Страница:
То, что характер окружения имеет прямое отношение к решению вопроса -является ли что-либо нарушением покоя и порядка или нет, установлено со всей определенностью. "Тот, кому неприятен шум дорожного движения, не должен устраивать свое жилище в центре большого города. Тот, кому милы покой и тишина, не должен жить в местности, где изготовляют паровые котлы и пароходы" [Salmond, Law of Tons, p. 182].
В результате возникло так называемое "планирование и зонирование на основе судебного права" [Haar Charles M., Land-Use Planning, A Casebook on the Use, Misuse and Re-Use of Urban Land, Boston: Little, Brown, 1959, p. 95]. Конечно, иногда возникают значительные трудности в применении критериев [см., например, Rushmer v. Polsue and Alfieri, Ltd (1906) 1 Ch. 234, которая посвящена процессу по поводу дома, расположенного в спокойном уголке шумного района]. Пример интересной проблемы дает процесс Адамс против Урселла [Adams v. Ursell (1913) 1 Ch. 269], сюжет которого в том, что в преимущественно рабочем районе торговля жареной рыбой была развернута рядом с "весьма почтенными" домами. Нельзя представить себе Англию без жареной рыбы с картофелем, и этот процесс вызвал, конечно, огромный интерес. Судья так прокомментировал ситуацию: "Утверждали, что иск нанесет громадный ущерб ответчику и тем беднякам, которые покупают пищу в его лавке. Ответ один ниоткуда не следует, что ответчик не может заниматься своим делом в другом, более подходящем месте, где-нибудь поблизости. Из того, что торговля жареной рыбой нарушает общественный порядок и покой в одном месте, никак не следует, что она будет нарушать общественный порядок и в другом".
На деле иск, помешавший Урселлу открыть лавку, даже не затрагивал всю улицу. Так что можно предположить, что он мог переместиться в другое место, поблизости с "менее почтенными домами", жители которых, несомненно, предпочли бы иметь поблизости лавку с жареной рыбой, несмотря на вездесущий запах и "чад и мглу", так живописно изображенные истцом. Если бы поблизости не было других "более подходящих мест", процесс был бы более трудным, и решение могло бы быть иным. Что покупали бы себе на пропитание "бедняки"? Ни один английский судья не сказал бы: "Пусть едят пирожные". Суды не всегда достаточно ясно обозначают экономические стороны процессов, но представляется возможным, что в толковании слов и фраз вроде "разумный" или "общепринятое или обычное использование" проявляется некое осознание экономических сторон рассматриваемых вопросов -- может быть, в значительной степени бессознательное и, уж конечно, неявно выраженное. Хорошим примером является приговор апелляционного суда по делу Андре против "Селфридж энд Компани Лтд" [Andreae v. Selfridge and Company Ltd. (1938) 1 Ch. 1]. В этом случае отель (на ул. Вигмор) занимал часть островка. Остальную его часть занимала компания "Селфридж", которая снесла существовавшие постройки, чтобы очистить место для строительства. Из-за шума и пыли при сносе построек отель остался без постояльцев. Владелец подал в суд с требованием компенсации ущерба. В суде нижней инстанции отелю присудили компенсацию в размере 4500 ф. ст. После этого процесс перешел в апелляционный суд. Судья, который рассматривал процесс в суде нижней инстанции, сказал: "Я не могу рассматривать первое действие ответчиков на этом участке земли как общепринятое при обычном использовании или владении землей или домами. Не является ни обычным, ни общепринятым в этой стране, когда люди роют яму глубиной в 60 футов, а затем над этой ямой размещают стальную раму, которую скрепляют заклепками... Я полагаю также, что в этой стране не является ни обычным, ни общепринятым поступать так, как поступили ответчики далее, когда они, чтобы снести все дома, которые они решили снести, пять или шесть, сколько я знаю, если не больше, использовали пневматические молотки".
Судья Вилфред Грин, выступая в апелляционном суде, сказал вначале, что "когда приходится сталкиваться с некоторыми временными вещами, такими, как снос и перестройка, неизбежны некоторые неудобства, так как такого рода операции нельзя провести без шума и пыли. В силу этого правило о создании помех должно рассматриваться с учетом этой поправки".
Затем он вернулся к предыдущему приговору: "Со всем великим уважением к учености судьи, я полагаю, что он рассматривал этот вопрос с неверной точки зрения. Мне представляется, что невозможно сказать ... что те способы сноса построек, рытья котлована и строительства, которые использовала компания-ответчик, имели настолько необычный и неестественный характер, чтобы нельзя было применить к ним ту поправку, о которой я говорил. Мне представляется, что правило, говорящее об обычном или общепринятом использовании земли, не предполагает, что методы строительства и использования земли одинаковы на все времена. Новые изобретения или новые методы позволяют использовать землю с большей прибылью за счет углубления построек вниз или их устремления в небо. Является ли это, с другой точки зрения, как раз тем, в чем нуждается человечество, не может рассматриваться нами; но это входит в нормальное использование земли -- что и как строить на вашей земле, сколь глубоко зарываться в землю и какой высоты делать постройку, это определяется обстоятельствами и интересами момента... Постояльцев отелей легко огорчить. Обитатели этого отеля, привыкшие к спокойному окружению в прошлом, обнаружив снос и строительство, могут легко прийти к выводу, что отличительные достоинства этого отеля больше не существуют. Истцу не повезло; но если компания-ответчик вела снос и строительство хотя и с немалым шумом, но с обычным для этого дела умением и принимая все разумные предосторожности, чтобы не доставлять неприятностей соседям, тогда истец может растерять всех своих клиентов из-за того, что они лишились достоинств тихого и просторного заднего двора, но он не вправе предъявлять иск... Но те, кто говорит, что они вправе нарушить удобства соседей, поскольку их действия обычны и естественны и осуществляются с уместными предосторожностями и умением, особенно обязаны... проявлять эти уместные и должные предосторожности и умение. Неправильное отношение к этому выражено во фразе: "Мы будем продолжать и делать, что хотим, пока не поступит жалоба!" ... Их долг принять все меры предосторожности и проследить, чтобы помехи были сведены к минимуму. Они не могут ответить так: "Но это значит, что нам придется работать медленнее или пойти на дополнительные расходы". Все это решается на основе здравого смысла и чувства меры, и вполне ясно, что неразумно ожидать, что кто-либо станет работать столь медленно или со столь большими издержками, -- чтобы избавить других от временного беспокойства, -- что издержки и предосторожности сделают проведение работ невозможным... В нашем случае компания-ответчик, кажется, решила продвигаться вперед, пока кто-либо не заявит протеста, а ее желание ускорить работы и проводить их по выбранному методу определялось желанием восторжествовать в случае, если действительно возникнет конфликт с соседями. Это ... вовсе не то же самое, что выполнять свои обязанности по соблюдению разумных предосторожностей и умения... В результате ... истец пострадал от действительного нарушения покоя и порядка; ... ему присуждается не вся сумма ущерба, но существенная сумма, исходя из этих принципов ... но определяя сумму ... я учел все потери клиентов ... которые могли быть вызваны общим исчезновением удобств из-за строительства..."
