Страница:
Тощенко Ж.Т. Социология. М., 1998.
Шереги Ф. Социология девиации: прикладные исследования. М., 2004.
Энциклопедический социологический словарь / Общ. ред. акад. Г.В. Осипова. М., 1995.
ГЛАВА 2
Шереги Ф. Социология девиации: прикладные исследования. М., 2004.
Энциклопедический социологический словарь / Общ. ред. акад. Г.В. Осипова. М., 1995.
ГЛАВА 2
БЮРОКРАТИЯ
Тема бюрократизма как в науке, так и в обобщении практики занимает особое место. Это объясняется тем, что бюрократия, являясь одним из важнейших компонентов механизма реализации политической власти, имеет и положительные, и отрицательные свойства. Необходимость изучения и осмысления истории, теории и функций бюрократии применительно к нашей стране на современном этапе предопределяется также нарушениями, деформациями норм жизни, гражданского общества и связанной с этим проблемой формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.
1) слой высших чиновников в государстве;
2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей.
Во втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма – это система управления и организации власти.
Бюрократия – явление историческое. Ее формы менялись на протяжении столетий в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в Древнем Китае. Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь. Некоторую роль в усилении бюрократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом роли и значения чиновничества.
В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, общественных организаций и т. д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XX в. Это было связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, включающих структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение их функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеобщий характер предопределяются потребностью целенаправленного воздействия на социальные структуры и процессы, а также на деятельность социальных организаций. Иначе говоря, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, является элементом механизма интеграции и необходимым, и неизбежным. Но не только.
Сложность и противоречивость данного явления, охватившего все сферы жизни общества, обусловили необходимость осмысления понятия и истории бюрократии. Ее корни и истоки были рассмотрены французским мыслителем Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.
Научное описание бюрократии дал немецкий философ Гегель (1770—1831).Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес французский философ О. Конт (1798—1857). В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым подводя итог спору «анархистов», не признающих порядка, и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также важную мысль Конта о том, что в создании социальных организаций немалая роль отводится «стихийным», «естественным», тенденциям.
Однако только немецкий социолог М. Вебер (1864—1920) впервые представил проблематику бюрократии системно. Он исходил из того, что бюрократия – наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».
Актуальными и на сегодняшний день представляются выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:
1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;
2) решение опирается на комплекс норм и признаков, которые определяют обязанности каждого функционера и его управленческо-исполнительную деятельность;
3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым им местом в этой системе;
4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несет ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;
5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и его подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов – в пределах своих функций).
Согласно точке зрения М. Вебера, бюрократическая организация характеризуется: эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения обязанностей между членами организации; строгой иерархией власти; формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие управленческой деятельности; безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.
Безличность, рациональность, строжайшую регламентируемость, ограниченность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. С его точки зрения, бюрократическое управление – это наиболее совершенная и эффективная форма господства, и потому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видел в ее предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он указывал на опасность тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, нейтрализующие бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.
Безусловно, в веберовской концепции «рациональности» есть немало позитивного. Она исходит из необходимости управления в обществе и содержательной структуризации управленческого процесса, осуществление которого неотвратимо требует соблюдения определенных правил, наличия не только специально подготовленных кадров, но и управленческого субъекта и объекта в целом. Отсюда – объяснимая «рациональность» веберовского подхода.
Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Крозье, С.М. Липсет, М.К. Мертон, Ф. Селзник и др. Главное внимание в исследовании бюрократии они уделяли анализу функций и структур бюрократической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью», которая внутренне присуща капиталистическому обществу.
В целом поддерживая идеи М. Вебера, они внесли определенные уточнения в его концепцию, но в то же время постепенно стали от нее отходить. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т. д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Т. Парсонс применили к анализу понятия «бюрократия» понятие «дисфункция». М.К. Мертоном была подмечена такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель.
