Страница:
Происходило это еще и потому, что еще в начале 20-х годов был сформирован секретариат ЦК РКП(б), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И. В. Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегируемые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, избиратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными. Очередная выборная кампания в 1923 году показала, что явка на выборы по-прежнему не дотягивает до минимума в 35%, определенного в инструкциях по выборам. Участились случаи формального проведения избирательных собраний, когда кандидаты ставились на голосование уполномоченным по выборам или членами избирательных комиссий.
Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) «Об очередных задачах работы в деревне» был выдвинут лозунг «оживления» Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.
Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.
По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.
Таким образом, система советских избирательных комиссий имела ряд важных особенностей. Прежде всего, это отсутствие у них собственного штатного аппарата и запрет вознаграждения членам комиссии за выполняемую работу. Для выполнения возложенных на комиссии задач предусматривалось использование аппарата соответствующего исполнительного комитета или сельского Совета. Это, с одной стороны, позволяло сокращать бюджетные расходы государства, но, с другой стороны, ставило их под контроль государственных и партийных органов, в первую очередь – исполкомов Советов и местных парткомов. Тем не менее формально комиссии были призваны выполнять вполне самостоятельные функции: наблюдение за законностью и своевременностью производства выборов на соответствующей территории; руководство работой нижестоящих избирательных комиссий и их уполномоченных по выборам; подготовка представлений исполнительным комитетам о роспуске нижестоящих избирательных комиссий и об отводе отдельных их членов; рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий.
Все это указывает на ряд изначальных дефектов советской системы избирательных комиссий, от которых они так и не смогли избавиться. Во-первых, это принцип жесткой централизации и фактического дублирования системы построения Советов, полного встраивания их в вертикаль исполнительной власти. Так, нижестоящие избирательные комиссии подчинялись вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность, что достигалось прежде всего путем назначения представителя вышестоящей комиссии в нижестоящую в качестве ее председателя. Во-вторых, это исключительно формальное присутствие в комиссиях представителей общественных организаций. В-третьих, это принцип формальной ответственности комиссий перед законом, который на деле означал их ответственность, прежде всего, за социальный, классовый состав избираемых органов. В случае проникновения в их состав классово чуждых элементов они обязаны были ставить перед соответствующим исполнительным комитетом вопрос о роспуске избирательной комиссии либо об отводе отдельных ее членов.
Таким образом, изначально главной целью создания советской системы избирательных комиссий являлось комплектование любым путем нужного кадрового состава избираемых органов, что привело к полной зависимости комиссий от органов власти. Отсутствие же собственного аппарата и финансовых ресурсов привело к тому, что рабочие и крестьяне перестали ходить на выборы. Поэтому в мае 1925 года Президиум ЦИК СССР вынужден был повести «решительную борьбу с неправильными действиями и упущениями со стороны избирательных комиссий»[34]. Итогом «решительной борьбы» явилось постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и съезды Советов», в котором для улучшения общего руководства избирательной кампанией и рассмотрения жалоб на действия краевых (областных) и губернских избирательных комиссий, а также Избирательных комиссий автономных республик и областей Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено учредить при них центральные избирательные комиссии[35].
Таким образом, к середине 1925 года в РСФСР в организационном плане была сформирована единая система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР, призванной гарантировать заданный классовый состав избираемых органов в соответствии с принципами классовой диктатуры, установленными Конституциями РСФСР 1918 и 1925 годов. Включенность избирательных комиссий того времени в единую систему исполнительных органов власти была предопределена большевистской политикой классового господства пролетариата над крестьянством и полным отстранением от выборов так называемых «экспроприаторов».
Данная система избирательных комиссий просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 года, полностью изменившей систему государственных органов и избирательную систему.
Основным результатом создания единой системы избирательных комиссий стало формальное «оживление» Советов, выразившееся в стремительном увеличении числа избирателей, принимавших участие в выборах. Начиная с 1923 года явка на выборы каждый год увеличивалась на 10%, к 1934 году достигнув на выборах в городские Советы 91%, на выборах в сельские Советы – 83%[36]. Эти результаты были получены, конечно, не за счет реального вовлечения избирателей в работу представительных органов власти. На деле был создан жесткий механизм давления на избирателей, точнее сказать, административно-политического надзора за обязательным участием граждан в собраниях избирателей и тотального контроля за результатами открытого голосования в поддержку безальтернативных кандидатов. Сыграла свою роль и жесткость партийного давления на организаторов выборов и всю систему избирательных комиссий, которые стали соревноваться в выведении завышенных показателей явки и итогов голосования.
