Страница:
Частью 3 ст. 4 ЖК установлено, что положения Кодекса применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено данным Кодексом или другим федеральным законом. Определенные ограничения установлены. Так, ч. 5 ст. 49 ЖК предусматривает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.
Субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (ч. 12 ст. 159 ЖК); Законом о приватизации жилых помещенийправо на приватизацию жилья предоставлено только гражданам РФ; на определенных территориях (закрытые, пограничные и проч.) могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан.
Согласно ст. 1194 ГК Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.
Следует отметить, что установленный ст. 4 ЖК перечень жилищных отношений является закрытым. Вряд ли это правильно. Данный перечень не является исчерпывающим, Кодекс предусматривает ряд иных отношений, не обозначенных в этом перечне. Статья 4 ЖК РФ определяет в качестве регулируемых жилищным законодательством отношений отношения по поводу пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1). Вместе с тем обратимся к ст. 30 ЖК. Частью 1 этой статьи предусматривается, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами использования, которые установлены Кодексом. И далее, часть 2 данной статьи устанавливает право собственника жилого помещения предоставлять это помещение во владение и (или) пользование гражданину на основании договоров найма, безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу по договору аренды или на ином законном основании.
В перечне не упомянуты также отношения по распоряжению общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, тогда как в ч. 2 ст. 36 ЖК предусматривается, что собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных ЖК и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в доме.
Кроме того, в перечне указаны отношения, которые, строго говоря, не являются жилищными. Так, отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 5 и 12 ч. 1 ст. 4 ЖК) являются административными, основанными на властных полномочиях органов, осуществляющих такую деятельность.
И, наконец, вряд ли целесообразно относить к жилищным отношениям «создание и деятельность» жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; эти вопросы подлежат отнесению к гражданскому законодательству (ст. 116 и 291 ГК).
§ 2 Правовое регулирование жилищных отношений
§ 3 Основные этапы формирования (развития) жилищных отношений
Субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (ч. 12 ст. 159 ЖК); Законом о приватизации жилых помещенийправо на приватизацию жилья предоставлено только гражданам РФ; на определенных территориях (закрытые, пограничные и проч.) могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан.
Согласно ст. 1194 ГК Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.
Следует отметить, что установленный ст. 4 ЖК перечень жилищных отношений является закрытым. Вряд ли это правильно. Данный перечень не является исчерпывающим, Кодекс предусматривает ряд иных отношений, не обозначенных в этом перечне. Статья 4 ЖК РФ определяет в качестве регулируемых жилищным законодательством отношений отношения по поводу пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1). Вместе с тем обратимся к ст. 30 ЖК. Частью 1 этой статьи предусматривается, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами использования, которые установлены Кодексом. И далее, часть 2 данной статьи устанавливает право собственника жилого помещения предоставлять это помещение во владение и (или) пользование гражданину на основании договоров найма, безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу по договору аренды или на ином законном основании.
В перечне не упомянуты также отношения по распоряжению общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, тогда как в ч. 2 ст. 36 ЖК предусматривается, что собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных ЖК и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в доме.
Кроме того, в перечне указаны отношения, которые, строго говоря, не являются жилищными. Так, отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 5 и 12 ч. 1 ст. 4 ЖК) являются административными, основанными на властных полномочиях органов, осуществляющих такую деятельность.
И, наконец, вряд ли целесообразно относить к жилищным отношениям «создание и деятельность» жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; эти вопросы подлежат отнесению к гражданскому законодательству (ст. 116 и 291 ГК).
§ 2 Правовое регулирование жилищных отношений
Жилищный кодекс определил основы правового регулирования жилищных отношений, перечислив полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в регламентации этих отношений (ст. 12, 13, 14 ЖК). Отсутствие в жилищном законодательстве четких норм, определяющих границы ведения Российской Федерации и ее субъектов в регулировании жилищных отношений, к сожалению, являлось причиной возникновения определенных конфликтов.
