Страница:
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г., в которой прокуратуре была посвящена отдельная глава, и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал такой важный конституционный принцип, как строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму. Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР.
Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).
В этом Законе впервые законодательно закреплялось, что:
органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;
одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами.
Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования. Наиболее заметным нововведением стало полномочие Генерального прокурора СССР, который в случае усмотрения, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону, обязан войти по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Таким образом, Генеральный прокурор СССР наделялся законным правом требовать отмены или изменения уже принятого высшим органом судебной власти СССР решения.
Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. был дополнен изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», согласно которому на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров была возложена обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР. Затем приказом Генерального прокурора СССР от 4 апреля 1980 г. № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» на прокуроров была возложена обязанность по проведению постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, тщательной проверке заявлений и жалоб, восстановлению нарушенных прав и интересов граждан, а также обязанность по проведению анализа поступающих заявлений и жалоб и принятию мер к устранению их причин.
В 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Согласно этим изменениям и дополнениям прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, должна была добиваться, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве способствовало и принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Названный Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
В целом в советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план.
§ 2.4. Прокуратура постсоветского и современного периодов
Глава 3
§ 3.1. Сущность и значение прокурорского надзора
Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).
В этом Законе впервые законодательно закреплялось, что:
органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;
одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами.
Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования. Наиболее заметным нововведением стало полномочие Генерального прокурора СССР, который в случае усмотрения, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону, обязан войти по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Таким образом, Генеральный прокурор СССР наделялся законным правом требовать отмены или изменения уже принятого высшим органом судебной власти СССР решения.
Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. был дополнен изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», согласно которому на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров была возложена обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР. Затем приказом Генерального прокурора СССР от 4 апреля 1980 г. № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» на прокуроров была возложена обязанность по проведению постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, тщательной проверке заявлений и жалоб, восстановлению нарушенных прав и интересов граждан, а также обязанность по проведению анализа поступающих заявлений и жалоб и принятию мер к устранению их причин.
В 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Согласно этим изменениям и дополнениям прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, должна была добиваться, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве способствовало и принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Названный Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
В целом в советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план.
§ 2.4. Прокуратура постсоветского и современного периодов
Переходный характер развития российского общества в 90-е годы и связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Переход к новым условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и значения в политической системе. Первые важные изменения в истории развития органов прокуратуры в постсоветский период были связаны с реализацией Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», согласно которому на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начали создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, которая определила основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Концепцией теоретически обосновалась необходимость превращения прокуратуры в ходе судебной реформы из многофункционального органа в орган уголовного преследования. С учетом положений Концепции 17 января 1992 г. был принят Закон Российской Федерации № 2202– I «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. (далее – Закон РФ «О прокуратуре» 1992 г.). Этим Законом были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Иным стало содержание прокурорского надзора, который стал осуществляться за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в связи с чем прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. В то же время за прокурорами сохранялось право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры, произошли и другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.
В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон, в связи с чем на первое место в работе прокуратуры выдвигался общий надзор, поскольку он был необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Особое внимание в Законе РФ «О прокуратуре» 1992 г. было уделено правозащитной роли прокуратуры, обеспечению социальной и правовой защиты граждан, их прав и свобод. Таким образом, утвердился приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В целях реализации указанного Закона РФ 11 марта 1992 г. был издан приказ Генерального прокурора № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Этим приказом были определены основные задачи органов прокуратуры, среди которых: сосредоточение усилий на определенных законом направлениях прокурорской деятельности, максимальное использование потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий по устранению нарушений законности; необходимость уделять особое внимание законности правовых актов и исполнению законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и местной администрации; обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушении законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями; отработать четкую систему надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; акцентировать внимание на исполнении законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание; последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; проявлять повышенную заботу о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, – несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством; активно влиять на законодательный процесс; в полной мере использовать единство прокурорской системы, имеющиеся у Генерального прокурора РФ полномочия для отстаивания велений Закона, приведения законодательства в соответствие с потребностями практики, осуществления единой надзорной политики.
Принятие на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оказало существенное влияние и на правовое положение прокуратуры в российском обществе. Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа. Конституцией России был установлен особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ – законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента РФ. В то же время в новом российском законодательстве прокурорский надзор перестал называться «высшим», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. Кроме того, Генеральный прокурор РФ не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. В конституционном порядке не были закреплены функции прокуратуры, ее статус также определялся не конституционным, в отличие от органов судебной власти, а просто федеральным законом.
В Конституции РФ 1993 г. впервые в истории России была введена глава вторая о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства. В силу этого в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти. Соответственно, правозащитная функция органов прокуратуры также значительно возросла, так как осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и прежде всего, прокурорский надзор, – одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека.
Провозглашенные в Конституции России положения о гарантиях прав и свобод граждан требовали реформирования правоохранительной системы, обновления ее кадровой структуры и нормативной регламентации ее деятельности, в частности, это касалось и органов прокуратуры.
