Страница:
Установление принципов водного законодательства, которые были рассмотрены нами, предопределяет характерные черты водных отношений (см. ст. 4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: обязательность соблюдения участниками водных отношений целевого и в то же время комплексного использования водного фонда, приоритет использование для питьевого водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.
Водные правоотношения имеют достаточно развернутую структуру и подразделяются на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном, и лесном праве.
Водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. ВК РФ (прежде всего, гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.
Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Связь эта проявляется при регулировании тех или иных видов правоотношений, объектами которых являются земельные и лесные участки, участки недр, фауна и водные биоресурсы. Между отраслями законодательства, посвященным данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такие термины, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения, и т. д..[31]
Для регулирования водных отношений имеет значение и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[32]. Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст. 6, 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (обобщенно – водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь, прежде всего, нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях (ГТС). Положения Закона «О техническом регулировании» предусматривают принятие технических регламентов по тем многим видам процессов производства и эксплуатации, в которых задействуется морская, речная, озерная, родниковая вода. Представляется, что для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федеральных законов утвердить общероссийские технические регламенты.
Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь, прежде всего, идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ – пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, ранее подпадающие под понятие обособленных водных объектов пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования.
§3. Собственность на водные объекты
Собственность на воды: общая характеристика
Собственность на подземные водные объекты
§4. Порядок водопользования и платежи
Договоры водопользования
Водные правоотношения имеют достаточно развернутую структуру и подразделяются на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном, и лесном праве.
Водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. ВК РФ (прежде всего, гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.
Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Связь эта проявляется при регулировании тех или иных видов правоотношений, объектами которых являются земельные и лесные участки, участки недр, фауна и водные биоресурсы. Между отраслями законодательства, посвященным данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такие термины, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения, и т. д..[31]
Для регулирования водных отношений имеет значение и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[32]. Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст. 6, 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (обобщенно – водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь, прежде всего, нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях (ГТС). Положения Закона «О техническом регулировании» предусматривают принятие технических регламентов по тем многим видам процессов производства и эксплуатации, в которых задействуется морская, речная, озерная, родниковая вода. Представляется, что для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федеральных законов утвердить общероссийские технические регламенты.
Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь, прежде всего, идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ – пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, ранее подпадающие под понятие обособленных водных объектов пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования.
§3. Собственность на водные объекты
Собственность на воды: общая характеристика
Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки и практики. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект из вещи), распоряжение (возможность определять юридическую судьбы вещи, продать, сдать в аренду). Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией и отражается в российском законодательстве.
Согласно ст. 209—211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливаются своего рода «экологические приоритеты». Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животным мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.
Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).
Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, да еще и с довольно трудно определяемыми границами. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Отныне согласно ВК РФ 2006 г. береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта, устанавливается законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.
Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта (кустарно) либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием этих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10—15 лет назад. Думается, что все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны возобновить наблюдения, посредством которых только и можно определить береговую линию.
Дело облегчается тем, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникла своего рода «нейтральная» зона, также их разграничивающая. Речь идет о недавнем, но не замеченном, запрете приватизировать береговую полосу общего пользования согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. от 3 июня 2006 г.).
Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу.
Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.
Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. становится отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), предназначенной по прежнему замыслу законодателя для частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.
Для данного решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). В то же время следует признать несовершенство и условность правовой формулировки обособленных водных объектов. Прежде всего, по-разному может пониматься искусственное происхождение обособленных (замкнутых) водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки данных водных объектов, как непроточность и замкнутость, по сути, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Например, на практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, хотя они были связанны с рекой.
Итак, в ВК РФ 2006 г. законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определение понятий данных водоемов в ВК РФ отсутствует, что дает возможность их произвольного толкования. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть даже случаи приватизации вместе с земельными участками деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. В частности, готовятся дополнения и изменения в ВК РФ по четкому определению разновидностей водоемов и водотоков. Этими теоретическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации ВК РФ.[33]
В то же время согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г. работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Приведенное требование кодекса призвано положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами.
При рассмотрении данной проблемы нужно иметь в виду, что в Федеральном законе от 19 июня 2007 г. «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования[34]. Между тем далеко не всегда приведенные водоемы имеют питьевое назначение. Кроме того, в силу большой антропогенной нагрузки (рекреация и т. д.) пруды и карьеры могут перестать соответствовать необходимому качеству вод. При этом источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. Таким образом, корректировка водного и, возможно, земельного законодательства будет продолжаться.