Разграничение полномочий, как уже отмечалось, никоим образом не означает «разделение» предметов регулирования. Единые общие подходы и единообразие требований к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда вызывают необходимость общего регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.
Так, к полномочиям субъекта РФ Жилищный кодекс относит: определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению в целях признания граждан малоимущими (ст. 13 ЖК).
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений определены ст. 12 ЖК, субъекта РФ – ст. 13, органов местного самоуправления – ст. 14 ЖК.
Вопросы эти находятся в несомненной связи между собой и определенной зависимости.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено определение порядка государственного учета жилищных фондов (ч. 1 ст. 12 ЖК), к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ — государственный учет жилищного фонда субъекта РФ (ст. 13 ЖК). Органы местного самоуправления осуществляют учет муниципального жилищного фонда.
Согласно п. 3 ст. 12 Российская Федерация определяет основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Пунктом 3 ст. 13 ЖК предусмотрено, что субъекты РФ устанавливают порядок определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений; органы местного самоуправления устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений (п. 2 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
В вопросах обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан по договору социального найма Российская Федерация определяет порядок предоставления жилья (см. ст. 57 ЖК); субъект РФ — порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 7 ст. 52 ЖК); органы местного самоуправления непосредственно ведут такой учет, а также предоставляют малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
Российская Федерация определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений фонда РФ, порядок предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (п. 5 и 6 ст. 12, ч. 3 ст. 49 ЖК). Субъекты РФ решают аналогичные вопросы в отношении предоставления жилых помещений фонда субъекта РФ (п. 4 и 5 ст. 13, ч. 3 ст. 49 ЖК). Органы местного самоуправления могут предоставлять жилые помещения категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК, по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда в установленном ЖК порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ и если орган местного самоуправления будет в установленном порядке наделен государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (ч. 4 ст. 49 ЖК). Данное положение основано на нормах ст. 132 Конституции РФ (см. также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Российская Федерация определяет основания предоставления специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; субъект РФ— порядок предоставления специализированных жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ; орган местного самоуправления — порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (см. соответственно: п. 7 ст. 12, п. 2 ст. 13, п. 4 ч. 1 ст. 14, а также гл. 10 ЖК).
Основание и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания устанавливает Российская Федерация (п. 11 ст. 12 ЖК); субъект РФ вправе признать непригодными для проживания жилые помещения своего фонда (ч. 6 ст. 13 ЖК); орган местного самоуправления — признать непригодными для проживания жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 8 ч. 1 ст. 14 ЖК). Порядок и основания признания жилых помещений непригодными для проживания определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти[33] (ч. 4 ст. 15 ЖК). К компетенции РФ отнесено также признание непригодными для проживания жилых помещений федерального жилищного фонда (п. 12 ст. 12 ЖК).
Определение условий и порядка переустройства жилых помещений возложено на Российскую Федерацию (п. 10 ст. 12 ЖК), а согласование переустройства (согласно п. 7 ч. 1 ст. 14 ЖК) – на органы местного самоуправления (см. гл. 4 ЖК).
В части контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда: Российская Федерация, субъект РФ и орган местного самоуправления осуществляют контроль в пределах принадлежащего каждому жилищного фонда (п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1ст. 14 ЖК).
К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены вопросы:
установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и определения порядка организации и деятельности ЖК, ЖСК и ТСЖ (п. 2, 8, 9 ст. 12, раздел V и VI ЖК);
установления правил пользования жилыми помещениями, требований к жилым помещениям, их содержанию (п. 2, 13 ст. 12, ч. 4 ст. 17 ЖК);
определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений (п. 14 ст. 12, ст. 83—91, 79, 80, 103 ЖК. См. также ст. 687 и 688 ГК. В отношении собственного жилья следует иметь в виду ст. 293 ГК «Прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение»);
установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы (п. 16 ст. 12, раздел VII ЖК);
правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями (п. 15 ст. 12 ЖК).