Результатом было то, что сумма пени сократилась с 4500 до 1000 ф. ст. В этом разделе мы до сих пор рассматривали решения суда, принятые на основе обычного права по делам о нарушении общественного порядка. Разграничения прав в этой области также возникают в результате принятия законов. Большинство экономистов склонны предположить, что в этой области целью правительства является расширение круга действия закона о нарушении общественного порядка путем причисления к видам деятельности, составляющей нарушение общественного порядка, того, что не рассматривалось в таком качестве обычным правом. И нет никакого сомнения, что некоторые законы, например Закон об общественном здоровье, подействовали именно таким образом. Но не все правительственные постановления были такого рода. Многие законы в этой области стремились к защите бизнеса от претензий тех, кто понес ущерб. Существует длинный список легализованных нарушений общественного покоя и порядка. Положение подытожено в "Halsburys Laws of England" следующим образом: "Там, где законодательная власть предписывает, что нечто должно быть сделано при всех условиях, или узаконивает некоторые работы в определенном месте для определенных целей, или предоставляет полномочия для их реализации, оставляя при этом некоторую свободу в выборе способа действий, там становятся невозможными преследования на основе обычного права за нарушения общественного покоя и порядка или причинение ущерба, которые наступают как неизбежный результат осуществления дарованных законом полномочий. И это так независимо от того, направлены причиняющие ущерб узаконенные действия на достижение частных выгод или общественных целей. Действия, на которые уполномочил тот, кому Парламент делегировал власть даровать такие полномочия, например, по временным распоряжениям Министерства промышленности, рассматриваются как должным образом узаконенные. Если не было проявлений халатности, организацию, осуществляющую законные полномочия, нельзя сделать ответственной за ее действия только на том основании, что, действуя иначе, она могла бы уменьшить ущерб".
Затем даны примеры освобождения от ответственности за действия, совершенные в соответствии с законными полномочиями: "Установлено, что организации, осуществляющие без проявлений халатности данные законом полномочия, не подлежат судебному преследованию в следующих случаях: при затоплении земли водой, вырвавшейся из каналов, труб, дренажных или канализационных систем; при появлении вони из канализации; при прорыве канализации; в случае проседания дороги над канализацией; в случае вибрации или шума от железной дороги; при пожарах, вызванных предписанными действиями; при загрязнении реки, когда были выполнены требования об использовании наилучших методов очистки спускаемых в реку отходов; при возникновении помех работе телефона или телеграфа от электрического трамвая; при вкапывании столбов для трамвая в подпочву; при неприятностях, необходимо возникающих при проведении предписанных земляных работ; при случайном ущербе, возникающем от вмонтированных в полотно дороги решеток; при высвобождении кислых фракций дегтя (tar acid); при создании помех доступу владельца участка, граничащего с дорогой, из-за уличных ограждений или предохранительных поручней по краям тротуара" [John Anthony Hardinge Giffard, 3rd Earl of Halsbury, ed. Public Authorities and Public Officers, Halsbury's Laws of England, Vol 30, 3rd ed. London: Butterworth, 1960, p. 690--691].
Позиция закона в Соединенных Штатах в основном такая же, как в Англии, за исключением того, что власть законодательных органов давать полномочия на то, что по обычному праву было бы сочтено нарушением общественного покоя и порядка, более ограничена конституционными рамками [Prosser, Law of Torts, p. 421; Harper and James, Law of Torts, p. 86--87]. Тем не менее, такая власть существует, и можно встретить случаи более или менее идентичные английским. Возникла острая проблема в связи с работой аэропортов и полетами самолетов. Процессы авиакорпорации "Дельта" против Кирси, Кирси против г. Атланта [Delta Air Corporation v. Kersey, Kersey v. City of Atlanta, Supreme Court of Georgia, 193 Ga. 862, 20 S. E. 2d 245 (1942)] дают хороший пример. Кирси купил землю и выстроил на ней дом. Спустя несколько лет г. Атланта построил аэропорт в непосредственном соседстве с его домом. Истец заявлял, что его владение "было тихим, мирным и пригодным для жилья до тех пор, пока не построили аэропорт, но пыль, шум и низко пролетающие самолеты сделали его непригодным для жилья", т. е. создали положение, которое иск отразил со множеством неприятнейших подробностей. Сначала судья обратился к решению предыдущего процесса -- Трешер против г. Атланта [Thrasher v. City of Atlanta, 178 Ga. 514, 173 S. E. 817 (1934)], в котором было установлено, что г. Атланта явным образом уполномочен на владение аэропортом. Этой привилегией (franchise) авиация была признана как "законный бизнес, а также как предприятие, ведущееся в интересах общества (affected with a public interest) ... каждый, кто использует (аэропорт) законным образом, находится под защитой и иммунитетом привилегии, дарованной муниципалитетом. Аэропорт сам по себе не является нарушением общественного покоя и порядка, хотя он и может оказаться таковым в силу способа строительства или эксплуатации".
