Страница:
В этой ситуации выбор приходится делать из двух возможных вариантов. Первый из них заключается в отказе от инструментария равновесного (и вообще формального) анализа в пользу менее строгих, "описательных" методов, позволяющих зато учесть влияние специфических неквантифицируемых факторов. Второй вариант связан с изменением самой концепции равновесия путем увеличения ее содержательной нагрузки. Существенное достоинство последнего из упомянутых вариантов заключается в том, что при его использовании появляется возможность смягчить извечное противоречие между точностью и реалистичностыо, свойственное экономической теории: ведь расширение круга принимаемых во внимание обстоятельств (что способствует повышению реалистичности моделей и их вывода) не сопровождается отказом от формальных методов исследования (что обеспечивает сохранение точности анализа). Именно поэтому такая исследовательская стратегия представляет несомненный интерес с точки зрения изучения проблем переходного периода.
Одним из направлений экспансии концепции равновесия, представляющих наибольший интерес, является сфера определения экономической политики. Большинство проблем, возникающих в ходе трансформации хозяйственной системы, обусловлено не чисто экономическими причинами, а сложным взаимодействием политических и экономических факторов, вызванных к жизни изменением институционального поля, структуры прав собственности, правил и механизмов принятия решений в области государственной политики. В этой связи очень перспективным является использование для анализа трансформационного процесса методологических принципов, характерных для современной теории общественного выбора (public choice).
Центральную роль в этой теории играют три базовых предпосылки: а) для описания поведения человека в политической сфере используются те же гипотезы, что и в неоклассической экономической теории (т.е. применяется традиционная модель рационального индивида, максимизирующего полезность);
б) процесс выявления предпочтений индивидов в политической сфере понимается в терминах рыночного взаимодействия;
в) исследуются вопросы, аналогичные тем, которые возникают в неоклассической экономической теории, т.е. вопросы о существовании, стабильности и эффективности политического равновесия, путях его достижения и т.д.
В свою очередь, в рамках теории общественного выбора можно выделить два альтернативных методологических подхода к изучению явлений в сфере. 1) Каждый из них концентрирует внимание на различных аспектах процесса определения экономической политики. Первый подход опирается на предположение о вероятностном характере коллективного выбора и рассматривает его через призму принципа максимизации числа голосов, поданных за тот или иной вариант решения. С этим связано и название данного подхода, предложенное Хеттихом и Вайнером, - "подход EVM" ("expecting vote maximization"). С его помощью возникает возможность анализировать особенности долгосрочного политического равновесия, т.е. характеристики того комплекса мероприятий, который будет проводиться в жизнь благодаря демократическому выявлению предпочтений членов общества.
Второй подход придает повышенное значение конкретным аспектам принятия решений в политической сфере, а также институтам, в рамках которых оно протекает. Этим объясняется внимание к структурно обусловленному равновесию (поэтому для обозначения данного подхода используется аббревиатура SIE "structure-determined equilibrium"). Такое равновесие характеризуется ярко выраженной тенденцией к нестабильности (в отличие от типа равновесия, изучаемого в рамках подхода EVM). В качестве наиболее типичных причин нестабильности обычно называют феномен нетранзитивности коллективных предпочтений (когда решение А с точки зрения группы индивидов предпочтительнее решения Б, решение Б - предпочтительнее решения В, но решение В - предпочтительнее решения А) и сопряженную с ним проблему процедурного манипулирования (agenda manipulation). Эта проблема состоит в том, что в условиях нетранзитивности коллективных предпочтений субъекты, которые определяют процедуру принятия решений, могут добиться одобрения большинством голосов того варианта решения, который выгоден именно для них. Путь достижения цели здесь заключается в выборе конкретной формулировки обсуждаемых вопросов, в определении их совокупности (т.е. в добавлении в "повестку дня" или в исключении из нее частных альтернатив) и в установлении конкретной последовательности их рассмотрения.
Эти два подхода составляют реальную альтернативу традиционному направлению анализа государственного экономического регулирования, основывающемуся на экономической теории благосостояния (Хеттих и Вайнер характеризуют его как подход с позиций субъекта социального планирования "social planner", или сокращенно SP). Можно выделить три направления сопоставления указанных подходов: по сфере анализа, по ключевым вопросам и по общему характеру выводов и рекомендаций.
1. Сфера анализа. Подход SP исходит из того, что государственная экономическая политика осуществляется субъектами, находящимися вне экономической системы, в соответствии с
их стремлением к максимизации общественной функции благосостояния. Этим обусловлена высокая активность исследований в области оптимального налогообложения, определения оптимальных тарифов, сравнения издержек и выгод различных экономических мероприятий. Напротив, в рамках подхода EVM все цели государственной экономической политики понимаются как внутрисистемно определяемые, благодаря чему центральное значение приобретает изучение поведения субъектов, руководствующихся соображениями собственного интереса, и налагаемых на него ограничений (прежде всего информационных и институциональных).
