Елена Васильевна Пономаренко, Валерий Анатольевич Исаев
Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник

Введение

   В последние годы в учебных планах подготовки экономистов появилась новая дисциплина «Экономика общественного сектора». Новый курс соответствует требованиям государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению «Экономика» (521600).
   Как в российских, так и в западных университетах курс традиционно состоит из двух частей. Первая часть в основном посвящена изложению экономической теории общественного сектора, в частности теории институциональных изъянов рынка и государства, теории общественного выбора, проблемам эффективности государственного сектора экономики. Во второй части изучается теория и практика общественных финансов как важнейшей ресурсной составляющей общественного сектора экономики, направленной на производство и поставку общественных благ (благ коллективного пользования) населению страны – в сферах образования, здравоохранения, социальной, правовой, правоохранительной, экологической защиты и т. д. Учитывая эту общепринятую структуру курса, мы его назвали «Экономика и финансы общественного сектора».
   В учебнике излагаются важнейшие проблемы неотъемлемой части современной экономической теории – теории общественного сектора, в частности теории благосостояния, общественных благ и общественного выбора, асимметричной информации, общественных финансов. Вместе с тем в рамках курса большое внимание уделяется и прикладным аспектам экономики эффективного государства и его финансов. Особенно это относится ко второй части учебника, посвященной финансам общественного сектора.
   «Экономика и финансы общественного сектора» – это микроэкономическая теория государства как субъекта рыночной экономики. Принципы поведения такого субъекта рыночной экономики, как фирма, в настоящем учебнике применяются к государству, при этом выявляются важнейшие особенности экономического поведения государства, отличающие его от поведения фирм и домашних хозяйств.
   Цель данного учебника – изложение основ теории эффективного государства в рыночной экономике, описание особенностей его функционирования в переходной экономике России и обоснование положений о направлениях реформирования в сфере государственной собственности, государственного предпринимательства, совершенствования управления общественными финансами в контексте реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
   В отличие от аналогичных курсов, читаемых в западных университетах, в настоящем курсе отражена специфика развития и функционирования общественного сектора в переходной экономике, в том числе и в современной экономике России. Теоретический анализ особенностей функционирования общественного сектора в условиях переходной экономики представляет собой новую и во многом неисследованную проблему. Кроме того, для того чтобы сформировать эффективный механизм функционирования общественного сектора в переходной экономике, необходимо изучать опыт рыночных экономик и возможности его использования в развитии общественного сектора, который возник в административно-командной системе и который во многом унаследовал ее недостатки. Все это делает предлагаемый учебник важным и актуальным для подготовки нового поколения российских экономистов.
   Курс преследует несколько важнейших целей. В частности, освоив курс, студент должен получить возможность:
   • во-первых, понять необходимость развития государственного сектора как в рыночной, так и в переходной экономике;
   • во-вторых, теоретически обосновать необходимость государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;
   • в-третьих, ознакомиться с теорией общественного выбора, определить проблемы и трудности государственного регулирования экономики – другими словами, выявить недостатки («изъяны») государства, сопоставить их с недостатками («изъянами») рынка;
   • в-четвертых, более подробно ознакомиться с основными направлениями развития государственного сектора в экономической и социальной сферах, механизмом и инструментами государственного вмешательства в экономику.
   Кроме этого студент должен уметь:
   • формулировать и анализировать доводы за и против экономической роли государства в рыночной экономике.