Поскольку авиация оказалась законным бизнесом, ведущимся в интересах общества, а строительство аэропорта было разрешено законом, судья затем обратился к процессу Железнодорожная и банковская корпорация Джорджии против Медокса [Georgia Railroad and Banking Co. v. Maddox, 116 Ca. 64, 42 S. E. 315 (1902)], в котором было установлено: "Там, где расположено железнодорожное депо, строительство которого было узаконено соответствующей властью, если оно было сооружено и эксплуатируется должным образом, оно не может рассматриваться как нарушение общественного покоя и порядка. Соответственно беспокойства и помехи для тех, кто живет рядом с таким депо, в виде шума паровозов, грохота вагонов, вибрации, дыма, пепла, копоти и пр., которые возникают от обычных и необходимых, а значит, должных действий и деятельности такого депо, не являются нарушением общественного покоя и порядка, но представляют собой необходимые следствия дарованной привилегии".
В свете этого судья решил, что шум и пыль, на которые жаловался господин Керси, "могут рассматриваться как побочные следствия работы аэропорта и как таковые не могут рассматриваться в качестве нарушения общественного порядка". Но жалоба на низкую высоту полета самолетов есть нечто другое: "... можно ли утверждать, что полеты ... на такой малой высоте (от 25 до 50 футов над домом господина Керси), будучи непосредственно опасными для ... жизни и здоровья... представляют необходимое следствие работы аэропорта? Мы не думаем, что на этот вопрос можно ответить утвердительно. Не видно причин, по которым город не мог приобрести участок земли (достаточно большой) ... чтобы избежать таких низких полетов... Ради общественных выгод владельцы соседней собственности вынуждены переносить шум и пыль как следствие обычной и нормальной работы аэропорта, но в глазах закона частные права имеют предпочтение в тех случаях, когда неудобства возникают по причинам, не требуемым правилами по сооружению и эксплуатации аэропорта".
Отсюда следует, конечно, что г. Атланта мог предотвратить низкие полеты при продолжении эксплуатации аэропорта. Судья в силу этого добавил: "Из рассмотренного нами следует, что условия, требующие низких полетов, могут быть устранены; но если в прениях выявится, что обществу выгодно продолжение работы аэропорта в его нынешних условиях, тогда можно будет сказать, что истцу следует отказать в удовлетворении иска".
В ходе другого связанного с авиацией процесса -- Смит против Аэрокорпорации Новой Англии [Smith v. New England Aircraft Co. 270 Mass. 511,170 N. E. 385, 390 (1930)], суд проанализировал закон Соединенных Штатов с точки зрения узаконенных случаев нарушения общественного покоя и порядка, и очевидно, что в целом ситуация подобна той, что существует в Англии: "Должной функцией законодательных органов правительства является осуществление полицейской власти по отношению к проблемам и рискам, возникающим при использовании новых изобретений, а также установление частных прав и гармонизация конфликтующих интересов посредством всесторонних законодательных актов, имеющих целью общественное благосостояние... Существуют... аналогичные случаи, где вторжение авиации со всем ее шумом, пылью, дымом, вибрацией и неприятными запахами, поскольку они узаконены законодательными органами правительства и не являются, в сущности, отрицанием собственности, хотя на деле и ведут к снижению ее рыночной ценности, должно переноситься землевладельцем без компенсации или удовлетворения. Законодательные решения делают законным то, что в противном случае было бы сочтено нарушением общественного покоя и порядка. Примерами этого являются ущерб прилегающим владениям от: дыма, вибрации и шума железной дороги; звука фабричных сирен; устранения помех; установки паровых двигателей и печей; неприятных запахов, выделяемых канализацией, нефтеперерабатывающими установками и бензохранилищами..."
Похоже, что большинство экономистов просто не понимают всего этого. Когда они не могут спать ночью из-за рева реактивных самолетов над головой (узаконенных правительством, а может быть, и принадлежащих правительству), когда они не могут сосредоточиться (или отдохнуть) днем из-за шума и вибрации от проходящих поездов (узаконенных правительством и, может быть, ему принадлежащих), когда им трудно дышать из-за вони от удобрений на местных полях (узаконенных правительством и, быть может, принадлежащих правительству), когда они не могут выбраться из дорожной пробки, потому что дорога перекрыта (без сомнения, общественными работами), их нервы раздражены и ум в смятении, и они начинают проклинать недостатки частной собственности и требуют благого правительственного регулирования. В то время как большинство экономистов неверно понимают характер ситуации, с которой они имеют дело, вполне может случиться, что та самая деятельность, которую они желали бы видеть прекращенной или ограниченной, является оправданной с социальной точки зрения. Это ведь вопрос соотношения выгод от устранения этих неприятных и вредных последствий и выгод от продолжения создающей их деятельности. Расширение экономической деятельности правительства, конечно же, зачастую ведет к защите от действий, направленных против нарушения общественного покоя и порядка. С одной стороны, правительство бывает благосклонно к предприятиям, в которых само принимает участие. С другой -- всегда возможно расписать нарушение покоя из-за деятельности правительственных предприятий в гораздо менее черных красках, чем аналогичные ситуации с частными предприятиями. Вот слова главного судьи сэра Альфреда Деннинга: "... значимость сегодняшней социальной революции в том, что если в прошлом баланс был резко смещен в пользу прав собственности и свободы контракта, повторные вмешательства Парламента поставили общественное благо на более подобающее ему место" [см. Sir Alfred Denning, Freedom Under the Law, London: Stevens, 1949, p. 71].
