Страница:
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права. Данное правило предопределено тем, что определение форм и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, согласно ст. 2 СК РФ входит в предмет регулирования семейного законодательства.
Правило ч. 2 комментируемой статьи согласуется с положениями п. 1 ст. 31 части первой ГК РФ, в соответствии с которым опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания; соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством (до вступления в силу Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в данной норме говорилось о законодательстве о браке и семье, а не о семейном законодательстве).
Правило ч. 2 комментируемой статьи также содержится в п. 3 ст. 145 СК РФ (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона), согласно которому отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ, комментируемым Законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.
Следует также отметить, что непосредственно к комментируемому Закону отсылают положения п. 6 ст. 145 СК РФ (все указанные нормы, разумеется, в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) в части устройства ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства, п. 3 ст. 148 в части исключения из правила о праве детей, находящихся под опекой или попечительством, на содержание, п. 1 ст. 148 в части возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя ребенка, п. 7 ст. 1481 в части определения имущественных прав и обязанностей опекуна или попечителя, п. 8 ст. 1481 в части осуществления надзора за деятельностью опекунов или попечителей несовершеннолетних граждан, п. 1 ст. 153 в части требований, устанавливаемых для подбора и подготовки органами опеки и попечительства приемных родителей.
Издание иных актов, содержащих нормы семейного права, нежели акты семейного законодательства, предусмотрено в п. 3 ст. 3 СК РФ: на основании и во исполнение данного Кодекса, других законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами Президента РФ.
3. В части 3 комментируемой статьи содержатся правила, по которым законами субъектов РФ осуществляется регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Так, применительно к данным отношениям в части, относящейся к предмету регулирования ГК РФ и комментируемого Закона, рассматриваемая норма устанавливает, что законами субъектов РФ могут регулироваться только те вопросы, которые отнесены к ведению субъектов РФ комментируемым Законом. Разумеется, законы субъектов РФ не могут содержать нормы гражданского права, поскольку, как говорилось выше, гражданское законодательство отнесено к вопросам исключительного ведения России, а по предметам ведения России согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Применительно же к особенностям установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что законами субъектов РФ регулируются вопросы, отнесенные к их ведению комментируемым Законом, и вопросы, не урегулированные непосредственно комментируемым Законом. Данное правило соответствует положению п. 2 ст. 3 СК РФ, согласно которому законы субъектов РФ регулируют семейные отношения, которые указаны в ст. 2 данного Кодекса, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ этим Кодексом, и по вопросам, непосредственно этим Кодексом не урегулированным.
Предопределено же это правило тем, что в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов (об этом говорится и в п. 1 ст. 3 СК РФ), а согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Непосредственно в нормах комментируемого Закона говорится об издании законов субъектов РФ по следующим вопросам: возложение на органы опеки и попечительства задач, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 7); предоставление органам опеки и попечительства полномочий, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 8); установление случаев заключения договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (ч. 1 ст. 14); установление случаев и порядка выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 16); установление административной ответственности опекунов и попечителей за свои действия или бездействие (ч. 4 ст. 26); определение органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (ст. 27); установление видов и форм государственной поддержки опеки и попечительства, в том числе не предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 и 4 ст. 31).
Наряду с прочим, в ч. 3 комментируемой статьи установлено, что нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов РФ, не должны противоречить комментируемому Закону. Это правило предопределено нормой ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи, т. е. федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Там же, в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. Следует также отметить, что рассматриваемое правило ч. 3 комментируемой статьи также согласуется с положением п. 2 ст. 3 СК РФ: нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны соответствовать данному Кодексу.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъскта РФ) в соответствии с комментируемым Законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9].
Данное положение основывается на правиле о том, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и п. 4 ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[10]) определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Следует отметить, что к Рекомендациям Минобрнауки России по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона) в целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов РФ прилагалась модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации» (далее – модель закона). Как отмечалось в названных Рекомендациях, модель закона предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (например, орган управления образованием – в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения – в отношении совершеннолетних граждан). При возложении полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в полном объеме на один исполнительный орган государственной власти субъекта РФ модель закона может быть дополнена положениями, регулирующими вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченных в дееспособности, совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, а также лиц, признанных судом безвестно отсутствующими.