   Раздел IV. Теория общественных финансов в экономической мысли. Главы 10–12 посвящены анализу исторического зарождения и эволюции теорий государственных финансов в различных исторических школах экономической мысли – от меркантилизма до современного институционализма, развитию теории бюджета, теориям государственных финансов, используемых в моделях макроэкономического регулирования.
   Раздел V. Общественные финансы. В главах 13–15 анализируются финансы общественного сектора в структуре финансовой системы в целом, затем основные их составляющие – современная бюджетная система России, бюджетные и внебюджетные фонды в структуре общественных финансов, их масштабы и роль в общественном воспроизводстве общественных благ.
   Раздел VI. Государственные расходы. Этот раздел посвящен теории государственных расходов как выбору между равенством и экономической эффективностью, затем дается сравнительный анализ политики государственных расходов в странах с развитой рыночной экономикой и в современной России, анализируются расходы общественного сектора России на социальную сферу.
   Раздел VII. Государственные доходы. В данном разделе (главы 16–18) излагается теория налогообложения – сфера действия налогов, распределение налогового бремени, оптимальное налогообложение. При рассмотрении этих теоретических проблем особое внимание уделяется специфике государственных доходов в современной экономике России. В этих целях анализируются налоговая система России, а также налоговые реформы последнего десятилетия.
   Раздел VIII. Бюджетный федерализм и регулирование бюджетов разных уровней. Одним из важнейших разделов учебника являются главы, посвященные сущностным принципам бюджетной системы в федеративном государстве, каким стала Российская Федерация, став членом клуба немногочисленных государств с федеративным устройством, признанным прогрессивным продуктом эволюции форм государственного устройства в ХХ в. Этих государств насчитывается всего 22 из более чем 200, зарегистрированных в ООН. Вместе с тем страны с федеративным устройством как наиболее прогрессивным объединяют более 3/4 территории и существенную долю населения земного шара. Именно поэтому изучение концепций бюджетного федерализма, его механизмов и инструментов, а также зарубежных моделей стало предметом рассмотрения глав 21–22, а особенности российского бюджетно-налогового федерализма и практики его реализации последних десятилетий в Российской Федерации в ходе реформы федеративных отношений и местного самоуправления стали предметом анализа главы 24 учебника.
   В разделе IX «Финансы некоммерческого сектора» рассматриваются особенности некоммерческого сектора как естественного союзника общественного сектора экономики в производстве и доставке потребителю благ коллективного пользования и дифференцированного ассортимента. Для этого анализируются источники формирования ресурсов некоммерческого сектора, а также формы законодательного, организационного и финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора.
   Учебник включает в себя вопросы для повторения и задания в конце каждого раздела, списки литературы, общий глоссарий. Глоссарий, который объединяет важнейшие термины и понятия, приводится в конце учебника.
   Учебник состоит из двух частей: автором части первой «Экономика общественного сектора» (разделы является канд. экон. наук, проф. кафедры политэкономии РУДН Валерий Анатольевич Исаев, части второй «Финансы общественного сектора» – д-р. экон. наук, проф., зав. кафедрой политэкономии РУДН Елена Васильевна Пономаренко. Первая часть учебника была подготовлена в 2002–2003 гг. в рамках проекта Национального фонда подготовки кадров (НФПК) «Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в вузах».
   Авторы выражают глубокую благодарность профессору Саре Конноли из Университета Восточной Англии, профессору Лутонского университета Яну Фриббансу, уважаемым российским коллегам, давно и плодотворно исследующим проблематику общественного сектора, – профессору МГУ им. М.В. Ломоносова Евгению Николаевичу Жильцову, профессору ГУ ВШЭ Льву Ильичу Якобсону, а также всем, кто поддержал нас в разное время в увлеченности этой новой и весьма плодотворной теорией. Будем рады любым критическим замечаниям, предложениям по усовершенствованию нашего учебника.