Что касается подхода SIE, то главный объект исследования здесь составляют особенности политических институтов и существующих правил принятия решений. Анализ при этом фокусируется на возможностях и вариантах изменения данных институтов и правил, которые имеют далеко идущие последствия для функционирования экономической системы в целом.
2. Ключевые вопросы. Основные вопросы изучения государственной экономической политики в рамках подхода SP связаны с проблемами экономической эффективности и оценки следствий тех или иных мероприятий (т.е. с определением вызванных ими потерь или прироста благосостояния). Эти вопросы представляют значительный интерес и для двух других подходов, однако приоритет отдается отнюдь не им. Подходу EVM присуще рассмотрение специфических вопросов, касающихся структуры групп давления, характера политической конкуренции, а также информации, необходимой для принятия решений. Исследования же, в основе которых лежит подход SIE, уделяют особое внимание трансакционным издержкам, возникающим в процессе принятия решений органами государственной власти, действию конкретных административных правил, проблемам нетранзитивности коллективных предпочтений и процедурного манипулирования.
3. Общий характер выводов и рекомендаций. Главной целью исследований в традициях подхода SP является оценка влияния различных вариантов государственной политики на частный сектор экономики и предоставление рекомендаций по выбору мероприятий, оптимальных с точки зрения максимизации благосостояния общества. Подход EVM дает возможность определить зависимость характеристик политического равновесия от различных систем институтов и экзогенных шоков. В практическом плане этом подход позволяет делать выводы о совместимости предлагаемых экономических мероприятий с существующей политической системой и освещать информационные проблемы, связанные с деятельностью групп давления и государственных органов. Подход SIE направлен на решение более конкретных проблем, касающихся создания и изменения системы институтов и правил принятия решений, выявления закономерностей их функционирования и возможностей использования для проведения в жизнь избранного экономического курса.
Можно заметить, что использование методологических подходов EVM и SIE позволяет добиться гораздо более высокой степени реалистичности анализа проблем определения государственной экономической политики и ее влияния на деятельность рыночных субъектов, чем использование подхода SP. Поскольку в рамках подходов EVM и SIE как экономические, так и политические процессы и феномены описываются в единой системе терминов, то становится возможным исследование хозяйственных проблем с позиций обобщенных экономико-политических моделей. Такие модели предполагают существование двух типов рынков - экономических, на которых происходит обмен товаров и услуг, и политических, на которых происходит обмен мероприятий экономической политики на политическую поддержку (материализующуюся, к примеру, в голоса избирателей, финансовые взносы в предвыборные фонды, положительные отзывы о работе сотрудников административных органов или просто взятки).
К настоящему времени наибольший прогресс в изучении закономерностей функционирования комплекса экономических и политических рынков достигнут в рамках одного из ответвлений теории общественного выбора - теории эндогенного определения экономической политики, в основе которой лежит методологический подход EVM.2. Ее ключевая идея состоит в признании того, что использование инструментов экономического регулирования находится в зависимости от переменных, воздействующих на решения максимизирующих свои целевые функции субъектов политического рынка. Предполагается, что целью правительства, проводящего политику с целью изменения основных характеристик хозяйственной среды - распределения прав собственности и вектора цен является максимизация политической поддержки со стороны рядовых избирателей и влиятельных групп давления. Эти последние, в свою очередь, при выборе объектов поддержки правительства или оппозиционных сил - руководствуются мотивом максимизации собственного экономического благосостояния и оказывают поддержку тем, кто проводит или анонсирует наиболее выгодный для них политический курс. Вследствие этого мероприятия государственной экономической политики, которые в рамках основного направления экономической теории понимаются как "внешние" по отношению к хозяйственной сфере, трактуются здесь в качестве эндогенных, задаваемых условиями функционирования всей экономико-политической системы.
К числу неоспоримых достоинств теории эндогенного определения экономической политики относится ее способность учитывать различные аспекты процесса принятия государственных решений. В данной теории сформировались два подхода к изучению механизмов хозяйственного регулирования.3) С одной стороны, в ряде работ подчеркивается роль политической конкуренции между кандидатами на занятие выборных должностей (этот подход можно назвать "конкурентным"). С другой стороны, данные мероприятия могут рассматриваться как средство максимизации поддержки политическими силами, которые уже находятся у власти и могут реально определять, а не просто анонсировать политический курс ("монополистический подход").
Каждый из этих подходов имеет "сравнительные преимущества" в различных областях анализа государственной политики. Так, "конкурентный подход" позволяет исследовать стратегические проблемы: насколько велика вероятность сохранения существующего политического курса; каковы основные черты набора мероприятий, отвечающего условиям равновесия на политических рынках: в чьих интересах будет осуществляться экономическое регулирование. "Монополистический подход", напротив, может с успехом использоваться для рассмотрения тактических проблем, связанных рутинной деятельностью правительства по определению конкретного распределения прав собственности и элементов ценового вектора.