Что касается установления правил пользования жильем, вопросов оплаты жилья, а также оснований выселения из жилых помещений, то, безусловно, к регламентации столь значимых вопросов в сфере жилищных отношений должны применяться единые требования.
Отнесение вопросов ЖСК, ТСЖ, содержания общего имущества в многоквартирном доме и в части правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями к исключительной компетенции Российской Федерации обусловлено следующим. Сделки (за исключением, в частности, обмена жилья, поднайма); право собственности на жилые помещения; добровольное объединение участников общей собственности на жилой многоквартирный дом – это область гражданского законодательства (гл. 9, 18, ст. 116 ГК). Тем самым субъекты РФ не вправе регулировать данные вопросы (см. ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК, согласно которой гражданское законодательство состоит только из федеральных законов).
К компетенции субъекта РФ согласно ч. 9 ст. 57 ЖК отнесено установление порядка определения общей площади в случаях, предусмотренных ч. 8 данной статьи ЖК.
В компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые (п. 6 ч. 1 ст. 14; гл. 3 ЖК); установления учетной нормы и нормы предоставления жилья (ч. 5 и 2 ст. 50 ЖК).
В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни вопросов, отнесенных Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления, определяются законами данных субъектов РФ. Иные вопросы, отнесенные Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ (ч. 2 ст. 14 ЖК – см. ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 157, ч. 4 ст. 158 и проч.).
Перечни вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления ст. 12—14 ЖК, не являются исчерпывающими (собственно, перечни и не являются закрытыми).
Так, помимо определяемых ст. 12 ЖК, к полномочиям Российской Федерации отнесено:
установление перечня соответствующих заболеваний, при которых проживание с лицом, страдающим этим заболеванием, в одной квартире невозможно, для решения вопросов постановки на учет нуждающихся в жилье (ст. 51 ЖК), а также предоставления жилого помещения (ст. 58 ЖК);
установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (ч. 10 ст. 32 ЖК);
осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд Российской Федерации (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК);
установление правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (ст. 39 ЖК);
установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК);
утверждение типового договора социального найма жилого помещения (ст. 63 ЖК);
утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100 ЖК).
Иные вопросы, решаемые Российской Федерацией, могут быть определены другими федеральными законами (п. 18 ст. 12 ЖК).
К полномочиям субъектов РФ (помимо определяемых ст. 13 ЖК) отнесено установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК), установление порядка управления многоквартирным домом, все помещения которого находятся в собственности субъекта РФ (ст. 163 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения фонда субъекта РФ (ст. 104 ЖК), и т.д. Иные вопросы могут быть определены согласно положению п. 9 ст. 13 ЖК.
К полномочиям органов местного самоуправления (помимо указанных в ст. 14 ЖК) отнесено установление учетной нормы и нормы предоставления (ст. 50 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для муниципальных нужд (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения муниципального фонда (ст. 104 ЖК), и т.д.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ведении субъектов РФ – защита прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция отражена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В частности, ст. 21 названного Закона предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Напомним, что до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Вместе с тем при принятии соответствующего федерального акта законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им часть своих полномочий. Данное положение воспроизводит, в частности, ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это положение продублировано другими федеральными законами: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и проч.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Разграничение полномочий, как уже отмечалось, никоим образом не означает «разделение» предметов регулирования. Единые общие подходы и единообразие требований к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда вызывают необходимость общего регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.
Так, к полномочиям субъекта РФ Жилищный кодекс относит: определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению в целях признания граждан малоимущими (ст. 13 ЖК).
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений определены ст. 12 ЖК, субъекта РФ – ст. 13, органов местного самоуправления – ст. 14 ЖК.