Не приходится сомневаться, что государство благосостояния склонно расширять зону неподсудности за причиненный ущерб, что всегда сильно осуждалось экономистами (которые при этом полагали, что эта неподсудность является знаком недостаточной вовлеченности правительства в хозяйственную жизнь). Например, в Британии полномочия местных органов власти рассматриваются либо как абсолютные, либо как условные. В первом случае местные власти не могут произвольно использовать предоставленные им полномочия. "Можно сказать, что абсолютные полномочия покрывают все неизбежные последствия прямого их применения, даже если эти последствия представляют собой нарушение общественного покоя и порядка". С другой стороны, условные полномочия могут осуществляться только таким образом, что их последствия не создают нарушений общественного покоя и порядка. Законодательное собрание определяет, будут ли полномочия "абсолютными или условными... (Поскольку) есть возможность, что социальная политика законодательного собрания может со временем измениться, полномочия, которые в одну эпоху были бы истолкованы как условные, в другую эпоху будут перетолкованы как абсолютные -- ради продвижения в сторону государства благосостояния. Это обстоятельство следует иметь в виду при рассмотрении старых процессов по закону о нарушениях общественного покоя и порядка" [Cairns Mary В., The Law of Tort in Local Government, London: Shaw, 1954, p 28--32].
Подытожим рассуждения этого большого раздела. Когда мы сталкиваемся с действиями, порождающими вредные последствия, возникающая проблема не сводится просто к ограничению тех, кто является источником затруднений и беспокойства. Следует сравнить выгоды от предотвращения ущерба с убытками, которые неизбежно возникнут в результате прекращения той деятельности, которая является причиной ущерба. В мире, где перераспределение прав, основанных на законе, требует издержек, суды, сталкиваясь с исками о нарушении покоя и порядка, принимают решения, фактически, об экономических проблемах и предопределяют способы использования ресурсов. Были приведены свидетельства того, что суды осознают это и что они зачастую, хотя и не всегда в явной форме, сравнивают возможные выгоды от устранения источника вредных эффектов и ущерб от прекращения соответствующей деятельности. Но разграничение прав также является результатом законодательных установлении. Также и здесь мы находим свидетельства того, что обоюдный характер проблемы осознается. В то время как законодательные акты расширяют список действий, квалифицируемых как нарушение общественного покоя и порядка, предпринимаются меры для узаконения действий, которые бы рассматривались как нарушение общественного покоя и порядка в обычном праве. Ситуация, которую экономисты склонны рассматривать как взывающую к корректирующему правительственному вмешательству, зачастую и возникает именно в результате правительственного действия. Такое действие не обязательно является неразумным. Но есть реальная опасность, что чрезмерное правительственное вмешательство в хозяйство может привести к тому, что защита тех, кто порождает вредные для других последствия, зайдет слишком далеко. VIII. Трактовка Пигу в "Экономической теории благосостояния" ПЕРВОИСТОЧНИКОМ современного экономического анализа по проблеме, обсуждаемой в этой статье, является "Экономическая теория благосостояния" Пигу, а в особенности тот раздел части II, который посвящен расхождению между чистым общественным и чистым частным продуктами, которое возникает потому, что "индивид А, предоставляя индивиду Б определенную услугу (которая оплачивается), случайно приносит выгоду или ущерб другим индивидам (не являющимся производителями подобных услуг); в последнем случае нет возможности собрать плату с тех, кто получает выгоды от услуг, не имеют возможности оплатить их, а стороны, терпящие убытки, не могут получить компенсации". [Pigou А. С., The Economics of Welfare, 4th ed., London: Macmillan & Co., 1932, p. 183. (Пигу А. Экономическая теория благосостояния: в 2-х т. М.: Прогресс, 1984, перевод аналитического изд. 1984 г., с. 251). Все ссылки будут по четвертому изданию, но аргументы и примеры, использованные в этой статье, оставались преимущественно неизменными от первого (1920 г.) издания до четвертого (1932 г.) издания. Большая часть этого анализа (но не весь целиком) появилась уже в работе 1912 г. "Богатство и благосостояние".]
Пигу заявляет, что его цель во второй части "Экономической теории благосостояния" сводится к тому, "чтобы понять, насколько свободная реализация корыстного интереса, действующего в условиях данной законодательной системы, позволяет распределить ресурсы страны наиболее благоприятным образом с точки зрения величины национального дивиденда и насколько в силах государства воздействовать на эти "естественные процессы" [Ibid. (там же, с. 502)].
Если судить по первой части этого утверждения, цель Пигу в том, чтобы обнаружить, возможны ли вообще какие-либо улучшения при данных условиях использования ресурсов. Поскольку Пигу приходит к выводу, что улучшения возможны, можно ожидать, что он продолжит предложением тех изменений, которые сделают их реализуемыми. Вместо этого Пигу прибавляет фразу, в которой противопоставляет "естественные" тенденции действиям государства, причем так, что существующие условия отождествляются некоторым образом с "естественными" тенденциями, а значит, для достижения улучшений необходимы действия государства (если они возможны). Что приблизительно в этом и заключается позиция Пигу, видно из главы I части II [Ibid., p. 127--130 (там же, с. 194--198)]. Пигу начинает со ссылки на "оптимистических последователей классической экономической науки", которые утверждали, что ценность производства будет наибольшей, если правительство будет воздерживаться от любого вмешательства в хозяйство, а условия экономической деятельности будут таковы, какими они сложились бы "естественным" путем. [В "Богатстве и благосостоянии" Пигу приписывает "оптимизм" самому Адаму Смиту, а не его последователям. Там он говорит о "чрезвычайно оптимистической теории Адама Смита о том, что национальный дивиденд при данных условиях спроса и предложения "естественно" стремится стать наибольшим". Ibid., p. 104 (там же, с. 195)] Пигу продолжает утверждением, что если корыстный интерес способствует экономическому благосостоянию, то только потому, что общественные институты были созданы соответствующим образом. (Эта часть рассуждений Пигу, которые он развивает, опираясь на цитаты из Кэннена, мне представляется в основном верной.) Пигу заключает: "Даже в самых развитых государствах в этой деятельности наблюдаются неудачи и изъяны ... существуют многие препятствия на пути наиболее эффективного распределения ресурсов общества... Наша задача теперь заключается в том, чтобы выяснить, каковы эти препятствия... Цель такого исследования носит по существу практический характер. С его помощью мы попытаемся пролить свет на определенные способы, которые сейчас (или в отдаленном будущем) доступны правительствам, контролирующим игру экономических сил таким образом, чтобы обеспечить экономическое благосостояние (а посредством этого и общее благосостояние) всех своих граждан" [Pigou, А. С. Op. cit., p. 129--130 (Пигу, Указ. соч., с. 197--198)].