С учетом сказанного выше очевидно, что теория общественного выбора и, в особенности, одна из ее субдисциплин - теория эндогенного определения экономической политики - открывают широкие горизонты изучения проблем, связанных с взаимодействием экономической и политической сфер общественной жизни. Этим обусловлена несомненная привлекательность использования этих теорий для изучения процессов, происходящих в экономике переходного типа. Как представляется, они дают возможность по-новому осветить некоторые аспекты преобразований, осуществляемых сегодня в России, а также выделить причины их недостаточной эффективности и адекватности.
Поскольку выбор стратегии трансформации, ее глубины, скорости и последовательности стадий затрагивает жизненно важные интересы практически всех экономических субъектов" они неизбежно будут оказывать интенсивное влияние на принятие государственных решений.4) Наиболее существенным является то, что процесс перехода к либеральному рыночному порядку от административно-централизованной системы с высоким уровнем государственного вмешательства предполагает широкое перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности от государства к рыночным субъектам. В соответствии с логикой теории эндогенного определения экономической политики очевидно, что такое перераспределение будет происходить в интересах представителей элитных групп, тесно связанных с властными кругами, а также групп давления, способных обеспечить максимальные трансферты ресурсов (в виде легальных и нелегальных "пожертвований", взносов в предвыборные фонды и т.д.) в пользу субъектов принятия решений. Закономерным результатом данного развития событий является экспоненциальное нарастание неопределенности на политических рынках. Причины этого явления достаточно ясны. Процесс концентрации хозяйственных полномочий и прав собственности в руках членов групп, способных влиять на принимаемые правительством и парламентом решения, порождает большое количество "обделенных". К ним относятся как члены групп давления, которые не сумели реализовать свои интересы, так и рядовые граждане, лишенные доступа к приватизируемой собственности и другим "благам реформ". Испытываемое ими недовольство может кристаллизоваться в поддержку оппозиционных правительству политических сил, декларирующих цели нового перераспределения хозяйственных полномочий и прав собственности.
Рост конкуренции со стороны оппозиции, делая неопределенными шансы сохранения субъектами принятия политических решений занимаемых ими властных позиций - а значит, и шансы сохранения проводимого политического курса, создает дополнительные стимулы к усилению лоббирования со стороны экономических агентов, заинтересованных в сохранении сложившейся в ходе реформ структуры хозяйственных отношений. В этом заключается одно из ключевых негативных последствий неопределенности на политических рынках: значительная доля ресурсов будет изыматься из хозяйственного оборота и направляться на цели изыскания политической ренты, т.е. находить непроизводительное применение.
Само по себе отвлечение ресурсов из экономической сферы в политическую является неизбежным следствием взаимодействия субъектов политического рынка. В традициях теории общественного выбора лоббистская деятельность, смысл которой состоит в целенаправленном
влиянии на процесс принятия государственных решений, признается такой же естественной для экономических субъектов, как и хозяйственная (производственная, торговая и т.д.) деятельность. Часть своих ресурсов они будут инвестировать на хозяйственные цели, а часть - на цели извлечения политической ренты, т.е. на приобретение преимуществ, связанных с функционированием существующей политической системы. При этом критерий оптимальности распределения ресурсов требует, чтобы предельная эффективность их использования в обеих сферах была одинакова.5) Существенную роль, однако, играет то обстоятельство, что по мере роста неопределенности на политических рынках предельная эффективность инвестиций в лоббирование также возрастает. В российских условиях этот феномен может быть особенно четко прослежен на примере борьбы за сохранение итогов приватизации. Ускоренные - если не сказать обвальные -темпы приватизации обусловили тот факт, что передача многих из имущественных объектов в частные руки происходила по чисто символическим ценам. Это обеспечило высокую прибыльность инвестиций в политическое лоббирование на этапе получения доступа к правам собственности, т.е. непосредственно на этапе приватизации: ведь фактическая стоимость приватизируемых активов, как правило, намного превышала расходы на их приобретение (сумму выкупных платежей и средств, направленных на лоббирование). В настоящее время можно наблюдать следующий раунд борьбы: те группы давления, интересы которых не были учтены в ходе приватизации, инвестируют ресурсы на поддержку политических сил, обещающих пересмотреть ее итоги с учетом пожеланий своих "спонсоров"; напротив, выигравшие в ходе приватизации субъекты активно контрлоббируют с целью противодействия пересмотру итогов приватизации, поскольку обратный выкуп имущественных объектов (не говоря уже о безвозмездной национализации) приведет к потере первоначально полученного чистого прироста богатства. Благодаря этому по мере нарастания неопределенности на политических рынках основной целью экономических субъектов станов
ится не получение дохода путем хозяйственных операций, а приобретение или сохранение богатства путем лоббистской деятельности. Имеет место своего рода заколдованный круг: высокая прибыльность инвестиций на цели лоббирования обусловливает высокий уровень неопределенности на политических рынках, и наоборот.