Часть первая
Экономическая теория общественного сектора

Раздел I
Институциональные изъяны рынка и необходимость государственного вмешательства в экономику

Глава 1
Предмет экономики общественного сектора. изъяны рынка и государственное вмешательство в экономику

   1.1. Предмет экономики общественного сектора.
   1.2. Сущность государства в экономической теории.
   1.3. Экономическая роль государства.
   1.4. Масштабы государственного сектора экономики и тенденции его развития.
   1.5. Изъяны рынка и необходимость государственного вмешательства в экономику.

1.1. Предмет экономики общественного сектора

   Государство так или иначе воздействует на все сферы рыночной экономики – на производство, обмен и потребление. Возьмем, например, производство, рынок и потребление автомобилей в США. Это производство в рамках крупных корпораций. Цены формируются на рынке автомобилей под воздействием спроса и предложения. Внешне кажется, что это свободный рынок, независимый от государства. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что это далеко не так.
   Начнем с того, что нельзя построить автомобильный завод в любом месте по желанию компании. Землепользование регулируется как на уровне всего общества, так и на местном уровне.
   • Под влиянием государства находятся и затраты на производство автомобилей, хотя бы потому, что правительство устанавливает минимальную заработную плату.
   • Развитие производства автомобилей зависит от конкуренции со стороны иностранных автомобильных компаний, а эта конкуренция либо ограничивается, либо стимулируется внешнеторговой и валютной политикой правительства.
   • Далее Федеральная торговая комиссия определяет, является ли реклама автомобилей адекватной или она дезориентирует покупателей.
   • Антимонопольное законодательство запрещает повышение цен по соглашению между производителями автомобилей.
   • Управление по здоровью и охране труда заставляет компании придерживаться правил охраны труда и здоровья рабочих на автомобильных заводах.
   • Государственная система социального обеспечения выделяет средства в случае потери трудоспособности.
   • Федеральная резервная система (центральный банк) влияет на размеры кредита, предоставляемого автомобильным компаниям, воздействуя различными способами на количество денег в обращении.
   • Министерство финансов воздействует на размеры капиталовложений в производство автомобилей, меняя налог на прибыль и предоставляя налоговые льготы.
   • И т. д.
   Об экономической роли государства можно судить и по фактам нашей повседневной жизни. Например, когда утром мы готовим завтрак, то используем электроэнергию, произведенную в государственной компании. По дороге в университет мы спускаемся в метро, пересаживаемся на автобус – оба вида транспорта находятся в ведении городских властей, т. е. организуются государственными предприятиями. Кто-то из вас в перемену закурил сигареты, стоимость которых в значительной степени зависит от акцизного налога. А ваше обучение в университете в основном финансируется государством, и т. д. Что бы вы ни делали, ваши решения в значительной степени находятся под воздействием государственной экономической политики, общественного (государственного) сектора экономики.
   Рыночная экономика в любой стране представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую из двух важнейших секторов – частного и общественного.
   Как правило, под общественным сектором экономики понимают государственный сектор. Вместе с тем в принципе понятие общественного сектора несколько шире, в него входят также бесприбыльные предприятия общественных организаций, коллективные предприятия, общественные и религиозные организации, предоставляющие различного рода услуги, связанные главным образом с социальным обеспечением населения.
   Иногда все эти организации объединяют одним термином – некоммерческие организации. Другой, но менее распространенный термин – третий сектор экономики. Имеется в виду, что первые два сектора – это частный и государственный, а третий – это сектор некоммерческих организаций. Эти общественные объединения, так же как и государство, перераспределяют ресурсы общества. Они выполняют свои общественные функции на нерыночной, бесприбыльной основе. В основе их деятельности лежат нравственные принципы, одним из которых является альтруизм.
   Общественный сектор экономики – это в основном государственный сектор экономики плюс некоммерческий сектор.
   Государственный сектор экономики представляет собой систему государственных финансов, государственных предприятий, других государственных ресурсов (например, государственные земли, запасы полезных ископаемых).
   Некоммерческий сектор экономики, или так называемый третий сектор, включает в себя разнообразные некоммерческие общественные организации, выполняющие функции как государственного, так и частного сектора с использованием нерыночных принципов распределения ресурсов.