В западных теориях бюрократии одним из важнейших является вопрос об узаконивании (легитимации) бюрократической власти. Так, рассматривая проблему видов власти, А. Гоулднер различает два типа бюрократии – представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (применяющую для упрочнения своей власти различные санкции). Отметим также работу американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит. Американский ученый Д. Белл, исследуя проблемы бюрократизации, в ряде своих работ писал, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» – просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.
Проблемы бюрократии заняли определенное место и в отечественной науке, правда, при этом бюрократия рассматривалась преимущественно с негативных позиций как бюрократизация. В соответствии с этим бюрократия не отождествлялась с организацией, организованностью вообще, с правилами и принципами управленческого процесса, хотя, естественно, связана с ними. Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может быть только при капитализме: в условиях существования частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или некоторым органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями классиков марксизма-ленинизма.
Это и определило то обстоятельство, что в отечественной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, разработки, касающиеся проблем бюрократии, не значились в плане научно-исследовательских работ ни одного из ведущих институтов обществоведческого профиля.
Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации (СМИ), в частности в газетных материалах, прямо посвященных проблеме бюрократизации или попутно фиксирующих факты бюрократизма в функционировании управленческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй половины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.
Важно отметить, что при всех различиях в определении понятия «бюрократия» они едины в одном: главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения людей.
• отчуждение власти от народа;
• концентрация власти в руках чиновничества, стремящегося ослабить контроль за своей деятельностью или вообще избежать его. Следовательно, бюрократия – это разновидность организации публичной власти, система социального управления, отчужденная от объекта управления и стоящая над ним.
Функционирование структур публичной власти неизбежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами: выхолощенностью целей деятельности, рациональной в средствах и частностях и иррациональной в целом; дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий, безличными правилами; «деперсонализацией», т. е. исключением личных соображений из исполнения служебных обязанностей, строгой дисциплиной труда; наконец, многоступенчатой иерархией должностей и успешной карьерой при соблюдении определенных условий.
Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».
Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций в стране, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти, конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью демократии, предполагающей: народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право общественности и возможность контроля ею всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.
С точки зрения сказанного важна (и возможна) характеристика российской бюрократии, связь которой с советской бюрократией, особенно в первые послереволюционные годы, несомненна.
В России бюрократия развивалась одновременно с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII—XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодальный, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры казнокрадства, антинародный дух, строжайшая иерархия и чинопочитание.
Характерными чертами российской бюрократии были (к сожалению, и остаются сейчас) неудовлетворительная организация дела, приверженность старым методам и схемам управления, стиль работы, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих канцелярщину, волокиту и формализм. Отечественным бюрократам свойственна чрезмерная осторожность, они избегают даже малейшей ответственности. Особую угрозу представляет хозяйственный бюрократизм, разновидностями которого являются ведомственность и местничество, т. е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или территории даже в ущерб общенародным интересам.
Бюрократия может рассматриваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, а также сходство представлений о своем месте и роли в обществе. Данному слою людей свойственны особое самосознание, которому присущи безразличие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, ведомственные или местнические интересы, высокомерное отношение к народу, пренебрежение к демократическим ценностям, чувство социального превосходства, основанное на представлениях об особой значимости своего труда, и т. д.
Сама бюрократическая система управления объективно формирует особый тип личности. Бюрократизированный индивидуум характеризуется специфической этикой политического и идейно-морального конформизма, психологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.
Для чиновника-бюрократа государственная цель, которую он призван формально реализовать, превращается в личную цель, в погоню за чинами, в «делание» карьеры. Именно карьера – ядро бюрократической системы ценностей.
Карьера трактуется в социологии как продвижение человека по ступеням производственной, имущественной, социальной или иной иерархии. Это – нормальное состояние для каждого человека в процессе его трудовой и общественной деятельности. До последнего времени в отечественной литературе карьера рассматривалась преимущественно в негативном плане, с оттенком осуждения, как карьеризм. Однако карьера и карьеризм хотя и взаимосвязанные, но отнюдь не тождественные понятия.