В результате возникло так называемое "планирование и зонирование на основе судебного права" [Haar Charles M., Land-Use Planning, A Casebook on the Use, Misuse and Re-Use of Urban Land, Boston: Little, Brown, 1959, p. 95]. Конечно, иногда возникают значительные трудности в применении критериев [см., например, Rushmer v. Polsue and Alfieri, Ltd (1906) 1 Ch. 234, которая посвящена процессу по поводу дома, расположенного в спокойном уголке шумного района]. Пример интересной проблемы дает процесс Адамс против Урселла [Adams v. Ursell (1913) 1 Ch. 269], сюжет которого в том, что в преимущественно рабочем районе торговля жареной рыбой была развернута рядом с "весьма почтенными" домами. Нельзя представить себе Англию без жареной рыбы с картофелем, и этот процесс вызвал, конечно, огромный интерес. Судья так прокомментировал ситуацию: "Утверждали, что иск нанесет громадный ущерб ответчику и тем беднякам, которые покупают пищу в его лавке. Ответ один ниоткуда не следует, что ответчик не может заниматься своим делом в другом, более подходящем месте, где-нибудь поблизости. Из того, что торговля жареной рыбой нарушает общественный порядок и покой в одном месте, никак не следует, что она будет нарушать общественный порядок и в другом".
На деле иск, помешавший Урселлу открыть лавку, даже не затрагивал всю улицу. Так что можно предположить, что он мог переместиться в другое место, поблизости с "менее почтенными домами", жители которых, несомненно, предпочли бы иметь поблизости лавку с жареной рыбой, несмотря на вездесущий запах и "чад и мглу", так живописно изображенные истцом. Если бы поблизости не было других "более подходящих мест", процесс был бы более трудным, и решение могло бы быть иным. Что покупали бы себе на пропитание "бедняки"? Ни один английский судья не сказал бы: "Пусть едят пирожные". Суды не всегда достаточно ясно обозначают экономические стороны процессов, но представляется возможным, что в толковании слов и фраз вроде "разумный" или "общепринятое или обычное использование" проявляется некое осознание экономических сторон рассматриваемых вопросов -- может быть, в значительной степени бессознательное и, уж конечно, неявно выраженное. Хорошим примером является приговор апелляционного суда по делу Андре против "Селфридж энд Компани Лтд" [Andreae v. Selfridge and Company Ltd. (1938) 1 Ch. 1]. В этом случае отель (на ул. Вигмор) занимал часть островка. Остальную его часть занимала компания "Селфридж", которая снесла существовавшие постройки, чтобы очистить место для строительства. Из-за шума и пыли при сносе построек отель остался без постояльцев. Владелец подал в суд с требованием компенсации ущерба. В суде нижней инстанции отелю присудили компенсацию в размере 4500 ф. ст. После этого процесс перешел в апелляционный суд. Судья, который рассматривал процесс в суде нижней инстанции, сказал: "Я не могу рассматривать первое действие ответчиков на этом участке земли как общепринятое при обычном использовании или владении землей или домами. Не является ни обычным, ни общепринятым в этой стране, когда люди роют яму глубиной в 60 футов, а затем над этой ямой размещают стальную раму, которую скрепляют заклепками... Я полагаю также, что в этой стране не является ни обычным, ни общепринятым поступать так, как поступили ответчики далее, когда они, чтобы снести все дома, которые они решили снести, пять или шесть, сколько я знаю, если не больше, использовали пневматические молотки".
Судья Вилфред Грин, выступая в апелляционном суде, сказал вначале, что "когда приходится сталкиваться с некоторыми временными вещами, такими, как снос и перестройка, неизбежны некоторые неудобства, так как такого рода операции нельзя провести без шума и пыли. В силу этого правило о создании помех должно рассматриваться с учетом этой поправки".
Затем он вернулся к предыдущему приговору: "Со всем великим уважением к учености судьи, я полагаю, что он рассматривал этот вопрос с неверной точки зрения. Мне представляется, что невозможно сказать ... что те способы сноса построек, рытья котлована и строительства, которые использовала компания-ответчик, имели настолько необычный и неестественный характер, чтобы нельзя было применить к ним ту поправку, о которой я говорил. Мне представляется, что правило, говорящее об обычном или общепринятом использовании земли, не предполагает, что методы строительства и использования земли одинаковы на все времена. Новые изобретения или новые методы позволяют использовать землю с большей прибылью за счет углубления построек вниз или их устремления в небо. Является ли это, с другой точки зрения, как раз тем, в чем нуждается человечество, не может рассматриваться нами; но это входит в нормальное использование земли -- что и как строить на вашей земле, сколь глубоко зарываться в землю и какой высоты делать постройку, это определяется обстоятельствами и интересами момента... Постояльцев отелей легко огорчить. Обитатели этого отеля, привыкшие к спокойному окружению в прошлом, обнаружив снос и строительство, могут легко прийти к выводу, что отличительные достоинства этого отеля больше не существуют. Истцу не повезло; но если компания-ответчик вела снос и строительство хотя и с немалым шумом, но с обычным для этого дела умением и принимая все разумные предосторожности, чтобы не доставлять неприятностей соседям, тогда истец может растерять всех своих клиентов из-за того, что они лишились достоинств тихого и просторного заднего двора, но он не вправе предъявлять иск... Но те, кто говорит, что они вправе нарушить удобства соседей, поскольку их действия обычны и естественны и осуществляются с уместными предосторожностями и умением, особенно обязаны... проявлять эти уместные и должные предосторожности и умение. Неправильное отношение к этому выражено во фразе: "Мы будем продолжать и делать, что хотим, пока не поступит жалоба!" ... Их долг принять все меры предосторожности и проследить, чтобы помехи были сведены к минимуму. Они не могут ответить так: "Но это значит, что нам придется работать медленнее или пойти на дополнительные расходы". Все это решается на основе здравого смысла и чувства меры, и вполне ясно, что неразумно ожидать, что кто-либо станет работать столь медленно или со столь большими издержками, -- чтобы избавить других от временного беспокойства, -- что издержки и предосторожности сделают проведение работ невозможным... В нашем случае компания-ответчик, кажется, решила продвигаться вперед, пока кто-либо не заявит протеста, а ее желание ускорить работы и проводить их по выбранному методу определялось желанием восторжествовать в случае, если действительно возникнет конфликт с соседями. Это ... вовсе не то же самое, что выполнять свои обязанности по соблюдению разумных предосторожностей и умения... В результате ... истец пострадал от действительного нарушения покоя и порядка; ... ему присуждается не вся сумма ущерба, но существенная сумма, исходя из этих принципов ... но определяя сумму ... я учел все потери клиентов ... которые могли быть вызваны общим исчезновением удобств из-за строительства..."
