Страница:
Имперская канцелярия экономической политики имеет в подчинении три имперских управления: Имперское управление хозяйства, Имперское управление инфраструктур и Имперское управление финансов. Имперское управление хозяйства, нечто вроде нашего Министерства экономики и торговли, имеет Антимонопольную службу, Агентство государственных инвестиций, Агентство военной промышленности, Агентство отраслевого развития, Агентство по мобилизации и резервам, Агентство по патентам и стандартам, Агентство по сельскому хозяйству и продовольствию, Агентство государственных предприятий (не относящихся к предмету ведения других агентств – см. главу «Экономика») и службу надзора за технической безопасностью. Имперское управление инфраструктур имеет Агентство путей сообщения (отвечает за автомобильные и железные дороги, судоходные фарватеры рек, каналы, трубопроводы и т. п.), Агентство по освоению космоса, Агентство стратегической энергетики, Агентство планетарных объектов (занимается такими проектами, как программа «утепления», строительство 12000-километрового полярного вала для защиты от поднятия уровня океана и т. п.), службы надзора по телекоммуникациям и службам доставки и по транспорту. Имперское управление финансов имеет налоговую службу, бюджетную службу, казначейство, Агентство государственных имуществ, банковское агентство и службу надзора за финансовыми рынками. Имперской канцелярии экономической политики также подчиняется Центральный банк России – центр эмиссии и регуляции денежного обращения.
Есть, кроме четырех имперских канцелярий, и другие центры управления. Общая имперская канцелярия, помимо подразделений и служб технического обеспечения, таких как аппарат правительства, Управление делами, Имперская служба охраны, Имперская служба правительственной связи и т. п., имеет в подчинении такие службы общего пользования властей, как Имперская служба кадров, Имперская контрольно-ревизионная служба (отслеживает исполнение всех принятых решений) и Имперская служба информации (собирает и анализирует любую информацию – от обычной статистики до настроений народа). В прямом подчинении императора находится Имперская служба стратегического планирования. На определенный период для решения ограниченной во времени задачи создаются Приказы (как Европейский Приказ периода ассимиляции 20-х годов или Северный Морской Приказ времен программы «утепления» 40-х). Отдельно существует судебная система – она состоит из двух судебных вертикалей: имперской, рассматривающей уголовные дела, и земской – для дел гражданских, а также Конституционного суда. В судебную систему входит и Имперский судебный департамент, имеющий в подчинении Имперскую службу исполнения судебных решений и Имперскую службу исполнения наказаний.
Территориальное управление в Российской Империи весьма специфично в силу того, что там вообще отсутствует административное деление территории страны на нечто аналогичное нашим или индийским штатам либо поднебесным или халифатским провинциям. Истоки столь странного устройства следует искать в событиях 1991 года, когда все так называемые союзные республики отпали от разваливающейся Второй Империи, СССР, и стали независимыми государствами. Организаторами процесса планировалось, что и самая большая из них, Российская Федерация (около 50% населения и 75% территории), которая под водительством Бориса Проклятого была лидером и застрельщиком в этом процессе, также отряхнет с ног прах СССР. Но русские упрямо считали свое уменьшившееся государство продолжением и Первой, и Второй Империй, причем считали не только в формальном смысле правопреемства (это само собой), но и в более широком смысле. Таким образом, они воспринимали статус-кво не как то, что они живут в новом государстве, которого раньше не было (как в остальных республиках), а как то, что у их государства отняли половину и свои земли стали заграницей. Это расценивалось как предательство и травмировало русское национальное самосознание. В 90-х годах ХХ века ситуация еще усугубилась тем, что в силу слабости центральной власти руководители национальных республик уже внутри Российской Федерации стали прямо заявлять о сепаратистских планах (насколько серьезно, сейчас сказать трудно, но пример Чечни наводит на размышления). Даже руководство русских областей стало в большой степени сепаратистами де-факто, то есть просто считало себя вправе игнорировать распоряжения федеральной власти, если полагало, что так для их регионов лучше. Как естественный результат, все это вызвало у державно и имперски настроенных русских чувство недоверия не только к идее федерализма, но и вообще ко всякому регионализму. Им казалось, что любой юридически оформленный регион со своей властью, пусть даже и вполне подчиненной власти центральной, есть кандидат в сепаратисты – то есть главной предпосылкой сепаратизма представлялось наличие юридической обособленности субъекта в формально закрепленных административных границах, «линии надлома». В подтверждение таких взглядов в те времена было принято рассуждать о том, что вот если бы Иосиф Великий не создал бы опять в конце 40-х годов ХХ века национальные союзные республики (до того страна была разделена просто на 144 области) – а сделал он это потому, что и в страшном сне не мог представить, насколько ослабеет государство при его преемниках! – то трагедии 1991 года не произошло бы и государство сохранилось бы, по русскому выражению, «с грехом пополам»: не было бы этой самой «линии надлома», а дальше как-то все бы и выправилось. При всей своей спорности, этот тезис находит подтверждение во многих эпизодах тысячелетней истории русских. Даже самая большая империя в мировой истории, Монгольская (а русские любят говорить: мы не Европа, мы улус Джучи), почти сразу после смерти Чингисхана развалилась на свои части-улусы строго по их границам, причем без всяких внешних причин.