Таким образом, уже первый период становления советской власти в форме съездов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов характеризовался стремительным изменением воззрений большевистской партии на массовое участие трудящихся в работе Советов. Изначально большевики предполагали максимально децентрализованную организацию государственной власти. Однако под влиянием ряда внутренних факторов такие представления стали видоизменяться уже в начале 20-х годов. К числу этих факторов в первую очередь следует отнести Гражданскую войну и установившуюся к 1922 году монополию Коммунистической партии на власть. Эти два обстоятельства сказались на всем дальнейшем развитии страны, в том числе и на системе управления. Американский историк А. Рабинович, работы которого в свое время были запрещены в СССР и которого вряд ли можно назвать защитником Советов, писал, что первые «феноменальные успехи большевиков в значительной степени проистекали из характера партии в 1917 году. И здесь я имею в виду вовсе не смелое и решительное руководство Ленина (огромное историческое значение которого бесспорно) и не вошедшие в поговорку (хотя и сильно преувеличенные) организационное единство и дисциплину большевиков. Здесь важно подчеркнуть присущие партии сравнительно демократическую, толерантную и децентрализованную структуру и методы руководства, а также ее, в сущности, открытый и массовый характер»[37].
Однако к моменту окончания гражданской войны в партии и в Советах от этих методов не осталось и следа, вместо открытости и обсуждения различных точек зрения возобладал жестко конфронтационный менталитет. Военный принцип: «кто не с нами – тот против нас», а также «начальству виднее» – стал доминирующим. На наш взгляд, справедливую оценку влияния Гражданской войны на политическую обстановку в партии и в Советах дает и американский историк С. Коэн. В своей книге о Бухарине он пишет: «Опыт Гражданской войны и „военного коммунизма” глубоко видоизменил как партию, так и складывающуюся политическую систему. Нормы партийной демократии 1917 года так же, как и почти либеральный и реформистский облик партии начала 1918 года, уступили дорогу безжалостному фанатизму, жестокой авторитарности и проникновению „милитаризации” во все сферы жизни. В жертву была принесена не только внутрипартийная демократия, но также децентрализованные формы народного контроля, созданные в 1917 году по всей стране – от местных Советов до фабричных комитетов»[38].
Соглашаясь с отмеченными западными исследователями изменениями в образе мышления, организации и характере работы партийного и советского аппарата, нельзя не заметить, что они несправедливо умалчивают о внешнеполитических факторах, с которыми в то время столкнулась Советская Россия. В мире вновь стала возрастать военная опасность, началась гонка вооружений. Как следствие, наша страна вынужденно вступила в период форсированной индустриализации и создания военно-промышленного комплекса. Это привело не только к полному сворачиванию новой экономической политики, но и «закручиванию гаек» в политической системе.
О возможности деятельности других политических партий уже никто не вспоминал. При этом следует отметить, что формального запрета на их деятельность не было. Не было и юридического закрепления столь привилегированного положения ВКП(б). Эта идеологическая догма втолковывалась людям как объективная и историческая неизбежность, как высший закон мировой революции. Даже малозначимые общественные организации в соответствии с новым Положением 1932 года приписывались к тем или иным государственным ведомствам и ставились под жесткий партийный контроль. Эта участь не миновала и профсоюзы. Произошло их полное огосударствление в связи с передачей им ряда функций наркомата труда. Фактически в стране уже в начале 1930-х годов сложилась единая партийно-государственная иерархическая управленческая система, построенная по территориальному и производственному принципу. Реальная власть была сосредоточена в руках узкой группы лиц, составлявших Политбюро ЦК ВКП(б), а затем – одного Сталина. Советы полностью утратили свои даже узкоклассовые функции, провозглашенные в Конституции.
2. 3. Сталинская административно-командная вертикаль
Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) «Об очередных задачах работы в деревне» был выдвинут лозунг «оживления» Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.
Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.
По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.