В отношении структуры органов опеки и попечительства субъекта РФ в Рекомендациях Минобрнауки России также указано следующее:
моделью закона предусматривается наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (далее – государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ), определяемого высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее – территориальные органы опеки и попечительства);
в соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;
полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства (Положение приложено к Рекомендациям);
примерная структура и функции подразделения государственного органа опеки и попечительства субъекта РФ, выполняющего функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее – региональный оператор), приводятся в положении об указанном подразделении (положение приложено к Рекомендациям);
предлагаемая схема организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной власти субъекта РФ в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению указанной деятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятельностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта РФ.
5. В части 5 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора.
Следует отметить, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[11]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Среди общепризнанных норм международного права, составляющих основу правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительств, необходимо назвать, прежде всего, п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.[12], согласно которому материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь, а также п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[13], в соответствии с которым семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании, и п. 1 ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (оба пакта приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[14]).
Необходимо также упомянуть Декларацию прав ребенка[15], принятую Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях[16], принятую Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1986 г., Конвенцию о правах ребенка[17], одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. (Конвенция подписана от имени СССР 26 января 1990 г. и ратифицирована постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1559– 1[18]), Всемирную декларацию
об обеспечении выживания, защиты и развития детей[19], принятую в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г. (Россия подписала Декларацию 31 января 1992 г.).
Как указано в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[20], который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры – это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» понятием международный договор России охватываются: международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[21] разъяснено следующее:
суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;
при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Как разъяснено в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. Там же указано, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.
Статья 4. Задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству
Наряду с задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в комментируемом Законе определены основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству (ст. 5), основные задачи органов опеки и попечительства для целей данного Закона (ст. 7) и полномочия органов опеки и попечительства (ст. 8). При этом четкое разграничение между положениями данных статей, к сожалению, прослеживается далеко не всегда. Так, защита прав и законных интересов подопечных указана в п. 2 комментируемой статьи в качестве одной из задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в п. 3 ст. 5 Закона – в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, а в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона – в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, назван и как одна из основных задач органов опеки и попечительства (п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона), и как одно из полномочий органов опеки и попечительства (п. 4 ч. 1 ст. 8 Закона). На это обращалось внимание при работе над проектом комментируемого Закона (см. заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 7 апреля 2008 г. № 2.2–1/127З[22]), однако соответствующие положения дополнительно проработаны так и не были.
В комментируемой статье определены пять задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству. В отношении этих задач необходимо отметить следующее.
Обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства (п. 1).
Защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, обозначена в п. 1 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства для целей данного Закона. Для решения этой задачи органы опеки и попечительства наделены такими полномочиями, указанными в п. 1–3 ч. 1 ст. 8 Закона, как: выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности; установление опеки или попечительства (см. комментарий к указанным статьям).
Защита прав и законных интересов подопечных (п. 2).
Как говорилось выше, защита прав и законных интересов подопечных указана также в п. 3 ст. 5 Закона в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству и в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанным статьям).
Обеспечение достойного уровня жизни подопечных (п. 3).
Рассматриваемая задача непосредственно вытекает из предыдущей и предопределена нормой ч. 1 с т. 7 Конституции РФ, в которой в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий (п. 4).
На решение данной задачи направлен такой основной принцип государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, определенный в п. 2 ст. 5 комментируемого Закона, как контроль за деятельностью по опеке и попечительству. Контроль за деятельностью по опеке и попечительству включает в себя как осуществление органами опеки и попечительства надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, так и осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанной статье). За нарушения в сфере опеки и попечительства предусмотрена ответственность как опекунов и попечителей, так и органов опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 26 и 28 Закона).
Правило ч. 2 комментируемой статьи согласуется с положениями п. 1 ст. 31 части первой ГК РФ, в соответствии с которым опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания; соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством (до вступления в силу Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в данной норме говорилось о законодательстве о браке и семье, а не о семейном законодательстве).