Вопросы эти находятся в несомненной связи между собой и определенной зависимости.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено определение порядка государственного учета жилищных фондов (ч. 1 ст. 12 ЖК), к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ — государственный учет жилищного фонда субъекта РФ (ст. 13 ЖК). Органы местного самоуправления осуществляют учет муниципального жилищного фонда.
Согласно п. 3 ст. 12 Российская Федерация определяет основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Пунктом 3 ст. 13 ЖК предусмотрено, что субъекты РФ устанавливают порядок определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений; органы местного самоуправления устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений (п. 2 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
В вопросах обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан по договору социального найма Российская Федерация определяет порядок предоставления жилья (см. ст. 57 ЖК); субъект РФ — порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 7 ст. 52 ЖК); органы местного самоуправления непосредственно ведут такой учет, а также предоставляют малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
Российская Федерация определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений фонда РФ, порядок предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (п. 5 и 6 ст. 12, ч. 3 ст. 49 ЖК). Субъекты РФ решают аналогичные вопросы в отношении предоставления жилых помещений фонда субъекта РФ (п. 4 и 5 ст. 13, ч. 3 ст. 49 ЖК). Органы местного самоуправления могут предоставлять жилые помещения категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК, по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда в установленном ЖК порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ и если орган местного самоуправления будет в установленном порядке наделен государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (ч. 4 ст. 49 ЖК). Данное положение основано на нормах ст. 132 Конституции РФ (см. также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Российская Федерация определяет основания предоставления специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; субъект РФ— порядок предоставления специализированных жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ; орган местного самоуправления — порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (см. соответственно: п. 7 ст. 12, п. 2 ст. 13, п. 4 ч. 1 ст. 14, а также гл. 10 ЖК).
Основание и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания устанавливает Российская Федерация (п. 11 ст. 12 ЖК); субъект РФ вправе признать непригодными для проживания жилые помещения своего фонда (ч. 6 ст. 13 ЖК); орган местного самоуправления — признать непригодными для проживания жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 8 ч. 1 ст. 14 ЖК). Порядок и основания признания жилых помещений непригодными для проживания определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти[33] (ч. 4 ст. 15 ЖК). К компетенции РФ отнесено также признание непригодными для проживания жилых помещений федерального жилищного фонда (п. 12 ст. 12 ЖК).
Определение условий и порядка переустройства жилых помещений возложено на Российскую Федерацию (п. 10 ст. 12 ЖК), а согласование переустройства (согласно п. 7 ч. 1 ст. 14 ЖК) – на органы местного самоуправления (см. гл. 4 ЖК).
В части контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда: Российская Федерация, субъект РФ и орган местного самоуправления осуществляют контроль в пределах принадлежащего каждому жилищного фонда (п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1ст. 14 ЖК).
К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены вопросы:
установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и определения порядка организации и деятельности ЖК, ЖСК и ТСЖ (п. 2, 8, 9 ст. 12, раздел V и VI ЖК);
установления правил пользования жилыми помещениями, требований к жилым помещениям, их содержанию (п. 2, 13 ст. 12, ч. 4 ст. 17 ЖК);
определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений (п. 14 ст. 12, ст. 83—91, 79, 80, 103 ЖК. См. также ст. 687 и 688 ГК. В отношении собственного жилья следует иметь в виду ст. 293 ГК «Прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение»);
установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы (п. 16 ст. 12, раздел VII ЖК);
правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями (п. 15 ст. 12 ЖК).
Что касается установления правил пользования жильем, вопросов оплаты жилья, а также оснований выселения из жилых помещений, то, безусловно, к регламентации столь значимых вопросов в сфере жилищных отношений должны применяться единые требования.