В русле этих настроений в 2004 году Владимиром II была проведена реформа, сделавшая губернаторов областей и президентов национальных республик в Российской Федерации не выборными, а назначаемыми президентом России. А в 2008 году, при подготовке Конституции Российского Союза, количество регионов, которые теперь назывались краями, было снижено путем укрупнения до 17 (12 в бывшей Российской Федерации, два в Восточной и Южной Украине, два в Казахстане и Туркмении и один в Белоруссии) – считалось, что это усилит контроль и управляемость региональной власти со стороны федеральной. Но Гавриил Великий пошел несравнимо дальше: в 2013 году была проведена реформа (в рамках общей конституционной реформы), в соответствии с которой регионы вообще упразднялись. Аргументация была такая: существует концепция пирамиды (классический пример – устройство США до конца ХХ века) – основная часть государственной власти внизу, на уровне общин, меньше – на следующем уровне, штатов, и совсем немного – на уровне федеральном. Есть концепция перевернутой пирамиды (так был устроен СССР): совсем немного власти внизу, чуть больше – в областях и республиках, и основная часть власти – в центре. Обе они по-своему логичны, однако в России, по мнению Гавриила, сложилось нечто вовсе несуразное, вроде ромба: и снизу и сверху власти мало, а почти вся она в реальности сосредоточена в середине, на краевом уровне. Но нужен ли этот уровень вообще? Да, в реальности основная часть внутренних властных функций осуществляется губернаторами, никто не собирался упрекать их в безделье – но эти полномочия они просто присвоили, частично узурпировав у федерации, частично отобрав у местного самоуправления (точнее, вообще не дав ему возникнуть). Но большинство властных функций, отправляемых ими в то время (в первую очередь в части регулирования околокоммерческих вопросов), вообще не должно было относиться к сфере государственной власти – они цеплялись за них в основном из соображений коррупции. «Посмотрите, – призывал Гавриил, – какой процент коммерции в любом регионе контролируется родственниками и людьми губернатора? Поэтому давайте все ненужные полномочия из сферы государственной власти уберем, все, связанное с обеспечением жизни территории, передадим местному самоуправлению, а остальное будет осуществлять центральная власть. Пусть Россия станет страной самоуправляемых общин!»
Так и произошло – реально возникло местное самоуправление, входящее в структуру земской власти, о которой я расскажу ниже, и система территориального управления имперской власти (все, что я выше писал о государственной власти России, относится к имперской власти – в противоположность земской). Каждое имперское агентство или служба, кроме внешнеполитических, имеет свое деление страны на имперские округа, в которых находятся его территориальные органы, называемые комитетами. У тех агентств и служб, чья деятельность происходит по всей территории России, имперские округа примерно (или даже строго) одинаковы по размерам, в смысле численности населения – например, имперские школьные округа или имперские округа криминальной полиции. У других служб округа сильно разнятся – например, зачем службе надзора за имперскими и опричными городами иметь в Европе, где таковых городов мало, такую же плотность территориальных комитетов, как в исторической России, где их более шестидесяти? А Имперская пограничная служба, например, вообще осуществляет свою деятельность только на границе, и в непограничных регионах ей делать нечего. Но разница в размерах – не единственная причина того, что имперские округа разных служб и агентств не совпадают друг с другом: это еще и прямо запрещено Конституцией. Считается, что если округа будут совпадать, то в них неизбежно рано или поздно появятся координаторы деятельности различных ведомств и тому подобные люди и структуры, и эти округа де-факто займут место упраздненных краев и областей, а там уже недалеко и до требований формализовать их, ввести губернаторов и т. д. – как говорят русские, «на столбе мочало, начинай сначала». Этот страх возврата регионов с их если и не сепаратизмом, то уж точно самостийностью не покидает российские власти и по сию пору. Кроме того, рассуждают они, если регионы существуют и хоть до какой-то степени самостоятельно управляются, то неизбежно в одних люди будут жить иначе, чем в других, – что же это тогда за единая страна (концепция «единства в различии» для русских абсолютно чужда)? Поэтому не существует разбиения страны на провинции даже для целей географии – как я уже говорил, эту роль играют православные митрополии, хотя они сильно различаются по размеру и поэтому не слишком удобны для этого.
Система земской власти в России двухуровневая – как наша система местного самоуправления. Первый уровень называется общиной – это село или несколько сел, небольшой город или микрорайон в среднем или в большом городе. В первом случае община называется сельским округом, во втором – муниципалитетом, а в третьем – муниципальным округом; во всех случаях ее размер – 5—7 тысяч человек. Закон не возбраняет устанавливать внутри общины еще более мелкое деление со своими старостами или кем-то еще – деревни в сельских округах, так называемые концы в малых городах и отдельные многоквартирные дома в больших городах.
