Страница:
3) При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся:
1) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка;
2) разработка бюджета субъекта РФ, обеспечение его исполнения;
3) разработка и представление на утверждение законодательного (представительного) органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта РФ, отчетов об их исполнении;
4) формирование органов исполнительной власти субъекта РФ;
5) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.
7.4. Высшее должностное лицо субъекта РФ
7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ
Тема 8. Эффективность государственного управления
8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
8.2. Концептуальные модели эффективности
Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся:
1) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка;
2) разработка бюджета субъекта РФ, обеспечение его исполнения;
3) разработка и представление на утверждение законодательного (представительного) органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта РФ, отчетов об их исполнении;
4) формирование органов исполнительной власти субъекта РФ;
5) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.
7.4. Высшее должностное лицо субъекта РФ
Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта РФ. Если уставом субъекта предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта РФ, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.
Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта в законодательный орган субъекта РФ проводятся консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ в течение 14 дней со дня внесения представления.
Решение законодательного органа субъекта РФ о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа. В случае, когда субъектом РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа власти субъекта РФ.
В случае отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев.
В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ проводятся соответствующие консультации с законодательным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. По результатам консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта.
Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» инициировала рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта, данное предложение подлежит рассмотрению законодательным органом субъекта с учетом сроков, установленных федеральным законодательством для обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением законодательного органа и направляется в установленном порядке Президенту РФ.
Если право инициировать рассмотрение предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах по формированию законодательного органа субъекта РФ, законодательным органом субъекта РФ рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту РФ направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ.
Если уставом субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти субъекта РФ, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется Президенту РФ, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта РФ.
Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается уставом субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.
В целом, высшее должностное лицо субъекта РФ имеет следующие полномочия: 1) представляет субъект РФ в отношениях с иными субъектами РФ, органами государственной власти; 2) подписывает законы, принятые законодательным органом власти;
3) формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта РФ порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта РФ;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; 5) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ; 6) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Если высшее должностное лицо субъекта РФ временно не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае: а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ; в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства Российской Федерации.
Законодательный орган субъекта РФ выражает недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: 1) издания им актов, противоречащих Конституции, федеральному законодательству, уставу и законам субъекта РФ, если эти противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) установленного судом грубого нарушения федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; 3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.
Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу принимается /3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/оот установленного числа депутатов.
В двухпалатном законодательном органе субъекта РФ решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается /3 голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе /3 от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.
Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности; в) отсутствия законодательного органа власти субъекта РФ или его самороспуска; г) непринятия законодательным органом власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в установленный законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица; д) двукратного отклонения законодательным органом субъекта РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ.
Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 календарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта в законодательный орган субъекта РФ проводятся консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ в течение 14 дней со дня внесения представления.
Решение законодательного органа субъекта РФ о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа. В случае, когда субъектом РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа власти субъекта РФ.
В случае отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев.
В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ проводятся соответствующие консультации с законодательным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. По результатам консультаций Президент вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта.
Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» инициировала рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта, данное предложение подлежит рассмотрению законодательным органом субъекта с учетом сроков, установленных федеральным законодательством для обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением законодательного органа и направляется в установленном порядке Президенту РФ.
Если право инициировать рассмотрение предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах по формированию законодательного органа субъекта РФ, законодательным органом субъекта РФ рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту РФ направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ.
Если уставом субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти субъекта РФ, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется Президенту РФ, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта РФ.
Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается уставом субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.
В целом, высшее должностное лицо субъекта РФ имеет следующие полномочия: 1) представляет субъект РФ в отношениях с иными субъектами РФ, органами государственной власти; 2) подписывает законы, принятые законодательным органом власти;
3) формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта РФ порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта РФ;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; 5) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ; 6) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Если высшее должностное лицо субъекта РФ временно не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае: а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ; в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства Российской Федерации.
Законодательный орган субъекта РФ выражает недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае: 1) издания им актов, противоречащих Конституции, федеральному законодательству, уставу и законам субъекта РФ, если эти противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) установленного судом грубого нарушения федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; 3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.
Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу принимается /3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/оот установленного числа депутатов.
В двухпалатном законодательном органе субъекта РФ решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается /3 голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе /3 от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В случае отставки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.
Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности; в) отсутствия законодательного органа власти субъекта РФ или его самороспуска; г) непринятия законодательным органом власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в установленный законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица; д) двукратного отклонения законодательным органом субъекта РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении устава субъекта РФ.
Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ и рассматривается законодательным органом субъекта РФ не позднее 14 календарных дней со дня досрочного прекращения полномочий либо не позднее 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Уставом субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ
Исполнительный орган власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение федерального и регионального законодательства на территории субъекта РФ, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления в законодательный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления в законодательный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.
Тема 8. Эффективность государственного управления
8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.
Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности.В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективностьпонимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.
В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи» [11]. Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. [12]
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства.Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. [13]
2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии.С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. [14]
3) Подход к эффективности деятельности,связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. [15]
4) В рамках концепции профессионализмаэффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. [16]
5) Экономический подход,связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. [17]
6) Экологический подход,в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. [18]
7) Подход, основанный на концепции управления качеством.В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. [19]
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическуюэффективность и социальную.Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект.Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук [20]подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
1. Общая социальная эффективность.Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность.Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность.Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Эффективностьдеятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.
Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности.В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективностьпонимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.
В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи» [11]. Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. [12]
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства.Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. [13]
2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии.С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. [14]
3) Подход к эффективности деятельности,связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. [15]
4) В рамках концепции профессионализмаэффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. [16]
5) Экономический подход,связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. [17]
6) Экологический подход,в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. [18]
7) Подход, основанный на концепции управления качеством.В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. [19]
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическуюэффективность и социальную.Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект.Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук [20]подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
1. Общая социальная эффективность.Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность.Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность.Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Эффективностьдеятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.
8.2. Концептуальные модели эффективности
В теории управления выделяют несколько
моделей эффективности:системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель
[21]. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.
Системно-ресурсная модельоснована на анализе соотношения «организация – окружающая среда». Эффективность в данной модели – способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования.
С позиций целевой моделиорганизация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.
Модель удовлетворенности участникаопирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий.
Комплексная модельрассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств.
Модель, содержащая противоречия,исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:
1) сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей социальной среды;
Системно-ресурсная модельоснована на анализе соотношения «организация – окружающая среда». Эффективность в данной модели – способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования.
С позиций целевой моделиорганизация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.
Модель удовлетворенности участникаопирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий.
Комплексная модельрассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств.
Модель, содержащая противоречия,исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:
1) сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей социальной среды;