Характер, тип карьеры, темп ее достижения предопределяются в первую очередь существующими общественными отношениями, объективными возможностями, которые создает общество человеку. Вместе с тем карьера во многом обусловливается обстоятельствами жизни конкретного индивидуума, его личными способностями, целеустремленностью, волей, семейным положением, состоянием здоровья и т. д.
Нормальная карьера (продвижение) обеспечивается через механизмы социального отбора наиболее способных в различных областях жизни: в сфере образования, трудовой, общественно-политической, военной, религиозной деятельности, в искусстве, спорте, науке и т. д. Для естественного (нормального) продвижения требуется открытая и честная состязательность на всех этапах учебы и трудовой деятельности человека с предоставлением талантливым людям определенных, зафиксированных в законах привилегий.
В нашей стране также действовали механизмы отбора лучших, но во многом они были деформированы административно-командной системой, в частности отсутствием демократически организованных выборов, непременным членством в КПСС для большинства типов карьеры, профессиональной некомпетентностью части аппарата, низкой исполнительской дисциплиной, ориентацией работников аппарата на удовлетворение своих интересов, дефицитом чуткости и тактичности.
Происходящие в стране изменения сняли многие препоны в осуществлении карьеры. Однако незавершенность демократических преобразований, еще только формирующаяся многопартийная система, кризис общества, жесткое противостояние политических сил не дают возможности для нормального решения этого вопроса многим слоям населения.
В социологии карьера изучается путем фиксации продвижения граждан по ступеням квалификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью анализируются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы прежде всего лонгитюдные (длительные, повторные) исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в начале их жизненной, трудовой деятельности и к моменту проведения исследования. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствующих документов (трудовые книжки, автобиографии и т. д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т. д.
Карьера рассматривается в позитивном значении неслучайно. Жизнь показывает, что многие управленцы – «бюрократы» – это эффективно работающие специалисты, люди, строящие карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае в управленческой. В то же время нередко карьера оборачивается своей обратной стороной – карьеризмом, явлением злободневным в управленческих структурах. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, в основе которой лежат корыстные цели в ущерб общественным интересам, стремление к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная прежде всего общественными факторами, порождает определенный тип личности – карьериста-конформиста, т. е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господствующее мнение и т. д. Данный тип личности характеризуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладающему наибольшей силой давления (имеются ввиду мнение большинства, авторитет, традиции и т. д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы. Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авторитету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность руководителю.
Конечно, здесь сказались общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, базирующейся на образованности, профессиональной компетентности, опыте социального управления. Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма – природа и характер сложившихся в стране в конце 1920-х гг. общественных отношений, названных в обществоведческой литературе административно-бюрократической системой. Порождаемые ею безынициативность, безответственность, пассивность способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке – трудовом коллективе.
В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.
Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 1920-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но еще и усиливалась. Стремление ослабить позиции центра, передать часть полномочий на места при Н.С. Хрущеве (1953-1964), нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов (напомним, кстати, что впервые они возникли при В.И. Ленине), со временем было свернуто. Опять вернулись к сверхцентрализованной системе управления, обусловившей разрастание бюрократических структур, усиление бюрократизма. До конца 1980-х гг. в стране насчитывалось около тысячи союзных и республиканских министерств и государственных комитетов. Так, административно-управленческий аппарат с 1927 г. вырос к концу 80-х гг. с 2 млн до 18,6 млн человек, составив 15% общей численности рабочих и служащих.
§ 5. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ
Термин «бюрократия» образован сочетанием двух слов: французского bureau — бюро, канцелярия и греческого kratos – сила, господство, власть. В буквальном смысле этот термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях:1) слой высших чиновников в государстве;
2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей.
Во втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма – это система управления и организации власти.
Бюрократия – явление историческое. Ее формы менялись на протяжении столетий в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в Древнем Китае. Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь. Некоторую роль в усилении бюрократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом роли и значения чиновничества.