Таким образом, система советских избирательных комиссий имела ряд важных особенностей. Прежде всего, это отсутствие у них собственного штатного аппарата и запрет вознаграждения членам комиссии за выполняемую работу. Для выполнения возложенных на комиссии задач предусматривалось использование аппарата соответствующего исполнительного комитета или сельского Совета. Это, с одной стороны, позволяло сокращать бюджетные расходы государства, но, с другой стороны, ставило их под контроль государственных и партийных органов, в первую очередь – исполкомов Советов и местных парткомов. Тем не менее формально комиссии были призваны выполнять вполне самостоятельные функции: наблюдение за законностью и своевременностью производства выборов на соответствующей территории; руководство работой нижестоящих избирательных комиссий и их уполномоченных по выборам; подготовка представлений исполнительным комитетам о роспуске нижестоящих избирательных комиссий и об отводе отдельных их членов; рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий.
Все это указывает на ряд изначальных дефектов советской системы избирательных комиссий, от которых они так и не смогли избавиться. Во-первых, это принцип жесткой централизации и фактического дублирования системы построения Советов, полного встраивания их в вертикаль исполнительной власти. Так, нижестоящие избирательные комиссии подчинялись вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность, что достигалось прежде всего путем назначения представителя вышестоящей комиссии в нижестоящую в качестве ее председателя. Во-вторых, это исключительно формальное присутствие в комиссиях представителей общественных организаций. В-третьих, это принцип формальной ответственности комиссий перед законом, который на деле означал их ответственность, прежде всего, за социальный, классовый состав избираемых органов. В случае проникновения в их состав классово чуждых элементов они обязаны были ставить перед соответствующим исполнительным комитетом вопрос о роспуске избирательной комиссии либо об отводе отдельных ее членов.
Таким образом, изначально главной целью создания советской системы избирательных комиссий являлось комплектование любым путем нужного кадрового состава избираемых органов, что привело к полной зависимости комиссий от органов власти. Отсутствие же собственного аппарата и финансовых ресурсов привело к тому, что рабочие и крестьяне перестали ходить на выборы. Поэтому в мае 1925 года Президиум ЦИК СССР вынужден был повести «решительную борьбу с неправильными действиями и упущениями со стороны избирательных комиссий»[34]. Итогом «решительной борьбы» явилось постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и съезды Советов», в котором для улучшения общего руководства избирательной кампанией и рассмотрения жалоб на действия краевых (областных) и губернских избирательных комиссий, а также Избирательных комиссий автономных республик и областей Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено учредить при них центральные избирательные комиссии[35].
Таким образом, к середине 1925 года в РСФСР в организационном плане была сформирована единая система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР, призванной гарантировать заданный классовый состав избираемых органов в соответствии с принципами классовой диктатуры, установленными Конституциями РСФСР 1918 и 1925 годов. Включенность избирательных комиссий того времени в единую систему исполнительных органов власти была предопределена большевистской политикой классового господства пролетариата над крестьянством и полным отстранением от выборов так называемых «экспроприаторов».
Данная система избирательных комиссий просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 года, полностью изменившей систему государственных органов и избирательную систему.
Основным результатом создания единой системы избирательных комиссий стало формальное «оживление» Советов, выразившееся в стремительном увеличении числа избирателей, принимавших участие в выборах. Начиная с 1923 года явка на выборы каждый год увеличивалась на 10%, к 1934 году достигнув на выборах в городские Советы 91%, на выборах в сельские Советы – 83%[36]. Эти результаты были получены, конечно, не за счет реального вовлечения избирателей в работу представительных органов власти. На деле был создан жесткий механизм давления на избирателей, точнее сказать, административно-политического надзора за обязательным участием граждан в собраниях избирателей и тотального контроля за результатами открытого голосования в поддержку безальтернативных кандидатов. Сыграла свою роль и жесткость партийного давления на организаторов выборов и всю систему избирательных комиссий, которые стали соревноваться в выведении завышенных показателей явки и итогов голосования.
Таким образом, уже первый период становления советской власти в форме съездов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов характеризовался стремительным изменением воззрений большевистской партии на массовое участие трудящихся в работе Советов. Изначально большевики предполагали максимально децентрализованную организацию государственной власти. Однако под влиянием ряда внутренних факторов такие представления стали видоизменяться уже в начале 20-х годов. К числу этих факторов в первую очередь следует отнести Гражданскую войну и установившуюся к 1922 году монополию Коммунистической партии на власть. Эти два обстоятельства сказались на всем дальнейшем развитии страны, в том числе и на системе управления. Американский историк А. Рабинович, работы которого в свое время были запрещены в СССР и которого вряд ли можно назвать защитником Советов, писал, что первые «феноменальные успехи большевиков в значительной степени проистекали из характера партии в 1917 году. И здесь я имею в виду вовсе не смелое и решительное руководство Ленина (огромное историческое значение которого бесспорно) и не вошедшие в поговорку (хотя и сильно преувеличенные) организационное единство и дисциплину большевиков. Здесь важно подчеркнуть присущие партии сравнительно демократическую, толерантную и децентрализованную структуру и методы руководства, а также ее, в сущности, открытый и массовый характер»[37].