   Во многих странах государственный сектор экономики принято называть общественным. Государство в принципе представляет интересы граждан – членов общества, поэтому государственный сектор экономики и называют общественным сектором. В рамках настоящего учебника мы будем использовать термины «общественный сектор» и «государственный сектор» как синонимы, понимая, что между ними есть некоторые различия.
   Определяя предмет экономики общественного сектора, необходимо выделить несколько аспектов этой проблемы.
   Экономика общественного сектора рассматривает экономическое поведение государства как одного из субъектов рыночной экономики. Анализ этого поведения осуществляется с позиций микроэкономической теории.
   Макроэкономические аспекты государственного сектора, в частности, теоретическое обоснование макроэкономической политики государства, бюджетно-финансовой и денежно-кредитной, остаются за пределами данного учебника. Вместе с тем в рамках экономической теории общественного сектора рассматривается и теория общественных финансов, которая представляет собой одну из важнейших макроэкономических систем и институтов национальной экономики. Таким образом, можно сказать, что экономика общественного сектора – это микроэкономическая теория государства как субъекта рыночной экономики, рассматривающая в том числе и макроэкономическое взаимодействие государства и рынка.
   Важнейшими задачами курса экономики общественного сектора являются:
   • обоснование необходимости развития государственного сектора как в рыночной, так и в переходной экономике;
   • теоретическое обоснование необходимости государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;
   • ознакомление с теорией общественного выбора, выявление проблем и трудностей государственного регулирования экономики – другими словами, установление недостатков («сбоев») государства, сопоставление их с недостатками («сбоями») рынка;
   • более подробное ознакомление с основными направлениями развития государственного сектора в экономической и социальной сферах, механизмом и инструментами государственного вмешательства в экономику.
   Экономическая деятельность государства включает в себя такие важнейшие элементы, как:
   • административно-правовое регулирование, например принятие и контроль за действием законов по защите прав собственности;
   • установление и контроль за ценами на некоторые товары и услуги – как напрямую, так и через механизм налогов и субсидий, в частности контроль над тарифами на продукцию и услуги естественных монополий;
   • производство определенных товаров и услуг, например в сфере образования и обороны.
   Все эти виды экономической деятельности государства ведут к двум основным последствиям:
   • во-первых, они изменяют наши доходы;
   • во-вторых, воздействуют на экономические стимулы.
   Приведем классический пример с введением налога на сигареты. Этот налог снижает покупательную способность курильщиков и уменьшает продажи производителей сигарет, а значит, и доходы этих компаний. В то же самое время этот налог уменьшает стимулы к табакокурению и стимулы вкладывать свои сбережения в акции компаний, производящих сигареты. На этом воздействие налога не прекращается. Возможно, повысится спрос на услуги здравоохранения, увеличатся субсидии другим отраслям экономики в результате увеличения доходов государства. Действия правительства влияют, таким образом, на распределение ресурсов в экономике. И экономика общественного сектора рассматривает теоретические основы этих действий государства.
   Экономика общественного сектора предполагает разные подходы в анализе экономического поведения государства.
   Во-первых, это описание того, что конкретно делает государство, как аккумулирует и расходует средства, каким способом определяет направления размещения своих ресурсов.
   Во-вторых, экономика общественного сектора предполагает теоретический анализ различных аспектов экономической деятельности государства, в частности анализ того, какое влияние оказывают те или иные действия правительства на экономику страны и внешнего мира, почему государство предпринимает именно эти меры, а не другие и т. д.
   В-третьих, экономика общественного сектора на основе экономической теории разрабатывает практические рекомендации для действий государства в экономике, для выработки социально-экономической политики.
   Таким образом, экономика общественного сектора включает в себя как нормативную, так и позитивную экономическую теорию поведения государства.
   Прежде чем перейти к более подробной характеристике экономической роли государства, необходимо определить, что такое государство, и выделить самые общие черты демократического государства, являющиеся важными в рамках экономики общественного сектора.