Результатом было то, что сумма пени сократилась с 4500 до 1000 ф. ст. В этом разделе мы до сих пор рассматривали решения суда, принятые на основе обычного права по делам о нарушении общественного порядка. Разграничения прав в этой области также возникают в результате принятия законов. Большинство экономистов склонны предположить, что в этой области целью правительства является расширение круга действия закона о нарушении общественного порядка путем причисления к видам деятельности, составляющей нарушение общественного порядка, того, что не рассматривалось в таком качестве обычным правом. И нет никакого сомнения, что некоторые законы, например Закон об общественном здоровье, подействовали именно таким образом. Но не все правительственные постановления были такого рода. Многие законы в этой области стремились к защите бизнеса от претензий тех, кто понес ущерб. Существует длинный список легализованных нарушений общественного покоя и порядка. Положение подытожено в "Halsburys Laws of England" следующим образом: "Там, где законодательная власть предписывает, что нечто должно быть сделано при всех условиях, или узаконивает некоторые работы в определенном месте для определенных целей, или предоставляет полномочия для их реализации, оставляя при этом некоторую свободу в выборе способа действий, там становятся невозможными преследования на основе обычного права за нарушения общественного покоя и порядка или причинение ущерба, которые наступают как неизбежный результат осуществления дарованных законом полномочий. И это так независимо от того, направлены причиняющие ущерб узаконенные действия на достижение частных выгод или общественных целей. Действия, на которые уполномочил тот, кому Парламент делегировал власть даровать такие полномочия, например, по временным распоряжениям Министерства промышленности, рассматриваются как должным образом узаконенные. Если не было проявлений халатности, организацию, осуществляющую законные полномочия, нельзя сделать ответственной за ее действия только на том основании, что, действуя иначе, она могла бы уменьшить ущерб".
Затем даны примеры освобождения от ответственности за действия, совершенные в соответствии с законными полномочиями: "Установлено, что организации, осуществляющие без проявлений халатности данные законом полномочия, не подлежат судебному преследованию в следующих случаях: при затоплении земли водой, вырвавшейся из каналов, труб, дренажных или канализационных систем; при появлении вони из канализации; при прорыве канализации; в случае проседания дороги над канализацией; в случае вибрации или шума от железной дороги; при пожарах, вызванных предписанными действиями; при загрязнении реки, когда были выполнены требования об использовании наилучших методов очистки спускаемых в реку отходов; при возникновении помех работе телефона или телеграфа от электрического трамвая; при вкапывании столбов для трамвая в подпочву; при неприятностях, необходимо возникающих при проведении предписанных земляных работ; при случайном ущербе, возникающем от вмонтированных в полотно дороги решеток; при высвобождении кислых фракций дегтя (tar acid); при создании помех доступу владельца участка, граничащего с дорогой, из-за уличных ограждений или предохранительных поручней по краям тротуара" [John Anthony Hardinge Giffard, 3rd Earl of Halsbury, ed. Public Authorities and Public Officers, Halsbury's Laws of England, Vol 30, 3rd ed. London: Butterworth, 1960, p. 690--691].
Позиция закона в Соединенных Штатах в основном такая же, как в Англии, за исключением того, что власть законодательных органов давать полномочия на то, что по обычному праву было бы сочтено нарушением общественного покоя и порядка, более ограничена конституционными рамками [Prosser, Law of Torts, p. 421; Harper and James, Law of Torts, p. 86--87]. Тем не менее, такая власть существует, и можно встретить случаи более или менее идентичные английским. Возникла острая проблема в связи с работой аэропортов и полетами самолетов. Процессы авиакорпорации "Дельта" против Кирси, Кирси против г. Атланта [Delta Air Corporation v. Kersey, Kersey v. City of Atlanta, Supreme Court of Georgia, 193 Ga. 862, 20 S. E. 2d 245 (1942)] дают хороший пример. Кирси купил землю и выстроил на ней дом. Спустя несколько лет г. Атланта построил аэропорт в непосредственном соседстве с его домом. Истец заявлял, что его владение "было тихим, мирным и пригодным для жилья до тех пор, пока не построили аэропорт, но пыль, шум и низко пролетающие самолеты сделали его непригодным для жилья", т. е. создали положение, которое иск отразил со множеством неприятнейших подробностей. Сначала судья обратился к решению предыдущего процесса -- Трешер против г. Атланта [Thrasher v. City of Atlanta, 178 Ga. 514, 173 S. E. 817 (1934)], в котором было установлено, что г. Атланта явным образом уполномочен на владение аэропортом. Этой привилегией (franchise) авиация была признана как "законный бизнес, а также как предприятие, ведущееся в интересах общества (affected with a public interest) ... каждый, кто использует (аэропорт) законным образом, находится под защитой и иммунитетом привилегии, дарованной муниципалитетом. Аэропорт сам по себе не является нарушением общественного покоя и порядка, хотя он и может оказаться таковым в силу способа строительства или эксплуатации".