Объединение ряда общин в целях совместного решения тех или иных проблем, относящихся к их компетенции, является вторым уровнем, называемым земством; это либо большой город, либо ряд сельских округов и/или муниципалитетов. Состав конкретного земства определяется совершенно свободно – какие общины захотят его образовать и договорятся об этом друг с другом, такие и войдут в него, и каждая может выйти в любой момент, если иное не записано в их договоре (впрочем, особо жестко обязывающим он не может быть по закону); именно поэтому русские не боятся, что земства превратятся в регионы. Исключением являются большие города, которые должны быть земством муниципальных округов в обязательном порядке (иначе они просто не смогут функционировать) – но и в этом случае это земство свободно может договориться с кем-либо из соседей об их присоединении. Размер земства также никак не оговаривается имперским законом – единственное требование заключается в том, что входить в него должны физически граничащие друг с другом общины. Также не оговаривается структура органов управления земством, как и способ их формирования. Кстати, и структура, и способ формирования руководящих органов самих общин тоже регламентируется имперским законом лишь в самом общем виде – единственное требование состоит в том, что они должны быть выборными и что равным правом голоса должны обладать все граждане Империи, постоянно проживающие или владеющие жильем в данной общине: устанавливать ценз, например, по национальности или по срокам оседлости община не имеет права. Объем полномочий общин и земств больше, чем у нашей местной власти, но меньше, чем у нас, имеют в сумме местная власть и штаты; они распространяются на все то, в принципе входящее в сферу общественного управления, что не относится к имперской власти: в практике это очень много – от охраны общественного порядка (так называемая земская милиция) до здравоохранения.
Важно понимать, что общины и земства не являются административно-территориальными единицами: это выражается в том, что все существующие в России общины покрывают далеко не всю ее территорию, а лишь меньшую ее часть. То есть часть территории России – это общины и соответственно земства, а другая, большая ее часть – это территория, не входящая ни в какие общины, где соответственно нет земской власти (имперская власть, разумеется, действует равным образом на всей территории страны). К последней относятся, во-первых, имперские земли целевого назначения (леса, заповедники, зоны отчуждения, военные базы и другие спецобъекты), во-вторых, земли для ведения сельского хозяйства (их статус будет рассмотрен в главе «Экономика»), в-третьих, земли для ведения добычи полезных ископаемых или другого промышленного природопользования, и наконец, в-четвертых, имперские земли, не имеющие никакого особого статуса, на которых не ведется никакая значимая деятельность. Я перечислил самые большие категории – а кроме того, есть еще земли промышленных предприятий и т. п. Суть подобного состояния дел и одновременно отличие его от общепринятого деления на территориальные единицы в том, что, например, у нас границы штата или округа проводятся вне связи с фактическим проживанием людей – любые территории, даже на которых никто не живет, непременно входят в тот или иной штат или округ; а в России община и земство – это только та территория, на которой по факту компактно проживают люди.
Имперский закон жестко устанавливает единые правила определения границ общин и земств, алгоритм которых в том, что они проводятся не далее определяемого по формуле расстояния от последнего дома (обычно около 200 метров для общины), причем он не может быть одиночным и не должен отстоять далее определенного расстояния от других ближайших домов. Попросту говоря, если, например, сельский округ представляет собой 10 деревень по пять квадратных километров, то территорией сельского округа будут считаться только сами эти деревни, то есть 50 кв. км, а пространство между ними, если там никто не живет, никак его территорией считаться не может, даже если там есть одиночные дома.
То же относится к пространству между общинами, входящими в земство, – оно не считается территорией земства; исключением является территория земских объектов, например земских дорог. В практике это означает, что, например, земская милиция не может задержать вас или даже проверить у вас документы вне населенных пунктов, кроме оговоренных законом случаев. Смысл всего этого в самуй российской философии земского самоуправления – это право и обязанность людей самим на свое усмотрение организовывать жизнь там, где они совместно компактно проживают; так с какой стати им устанавливать свои порядки там, где никто не живет? Это предоставляет дополнительную степень свободы российским гражданам – ведь в повседневной жизни имперскую власть, если ты не преступник и не интересуешься политикой, никак не ощущаешь (во всяком случае, можно создать себе такую жизнь, чтобы не ощущать). А местную земскую власть не заметить нельзя, потому что она указывает тебе, куда ставить, а куда не ставить мусорные пакеты или после которого часа нельзя включать музыку. Конечно, она при этом чистит проезды и патрулирует улицы – но очень многие люди, даже и у нас, дорогие соотечественники, и точно так же в России, готовы всего этого добровольно лишиться, но не иметь над собой никакой власти (не считая имперской, которой, как я уже говорил, особо не чувствуешь) и никого не спрашивать, где тебе можно гулять с собакой. Так вот, в России для этого достаточно поселиться на отшибе, причем не так уж и далеко – достаточно пары километров от ближайшего населенного пункта, даже если рядом с тобой есть еще два-три дома. В этом случае ты по-другому платишь налоги, и в сумме получается меньше, чем ты платил бы в общине. Это считается справедливым, потому что частью вещей от государства и общества ты при этом все равно пользуешься (защитой от криминальной преступности или внешнего нашествия, например), но другими – нет (например, уборкой улиц или охраной порядка). Многие русские в последние годы делают такой выбор, благо земли в Империи хватает.