Правило ч. 2 комментируемой статьи также содержится в п. 3 ст. 145 СК РФ (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона), согласно которому отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ, комментируемым Законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.
Следует также отметить, что непосредственно к комментируемому Закону отсылают положения п. 6 ст. 145 СК РФ (все указанные нормы, разумеется, в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) в части устройства ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства, п. 3 ст. 148 в части исключения из правила о праве детей, находящихся под опекой или попечительством, на содержание, п. 1 ст. 148 в части возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя ребенка, п. 7 ст. 1481 в части определения имущественных прав и обязанностей опекуна или попечителя, п. 8 ст. 1481 в части осуществления надзора за деятельностью опекунов или попечителей несовершеннолетних граждан, п. 1 ст. 153 в части требований, устанавливаемых для подбора и подготовки органами опеки и попечительства приемных родителей.
Издание иных актов, содержащих нормы семейного права, нежели акты семейного законодательства, предусмотрено в п. 3 ст. 3 СК РФ: на основании и во исполнение данного Кодекса, других законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами Президента РФ.
3. В части 3 комментируемой статьи содержатся правила, по которым законами субъектов РФ осуществляется регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Так, применительно к данным отношениям в части, относящейся к предмету регулирования ГК РФ и комментируемого Закона, рассматриваемая норма устанавливает, что законами субъектов РФ могут регулироваться только те вопросы, которые отнесены к ведению субъектов РФ комментируемым Законом. Разумеется, законы субъектов РФ не могут содержать нормы гражданского права, поскольку, как говорилось выше, гражданское законодательство отнесено к вопросам исключительного ведения России, а по предметам ведения России согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Применительно же к особенностям установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что законами субъектов РФ регулируются вопросы, отнесенные к их ведению комментируемым Законом, и вопросы, не урегулированные непосредственно комментируемым Законом. Данное правило соответствует положению п. 2 ст. 3 СК РФ, согласно которому законы субъектов РФ регулируют семейные отношения, которые указаны в ст. 2 данного Кодекса, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ этим Кодексом, и по вопросам, непосредственно этим Кодексом не урегулированным.
Предопределено же это правило тем, что в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов (об этом говорится и в п. 1 ст. 3 СК РФ), а согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Непосредственно в нормах комментируемого Закона говорится об издании законов субъектов РФ по следующим вопросам: возложение на органы опеки и попечительства задач, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 7); предоставление органам опеки и попечительства полномочий, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 8); установление случаев заключения договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (ч. 1 ст. 14); установление случаев и порядка выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 16); установление административной ответственности опекунов и попечителей за свои действия или бездействие (ч. 4 ст. 26); определение органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (ст. 27); установление видов и форм государственной поддержки опеки и попечительства, в том числе не предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 и 4 ст. 31).
Наряду с прочим, в ч. 3 комментируемой статьи установлено, что нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов РФ, не должны противоречить комментируемому Закону. Это правило предопределено нормой ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи, т. е. федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Там же, в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. Следует также отметить, что рассматриваемое правило ч. 3 комментируемой статьи также согласуется с положением п. 2 ст. 3 СК РФ: нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны соответствовать данному Кодексу.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъскта РФ) в соответствии с комментируемым Законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9].
Данное положение основывается на правиле о том, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и п. 4 ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[10]) определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Следует отметить, что к Рекомендациям Минобрнауки России по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона) в целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов РФ прилагалась модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации» (далее – модель закона). Как отмечалось в названных Рекомендациях, модель закона предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (например, орган управления образованием – в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения – в отношении совершеннолетних граждан). При возложении полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в полном объеме на один исполнительный орган государственной власти субъекта РФ модель закона может быть дополнена положениями, регулирующими вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченных в дееспособности, совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, а также лиц, признанных судом безвестно отсутствующими.