В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, общественных организаций и т. д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XX в. Это было связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, включающих структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение их функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеобщий характер предопределяются потребностью целенаправленного воздействия на социальные структуры и процессы, а также на деятельность социальных организаций. Иначе говоря, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, является элементом механизма интеграции и необходимым, и неизбежным. Но не только.
Сложность и противоречивость данного явления, охватившего все сферы жизни общества, обусловили необходимость осмысления понятия и истории бюрократии. Ее корни и истоки были рассмотрены французским мыслителем Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.
Научное описание бюрократии дал немецкий философ Гегель (1770—1831).Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес французский философ О. Конт (1798—1857). В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым подводя итог спору «анархистов», не признающих порядка, и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также важную мысль Конта о том, что в создании социальных организаций немалая роль отводится «стихийным», «естественным», тенденциям.
Однако только немецкий социолог М. Вебер (1864—1920) впервые представил проблематику бюрократии системно. Он исходил из того, что бюрократия – наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».
Актуальными и на сегодняшний день представляются выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:
1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;
2) решение опирается на комплекс норм и признаков, которые определяют обязанности каждого функционера и его управленческо-исполнительную деятельность;
3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым им местом в этой системе;
4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несет ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;
5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и его подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов – в пределах своих функций).
Согласно точке зрения М. Вебера, бюрократическая организация характеризуется: эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения обязанностей между членами организации; строгой иерархией власти; формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие управленческой деятельности; безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.
Безличность, рациональность, строжайшую регламентируемость, ограниченность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. С его точки зрения, бюрократическое управление – это наиболее совершенная и эффективная форма господства, и потому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видел в ее предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он указывал на опасность тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, нейтрализующие бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.
Безусловно, в веберовской концепции «рациональности» есть немало позитивного. Она исходит из необходимости управления в обществе и содержательной структуризации управленческого процесса, осуществление которого неотвратимо требует соблюдения определенных правил, наличия не только специально подготовленных кадров, но и управленческого субъекта и объекта в целом. Отсюда – объяснимая «рациональность» веберовского подхода.
Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Крозье, С.М. Липсет, М.К. Мертон, Ф. Селзник и др. Главное внимание в исследовании бюрократии они уделяли анализу функций и структур бюрократической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью», которая внутренне присуща капиталистическому обществу.
В целом поддерживая идеи М. Вебера, они внесли определенные уточнения в его концепцию, но в то же время постепенно стали от нее отходить. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т. д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Т. Парсонс применили к анализу понятия «бюрократия» понятие «дисфункция». М.К. Мертоном была подмечена такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель.
В западных теориях бюрократии одним из важнейших является вопрос об узаконивании (легитимации) бюрократической власти. Так, рассматривая проблему видов власти, А. Гоулднер различает два типа бюрократии – представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (применяющую для упрочнения своей власти различные санкции). Отметим также работу американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит. Американский ученый Д. Белл, исследуя проблемы бюрократизации, в ряде своих работ писал, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» – просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.
Проблемы бюрократии заняли определенное место и в отечественной науке, правда, при этом бюрократия рассматривалась преимущественно с негативных позиций как бюрократизация. В соответствии с этим бюрократия не отождествлялась с организацией, организованностью вообще, с правилами и принципами управленческого процесса, хотя, естественно, связана с ними. Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может быть только при капитализме: в условиях существования частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или некоторым органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями классиков марксизма-ленинизма.
Это и определило то обстоятельство, что в отечественной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, разработки, касающиеся проблем бюрократии, не значились в плане научно-исследовательских работ ни одного из ведущих институтов обществоведческого профиля.
Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации (СМИ), в частности в газетных материалах, прямо посвященных проблеме бюрократизации или попутно фиксирующих факты бюрократизма в функционировании управленческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй половины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.
Важно отметить, что при всех различиях в определении понятия «бюрократия» они едины в одном: главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения людей.