Однако к моменту окончания гражданской войны в партии и в Советах от этих методов не осталось и следа, вместо открытости и обсуждения различных точек зрения возобладал жестко конфронтационный менталитет. Военный принцип: «кто не с нами – тот против нас», а также «начальству виднее» – стал доминирующим. На наш взгляд, справедливую оценку влияния Гражданской войны на политическую обстановку в партии и в Советах дает и американский историк С. Коэн. В своей книге о Бухарине он пишет: «Опыт Гражданской войны и „военного коммунизма” глубоко видоизменил как партию, так и складывающуюся политическую систему. Нормы партийной демократии 1917 года так же, как и почти либеральный и реформистский облик партии начала 1918 года, уступили дорогу безжалостному фанатизму, жестокой авторитарности и проникновению „милитаризации” во все сферы жизни. В жертву была принесена не только внутрипартийная демократия, но также децентрализованные формы народного контроля, созданные в 1917 году по всей стране – от местных Советов до фабричных комитетов»[38].
Соглашаясь с отмеченными западными исследователями изменениями в образе мышления, организации и характере работы партийного и советского аппарата, нельзя не заметить, что они несправедливо умалчивают о внешнеполитических факторах, с которыми в то время столкнулась Советская Россия. В мире вновь стала возрастать военная опасность, началась гонка вооружений. Как следствие, наша страна вынужденно вступила в период форсированной индустриализации и создания военно-промышленного комплекса. Это привело не только к полному сворачиванию новой экономической политики, но и «закручиванию гаек» в политической системе.
О возможности деятельности других политических партий уже никто не вспоминал. При этом следует отметить, что формального запрета на их деятельность не было. Не было и юридического закрепления столь привилегированного положения ВКП(б). Эта идеологическая догма втолковывалась людям как объективная и историческая неизбежность, как высший закон мировой революции. Даже малозначимые общественные организации в соответствии с новым Положением 1932 года приписывались к тем или иным государственным ведомствам и ставились под жесткий партийный контроль. Эта участь не миновала и профсоюзы. Произошло их полное огосударствление в связи с передачей им ряда функций наркомата труда. Фактически в стране уже в начале 1930-х годов сложилась единая партийно-государственная иерархическая управленческая система, построенная по территориальному и производственному принципу. Реальная власть была сосредоточена в руках узкой группы лиц, составлявших Политбюро ЦК ВКП(б), а затем – одного Сталина. Советы полностью утратили свои даже узкоклассовые функции, провозглашенные в Конституции.
2. 3. Сталинская административно-командная вертикаль
В середине 30-х годов XX века, после того как на XVII съезде ВКП(б) было объявлено о победе социализма в стране, видные теоретики большевистской партии задались вопросом: как на деле пойдет предсказанный классиками марксизма процесс отмирания пролетарской государственности? Ведь если в стране исчезли остатки бывших эксплуататорских классов, то государство диктатуры пролетариата должно было уступить место новым общественным формам организации власти. Процесс отмирания пролетарской государственности и передачи ряда его функций обществу должен был привести к развитию советской демократии, укреплению начал общественного самоуправления, сокращению числа чиновничества. Подобные идеи были весьма популярны у многих партийных и государственных деятелей того времени. Общество же к тому времени уже испытывало колоссальную морально-психологическую усталость от единоначалия и директивности в управлении страной.
Однако идея демократизации и разгосударствления общественной жизни подверглась жесткой критике генеральным секретарем большевистской партии И. В. Сталиным. На тех, кто говорил о создании бесклассового общества и отмирании государства, связывая с победой социализма затухание классовой борьбы и установление гражданского мира в стране, он обрушился еще на объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в январе 1933 года. В противовес идее отмирания государства Сталин выдвинул на первый план тезис об усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис был развит в его докладе на XVIII партийном съезде в 1939 году. Процесс отмирания должен был проходить, по мысли Сталина, через усиление государства. Это он называл диалектикой его развития.