Сужение предмета возможного права собственности субъектов Российской Федерации лишь прудами и обводненными карьерами было вопросом острой дискуссии, в которой участвовали администрации субъектов Российской Федерации. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения:
сохранить в собственности субъектов Российской Федерации реки, акватории которых находились исключительно в границах одной области (края, округа);
передать в собственность субъектов Российской Федерации водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;
передать в собственность субъектов Российской Федерации рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта Российской Федерации вне зависимости от их географического расположения;
Во втором случае речь идет о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае – о водохранилищах питьевого назначения. Данные смелые и даже конфликтные предложения имели важную смягчающую оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.
Однако в настоящее время субъекты Российской Федерации не обладают правом собственности даже на те водоемы, которые по ВК РФ 2006 г. как раз могут быть в региональной собственности. Так, Вологодская область не закрепила свое право собственности на пруды и карьеры. Область ограничилась собственностью лишь на некоторые водохозяйственные предприятия (водоканалы). Одной из причин такого подхода является наличие у области делегированных из федерального центра полномочий по предоставлению федеральных по праву собственности водных объектов в пользование физических и юридических лиц (на основе административных актов или договоров).
Согласно ст. 209—211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливаются своего рода «экологические приоритеты». Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животным мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.
Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).
Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, да еще и с довольно трудно определяемыми границами. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Отныне согласно ВК РФ 2006 г. береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта, устанавливается законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.
Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта (кустарно) либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием этих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10—15 лет назад. Думается, что все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны возобновить наблюдения, посредством которых только и можно определить береговую линию.
Дело облегчается тем, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникла своего рода «нейтральная» зона, также их разграничивающая. Речь идет о недавнем, но не замеченном, запрете приватизировать береговую полосу общего пользования согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. от 3 июня 2006 г.).
Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу.
Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.
Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. становится отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), предназначенной по прежнему замыслу законодателя для частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.
Для данного решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). В то же время следует признать несовершенство и условность правовой формулировки обособленных водных объектов. Прежде всего, по-разному может пониматься искусственное происхождение обособленных (замкнутых) водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки данных водных объектов, как непроточность и замкнутость, по сути, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. В свою очередь, несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Например, на практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, хотя они были связанны с рекой.
Итак, в ВК РФ 2006 г. законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определение понятий данных водоемов в ВК РФ отсутствует, что дает возможность их произвольного толкования. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть даже случаи приватизации вместе с земельными участками деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. В частности, готовятся дополнения и изменения в ВК РФ по четкому определению разновидностей водоемов и водотоков. Этими теоретическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации ВК РФ.[33]
В то же время согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г. работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Приведенное требование кодекса призвано положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами.
При рассмотрении данной проблемы нужно иметь в виду, что в Федеральном законе от 19 июня 2007 г. «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования[34]. Между тем далеко не всегда приведенные водоемы имеют питьевое назначение. Кроме того, в силу большой антропогенной нагрузки (рекреация и т. д.) пруды и карьеры могут перестать соответствовать необходимому качеству вод. При этом источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. Таким образом, корректировка водного и, возможно, земельного законодательства будет продолжаться.
Сужение предмета возможного права собственности субъектов Российской Федерации лишь прудами и обводненными карьерами было вопросом острой дискуссии, в которой участвовали администрации субъектов Российской Федерации. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения:
сохранить в собственности субъектов Российской Федерации реки, акватории которых находились исключительно в границах одной области (края, округа);
передать в собственность субъектов Российской Федерации водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;
передать в собственность субъектов Российской Федерации рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта Российской Федерации вне зависимости от их географического расположения;
Во втором случае речь идет о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае – о водохранилищах питьевого назначения. Данные смелые и даже конфликтные предложения имели важную смягчающую оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.
Однако в настоящее время субъекты Российской Федерации не обладают правом собственности даже на те водоемы, которые по ВК РФ 2006 г. как раз могут быть в региональной собственности. Так, Вологодская область не закрепила свое право собственности на пруды и карьеры. Область ограничилась собственностью лишь на некоторые водохозяйственные предприятия (водоканалы). Одной из причин такого подхода является наличие у области делегированных из федерального центра полномочий по предоставлению федеральных по праву собственности водных объектов в пользование физических и юридических лиц (на основе административных актов или договоров).
Собственность на подземные водные объекты
Согласно ВК РФ устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматриваются резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако главным образом отношения по поводу подземных водных объектов регулируются законодательством о недрах, которое обновляется.
В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ; с изм. от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. № 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. № 49-ФЗ) закреплено, что в данном Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации и континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.
Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Следует пояснить, что участки недр вмещают и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Итак, подземные воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр и находятся в государственной собственности. Однако следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание «подземные воды», а не «подземные водные объекты». Это объясняется тем, что в действующем законодательстве о недрах подземные воды рассматриваются, скорее, как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите.
Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты[35]. Согласно ст. 5 ВК РФ границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину – государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное «подземное» водопользование.
Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст – растворение и выщелачивание горных пород водою. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе. Они дают 70% воды австрийской столице – Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Поэтому карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей.[36]
В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ; с изм. от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. № 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. № 49-ФЗ) закреплено, что в данном Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации и континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.
Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Следует пояснить, что участки недр вмещают и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Итак, подземные воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр и находятся в государственной собственности. Однако следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание «подземные воды», а не «подземные водные объекты». Это объясняется тем, что в действующем законодательстве о недрах подземные воды рассматриваются, скорее, как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите.
Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты[35]. Согласно ст. 5 ВК РФ границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину – государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное «подземное» водопользование.
Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст – растворение и выщелачивание горных пород водою. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе. Они дают 70% воды австрийской столице – Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Поэтому карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей.[36]
§4. Порядок водопользования и платежи
Договоры водопользования
В новом ВК РФ увеличивается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договоры водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. Основанием заключения договора водопользования становятся результаты торгов, а именно открытых аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих сделок определены постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона».[37]
Организаторами аукциона являются следующие органы власти:
Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы – в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также морей или их отдельных частей;
орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение договоров водопользования, – в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, предусмотренных подпунктом «а» настоящего пункта;
орган местного самоуправления – в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
При проведении аукциона не допускается:
создание преимущественных условий для отдельных лиц или группы лиц, в том числе предоставление доступа к конфиденциальной информации;
осуществление организатором аукциона координации деятельности участников аукциона, в результате которой ограничивается либо может ограничиваться конкуренция между участниками аукциона или ущемляются их интересы;
необоснованное ограничение доступа к участию в аукционе.
Организатор аукциона вправе привлечь на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по подготовке и проведению аукциона, включая разработку документации об аукционе (далее – документация), опубликование и размещение извещения о проведении аукциона (далее – извещение), и иных связанных с обеспечением проведения аукциона функций в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования, если использование акватории водного объекта возможно для цели, указанной в заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.
Если при рассмотрении заявления установлено, что договор водопользования должен быть заключен по результатам аукциона, начинается процедура подготовки к проведению аукциона, о чем организатор аукциона информирует заявителя в течение 15 дней с даты поступления его заявления.
Подготовленный проект договор водопользования включается в документацию об аукционе.
Проект договора водопользования заключается в соответствии с условиями, предусмотренными в извещении о проведении аукциона и в документации об аукционе.
При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора на основании соглашения, заключенного между сторонами этого договора или в одностороннем порядке.
Содержание договора водопользования должно соответствовать требованиям Водного кодекса Российской Федерации.
Основанием для заключения договора водопользования являются:
протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230;
документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.
Организаторами аукциона являются следующие органы власти:
Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы – в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также морей или их отдельных частей;
орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение договоров водопользования, – в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, предусмотренных подпунктом «а» настоящего пункта;
орган местного самоуправления – в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
При проведении аукциона не допускается:
создание преимущественных условий для отдельных лиц или группы лиц, в том числе предоставление доступа к конфиденциальной информации;
осуществление организатором аукциона координации деятельности участников аукциона, в результате которой ограничивается либо может ограничиваться конкуренция между участниками аукциона или ущемляются их интересы;
необоснованное ограничение доступа к участию в аукционе.
Организатор аукциона вправе привлечь на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по подготовке и проведению аукциона, включая разработку документации об аукционе (далее – документация), опубликование и размещение извещения о проведении аукциона (далее – извещение), и иных связанных с обеспечением проведения аукциона функций в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования, если использование акватории водного объекта возможно для цели, указанной в заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.
Если при рассмотрении заявления установлено, что договор водопользования должен быть заключен по результатам аукциона, начинается процедура подготовки к проведению аукциона, о чем организатор аукциона информирует заявителя в течение 15 дней с даты поступления его заявления.
Подготовленный проект договор водопользования включается в документацию об аукционе.
Проект договора водопользования заключается в соответствии с условиями, предусмотренными в извещении о проведении аукциона и в документации об аукционе.
При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора на основании соглашения, заключенного между сторонами этого договора или в одностороннем порядке.
Содержание договора водопользования должно соответствовать требованиям Водного кодекса Российской Федерации.
Основанием для заключения договора водопользования являются:
протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230;
документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.