§ 6. ОБЩИЕ И НАЦИОНАЛЬНО-СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЧЕРТЫ БЮРОКРАТИИ. КАРЬЕРА КАК ЯДРО БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
Бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда на управляющих и управляемых. Как слой управляющих людей бюрократия призвана осуществлять реализацию не только «общих дел», вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции, порожденные противоположностью между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием борьбы одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры нормального его функционирования своим своекорыстным целям, целям самосохранения и укрепления собственных позиций. И, как показывает история, бюрократия при этом демонстрирует поразительную приспособляемость к изменяющимся условиям. Ее основными чертами являются:• отчуждение власти от народа;
• концентрация власти в руках чиновничества, стремящегося ослабить контроль за своей деятельностью или вообще избежать его. Следовательно, бюрократия – это разновидность организации публичной власти, система социального управления, отчужденная от объекта управления и стоящая над ним.
Функционирование структур публичной власти неизбежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами: выхолощенностью целей деятельности, рациональной в средствах и частностях и иррациональной в целом; дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий, безличными правилами; «деперсонализацией», т. е. исключением личных соображений из исполнения служебных обязанностей, строгой дисциплиной труда; наконец, многоступенчатой иерархией должностей и успешной карьерой при соблюдении определенных условий.
Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».
Бюрократизация во все времена имела и имеет свою национально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, степенью развития демократических традиций в стране, уровнем культуры населения, нравственной зрелостью общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти, конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью демократии, предполагающей: народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право общественности и возможность контроля ею всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.
С точки зрения сказанного важна (и возможна) характеристика российской бюрократии, связь которой с советской бюрократией, особенно в первые послереволюционные годы, несомненна.
В России бюрократия развивалась одновременно с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в XVIII—XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодальный, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры казнокрадства, антинародный дух, строжайшая иерархия и чинопочитание.
Характерными чертами российской бюрократии были (к сожалению, и остаются сейчас) неудовлетворительная организация дела, приверженность старым методам и схемам управления, стиль работы, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих канцелярщину, волокиту и формализм. Отечественным бюрократам свойственна чрезмерная осторожность, они избегают даже малейшей ответственности. Особую угрозу представляет хозяйственный бюрократизм, разновидностями которого являются ведомственность и местничество, т. е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или территории даже в ущерб общенародным интересам.
Бюрократия может рассматриваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ориентации, а также сходство представлений о своем месте и роли в обществе. Данному слою людей свойственны особое самосознание, которому присущи безразличие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, ведомственные или местнические интересы, высокомерное отношение к народу, пренебрежение к демократическим ценностям, чувство социального превосходства, основанное на представлениях об особой значимости своего труда, и т. д.
Сама бюрократическая система управления объективно формирует особый тип личности. Бюрократизированный индивидуум характеризуется специфической этикой политического и идейно-морального конформизма, психологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.
Для чиновника-бюрократа государственная цель, которую он призван формально реализовать, превращается в личную цель, в погоню за чинами, в «делание» карьеры. Именно карьера – ядро бюрократической системы ценностей.
Карьера трактуется в социологии как продвижение человека по ступеням производственной, имущественной, социальной или иной иерархии. Это – нормальное состояние для каждого человека в процессе его трудовой и общественной деятельности. До последнего времени в отечественной литературе карьера рассматривалась преимущественно в негативном плане, с оттенком осуждения, как карьеризм. Однако карьера и карьеризм хотя и взаимосвязанные, но отнюдь не тождественные понятия.
Характер, тип карьеры, темп ее достижения предопределяются в первую очередь существующими общественными отношениями, объективными возможностями, которые создает общество человеку. Вместе с тем карьера во многом обусловливается обстоятельствами жизни конкретного индивидуума, его личными способностями, целеустремленностью, волей, семейным положением, состоянием здоровья и т. д.
Нормальная карьера (продвижение) обеспечивается через механизмы социального отбора наиболее способных в различных областях жизни: в сфере образования, трудовой, общественно-политической, военной, религиозной деятельности, в искусстве, спорте, науке и т. д. Для естественного (нормального) продвижения требуется открытая и честная состязательность на всех этапах учебы и трудовой деятельности человека с предоставлением талантливым людям определенных, зафиксированных в законах привилегий.