Отнесение вопросов ЖСК, ТСЖ, содержания общего имущества в многоквартирном доме и в части правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями к исключительной компетенции Российской Федерации обусловлено следующим. Сделки (за исключением, в частности, обмена жилья, поднайма); право собственности на жилые помещения; добровольное объединение участников общей собственности на жилой многоквартирный дом – это область гражданского законодательства (гл. 9, 18, ст. 116 ГК). Тем самым субъекты РФ не вправе регулировать данные вопросы (см. ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК, согласно которой гражданское законодательство состоит только из федеральных законов).
К компетенции субъекта РФ согласно ч. 9 ст. 57 ЖК отнесено установление порядка определения общей площади в случаях, предусмотренных ч. 8 данной статьи ЖК.
В компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые (п. 6 ч. 1 ст. 14; гл. 3 ЖК); установления учетной нормы и нормы предоставления жилья (ч. 5 и 2 ст. 50 ЖК).
В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни вопросов, отнесенных Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления, определяются законами данных субъектов РФ. Иные вопросы, отнесенные Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ (ч. 2 ст. 14 ЖК – см. ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 157, ч. 4 ст. 158 и проч.).
Перечни вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления ст. 12—14 ЖК, не являются исчерпывающими (собственно, перечни и не являются закрытыми).
Так, помимо определяемых ст. 12 ЖК, к полномочиям Российской Федерации отнесено:
установление перечня соответствующих заболеваний, при которых проживание с лицом, страдающим этим заболеванием, в одной квартире невозможно, для решения вопросов постановки на учет нуждающихся в жилье (ст. 51 ЖК), а также предоставления жилого помещения (ст. 58 ЖК);
установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (ч. 10 ст. 32 ЖК);
осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд Российской Федерации (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК);
установление правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (ст. 39 ЖК);
установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК);
утверждение типового договора социального найма жилого помещения (ст. 63 ЖК);
утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100 ЖК).
Иные вопросы, решаемые Российской Федерацией, могут быть определены другими федеральными законами (п. 18 ст. 12 ЖК).
К полномочиям субъектов РФ (помимо определяемых ст. 13 ЖК) отнесено установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК), установление порядка управления многоквартирным домом, все помещения которого находятся в собственности субъекта РФ (ст. 163 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения фонда субъекта РФ (ст. 104 ЖК), и т.д. Иные вопросы могут быть определены согласно положению п. 9 ст. 13 ЖК.
К полномочиям органов местного самоуправления (помимо указанных в ст. 14 ЖК) отнесено установление учетной нормы и нормы предоставления (ст. 50 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для муниципальных нужд (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения муниципального фонда (ст. 104 ЖК), и т.д.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ведении субъектов РФ – защита прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция отражена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В частности, ст. 21 названного Закона предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Напомним, что до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Вместе с тем при принятии соответствующего федерального акта законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им часть своих полномочий. Данное положение воспроизводит, в частности, ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это положение продублировано другими федеральными законами: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и проч.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
§ 3 Основные этапы формирования (развития) жилищных отношений
Складывающиеся в обществе на любом этапе его развития жилищные отношения требуют их четкой регламентации в нормативных актах. Необходимость решения жилищных проблем влияет на формирование новых институтов жилищного законодательства, упразднение существующих.
Вместе с тем в развитии законодательства следует отметить преемственность отдельных его норм. В основе каждого последующего поколения российских нормативных актов ряд предыдущих положений либо сохраняется в незыблемом виде, либо трансформируется с учетом социально-экономических условий общества.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на отдельные нормы действующего жилищного законодательства, являющиеся результатом последовательного развития ранее действовавших, т.е. закономерно «вытекающие из прошлого».
Так, существенным условием, обеспечивающим устойчивость жилищных прав граждан, является возможность расторжения договора жилищного найма (социальный и коммерческий наем) и выселения по требованию наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только в судебном порядке[34].
Судебный порядок расторжения договора по требованию наймодателя предусматривался ГК РСФСР 1964 г. (ст. 330), нормы которого применялись к договору жилищного найма до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1982 г.) и ЖК РСФСР (1983 г.). ГК РСФСР 1922 г. (ст. 171) предусматривал судебный порядок расторжения договора найма, определив основания расторжения и установив, что выселение в административном порядке допускается лишь в случаях, особо указанных в законе.