В отношении структуры органов опеки и попечительства субъекта РФ в Рекомендациях Минобрнауки России также указано следующее:
моделью закона предусматривается наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (далее – государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ), определяемого высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее – территориальные органы опеки и попечительства);
в соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;
полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства (Положение приложено к Рекомендациям);
примерная структура и функции подразделения государственного органа опеки и попечительства субъекта РФ, выполняющего функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее – региональный оператор), приводятся в положении об указанном подразделении (положение приложено к Рекомендациям);
предлагаемая схема организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной власти субъекта РФ в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению указанной деятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятельностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта РФ.
5. В части 5 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора.
Следует отметить, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[11]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Среди общепризнанных норм международного права, составляющих основу правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительств, необходимо назвать, прежде всего, п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.[12], согласно которому материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь, а также п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[13], в соответствии с которым семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании, и п. 1 ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (оба пакта приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[14]).
Необходимо также упомянуть Декларацию прав ребенка[15], принятую Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях[16], принятую Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1986 г., Конвенцию о правах ребенка[17], одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. (Конвенция подписана от имени СССР 26 января 1990 г. и ратифицирована постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1559– 1[18]), Всемирную декларацию
об обеспечении выживания, защиты и развития детей[19], принятую в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г. (Россия подписала Декларацию 31 января 1992 г.).
Как указано в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[20], который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры – это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» понятием международный договор России охватываются: международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[21] разъяснено следующее:
суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;
при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Как разъяснено в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. Там же указано, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.
Статья 4. Задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству
Задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству являются:В комментируемой статье определены задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, т. е. обозначены те приоритеты, которые должны учитываться в рамках регулирования данной деятельности. Как представляется, положения данной статьи адресованы как самому федеральному законодателю, так и иным субъектам правотворчества (федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления), а также правоприменителям, издающим индивидуально-правовые акты.
1) обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;
2) защита прав и законных интересов подопечных;
3) обеспечение достойного уровня жизни подопечных;
4) обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;
5) обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.
Наряду с задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в комментируемом Законе определены основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству (ст. 5), основные задачи органов опеки и попечительства для целей данного Закона (ст. 7) и полномочия органов опеки и попечительства (ст. 8). При этом четкое разграничение между положениями данных статей, к сожалению, прослеживается далеко не всегда. Так, защита прав и законных интересов подопечных указана в п. 2 комментируемой статьи в качестве одной из задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в п. 3 ст. 5 Закона – в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, а в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона – в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, назван и как одна из основных задач органов опеки и попечительства (п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона), и как одно из полномочий органов опеки и попечительства (п. 4 ч. 1 ст. 8 Закона). На это обращалось внимание при работе над проектом комментируемого Закона (см. заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 7 апреля 2008 г. № 2.2–1/127З[22]), однако соответствующие положения дополнительно проработаны так и не были.
В комментируемой статье определены пять задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству. В отношении этих задач необходимо отметить следующее.
Обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства (п. 1).
Защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, обозначена в п. 1 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства для целей данного Закона. Для решения этой задачи органы опеки и попечительства наделены такими полномочиями, указанными в п. 1–3 ч. 1 ст. 8 Закона, как: выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности; установление опеки или попечительства (см. комментарий к указанным статьям).
Защита прав и законных интересов подопечных (п. 2).
Как говорилось выше, защита прав и законных интересов подопечных указана также в п. 3 ст. 5 Закона в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству и в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанным статьям).
Обеспечение достойного уровня жизни подопечных (п. 3).
Рассматриваемая задача непосредственно вытекает из предыдущей и предопределена нормой ч. 1 с т. 7 Конституции РФ, в которой в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий (п. 4).
На решение данной задачи направлен такой основной принцип государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, определенный в п. 2 ст. 5 комментируемого Закона, как контроль за деятельностью по опеке и попечительству. Контроль за деятельностью по опеке и попечительству включает в себя как осуществление органами опеки и попечительства надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, так и осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанной статье). За нарушения в сфере опеки и попечительства предусмотрена ответственность как опекунов и попечителей, так и органов опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 26 и 28 Закона).