Общины (или земства, если общины им это делегировали) избирают депутатов Палаты Общин, так называемой левой палаты Земской Думы России – высшего органа земской власти. Порядок выборов, как и нормы представительства, определяет сама Дума (численность депутатов на 2053 год составляла 5508 человек). Партий в России нет, хотя они не запрещены: при такой системе власти они просто не могут возникнуть и укрепиться (речь о земских партиях – в имперской власти, у опричников, участие в деятельности любых партий прямо запрещено уставом). Очень большое количество депутатов, вкупе с неунифицированным порядком их избрания и отсутствием партий, существенны для российской политической системы: депутат в Российской Империи вовсе не такая значимая персона, как у нас, и отнюдь не находится в центре внимания прессы и общественного интереса в целом. Обусловлено это еще и тем, что депутаты работают не в общем здании в столице (оно существует в Санкт-Петербурге, но там проводятся лишь торжественные мероприятия), а в удаленном режиме по Сети. При этом функции депутатов не включают общего представительства – представителем населения общины перед имперской властью является по Конституции его глава или иное должностное лицо в зависимости от устава общины (обычно эта роль делегируется главе земства); таким образом, депутаты не являются представительской властью. Хотя Дума двухпалатна и работает по классической схеме двухпалатного парламента (одна палата рассматривает и принимает закон или постановление, а другая только одобряет его или, наоборот, накладывает вето), обе палаты в нем равнозначны, поэтому они и называются левой и правой, а не верхней и нижней, как у нас: каждая из палат может принять любой закон или постановление, и он поступит в другую на одобрение. Общероссийского исполнительного органа (типа земского правительства) у Земской Думы нет и по Конституции быть не может – принятые ею законы исполняются непосредственно в земствах.
Правой палатой является Палата Народов, куда избираются представители от всех национальностей страны; ее численность равна 1000 депутатов, которые перед каждыми выборами распределяются по квотам, соответствующим доле каждой национальности в общем населении страны. То есть если какой-то народ составляет 10% населения России, то он должен иметь 100 мест в правой палате – но при этом есть некие сложные поправочные коэффициенты, прогрессивно уменьшающие удельный вес больших народов и увеличивающие вес малых. Смысл этого в том, чтобы русские или русские плюс немцы не имели заведомого большинства в палате, делающего ее деятельность бессмысленной. Общие принципы этого определяются Имперским законом «О палате народов», а конкретика – Думой: в практике это работает так, что в нынешней палате русские, составляющие 44,3% населения, имеют 31,6% голосов, а, например, немцы – 7,7% (при 9,9% населения); а татары, наоборот, имеют 1,7% голосов при 0,93% населения. Народы-союзники, к слову сказать, никакими привилегиями в квотах не обладают. Народы, составляющие менее 0,1% населения, но численностью более 50 тысяч человек, имеют по одному депутату, плюс четыре депутата выделены на всех, насчитывающих менее 50 тысяч. Депутатов по той или иной национальной квоте избирают только граждане этой национальности – технически в России это сделать несложно, так как национальность каждого человека записана в его паспорте и в общей избирательной базе данных.
Палаты народов существуют не только на общенациональном уровне, но и в так называемых национальных округах, состав и границы которых утверждает Палата Народов Земской Думы. Покрывают они, естественно, не всю территорию России – зачем нужна палата народов там, где все или почти все население одной национальности, – а только в многонациональных местах. По закону окружные палаты являются верхними палатами для всех земств, находящихся в их округах, то есть имеют право вето на все их решения; принцип их избрания тот же, что и общероссийской палаты.
Помимо окружных палат народов, в которых представлены все народы, проживающие в данном округе, есть общероссийские национальные палаты, в которых представлен только один народ, но со всей России; они принимают для своего народа законодательство, отнесенное Конституцией к соответствующему ведению (подробно об этом см. главу «Национализм»). Вся эта система является воплощением имеющего многовековую традицию российского конституционного принципа «союза народов» – естественно, союза не вполне симметричного, в котором русские, и в несколько меньшей степени народы-союзники, играют особую роль, стержневую для Империи. Справедливости ради надо сказать, что по своей национальной натуре русские действительно очень имперский народ. Этот принцип «союза народов» в России противопоставляют существующему у нас принципу федерализма, то есть «союза территорий».
Дума принимает общероссийские законы по вопросам своей компетенции (так называемые земские законы); Конституция, однако, четко устанавливает, что земские законы не могут ничего запрещать гражданам и юридическим лицам, как и ничего заставлять, – то есть не могут вмешиваться в права и свободы. На практике же все хитрее: например, имперские Уголовный и Административный кодексы не запрещают занятие проституцией, и поэтому ни одно земство или Земская Дума в целом не может ввести такой запрет. Но они могут запретить на своей (или всей российской) территории публичное освещение этого (включая любую рекламу и даже наличие вывесок), ввести ограничение на поведение проституток в общественных местах, а также обязать ограничить эту деятельность территориально, например определенными районами города. (Здесь идет речь об ограничениях сверх установленных Империей – те на самом деле довольно жесткие.) Но если какая-либо община сочтет ограничение нарушающими ее права, она может оспаривать его в Конституционном суде – это весьма распространенная практика.