Поскольку авиация оказалась законным бизнесом, ведущимся в интересах общества, а строительство аэропорта было разрешено законом, судья затем обратился к процессу Железнодорожная и банковская корпорация Джорджии против Медокса [Georgia Railroad and Banking Co. v. Maddox, 116 Ca. 64, 42 S. E. 315 (1902)], в котором было установлено: "Там, где расположено железнодорожное депо, строительство которого было узаконено соответствующей властью, если оно было сооружено и эксплуатируется должным образом, оно не может рассматриваться как нарушение общественного покоя и порядка. Соответственно беспокойства и помехи для тех, кто живет рядом с таким депо, в виде шума паровозов, грохота вагонов, вибрации, дыма, пепла, копоти и пр., которые возникают от обычных и необходимых, а значит, должных действий и деятельности такого депо, не являются нарушением общественного покоя и порядка, но представляют собой необходимые следствия дарованной привилегии".
В свете этого судья решил, что шум и пыль, на которые жаловался господин Керси, "могут рассматриваться как побочные следствия работы аэропорта и как таковые не могут рассматриваться в качестве нарушения общественного порядка". Но жалоба на низкую высоту полета самолетов есть нечто другое: "... можно ли утверждать, что полеты ... на такой малой высоте (от 25 до 50 футов над домом господина Керси), будучи непосредственно опасными для ... жизни и здоровья... представляют необходимое следствие работы аэропорта? Мы не думаем, что на этот вопрос можно ответить утвердительно. Не видно причин, по которым город не мог приобрести участок земли (достаточно большой) ... чтобы избежать таких низких полетов... Ради общественных выгод владельцы соседней собственности вынуждены переносить шум и пыль как следствие обычной и нормальной работы аэропорта, но в глазах закона частные права имеют предпочтение в тех случаях, когда неудобства возникают по причинам, не требуемым правилами по сооружению и эксплуатации аэропорта".
Отсюда следует, конечно, что г. Атланта мог предотвратить низкие полеты при продолжении эксплуатации аэропорта. Судья в силу этого добавил: "Из рассмотренного нами следует, что условия, требующие низких полетов, могут быть устранены; но если в прениях выявится, что обществу выгодно продолжение работы аэропорта в его нынешних условиях, тогда можно будет сказать, что истцу следует отказать в удовлетворении иска".
В ходе другого связанного с авиацией процесса -- Смит против Аэрокорпорации Новой Англии [Smith v. New England Aircraft Co. 270 Mass. 511,170 N. E. 385, 390 (1930)], суд проанализировал закон Соединенных Штатов с точки зрения узаконенных случаев нарушения общественного покоя и порядка, и очевидно, что в целом ситуация подобна той, что существует в Англии: "Должной функцией законодательных органов правительства является осуществление полицейской власти по отношению к проблемам и рискам, возникающим при использовании новых изобретений, а также установление частных прав и гармонизация конфликтующих интересов посредством всесторонних законодательных актов, имеющих целью общественное благосостояние... Существуют... аналогичные случаи, где вторжение авиации со всем ее шумом, пылью, дымом, вибрацией и неприятными запахами, поскольку они узаконены законодательными органами правительства и не являются, в сущности, отрицанием собственности, хотя на деле и ведут к снижению ее рыночной ценности, должно переноситься землевладельцем без компенсации или удовлетворения. Законодательные решения делают законным то, что в противном случае было бы сочтено нарушением общественного покоя и порядка. Примерами этого являются ущерб прилегающим владениям от: дыма, вибрации и шума железной дороги; звука фабричных сирен; устранения помех; установки паровых двигателей и печей; неприятных запахов, выделяемых канализацией, нефтеперерабатывающими установками и бензохранилищами..."
Похоже, что большинство экономистов просто не понимают всего этого. Когда они не могут спать ночью из-за рева реактивных самолетов над головой (узаконенных правительством, а может быть, и принадлежащих правительству), когда они не могут сосредоточиться (или отдохнуть) днем из-за шума и вибрации от проходящих поездов (узаконенных правительством и, может быть, ему принадлежащих), когда им трудно дышать из-за вони от удобрений на местных полях (узаконенных правительством и, быть может, принадлежащих правительству), когда они не могут выбраться из дорожной пробки, потому что дорога перекрыта (без сомнения, общественными работами), их нервы раздражены и ум в смятении, и они начинают проклинать недостатки частной собственности и требуют благого правительственного регулирования. В то время как большинство экономистов неверно понимают характер ситуации, с которой они имеют дело, вполне может случиться, что та самая деятельность, которую они желали бы видеть прекращенной или ограниченной, является оправданной с социальной точки зрения. Это ведь вопрос соотношения выгод от устранения этих неприятных и вредных последствий и выгод от продолжения создающей их деятельности. Расширение экономической деятельности правительства, конечно же, зачастую ведет к защите от действий, направленных против нарушения общественного покоя и порядка. С одной стороны, правительство бывает благосклонно к предприятиям, в которых само принимает участие. С другой -- всегда возможно расписать нарушение покоя из-за деятельности правительственных предприятий в гораздо менее черных красках, чем аналогичные ситуации с частными предприятиями. Вот слова главного судьи сэра Альфреда Деннинга: "... значимость сегодняшней социальной революции в том, что если в прошлом баланс был резко смещен в пользу прав собственности и свободы контракта, повторные вмешательства Парламента поставили общественное благо на более подобающее ему место" [см. Sir Alfred Denning, Freedom Under the Law, London: Stevens, 1949, p. 71].
Не приходится сомневаться, что государство благосостояния склонно расширять зону неподсудности за причиненный ущерб, что всегда сильно осуждалось экономистами (которые при этом полагали, что эта неподсудность является знаком недостаточной вовлеченности правительства в хозяйственную жизнь). Например, в Британии полномочия местных органов власти рассматриваются либо как абсолютные, либо как условные. В первом случае местные власти не могут произвольно использовать предоставленные им полномочия. "Можно сказать, что абсолютные полномочия покрывают все неизбежные последствия прямого их применения, даже если эти последствия представляют собой нарушение общественного покоя и порядка". С другой стороны, условные полномочия могут осуществляться только таким образом, что их последствия не создают нарушений общественного покоя и порядка. Законодательное собрание определяет, будут ли полномочия "абсолютными или условными... (Поскольку) есть возможность, что социальная политика законодательного собрания может со временем измениться, полномочия, которые в одну эпоху были бы истолкованы как условные, в другую эпоху будут перетолкованы как абсолютные -- ради продвижения в сторону государства благосостояния. Это обстоятельство следует иметь в виду при рассмотрении старых процессов по закону о нарушениях общественного покоя и порядка" [Cairns Mary В., The Law of Tort in Local Government, London: Shaw, 1954, p 28--32].