В силу названных причин в ноябре 1995 г. была принята новая редакция Закона РФ «О прокуратуре РФ» – Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», что стало большим шагом на пути к стабилизации системы органов прокуратуры, оформлению ее государственно-правового статуса. Согласно этому закону органы прокуратуры образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов. На первом плане в Федеральном законе «О прокуратуре» осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Новшеством было то, что в названный Федеральный закон была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которой определялись предмет надзора, характеристика полномочий, основные применяемые в целях защиты прав и свобод акты прокурорского реагирования. Законодательное урегулирование названных положений повлекло признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве полноправной отрасли прокурорского надзора.
В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» устанавливалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.
В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» 1995 г. была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры – функция уголовного преследования.
Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно названному Закону прокуратура была наделена правом на участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществление по широкому кругу вопросов международного сотрудничества в правовой сфере.
Однако развитие новых социально-экономических отношений в обществе потребовало дальнейшего совершенствования действующего законодательства. В связи с чем 10 февраля 1999 г. был принят новый Федеральный закон № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Указанным Федеральным законом были расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции РФ; был провозглашен основополагающий принцип прокурорской деятельности – принцип независимости прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров. Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок. Указанным Федеральным законом было закреплено новое направление прокурорской деятельности, обусловленное принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах, – это надзор за исполнением законов судебными приставами. Этим же Федеральным законом был дополнен перечень мер прокурорского реагирования: законодательно закреплена мера профилактического воздействия – предостережение о недопустимости нарушения закона; расширен предмет надзора за точным и единообразным соблюдением законов в стране. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.
Впоследствии в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» неоднократно вносились дополнения и изменения федеральными законами и постановлениями Конституционного Суда РФ, что обусловлено интенсивной работой по совершенствованию деятельности органов прокуратуры. В прокуратуре, первой из государственных институтов, были образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по формированию единого общероссийского правового пространства. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях. Реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы – прокуратур субъектов РФ. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории.
Значительные изменения в структуре и деятельности прокуратуры в последнее время были обусловлены созданием такого органа, как Следственный комитет Российской Федерации при Прокуратуре РФ, последующим выделением его в самостоятельную структуру и передачей ему ряда полномочий по уголовному преследованию.
Передача функций уголовного преследования Следственному комитету создала необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволяет повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан[11]. В целом произошедшие преобразования в структуре органов прокуратуры, ограничение изначально не свойственной прокуратуре функции уголовного преследования, позволяют по-новому взглянуть на ее статус, когда прокуратура вновь становится исключительно надзорным органом, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Прокуратура должна развиваться, прежде всего, с учетом исторической цели и хода построения правового государства.
24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, которая определила основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Концепцией теоретически обосновалась необходимость превращения прокуратуры в ходе судебной реформы из многофункционального органа в орган уголовного преследования. С учетом положений Концепции 17 января 1992 г. был принят Закон Российской Федерации № 2202– I «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. (далее – Закон РФ «О прокуратуре» 1992 г.). Этим Законом были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Иным стало содержание прокурорского надзора, который стал осуществляться за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в связи с чем прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. В то же время за прокурорами сохранялось право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры, произошли и другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.
В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон, в связи с чем на первое место в работе прокуратуры выдвигался общий надзор, поскольку он был необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Особое внимание в Законе РФ «О прокуратуре» 1992 г. было уделено правозащитной роли прокуратуры, обеспечению социальной и правовой защиты граждан, их прав и свобод. Таким образом, утвердился приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В целях реализации указанного Закона РФ 11 марта 1992 г. был издан приказ Генерального прокурора № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Этим приказом были определены основные задачи органов прокуратуры, среди которых: сосредоточение усилий на определенных законом направлениях прокурорской деятельности, максимальное использование потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий по устранению нарушений законности; необходимость уделять особое внимание законности правовых актов и исполнению законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и местной администрации; обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушении законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями; отработать четкую систему надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; акцентировать внимание на исполнении законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание; последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; проявлять повышенную заботу о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, – несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством; активно влиять на законодательный процесс; в полной мере использовать единство прокурорской системы, имеющиеся у Генерального прокурора РФ полномочия для отстаивания велений Закона, приведения законодательства в соответствие с потребностями практики, осуществления единой надзорной политики.
Принятие на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оказало существенное влияние и на правовое положение прокуратуры в российском обществе. Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа. Конституцией России был установлен особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ – законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента РФ. В то же время в новом российском законодательстве прокурорский надзор перестал называться «высшим», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. Кроме того, Генеральный прокурор РФ не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. В конституционном порядке не были закреплены функции прокуратуры, ее статус также определялся не конституционным, в отличие от органов судебной власти, а просто федеральным законом.
В Конституции РФ 1993 г. впервые в истории России была введена глава вторая о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства. В силу этого в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти. Соответственно, правозащитная функция органов прокуратуры также значительно возросла, так как осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и прежде всего, прокурорский надзор, – одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека.