Вообще рассмотрение тяжб о том, является ли тот или иной земский закон или постановление какого-то земства или общины в этом смысле конституционным, составляет более трех четвертей работы Конституционного суда. Чуть иначе обстоит дело с правами бизнеса – общины могут вводить и запреты, но на так называемой исключительной основе: это означает, что община или земство могут, например, принять законное постановление о запрете строить на своей территории завод, но тогда обязательно любой – если потом строительство какого-то другого завода будет разрешено, а перед этим кому-то иному было отказано, то это будет основанием и для вмешательства имперского прокурорского надзора, и для иска (со стопроцентной вероятностью выигрыша) того лица, кому отказали. Кроме того, общины и земства, принимая такие запреты, всегда помнят, что большая часть земли вообще не входит ни в какую общину или земство (см. выше). Поэтому, запретив на своей территории строительство, например, большого торгового центра, община рискует, что застройщик либо договорится с соседней, либо построит его чуть в стороне на ничейной (в плане земского деления) земле; то есть торговый центр все равно будет примерно на том же месте, но налоги от него пойдут уже не им.
Есть, кроме четырех имперских канцелярий, и другие центры управления. Общая имперская канцелярия, помимо подразделений и служб технического обеспечения, таких как аппарат правительства, Управление делами, Имперская служба охраны, Имперская служба правительственной связи и т. п., имеет в подчинении такие службы общего пользования властей, как Имперская служба кадров, Имперская контрольно-ревизионная служба (отслеживает исполнение всех принятых решений) и Имперская служба информации (собирает и анализирует любую информацию – от обычной статистики до настроений народа). В прямом подчинении императора находится Имперская служба стратегического планирования. На определенный период для решения ограниченной во времени задачи создаются Приказы (как Европейский Приказ периода ассимиляции 20-х годов или Северный Морской Приказ времен программы «утепления» 40-х). Отдельно существует судебная система – она состоит из двух судебных вертикалей: имперской, рассматривающей уголовные дела, и земской – для дел гражданских, а также Конституционного суда. В судебную систему входит и Имперский судебный департамент, имеющий в подчинении Имперскую службу исполнения судебных решений и Имперскую службу исполнения наказаний.
Территориальное управление.
Территориальное управление в Российской Империи весьма специфично в силу того, что там вообще отсутствует административное деление территории страны на нечто аналогичное нашим или индийским штатам либо поднебесным или халифатским провинциям. Истоки столь странного устройства следует искать в событиях 1991 года, когда все так называемые союзные республики отпали от разваливающейся Второй Империи, СССР, и стали независимыми государствами. Организаторами процесса планировалось, что и самая большая из них, Российская Федерация (около 50% населения и 75% территории), которая под водительством Бориса Проклятого была лидером и застрельщиком в этом процессе, также отряхнет с ног прах СССР. Но русские упрямо считали свое уменьшившееся государство продолжением и Первой, и Второй Империй, причем считали не только в формальном смысле правопреемства (это само собой), но и в более широком смысле. Таким образом, они воспринимали статус-кво не как то, что они живут в новом государстве, которого раньше не было (как в остальных республиках), а как то, что у их государства отняли половину и свои земли стали заграницей. Это расценивалось как предательство и травмировало русское национальное самосознание. В 90-х годах ХХ века ситуация еще усугубилась тем, что в силу слабости центральной власти руководители национальных республик уже внутри Российской Федерации стали прямо заявлять о сепаратистских планах (насколько серьезно, сейчас сказать трудно, но пример Чечни наводит на размышления). Даже руководство русских областей стало в большой степени сепаратистами де-факто, то есть просто считало себя вправе игнорировать распоряжения федеральной власти, если полагало, что так для их регионов лучше. Как естественный результат, все это вызвало у державно и имперски настроенных русских чувство недоверия не только к идее федерализма, но и вообще ко всякому регионализму. Им казалось, что любой юридически оформленный регион со своей властью, пусть даже и вполне подчиненной власти центральной, есть кандидат в сепаратисты – то есть главной предпосылкой сепаратизма представлялось наличие юридической обособленности субъекта в формально закрепленных административных границах, «линии надлома». В подтверждение таких взглядов в те времена было принято рассуждать о том, что вот если бы Иосиф Великий не создал бы опять в конце 40-х годов ХХ века национальные союзные республики (до того страна была разделена просто на 144 области) – а сделал он это потому, что и в страшном сне не мог представить, насколько ослабеет государство при его преемниках! – то трагедии 1991 года не произошло бы и государство сохранилось бы, по русскому выражению, «с грехом пополам»: не было бы этой самой «линии надлома», а дальше как-то все бы и выправилось. При всей своей спорности, этот тезис находит подтверждение во многих эпизодах тысячелетней истории русских. Даже самая большая империя в мировой истории, Монгольская (а русские любят говорить: мы не Европа, мы улус Джучи), почти сразу после смерти Чингисхана развалилась на свои части-улусы строго по их границам, причем без всяких внешних причин.