Положения ст. 64 ЖК и ст. 675 ГК, предусматривающих сохранение договора найма жилого помещения при переходе права собственности на него, отражают нормы ст. 170 ГК РСФСР 1922 г., которой было установлено, что при переходе права собственности на имущество от наймодателя к другому лицу договор найма сохраняет силу для нового собственника, а также ст. 288 ГК РСФСР 1964 г., которая воспроизводила указанное положение ГК РСФСР 1922 г.
Требование об использовании имущества по назначению содержалось в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 160). Договор найма жилого помещения (приложение 2 к Инструкции МКХ РСФСР от 30 августа 1947 г. № 727) прямо предусматривал, что «съемщик» обязан пользоваться помещением исключительно по его прямому назначению. Статья 283 ГК РСФСР 1964 г., подлежавшая применению к договору найма жилого помещения (ст. 295 Кодекса), обязывала нанимателя пользоваться имуществом в соответствии с договором и назначением имущества.
В современном законодательстве данное положение отражено в ст. 678 ГК и ст. 67 ЖК.
Право нанимателя сдать имущество в поднаем, предусматриваемое ГК РСФСР 1922 и 1964 г., нашло отражение (развитие) в ЖК РСФСР (ст. 76, 77, 80).
Неизменным положением данного института является то, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением. Так, ст. 168 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала, что наниматель вправе «отдавать» все нанятое имущество или часть его в поднаем, оставаясь ответственным по договору найма перед наймодателем. Аналогичная норма содержалась в ГК РСФСР 1964 г. (ст. 320).
Согласно ст. 76 ЖК лица, проживающие в жилом помещении на основании договора поднайма, самостоятельного права на это помещение не имеют. Статья 685 ГК устанавливает, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением, ответственным перед наймодателем по договору найма остается наниматель.
Статья 153 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала письменную форму договора найма всякого имущества,заключаемого на срок более одного года. Письменная форма договора, оформляющего право пользования жилым помещением, устанавливалась постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г.[35] и ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Примечательно, что дореволюционное законодательство также содержало подобное требование. Так, ст. 1700 Свода законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть 1; Свод законов гражданских) предусматривалось, что договоры о найме недвижимого имущества составляются письменно.
Требование о письменной форме договора жилищного найма содержится в ст. 63 ЖК, ст. 674 ГК.
Статья 683 ГК, устанавливающая, что договор «коммерческого» найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий 5 лет, «повторяет» положение ст. 24 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г., согласно которой договоры заключались на определенный срок, но не свыше 5 лет, а также ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Однако следует отметить, что пятилетний срок договора найма жилого помещения, предусмотренный частью первой ст. 299 ГК РСФСР 1964 г., подлежал применению к найму помещений публичных форм собственности. Часть вторая этой статьи гласила, что договор найма жилого помещения в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, заключается на срок, определяемый соглашением сторон.
Статья 683 ГК, устанавливающая предельный 5-летний срок договора найма жилого помещения, подлежит применению к жилью всех форм собственности.
Интересно отметить, что дореволюционное законодательство предусматривало ограничение срока найма имущества. Так, согласно ст. 1692 Свода законов Российской империи недвижимое частное имущество запрещалось отдавать внаем сроком свыше 12 лет.
Несомненно значимыми являются положения ст. 687 ГК и ст. 83 ЖК о расторжении договора жилищного найма в случае несвоевременного внесения нанимателем платы за жилое помещение. Аналогичная норма содержалась в ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. (срок – 3 месяца), ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. (срок – 3 месяца), а также ст. 333 ГК РСФСР 1964 г. (в случаях систематического невнесения «квартирной платы»).