Усиление роли государства в социалистическом (а в будущем и коммунистическом) строительстве Сталин понимал однозначно – через призму усиления принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Эти тезисы Сталина логически вытекали из высказанного им еще в 1928 году, а затем разверну того в речи на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году тезиса о том, что по мере успехов строительства социализма будет якобы усиливаться сопротивление классового врага. Таким образом, по мысли Сталина, стране в новых условиях требовалась новая, еще более жесткая организация власти, которой следовало закрепить изменившиеся соотношения классовых сил. Вместе с тем она должна была усилить влияние государства диктатуры пролетариата, а точнее, сложившейся уже в начале 30-х годов единой партийно-государственной системы управления экономикой и социальными процессами[39].
К числу факторов, существенно повлиявших на решение о подготовке проекта сталинской Конституции, следует отнести и все более сложное международное положение СССР. Страна оказалась в международной изоляции, ей были нужны новые стратегические инициативы ввиду усилившейся военной конфронтации. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложение о создании системы коллективной безопасности против возможного агрессора. Одновременно нужно было изменить представление о нашей стране на Западе, чему и должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам[40].
Однако осознание необходимости даже формальных изменений в политической и экономической жизни государства давалось нелегко. Уже сформировавшийся в стране мощный слой партийно-государственной бюрократии относился к любым новациям как к посягательству на свой статус. Вовсе не случайно в первых аппаратных предложениях об изменениях государственного устройства вопрос о новой Конституции даже не ставился, предполагалось всего лишь изменить порядок выборов. В частности, в записке, подготовленной по поручению ЦК ВКП(б) секретарем ЦИК СССР А. С. Енукидзе, предполагалось всего лишь ввести прямые выборы и равные нормы представительства как для рабочих, так и для крестьян[41]. Сами выборы по-прежнему предлагалось проводить по производственным округам, то есть по предприятиям, учреждениям, учебным заведениям, воинским частям, МТС, совхозам, колхозам и т. д. открытым голосованием за списки кандидатов, заранее составленные соответствующими партийными комитетами и предложенные для одобрения избирательным собраниям.
Предложение о введении прямых выборов было серьезным шагом в демократическом развитии страны. Однако одновременно с этим его проведение в жизнь тут же оговаривалось существенными условиями. В частности, предлагалось устранение из системы органов власти представительных органов в лице съездов Советов. Получалось, что избиратели должны были выбирать прямым голосованием лишь членов исполкомов всех степеней (районных, городских, областных). Это предложение прежде всего облегчало работу по выборам партийному аппарату. Ведь раньше исполком любого уровня избирался на соответствующем съезде Советов и являлся полномочным органом государственной власти в промежутках между съездами Советов. Теперь, поскольку съезды предлагалось упразднить, исполкомы должны были стать единственными полновластными органами. В этих предложениях под видом реорганизации выборов Советов предлагалось полное сворачивание работы представительных органов власти и существенное усиление исполнительных органов власти, к этому времени уже полностью сросшихся с партийным аппаратом. Как показал дальнейший ход работы над проектом сталинской Конституции, партийно-государственному аппарату в конечном счете удалось сохранить все свои привилегии, но сделано это было не так грубо, как предлагалось первоначально. Это стало возможным только после решения о создании Конституционной комиссии, в состав которой вошли партийные и советские работники, а также ученые.
В основу работы над проектом Конституции были положены концептуальные наработки, существенно расширяющие первые узкобюрократические предложения аппарата. И удалось это во многом благодаря коллективному обсуждению многих разделов Конституции, что ставит под сомнение миф о чуть ли не единственном авторстве Сталина в разработке проекта Конституции.
Прежде всего нужно сказать о централизации правового регулирования вопросов, касающихся сущности государства, его общественного и государственного строя, блока социальных и политических прав и свобод граждан, в том числе избирательного права. Дело в том, что в предыдущие годы эти вопросы определялись в конституциях союзных республик и лишь обобщались в Декларации и Договоре об образовании СССР. Образование в рамках конституционной Комиссии подкомиссий по избирательной системе, по правовым вопросам (правам и обязанностям граждан), по вопросам труда, народного образования, раньше относившихся к исключительной компетенции союзных республик, свидетельствовало о том, что Конституционная комиссия под личным руководством Сталина стала на путь подготовки единой Конституции, охватывающей все важнейшие сферы государственной жизни, – практически Конституции унитарного государства. Отказ от договорной федерации стал возможен потому, что Сталин уже сосредоточил в своих руках неограниченную власть в партии и государстве, а в состав Конституционной комиссии вошло практически все партийное руководство страны. И все-таки это было коллективное решение, гарантом его реализации стал не только лично Сталин, но и весь партийно-государственный аппарат, призванный следить за целостностью и прочностью новой государственности.