В русле этих настроений в 2004 году Владимиром II была проведена реформа, сделавшая губернаторов областей и президентов национальных республик в Российской Федерации не выборными, а назначаемыми президентом России. А в 2008 году, при подготовке Конституции Российского Союза, количество регионов, которые теперь назывались краями, было снижено путем укрупнения до 17 (12 в бывшей Российской Федерации, два в Восточной и Южной Украине, два в Казахстане и Туркмении и один в Белоруссии) – считалось, что это усилит контроль и управляемость региональной власти со стороны федеральной. Но Гавриил Великий пошел несравнимо дальше: в 2013 году была проведена реформа (в рамках общей конституционной реформы), в соответствии с которой регионы вообще упразднялись. Аргументация была такая: существует концепция пирамиды (классический пример – устройство США до конца ХХ века) – основная часть государственной власти внизу, на уровне общин, меньше – на следующем уровне, штатов, и совсем немного – на уровне федеральном. Есть концепция перевернутой пирамиды (так был устроен СССР): совсем немного власти внизу, чуть больше – в областях и республиках, и основная часть власти – в центре. Обе они по-своему логичны, однако в России, по мнению Гавриила, сложилось нечто вовсе несуразное, вроде ромба: и снизу и сверху власти мало, а почти вся она в реальности сосредоточена в середине, на краевом уровне. Но нужен ли этот уровень вообще? Да, в реальности основная часть внутренних властных функций осуществляется губернаторами, никто не собирался упрекать их в безделье – но эти полномочия они просто присвоили, частично узурпировав у федерации, частично отобрав у местного самоуправления (точнее, вообще не дав ему возникнуть). Но большинство властных функций, отправляемых ими в то время (в первую очередь в части регулирования околокоммерческих вопросов), вообще не должно было относиться к сфере государственной власти – они цеплялись за них в основном из соображений коррупции. «Посмотрите, – призывал Гавриил, – какой процент коммерции в любом регионе контролируется родственниками и людьми губернатора? Поэтому давайте все ненужные полномочия из сферы государственной власти уберем, все, связанное с обеспечением жизни территории, передадим местному самоуправлению, а остальное будет осуществлять центральная власть. Пусть Россия станет страной самоуправляемых общин!»
Так и произошло – реально возникло местное самоуправление, входящее в структуру земской власти, о которой я расскажу ниже, и система территориального управления имперской власти (все, что я выше писал о государственной власти России, относится к имперской власти – в противоположность земской). Каждое имперское агентство или служба, кроме внешнеполитических, имеет свое деление страны на имперские округа, в которых находятся его территориальные органы, называемые комитетами. У тех агентств и служб, чья деятельность происходит по всей территории России, имперские округа примерно (или даже строго) одинаковы по размерам, в смысле численности населения – например, имперские школьные округа или имперские округа криминальной полиции. У других служб округа сильно разнятся – например, зачем службе надзора за имперскими и опричными городами иметь в Европе, где таковых городов мало, такую же плотность территориальных комитетов, как в исторической России, где их более шестидесяти? А Имперская пограничная служба, например, вообще осуществляет свою деятельность только на границе, и в непограничных регионах ей делать нечего. Но разница в размерах – не единственная причина того, что имперские округа разных служб и агентств не совпадают друг с другом: это еще и прямо запрещено Конституцией. Считается, что если округа будут совпадать, то в них неизбежно рано или поздно появятся координаторы деятельности различных ведомств и тому подобные люди и структуры, и эти округа де-факто займут место упраздненных краев и областей, а там уже недалеко и до требований формализовать их, ввести губернаторов и т. д. – как говорят русские, «на столбе мочало, начинай сначала». Этот страх возврата регионов с их если и не сепаратизмом, то уж точно самостийностью не покидает российские власти и по сию пору. Кроме того, рассуждают они, если регионы существуют и хоть до какой-то степени самостоятельно управляются, то неизбежно в одних люди будут жить иначе, чем в других, – что же это тогда за единая страна (концепция «единства в различии» для русских абсолютно чужда)? Поэтому не существует разбиения страны на провинции даже для целей географии – как я уже говорил, эту роль играют православные митрополии, хотя они сильно различаются по размеру и поэтому не слишком удобны для этого.
Земская власть.
Система земской власти в России двухуровневая – как наша система местного самоуправления. Первый уровень называется общиной – это село или несколько сел, небольшой город или микрорайон в среднем или в большом городе. В первом случае община называется сельским округом, во втором – муниципалитетом, а в третьем – муниципальным округом; во всех случаях ее размер – 5—7 тысяч человек. Закон не возбраняет устанавливать внутри общины еще более мелкое деление со своими старостами или кем-то еще – деревни в сельских округах, так называемые концы в малых городах и отдельные многоквартирные дома в больших городах.
Объединение ряда общин в целях совместного решения тех или иных проблем, относящихся к их компетенции, является вторым уровнем, называемым земством; это либо большой город, либо ряд сельских округов и/или муниципалитетов. Состав конкретного земства определяется совершенно свободно – какие общины захотят его образовать и договорятся об этом друг с другом, такие и войдут в него, и каждая может выйти в любой момент, если иное не записано в их договоре (впрочем, особо жестко обязывающим он не может быть по закону); именно поэтому русские не боятся, что земства превратятся в регионы. Исключением являются большие города, которые должны быть земством муниципальных округов в обязательном порядке (иначе они просто не смогут функционировать) – но и в этом случае это земство свободно может договориться с кем-либо из соседей об их присоединении. Размер земства также никак не оговаривается имперским законом – единственное требование заключается в том, что входить в него должны физически граничащие друг с другом общины. Также не оговаривается структура органов управления земством, как и способ их формирования. Кстати, и структура, и способ формирования руководящих органов самих общин тоже регламентируется имперским законом лишь в самом общем виде – единственное требование состоит в том, что они должны быть выборными и что равным правом голоса должны обладать все граждане Империи, постоянно проживающие или владеющие жильем в данной общине: устанавливать ценз, например, по национальности или по срокам оседлости община не имеет права. Объем полномочий общин и земств больше, чем у нашей местной власти, но меньше, чем у нас, имеют в сумме местная власть и штаты; они распространяются на все то, в принципе входящее в сферу общественного управления, что не относится к имперской власти: в практике это очень много – от охраны общественного порядка (так называемая земская милиция) до здравоохранения.