Следует обратить внимание, что выселение производилось без предоставления другого жилого помещения. На таких же условиях выселяются лица в соответствии со ст. 687 и 688 ГК, заключившие договор коммерческого найма. Что касается ст. 90 ЖК, выселение из жилых помещений, занимаемых по договору социального найма, производится с предоставлением другого помещения по норме площади общежития.
Приведенные нормы российского законодательства, свидетельствующие об определенной зависимости последующих от ранее действовавших, в значительной степени не исчерпываются обозначенными. Подобную связь можно проследить в части ряда прав и обязанностей нанимателя жилого помещения (обмен, сохранение права пользования жильем, содержание жилого помещения в должном состоянии и т.п.), в отношении основания заселения жилого помещения, оплаты жилья и т.д.
Большой интерес представляет такой столь значимый институт законодательства, как договор жилищного найма.
Пользование жилым помещением согласно требованиям ряда поколений российских законов осуществлялось главным образом по договору имущественного найма, в последующем – по договору жилищного найма.
Договорный характер отношений в дореволюционной России являлся правовой формой использования имущества, принадлежащего казне, уделам, городам, а также частного имущества. Пользование жильем осуществлялось по договору имущественного найма.
Свод законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть II, Свод законов гражданских) содержал положения, касавшиеся обязательств по договорам, их исполнения и прекращения.
Договор составлялся по взаимному согласию сторон, цель его должна была быть «непротивна законам, благочинию и общественному порядку», а исполнение должно было быть «по точному оных разуму, не уважая побочных обстоятельств и невзирая ни на каких особ» (ст. 1528, 1536).
Вместе с тем в развитии законодательства следует отметить преемственность отдельных его норм. В основе каждого последующего поколения российских нормативных актов ряд предыдущих положений либо сохраняется в незыблемом виде, либо трансформируется с учетом социально-экономических условий общества.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на отдельные нормы действующего жилищного законодательства, являющиеся результатом последовательного развития ранее действовавших, т.е. закономерно «вытекающие из прошлого».
Так, существенным условием, обеспечивающим устойчивость жилищных прав граждан, является возможность расторжения договора жилищного найма (социальный и коммерческий наем) и выселения по требованию наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только в судебном порядке[34].
Судебный порядок расторжения договора по требованию наймодателя предусматривался ГК РСФСР 1964 г. (ст. 330), нормы которого применялись к договору жилищного найма до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1982 г.) и ЖК РСФСР (1983 г.). ГК РСФСР 1922 г. (ст. 171) предусматривал судебный порядок расторжения договора найма, определив основания расторжения и установив, что выселение в административном порядке допускается лишь в случаях, особо указанных в законе.
Положения ст. 64 ЖК и ст. 675 ГК, предусматривающих сохранение договора найма жилого помещения при переходе права собственности на него, отражают нормы ст. 170 ГК РСФСР 1922 г., которой было установлено, что при переходе права собственности на имущество от наймодателя к другому лицу договор найма сохраняет силу для нового собственника, а также ст. 288 ГК РСФСР 1964 г., которая воспроизводила указанное положение ГК РСФСР 1922 г.
Требование об использовании имущества по назначению содержалось в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 160). Договор найма жилого помещения (приложение 2 к Инструкции МКХ РСФСР от 30 августа 1947 г. № 727) прямо предусматривал, что «съемщик» обязан пользоваться помещением исключительно по его прямому назначению. Статья 283 ГК РСФСР 1964 г., подлежавшая применению к договору найма жилого помещения (ст. 295 Кодекса), обязывала нанимателя пользоваться имуществом в соответствии с договором и назначением имущества.
В современном законодательстве данное положение отражено в ст. 678 ГК и ст. 67 ЖК.
Право нанимателя сдать имущество в поднаем, предусматриваемое ГК РСФСР 1922 и 1964 г., нашло отражение (развитие) в ЖК РСФСР (ст. 76, 77, 80).