В нашей стране также действовали механизмы отбора лучших, но во многом они были деформированы административно-командной системой, в частности отсутствием демократически организованных выборов, непременным членством в КПСС для большинства типов карьеры, профессиональной некомпетентностью части аппарата, низкой исполнительской дисциплиной, ориентацией работников аппарата на удовлетворение своих интересов, дефицитом чуткости и тактичности.
Происходящие в стране изменения сняли многие препоны в осуществлении карьеры. Однако незавершенность демократических преобразований, еще только формирующаяся многопартийная система, кризис общества, жесткое противостояние политических сил не дают возможности для нормального решения этого вопроса многим слоям населения.
В социологии карьера изучается путем фиксации продвижения граждан по ступеням квалификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью анализируются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы прежде всего лонгитюдные (длительные, повторные) исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в начале их жизненной, трудовой деятельности и к моменту проведения исследования. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствующих документов (трудовые книжки, автобиографии и т. д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т. д.
Карьера рассматривается в позитивном значении неслучайно. Жизнь показывает, что многие управленцы – «бюрократы» – это эффективно работающие специалисты, люди, строящие карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае в управленческой. В то же время нередко карьера оборачивается своей обратной стороной – карьеризмом, явлением злободневным в управленческих структурах. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, в основе которой лежат корыстные цели в ущерб общественным интересам, стремление к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная прежде всего общественными факторами, порождает определенный тип личности – карьериста-конформиста, т. е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господствующее мнение и т. д. Данный тип личности характеризуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладающему наибольшей силой давления (имеются ввиду мнение большинства, авторитет, традиции и т. д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы. Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авторитету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность руководителю.
§ 7. ПРИЧИНЫ СОХРАНЕНИЯ И УСИЛЕНИЯ БЮРОКРАТИЗМА В СТРАНЕ
Как уже отмечалось ранее, до середины 1980-х гг. тезис об отсутствии бюрократии при социализме в отечественной литературе разделялся большинством обществоведов. Точнее сказать, такова была официальная точка зрения. Во многом это объяснялось взглядами К. Маркса и В.И. Ленина по данному вопросу. Так, в работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» К. Маркс, раскрывая классовые основы бюрократии, сформулировал задачу слома буржуазной государственной машины как первое условие победы социалистической революции, ликвидации основ для произрастания бюрократии в результате создания новой государственной машины, выражающей интересы большинства населения. В.И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Марксизм о государстве» и других развил эти идеи, обосновал принципы ликвидации бюрократии в ходе социалистической революции. Послеоктябрьские преобразования были нацелены на отстранение от власти старой бюрократии. Однако, как показала жизнь, не допустить бюрократизации государственного аппарата, его роста, возникновения новой бюрократии советской власти не удалось. В чем же причины этого?Конечно, здесь сказались общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, базирующейся на образованности, профессиональной компетентности, опыте социального управления. Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма – природа и характер сложившихся в стране в конце 1920-х гг. общественных отношений, названных в обществоведческой литературе административно-бюрократической системой. Порождаемые ею безынициативность, безответственность, пассивность способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке – трудовом коллективе.
В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.
Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 1920-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но еще и усиливалась. Стремление ослабить позиции центра, передать часть полномочий на места при Н.С. Хрущеве (1953-1964), нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов (напомним, кстати, что впервые они возникли при В.И. Ленине), со временем было свернуто. Опять вернулись к сверхцентрализованной системе управления, обусловившей разрастание бюрократических структур, усиление бюрократизма. До конца 1980-х гг. в стране насчитывалось около тысячи союзных и республиканских министерств и государственных комитетов. Так, административно-управленческий аппарат с 1927 г. вырос к концу 80-х гг. с 2 млн до 18,6 млн человек, составив 15% общей численности рабочих и служащих.