Важно понимать, что общины и земства не являются административно-территориальными единицами: это выражается в том, что все существующие в России общины покрывают далеко не всю ее территорию, а лишь меньшую ее часть. То есть часть территории России – это общины и соответственно земства, а другая, большая ее часть – это территория, не входящая ни в какие общины, где соответственно нет земской власти (имперская власть, разумеется, действует равным образом на всей территории страны). К последней относятся, во-первых, имперские земли целевого назначения (леса, заповедники, зоны отчуждения, военные базы и другие спецобъекты), во-вторых, земли для ведения сельского хозяйства (их статус будет рассмотрен в главе «Экономика»), в-третьих, земли для ведения добычи полезных ископаемых или другого промышленного природопользования, и наконец, в-четвертых, имперские земли, не имеющие никакого особого статуса, на которых не ведется никакая значимая деятельность. Я перечислил самые большие категории – а кроме того, есть еще земли промышленных предприятий и т. п. Суть подобного состояния дел и одновременно отличие его от общепринятого деления на территориальные единицы в том, что, например, у нас границы штата или округа проводятся вне связи с фактическим проживанием людей – любые территории, даже на которых никто не живет, непременно входят в тот или иной штат или округ; а в России община и земство – это только та территория, на которой по факту компактно проживают люди.
Имперский закон жестко устанавливает единые правила определения границ общин и земств, алгоритм которых в том, что они проводятся не далее определяемого по формуле расстояния от последнего дома (обычно около 200 метров для общины), причем он не может быть одиночным и не должен отстоять далее определенного расстояния от других ближайших домов. Попросту говоря, если, например, сельский округ представляет собой 10 деревень по пять квадратных километров, то территорией сельского округа будут считаться только сами эти деревни, то есть 50 кв. км, а пространство между ними, если там никто не живет, никак его территорией считаться не может, даже если там есть одиночные дома.
То же относится к пространству между общинами, входящими в земство, – оно не считается территорией земства; исключением является территория земских объектов, например земских дорог. В практике это означает, что, например, земская милиция не может задержать вас или даже проверить у вас документы вне населенных пунктов, кроме оговоренных законом случаев. Смысл всего этого в самуй российской философии земского самоуправления – это право и обязанность людей самим на свое усмотрение организовывать жизнь там, где они совместно компактно проживают; так с какой стати им устанавливать свои порядки там, где никто не живет? Это предоставляет дополнительную степень свободы российским гражданам – ведь в повседневной жизни имперскую власть, если ты не преступник и не интересуешься политикой, никак не ощущаешь (во всяком случае, можно создать себе такую жизнь, чтобы не ощущать). А местную земскую власть не заметить нельзя, потому что она указывает тебе, куда ставить, а куда не ставить мусорные пакеты или после которого часа нельзя включать музыку. Конечно, она при этом чистит проезды и патрулирует улицы – но очень многие люди, даже и у нас, дорогие соотечественники, и точно так же в России, готовы всего этого добровольно лишиться, но не иметь над собой никакой власти (не считая имперской, которой, как я уже говорил, особо не чувствуешь) и никого не спрашивать, где тебе можно гулять с собакой. Так вот, в России для этого достаточно поселиться на отшибе, причем не так уж и далеко – достаточно пары километров от ближайшего населенного пункта, даже если рядом с тобой есть еще два-три дома. В этом случае ты по-другому платишь налоги, и в сумме получается меньше, чем ты платил бы в общине. Это считается справедливым, потому что частью вещей от государства и общества ты при этом все равно пользуешься (защитой от криминальной преступности или внешнего нашествия, например), но другими – нет (например, уборкой улиц или охраной порядка). Многие русские в последние годы делают такой выбор, благо земли в Империи хватает.
Общины (или земства, если общины им это делегировали) избирают депутатов Палаты Общин, так называемой левой палаты Земской Думы России – высшего органа земской власти. Порядок выборов, как и нормы представительства, определяет сама Дума (численность депутатов на 2053 год составляла 5508 человек). Партий в России нет, хотя они не запрещены: при такой системе власти они просто не могут возникнуть и укрепиться (речь о земских партиях – в имперской власти, у опричников, участие в деятельности любых партий прямо запрещено уставом). Очень большое количество депутатов, вкупе с неунифицированным порядком их избрания и отсутствием партий, существенны для российской политической системы: депутат в Российской Империи вовсе не такая значимая персона, как у нас, и отнюдь не находится в центре внимания прессы и общественного интереса в целом. Обусловлено это еще и тем, что депутаты работают не в общем здании в столице (оно существует в Санкт-Петербурге, но там проводятся лишь торжественные мероприятия), а в удаленном режиме по Сети. При этом функции депутатов не включают общего представительства – представителем населения общины перед имперской властью является по Конституции его глава или иное должностное лицо в зависимости от устава общины (обычно эта роль делегируется главе земства); таким образом, депутаты не являются представительской властью. Хотя Дума двухпалатна и работает по классической схеме двухпалатного парламента (одна палата рассматривает и принимает закон или постановление, а другая только одобряет его или, наоборот, накладывает вето), обе палаты в нем равнозначны, поэтому они и называются левой и правой, а не верхней и нижней, как у нас: каждая из палат может принять любой закон или постановление, и он поступит в другую на одобрение. Общероссийского исполнительного органа (типа земского правительства) у Земской Думы нет и по Конституции быть не может – принятые ею законы исполняются непосредственно в земствах.