Гораздо сложнее обстояло дело с наработками в области нового правового статуса гражданина и правового положения органов государственной власти. Особый интерес представляет написанный Н. И. Бухариным проект раздела Конституции «Политические и гражданские права работников социалистического общества»[42].
Подготовленный Бухариным документ фактически носил характер не проекта юридического акта, а политической декларации и по смыслу предназначался для того, чтобы служить своего рода преамбулой к Конституции. В нем дана характеристика всей политической системы (как она представлялась Бухарину) и ее отдельных элементов. В основу этой характеристики была положена общая концепция развития советской демократии, базировавшаяся на идее равновесия в развитии как экономики, так и советского общества, которая была выдвинута Бухариным еще в середине 1920-х годов. Политика, основанная на идее равновесия, предполагала сбалансировать интересы всех классов и социальных групп общества, проявить терпимость даже к тем социальным слоям, которые не принимали советский строй, но не нарушали законы и не вели активной борьбы с советской властью. Лишь в отношении открытых врагов, призывавших к свержению советской власти, Бухарин допускал репрессии. В начале 30-х годов Бухарин был вынужден отказаться от ряда положений своей теории равновесия. Однако после XVII съезда партии, провозгласившего победу социализма, Бухарин счел, что следует отказаться от чрезвычайных мер времен насильственной коллективизации и взять курс на развитие демократии, укрепление гражданского мира в стране.
В то же время Бухарин понимал, что в условиях утвердившегося господства сталинской административно-командной системы, особенно в экономике, для демократизации политической системы нет условий. Поэтому в его проекте просматривается стремление обеспечить экономическую основу для развития демократии. А для этого он считал необходимым прежде всего отойти от всеобщего огосударствления экономики и административно-командных методов управления ею.
Подчеркивая решающее значение общественной собственности на средства производства, Бухарин не отождествлял ее только с государственной собственностью. Особое внимание в проекте уделялось такой ее форме, как кооперативная собственность. Говоря о разнообразии форм кооперации, Бухарин выделял добровольность кооперативных объединений трудящихся и независимость кооперативных хозяйств (в том числе колхозов), предприятий и учреждений от государства. «Уставы кооперации, ее права как юридического лица и обязанности по отношению к государству определяются особым законодательством. Права пайщиков охраняются на этой основе законом», – гласит соответствующая статья бухаринского проекта. А в другой статье говорится, что «каждый гражданин СССР имеет право участия во всех кооперативных формах труда (колхозы, потребительская кооперация, артели и т. д.)». Наряду с различными формами общественной собственности Бухарин допускал и индивидуальную собственность, как личную (на средства потребления), так и частную (на средства производства), правда, лишь для мелких товаропроизводителей, подчеркивая при этом, что «государство обеспечивает в вышеозначенных пределах частную собственность со всеми вытекающими отсюда правами собственности (владения, дарения, купли-продажи, наследования и т. д.). Эти права закрепляются особым законодательством».
Главным для Бухарина во всех секторах экономики, не только частном и кооперативном, но и государственном, была автономия производителя от управленческого аппарата (чиновничества). В соответствующей статье своего проекта Бухарин отмечал, что собственником государственных предприятий является государство в целом, однако предприятия, «руководствуясь в своей деятельности общегосударственным планом, имеют право распоряжаться на основе особого законодательства предоставленными им государством материальными средствами, являясь в этом отношении самостоятельными юридическими лицами. Государственные предприятия (заводы, фабрики, совхозы и т. д.), являясь производственными единицами, действуют на основе хозяйственного расчета...». Именно хозяйственная автономность товаропроизводителей от управленческого аппарата и призвана была, по мысли Бухарина, способствовать преодолению отчуждения трудящегося от результатов своего труда, обеспечить экономические условия развития демократии.
Однако идея демократизации и разгосударствления общественной жизни подверглась жесткой критике генеральным секретарем большевистской партии И. В. Сталиным. На тех, кто говорил о создании бесклассового общества и отмирании государства, связывая с победой социализма затухание классовой борьбы и установление гражданского мира в стране, он обрушился еще на объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в январе 1933 года. В противовес идее отмирания государства Сталин выдвинул на первый план тезис об усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис был развит в его докладе на XVIII партийном съезде в 1939 году. Процесс отмирания должен был проходить, по мысли Сталина, через усиление государства. Это он называл диалектикой его развития.