Провозглашенные в Конституции России положения о гарантиях прав и свобод граждан требовали реформирования правоохранительной системы, обновления ее кадровой структуры и нормативной регламентации ее деятельности, в частности, это касалось и органов прокуратуры.
В силу названных причин в ноябре 1995 г. была принята новая редакция Закона РФ «О прокуратуре РФ» – Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», что стало большим шагом на пути к стабилизации системы органов прокуратуры, оформлению ее государственно-правового статуса. Согласно этому закону органы прокуратуры образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов. На первом плане в Федеральном законе «О прокуратуре» осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Новшеством было то, что в названный Федеральный закон была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которой определялись предмет надзора, характеристика полномочий, основные применяемые в целях защиты прав и свобод акты прокурорского реагирования. Законодательное урегулирование названных положений повлекло признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве полноправной отрасли прокурорского надзора.
В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» устанавливалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.
В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» 1995 г. была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры – функция уголовного преследования.
Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно названному Закону прокуратура была наделена правом на участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществление по широкому кругу вопросов международного сотрудничества в правовой сфере.
Однако развитие новых социально-экономических отношений в обществе потребовало дальнейшего совершенствования действующего законодательства. В связи с чем 10 февраля 1999 г. был принят новый Федеральный закон № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Указанным Федеральным законом были расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции РФ; был провозглашен основополагающий принцип прокурорской деятельности – принцип независимости прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров. Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок. Указанным Федеральным законом было закреплено новое направление прокурорской деятельности, обусловленное принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах, – это надзор за исполнением законов судебными приставами. Этим же Федеральным законом был дополнен перечень мер прокурорского реагирования: законодательно закреплена мера профилактического воздействия – предостережение о недопустимости нарушения закона; расширен предмет надзора за точным и единообразным соблюдением законов в стране. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.
Впоследствии в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» неоднократно вносились дополнения и изменения федеральными законами и постановлениями Конституционного Суда РФ, что обусловлено интенсивной работой по совершенствованию деятельности органов прокуратуры. В прокуратуре, первой из государственных институтов, были образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по формированию единого общероссийского правового пространства. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях. Реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы – прокуратур субъектов РФ. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории.
Значительные изменения в структуре и деятельности прокуратуры в последнее время были обусловлены созданием такого органа, как Следственный комитет Российской Федерации при Прокуратуре РФ, последующим выделением его в самостоятельную структуру и передачей ему ряда полномочий по уголовному преследованию.
Передача функций уголовного преследования Следственному комитету создала необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволяет повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан[11]. В целом произошедшие преобразования в структуре органов прокуратуры, ограничение изначально не свойственной прокуратуре функции уголовного преследования, позволяют по-новому взглянуть на ее статус, когда прокуратура вновь становится исключительно надзорным органом, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Прокуратура должна развиваться, прежде всего, с учетом исторической цели и хода построения правового государства.
Глава 3
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности: понятие, сущность
§ 3.1. Сущность и значение прокурорского надзора
Прокурорский надзор – это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом – централизованной единой системой органов прокуратуры, путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории РФ.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием «законность», поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. Прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, является прокуратура, для чего она была создана, и в этом состоит ее главная задача.
Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но выявление готовящихся правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых правоотношений прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские дела и производство об административных правонарушениях. По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной, уголовной ответственности.
В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан прокуроры направляют в суд иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства.
Незащищенной категорией населения продолжают оставаться пенсионеры. Результаты проверок свидетельствуют о том, что многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Распространены случаи непредоставления им жилья, бесплатных лекарств, гарантированного перечня медицинских услуг. В связи с указанными нарушениями прокуратурой рассматриваются и разрешаются жалобы и заявления граждан, чьи права нарушены.
Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по материалам прокуратуры, к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.
Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности.
Большое значение прокурорский надзор имеет и в сфере гражданского судопроизводства. Весомым аргументом в пользу этого утверждения является огромное количество обращений граждан, поступающих ежегодно в органы прокуратуры, за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.
Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения тесного взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием «законность», поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. Прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, является прокуратура, для чего она была создана, и в этом состоит ее главная задача.
Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но выявление готовящихся правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых правоотношений прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские дела и производство об административных правонарушениях. По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной, уголовной ответственности.
В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан прокуроры направляют в суд иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства.
Незащищенной категорией населения продолжают оставаться пенсионеры. Результаты проверок свидетельствуют о том, что многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Распространены случаи непредоставления им жилья, бесплатных лекарств, гарантированного перечня медицинских услуг. В связи с указанными нарушениями прокуратурой рассматриваются и разрешаются жалобы и заявления граждан, чьи права нарушены.
Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по материалам прокуратуры, к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.
Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности.
Большое значение прокурорский надзор имеет и в сфере гражданского судопроизводства. Весомым аргументом в пользу этого утверждения является огромное количество обращений граждан, поступающих ежегодно в органы прокуратуры, за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.
Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения тесного взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.