Правой палатой является Палата Народов, куда избираются представители от всех национальностей страны; ее численность равна 1000 депутатов, которые перед каждыми выборами распределяются по квотам, соответствующим доле каждой национальности в общем населении страны. То есть если какой-то народ составляет 10% населения России, то он должен иметь 100 мест в правой палате – но при этом есть некие сложные поправочные коэффициенты, прогрессивно уменьшающие удельный вес больших народов и увеличивающие вес малых. Смысл этого в том, чтобы русские или русские плюс немцы не имели заведомого большинства в палате, делающего ее деятельность бессмысленной. Общие принципы этого определяются Имперским законом «О палате народов», а конкретика – Думой: в практике это работает так, что в нынешней палате русские, составляющие 44,3% населения, имеют 31,6% голосов, а, например, немцы – 7,7% (при 9,9% населения); а татары, наоборот, имеют 1,7% голосов при 0,93% населения. Народы-союзники, к слову сказать, никакими привилегиями в квотах не обладают. Народы, составляющие менее 0,1% населения, но численностью более 50 тысяч человек, имеют по одному депутату, плюс четыре депутата выделены на всех, насчитывающих менее 50 тысяч. Депутатов по той или иной национальной квоте избирают только граждане этой национальности – технически в России это сделать несложно, так как национальность каждого человека записана в его паспорте и в общей избирательной базе данных.
Палаты народов существуют не только на общенациональном уровне, но и в так называемых национальных округах, состав и границы которых утверждает Палата Народов Земской Думы. Покрывают они, естественно, не всю территорию России – зачем нужна палата народов там, где все или почти все население одной национальности, – а только в многонациональных местах. По закону окружные палаты являются верхними палатами для всех земств, находящихся в их округах, то есть имеют право вето на все их решения; принцип их избрания тот же, что и общероссийской палаты.
Помимо окружных палат народов, в которых представлены все народы, проживающие в данном округе, есть общероссийские национальные палаты, в которых представлен только один народ, но со всей России; они принимают для своего народа законодательство, отнесенное Конституцией к соответствующему ведению (подробно об этом см. главу «Национализм»). Вся эта система является воплощением имеющего многовековую традицию российского конституционного принципа «союза народов» – естественно, союза не вполне симметричного, в котором русские, и в несколько меньшей степени народы-союзники, играют особую роль, стержневую для Империи. Справедливости ради надо сказать, что по своей национальной натуре русские действительно очень имперский народ. Этот принцип «союза народов» в России противопоставляют существующему у нас принципу федерализма, то есть «союза территорий».
Дума принимает общероссийские законы по вопросам своей компетенции (так называемые земские законы); Конституция, однако, четко устанавливает, что земские законы не могут ничего запрещать гражданам и юридическим лицам, как и ничего заставлять, – то есть не могут вмешиваться в права и свободы. На практике же все хитрее: например, имперские Уголовный и Административный кодексы не запрещают занятие проституцией, и поэтому ни одно земство или Земская Дума в целом не может ввести такой запрет. Но они могут запретить на своей (или всей российской) территории публичное освещение этого (включая любую рекламу и даже наличие вывесок), ввести ограничение на поведение проституток в общественных местах, а также обязать ограничить эту деятельность территориально, например определенными районами города. (Здесь идет речь об ограничениях сверх установленных Империей – те на самом деле довольно жесткие.) Но если какая-либо община сочтет ограничение нарушающими ее права, она может оспаривать его в Конституционном суде – это весьма распространенная практика.
Вообще рассмотрение тяжб о том, является ли тот или иной земский закон или постановление какого-то земства или общины в этом смысле конституционным, составляет более трех четвертей работы Конституционного суда. Чуть иначе обстоит дело с правами бизнеса – общины могут вводить и запреты, но на так называемой исключительной основе: это означает, что община или земство могут, например, принять законное постановление о запрете строить на своей территории завод, но тогда обязательно любой – если потом строительство какого-то другого завода будет разрешено, а перед этим кому-то иному было отказано, то это будет основанием и для вмешательства имперского прокурорского надзора, и для иска (со стопроцентной вероятностью выигрыша) того лица, кому отказали. Кроме того, общины и земства, принимая такие запреты, всегда помнят, что большая часть земли вообще не входит ни в какую общину или земство (см. выше). Поэтому, запретив на своей территории строительство, например, большого торгового центра, община рискует, что застройщик либо договорится с соседней, либо построит его чуть в стороне на ничейной (в плане земского деления) земле; то есть торговый центр все равно будет примерно на том же месте, но налоги от него пойдут уже не им.