Усиление роли государства в социалистическом (а в будущем и коммунистическом) строительстве Сталин понимал однозначно – через призму усиления принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Эти тезисы Сталина логически вытекали из высказанного им еще в 1928 году, а затем разверну того в речи на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году тезиса о том, что по мере успехов строительства социализма будет якобы усиливаться сопротивление классового врага. Таким образом, по мысли Сталина, стране в новых условиях требовалась новая, еще более жесткая организация власти, которой следовало закрепить изменившиеся соотношения классовых сил. Вместе с тем она должна была усилить влияние государства диктатуры пролетариата, а точнее, сложившейся уже в начале 30-х годов единой партийно-государственной системы управления экономикой и социальными процессами[39].
К числу факторов, существенно повлиявших на решение о подготовке проекта сталинской Конституции, следует отнести и все более сложное международное положение СССР. Страна оказалась в международной изоляции, ей были нужны новые стратегические инициативы ввиду усилившейся военной конфронтации. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложение о создании системы коллективной безопасности против возможного агрессора. Одновременно нужно было изменить представление о нашей стране на Западе, чему и должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам[40].
Однако осознание необходимости даже формальных изменений в политической и экономической жизни государства давалось нелегко. Уже сформировавшийся в стране мощный слой партийно-государственной бюрократии относился к любым новациям как к посягательству на свой статус. Вовсе не случайно в первых аппаратных предложениях об изменениях государственного устройства вопрос о новой Конституции даже не ставился, предполагалось всего лишь изменить порядок выборов. В частности, в записке, подготовленной по поручению ЦК ВКП(б) секретарем ЦИК СССР А. С. Енукидзе, предполагалось всего лишь ввести прямые выборы и равные нормы представительства как для рабочих, так и для крестьян[41]. Сами выборы по-прежнему предлагалось проводить по производственным округам, то есть по предприятиям, учреждениям, учебным заведениям, воинским частям, МТС, совхозам, колхозам и т. д. открытым голосованием за списки кандидатов, заранее составленные соответствующими партийными комитетами и предложенные для одобрения избирательным собраниям.
Предложение о введении прямых выборов было серьезным шагом в демократическом развитии страны. Однако одновременно с этим его проведение в жизнь тут же оговаривалось существенными условиями. В частности, предлагалось устранение из системы органов власти представительных органов в лице съездов Советов. Получалось, что избиратели должны были выбирать прямым голосованием лишь членов исполкомов всех степеней (районных, городских, областных). Это предложение прежде всего облегчало работу по выборам партийному аппарату. Ведь раньше исполком любого уровня избирался на соответствующем съезде Советов и являлся полномочным органом государственной власти в промежутках между съездами Советов. Теперь, поскольку съезды предлагалось упразднить, исполкомы должны были стать единственными полновластными органами. В этих предложениях под видом реорганизации выборов Советов предлагалось полное сворачивание работы представительных органов власти и существенное усиление исполнительных органов власти, к этому времени уже полностью сросшихся с партийным аппаратом. Как показал дальнейший ход работы над проектом сталинской Конституции, партийно-государственному аппарату в конечном счете удалось сохранить все свои привилегии, но сделано это было не так грубо, как предлагалось первоначально. Это стало возможным только после решения о создании Конституционной комиссии, в состав которой вошли партийные и советские работники, а также ученые.
В основу работы над проектом Конституции были положены концептуальные наработки, существенно расширяющие первые узкобюрократические предложения аппарата. И удалось это во многом благодаря коллективному обсуждению многих разделов Конституции, что ставит под сомнение миф о чуть ли не единственном авторстве Сталина в разработке проекта Конституции.