Неизменным положением данного института является то, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением. Так, ст. 168 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала, что наниматель вправе «отдавать» все нанятое имущество или часть его в поднаем, оставаясь ответственным по договору найма перед наймодателем. Аналогичная норма содержалась в ГК РСФСР 1964 г. (ст. 320).
Согласно ст. 76 ЖК лица, проживающие в жилом помещении на основании договора поднайма, самостоятельного права на это помещение не имеют. Статья 685 ГК устанавливает, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением, ответственным перед наймодателем по договору найма остается наниматель.
Статья 153 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала письменную форму договора найма всякого имущества,заключаемого на срок более одного года. Письменная форма договора, оформляющего право пользования жилым помещением, устанавливалась постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г.[35] и ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Примечательно, что дореволюционное законодательство также содержало подобное требование. Так, ст. 1700 Свода законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть 1; Свод законов гражданских) предусматривалось, что договоры о найме недвижимого имущества составляются письменно.
Требование о письменной форме договора жилищного найма содержится в ст. 63 ЖК, ст. 674 ГК.
Статья 683 ГК, устанавливающая, что договор «коммерческого» найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий 5 лет, «повторяет» положение ст. 24 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г., согласно которой договоры заключались на определенный срок, но не свыше 5 лет, а также ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Однако следует отметить, что пятилетний срок договора найма жилого помещения, предусмотренный частью первой ст. 299 ГК РСФСР 1964 г., подлежал применению к найму помещений публичных форм собственности. Часть вторая этой статьи гласила, что договор найма жилого помещения в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, заключается на срок, определяемый соглашением сторон.
Статья 683 ГК, устанавливающая предельный 5-летний срок договора найма жилого помещения, подлежит применению к жилью всех форм собственности.
Интересно отметить, что дореволюционное законодательство предусматривало ограничение срока найма имущества. Так, согласно ст. 1692 Свода законов Российской империи недвижимое частное имущество запрещалось отдавать внаем сроком свыше 12 лет.
Несомненно значимыми являются положения ст. 687 ГК и ст. 83 ЖК о расторжении договора жилищного найма в случае несвоевременного внесения нанимателем платы за жилое помещение. Аналогичная норма содержалась в ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. (срок – 3 месяца), ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. (срок – 3 месяца), а также ст. 333 ГК РСФСР 1964 г. (в случаях систематического невнесения «квартирной платы»).
Следует обратить внимание, что выселение производилось без предоставления другого жилого помещения. На таких же условиях выселяются лица в соответствии со ст. 687 и 688 ГК, заключившие договор коммерческого найма. Что касается ст. 90 ЖК, выселение из жилых помещений, занимаемых по договору социального найма, производится с предоставлением другого помещения по норме площади общежития.
Приведенные нормы российского законодательства, свидетельствующие об определенной зависимости последующих от ранее действовавших, в значительной степени не исчерпываются обозначенными. Подобную связь можно проследить в части ряда прав и обязанностей нанимателя жилого помещения (обмен, сохранение права пользования жильем, содержание жилого помещения в должном состоянии и т.п.), в отношении основания заселения жилого помещения, оплаты жилья и т.д.
Большой интерес представляет такой столь значимый институт законодательства, как договор жилищного найма.
Пользование жилым помещением согласно требованиям ряда поколений российских законов осуществлялось главным образом по договору имущественного найма, в последующем – по договору жилищного найма.
Договорный характер отношений в дореволюционной России являлся правовой формой использования имущества, принадлежащего казне, уделам, городам, а также частного имущества. Пользование жильем осуществлялось по договору имущественного найма.
Свод законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть II, Свод законов гражданских) содержал положения, касавшиеся обязательств по договорам, их исполнения и прекращения.
Договор составлялся по взаимному согласию сторон, цель его должна была быть «непротивна законам, благочинию и общественному порядку», а исполнение должно было быть «по точному оных разуму, не уважая побочных обстоятельств и невзирая ни на каких особ» (ст. 1528, 1536).