1.2. Сущность государства в экономической теории

   Что такое государство? На этот вопрос существует множество ответов. В различных социальных науках даются разные определения государства, так как оно рассматривается с разных сторон.
   В философии и политологии государство в самом общем виде определяется как основной институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. При рассмотрении происхождения, формирования и существования государства выделяются основы его деятельности: общественная, классовая, политико-правовая и организационная. Соответственно выделяются такие важнейшие функции государства, как:
   • организационная, управляющая, преследующая общие цели сохранения и жизнедеятельности, достижения общего блага, единства, установления порядка;
   • специфическая функция господства и подавления, когда государство выступает не только как средство борьбы и усмирения, но и как источник конфликтов в отношениях между классами;
   • функция «юридического государства» – создание правовой системы и управление ею, регулирование работы государственного аппарата.
   В экономической теории акцент делается на особенностях государства как механизма общественной координации, отличающегося от рыночного механизма координации экономической деятельности.
   Во-первых, государство – это система институтов, с помощью которых обеспечивается координация действий членов общества, преследующих общие цели.
   Во-вторых, государство – это совместно действующие люди, это хозяйствующее общество, где общество выступает как нечто единое и где координация достигается на основе сознательных усилий, а не в результате действия стихии рыночных сделок.
   Важнейшими чертами демократического государства являются:
   • принуждение;
   • ответственность и подотчетность;
   • особая мотивация работающих в государственных органах и вообще работающих на государство.
   Принуждение. Государство – это мощный общественный институт, обладающий монополией на многие виды деятельности, например на разработку и принятие законов, обеспечение национальной безопасности. Принуждение является жизненно важной особенностью государства, обеспечивающей, в частности, общественный выбор и производство общественных благ. Это одно из важнейших отличий государства как субъекта рыночной экономики от других субъектов, действующих на основе добровольного характера рыночных сделок.
   Принуждение с экономической точки зрения – это осуществляемое государством ограничение доступа к некоторым экономическим возможностям, способным приносить выгоды тем или иным индивидам.
   Использование принуждения оправдано только тогда, когда отказ от одних возможностей открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения общественного благосостояния. В принципе принуждение противоречит таким общечеловеческим ценностям, как свобода личности и демократический выбор. Общество поэтому стремится минимизировать принуждение, обеспечивая его недоступность для всех, кроме законных представителей государственной власти, и ограничивая лишь те возможности, которые признаются неприемлемыми.
   Подотчетность. Государство обладает монополией на политическую власть, но вместе с тем эта монополия не является абсолютной, она существенно ограничена. Эти ограничения связаны прежде всего с действием конституции и ранее принятых законов. Все ветви государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, все органы этих ветвей власти ограничены в своих действиях. Подотчетность проявляется также в том, что многие государственные органы и представители государственной власти периодически проходят испытание и проверку со стороны членов общества через механизм выборов. Государство ограничено в своих действиях и в тех сферах, где его присутствие несомненно, например в сфере здравоохранения и образования. Кроме того, существуют ограничения, налагаемые действиями других государств.
   Подотчетность – ограничения в деятельности демократического государства, его политической власти со стороны членов общества, связанные с действием конституции и ранее принятых законов, действием механизма выборов на всех уровнях государственной власти.
   Особая мотивация. Это особые мотивы и стимулы тех людей, которые работают на государство, являются его представителями. Предполагается, что государственные служащие и все те, кто так или иначе связан с государственной деятельностью, служат интересам общества, что их деятельность мотивируется стремлением служить интересам страны и ее граждан. Эта мотивация в корне отличается от мотивов деятельности занятых в частных организациях и предприятиях, где главным мотивом деятельности является личный интерес, стремление максимизировать прибыль.
   Особая мотивация – мотивы и стимулы тех людей, которые работают на государство, являются его представителями; предполагается, что их деятельность мотивируется стремлением служить интересам страны и ее граждан.
   Проблема особой мотивации является достаточно дискуссионной. Многие придерживаются другой точки зрения, в частности нобелевский лауреат по экономике Дж. Бьюкенен считает, что, в сущности, с точки зрения психологии и нравственности человек не меняется, – работает он в государственном или в частном секторе, он остается тем же, руководствуется своими личными интересами.
   Вместе с тем общество само создает какие-то предпосылки того, что у работающих в государственном секторе на первое место могут выдвигаться особые мотивы деятельности.
   Во-первых, это ожидания других членов общества, предполагающих, что государственные служащие будут отстаивать интересы государства и общества.
   Во-вторых, осуждение и наказания, которые ожидают тех, кто не соблюдает общественные интересы. Общество стремится привлекать к государственной деятельности людей, обладающих менее эгоистичными свойствами личности, нравственными принципами служения людям и государству.