Страница:
В современном законодательном процессе посланиям Президента Российской Федерации придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными, в том числе в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочередном порядке.
В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления[21]. Президент Российской Федерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администрацией Президента Российской Федерации был подготовлен и Президентом Российской Федерации утвержден соответствующий перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поручениям и сроков их исполнения[22].
Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г.[23] было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.»[24], а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.
Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.
В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.
Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[25], который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.
В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.
Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.
Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.
До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).
Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.
Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).
Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.
Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.
Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.
Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.
Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.
В Бюджетном послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.
Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что статус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оставаться недопустимо высоким.
2.2.2. Доктрины
2.2.3. Программы
В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления[21]. Президент Российской Федерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администрацией Президента Российской Федерации был подготовлен и Президентом Российской Федерации утвержден соответствующий перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поручениям и сроков их исполнения[22].
Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г.[23] было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.»[24], а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.
Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.
В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.
Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[25], который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.
В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.
Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.
Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.
До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).
Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.
Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).
Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.
Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.
Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.
Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.
Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.
В Бюджетном послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.
Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что статус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оставаться недопустимо высоким.
2.2.2. Доктрины
Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие Военной доктрины, в законодательстве отсутствует правовое регулирование доктрины.
В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Понятно, что управленческая требовательность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невозможно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования[26] определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Военная доктрина[27] уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки[28] рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.
Как видно, эти определения различаются по содержанию. Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.
Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом.[29] Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.
Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.
Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120[30]), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г. № Пр-1895[31]), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г.[32]), Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5.02.2010 г. № 146[33]), Военная доктрина (Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 – утратил силу), Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Национальная доктрина образования (утв. постановлением Правительства
Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751[34]), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р[35]), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г. протокол № 20).
Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.
В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Понятно, что управленческая требовательность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невозможно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования[26] определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Военная доктрина[27] уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки[28] рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.
Как видно, эти определения различаются по содержанию. Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.
Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом.[29] Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.
Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.
Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120[30]), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г. № Пр-1895[31]), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г.[32]), Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5.02.2010 г. № 146[33]), Военная доктрина (Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 – утратил силу), Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Национальная доктрина образования (утв. постановлением Правительства
Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751[34]), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р[35]), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г. протокол № 20).
Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.
2.2.3. Программы
Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства[36].
Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.
Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.
Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.
Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»[37]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220[38]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31[39]). Последняя президентская программа датирована 2001 г.[40], а сам Указ утратил силу в 2004 г.[41] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.
Федеральная целевая программа (ФЦП) – это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[42]. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[43]. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Постановление № 594)[44]. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.»[45].
Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.
Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.
Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.
Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.
Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»[37]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220[38]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31[39]). Последняя президентская программа датирована 2001 г.[40], а сам Указ утратил силу в 2004 г.[41] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.
Федеральная целевая программа (ФЦП) – это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[42]. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[43]. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Постановление № 594)[44]. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.»[45].
Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.