Прежде всего нужно сказать о централизации правового регулирования вопросов, касающихся сущности государства, его общественного и государственного строя, блока социальных и политических прав и свобод граждан, в том числе избирательного права. Дело в том, что в предыдущие годы эти вопросы определялись в конституциях союзных республик и лишь обобщались в Декларации и Договоре об образовании СССР. Образование в рамках конституционной Комиссии подкомиссий по избирательной системе, по правовым вопросам (правам и обязанностям граждан), по вопросам труда, народного образования, раньше относившихся к исключительной компетенции союзных республик, свидетельствовало о том, что Конституционная комиссия под личным руководством Сталина стала на путь подготовки единой Конституции, охватывающей все важнейшие сферы государственной жизни, – практически Конституции унитарного государства. Отказ от договорной федерации стал возможен потому, что Сталин уже сосредоточил в своих руках неограниченную власть в партии и государстве, а в состав Конституционной комиссии вошло практически все партийное руководство страны. И все-таки это было коллективное решение, гарантом его реализации стал не только лично Сталин, но и весь партийно-государственный аппарат, призванный следить за целостностью и прочностью новой государственности.
Гораздо сложнее обстояло дело с наработками в области нового правового статуса гражданина и правового положения органов государственной власти. Особый интерес представляет написанный Н. И. Бухариным проект раздела Конституции «Политические и гражданские права работников социалистического общества»[42].
Подготовленный Бухариным документ фактически носил характер не проекта юридического акта, а политической декларации и по смыслу предназначался для того, чтобы служить своего рода преамбулой к Конституции. В нем дана характеристика всей политической системы (как она представлялась Бухарину) и ее отдельных элементов. В основу этой характеристики была положена общая концепция развития советской демократии, базировавшаяся на идее равновесия в развитии как экономики, так и советского общества, которая была выдвинута Бухариным еще в середине 1920-х годов. Политика, основанная на идее равновесия, предполагала сбалансировать интересы всех классов и социальных групп общества, проявить терпимость даже к тем социальным слоям, которые не принимали советский строй, но не нарушали законы и не вели активной борьбы с советской властью. Лишь в отношении открытых врагов, призывавших к свержению советской власти, Бухарин допускал репрессии. В начале 30-х годов Бухарин был вынужден отказаться от ряда положений своей теории равновесия. Однако после XVII съезда партии, провозгласившего победу социализма, Бухарин счел, что следует отказаться от чрезвычайных мер времен насильственной коллективизации и взять курс на развитие демократии, укрепление гражданского мира в стране.
В то же время Бухарин понимал, что в условиях утвердившегося господства сталинской административно-командной системы, особенно в экономике, для демократизации политической системы нет условий. Поэтому в его проекте просматривается стремление обеспечить экономическую основу для развития демократии. А для этого он считал необходимым прежде всего отойти от всеобщего огосударствления экономики и административно-командных методов управления ею.
Подчеркивая решающее значение общественной собственности на средства производства, Бухарин не отождествлял ее только с государственной собственностью. Особое внимание в проекте уделялось такой ее форме, как кооперативная собственность. Говоря о разнообразии форм кооперации, Бухарин выделял добровольность кооперативных объединений трудящихся и независимость кооперативных хозяйств (в том числе колхозов), предприятий и учреждений от государства. «Уставы кооперации, ее права как юридического лица и обязанности по отношению к государству определяются особым законодательством. Права пайщиков охраняются на этой основе законом», – гласит соответствующая статья бухаринского проекта. А в другой статье говорится, что «каждый гражданин СССР имеет право участия во всех кооперативных формах труда (колхозы, потребительская кооперация, артели и т. д.)». Наряду с различными формами общественной собственности Бухарин допускал и индивидуальную собственность, как личную (на средства потребления), так и частную (на средства производства), правда, лишь для мелких товаропроизводителей, подчеркивая при этом, что «государство обеспечивает в вышеозначенных пределах частную собственность со всеми вытекающими отсюда правами собственности (владения, дарения, купли-продажи, наследования и т. д.). Эти права закрепляются особым законодательством».
Главным для Бухарина во всех секторах экономики, не только частном и кооперативном, но и государственном, была автономия производителя от управленческого аппарата (чиновничества). В соответствующей статье своего проекта Бухарин отмечал, что собственником государственных предприятий является государство в целом, однако предприятия, «руководствуясь в своей деятельности общегосударственным планом, имеют право распоряжаться на основе особого законодательства предоставленными им государством материальными средствами, являясь в этом отношении самостоятельными юридическими лицами. Государственные предприятия (заводы, фабрики, совхозы и т. д.), являясь производственными единицами, действуют на основе хозяйственного расчета...». Именно хозяйственная автономность товаропроизводителей от управленческого аппарата и призвана была, по мысли Бухарина, способствовать преодолению отчуждения трудящегося от результатов своего труда, обеспечить экономические условия развития демократии.