Подытожим рассуждения этого большого раздела. Когда мы сталкиваемся с действиями, порождающими вредные последствия, возникающая проблема не сводится просто к ограничению тех, кто является источником затруднений и беспокойства. Следует сравнить выгоды от предотвращения ущерба с убытками, которые неизбежно возникнут в результате прекращения той деятельности, которая является причиной ущерба. В мире, где перераспределение прав, основанных на законе, требует издержек, суды, сталкиваясь с исками о нарушении покоя и порядка, принимают решения, фактически, об экономических проблемах и предопределяют способы использования ресурсов. Были приведены свидетельства того, что суды осознают это и что они зачастую, хотя и не всегда в явной форме, сравнивают возможные выгоды от устранения источника вредных эффектов и ущерб от прекращения соответствующей деятельности. Но разграничение прав также является результатом законодательных установлении. Также и здесь мы находим свидетельства того, что обоюдный характер проблемы осознается. В то время как законодательные акты расширяют список действий, квалифицируемых как нарушение общественного покоя и порядка, предпринимаются меры для узаконения действий, которые бы рассматривались как нарушение общественного покоя и порядка в обычном праве. Ситуация, которую экономисты склонны рассматривать как взывающую к корректирующему правительственному вмешательству, зачастую и возникает именно в результате правительственного действия. Такое действие не обязательно является неразумным. Но есть реальная опасность, что чрезмерное правительственное вмешательство в хозяйство может привести к тому, что защита тех, кто порождает вредные для других последствия, зайдет слишком далеко. VIII. Трактовка Пигу в "Экономической теории благосостояния" ПЕРВОИСТОЧНИКОМ современного экономического анализа по проблеме, обсуждаемой в этой статье, является "Экономическая теория благосостояния" Пигу, а в особенности тот раздел части II, который посвящен расхождению между чистым общественным и чистым частным продуктами, которое возникает потому, что "индивид А, предоставляя индивиду Б определенную услугу (которая оплачивается), случайно приносит выгоду или ущерб другим индивидам (не являющимся производителями подобных услуг); в последнем случае нет возможности собрать плату с тех, кто получает выгоды от услуг, не имеют возможности оплатить их, а стороны, терпящие убытки, не могут получить компенсации". [Pigou А. С., The Economics of Welfare, 4th ed., London: Macmillan & Co., 1932, p. 183. (Пигу А. Экономическая теория благосостояния: в 2-х т. М.: Прогресс, 1984, перевод аналитического изд. 1984 г., с. 251). Все ссылки будут по четвертому изданию, но аргументы и примеры, использованные в этой статье, оставались преимущественно неизменными от первого (1920 г.) издания до четвертого (1932 г.) издания. Большая часть этого анализа (но не весь целиком) появилась уже в работе 1912 г. "Богатство и благосостояние".]
Пигу заявляет, что его цель во второй части "Экономической теории благосостояния" сводится к тому, "чтобы понять, насколько свободная реализация корыстного интереса, действующего в условиях данной законодательной системы, позволяет распределить ресурсы страны наиболее благоприятным образом с точки зрения величины национального дивиденда и насколько в силах государства воздействовать на эти "естественные процессы" [Ibid. (там же, с. 502)].
Если судить по первой части этого утверждения, цель Пигу в том, чтобы обнаружить, возможны ли вообще какие-либо улучшения при данных условиях использования ресурсов. Поскольку Пигу приходит к выводу, что улучшения возможны, можно ожидать, что он продолжит предложением тех изменений, которые сделают их реализуемыми. Вместо этого Пигу прибавляет фразу, в которой противопоставляет "естественные" тенденции действиям государства, причем так, что существующие условия отождествляются некоторым образом с "естественными" тенденциями, а значит, для достижения улучшений необходимы действия государства (если они возможны). Что приблизительно в этом и заключается позиция Пигу, видно из главы I части II [Ibid., p. 127--130 (там же, с. 194--198)]. Пигу начинает со ссылки на "оптимистических последователей классической экономической науки", которые утверждали, что ценность производства будет наибольшей, если правительство будет воздерживаться от любого вмешательства в хозяйство, а условия экономической деятельности будут таковы, какими они сложились бы "естественным" путем. [В "Богатстве и благосостоянии" Пигу приписывает "оптимизм" самому Адаму Смиту, а не его последователям. Там он говорит о "чрезвычайно оптимистической теории Адама Смита о том, что национальный дивиденд при данных условиях спроса и предложения "естественно" стремится стать наибольшим". Ibid., p. 104 (там же, с. 195)] Пигу продолжает утверждением, что если корыстный интерес способствует экономическому благосостоянию, то только потому, что общественные институты были созданы соответствующим образом. (Эта часть рассуждений Пигу, которые он развивает, опираясь на цитаты из Кэннена, мне представляется в основном верной.) Пигу заключает: "Даже в самых развитых государствах в этой деятельности наблюдаются неудачи и изъяны ... существуют многие препятствия на пути наиболее эффективного распределения ресурсов общества... Наша задача теперь заключается в том, чтобы выяснить, каковы эти препятствия... Цель такого исследования носит по существу практический характер. С его помощью мы попытаемся пролить свет на определенные способы, которые сейчас (или в отдаленном будущем) доступны правительствам, контролирующим игру экономических сил таким образом, чтобы обеспечить экономическое благосостояние (а посредством этого и общее благосостояние) всех своих граждан" [Pigou, А. С. Op. cit., p. 129--130 (Пигу, Указ. соч., с. 197--198)].