Неопределенность на политических рынках оказывает и другие негативные последствия на хозяйственную систему. Усиление зависимости правительства от поддерживающих его групп давления приводит к нарастанию степени субоптимальности проводимых им экономических мероприятий, - иными словами, увеличивает объем диспропорций, вносимых в экономическую систему. Чем выше объем ресурсов, который могут предоставить те или иные субъекты, тем выше вероятность того, что именно их интересы будут удовлетворяться при формулировании политических решений, даже если при этом наносится значительных ущерб другим, "менее важным" с точки зрения правительства группам хозяйствующих субъектов, или даже самому государству. Правительство становится "близоруким" и отдает предпочтение тактическим, а не стратегическим выгодам, поскольку не уверено, что "доживет" до реализации последних.6)
Два упомянутых типа экономических потерь - обусловленных непроизводительным использованием ресурсов и экономическими диспропорциями являются в значительной мере альтернативными друг другу. Действительно, результатом взаимодействия групп давления на политическом рынке может быть минимизация потерь, связанных с фактором диспропорций,7) однако в процессе такого взаимодействия может быть растрачено значительное количество экономических ресурсов. Возникает еще один заколдованный круг: в условиях, когда минимизируются экономические потери одного типа, максимизируются экономические потери другого типа, и наоборот. Следовательно, сама по себе конкуренция между группами давления, имеющими противоположные интересы, не может рассматриваться как противоядие от неэффективного использования ресурсов. В отличие от конкуренции на экономических рынках, конкуренция на политических рынках даже в теории не мажет обеспечить достижение хозяйственного оптимума.
Однако наиболее важным следствием неопределенности на политических рынках является то обстоятельство, что она делает совершенно невозможным сколь-либо конструктивное государственное экономическое регулирование. С одной стороны, оно становится все более ориентированным на специфические интересы групп давления, оказывающих политическую поддержку существующей власти. С другой стороны, существуют мощные стимулы игнорировать "неприятные" государственные предписания, поскольку реальный контроль за их выполнением отсутствует, а сами они в любой момент могут быть заменены другими, скорее всего совершенно отличными.
При обострении конкурентной борьбы на политических рынках (например в преддверие выборов) данный фактор мажет привести к полному параличу "созидательной" (т.е. не направленной на удовлетворение интересов групп давления) деятельности государства. Рекордное падение доходов государственного бюджета в 1-2-м кварталах текущего года является одной из наиболее впечатляющих иллюстраций этого тезиса. Хозяйствующие субъекты, оперируя в нетранспарентной экономико-политической среде, просто игнорируют свои обязательства перед государством, зная, что правительство не заинтересовано уличать их в нарушениях и наказывать за это: ведь тем самым оно лишилось бы их поддержки. Правительство же, по сути, молчаливо согласилось с правилами "игры в одни ворота": чем больше сумма задолженности бюджету, тем выше вероятность ее списания в будущем и, следовательно, тем выше стимулы к ее наращиванию.
За относительно короткую историю российской экономической реформы это уже не первый случай, когда неопределенность на политических рынках приводит к такого рода "игре в одни ворота". Достаточно вспомнить острейший кризис неплатежей 1992-1993 гг., который во многом был спровоцирован политической неопределенностью, связанной с противостоянием правительства и Верховного Совета. Несмотря на отсутствие денег на счетах предприятий, их руководители продолжали продавать и покупать продукцию в кредит, с полным основанием ожидая, что субъекты политических рынков в конце концов будут вынуждены прибегнуть к массовому списанию долгов, чтобы заручиться поддержкой "капитанов промышленности". Общая схема была тогда очень похожей: чем больше сумма взаимной задолженности, тем выше вероятность ее списания, - и тем целесообразнее ее дальнейшее увеличение.
Разумеется, неопределенность на политических рынках может поражать не только страны с переходной экономикой, но именно в них она принимает наиболее острые формы. В таких странах существуют все предпосылки для ее экспоненциального нарастания: быстрая поляризация общества на "выигравших" и "проигравших" в ходе борьбы за первичное перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности; высокие ставки в борьбе вокруг перспектив их вторичного перераспределения; наличие политических сил, выдвигающих радикально отличные от проводимых правительством экономические программы. В то же время именно для стран с переходной экономикой такая неопределенность наиболее опасна: ведь она может не только помешать поиску эффективных путей выхода из трансформационного кризиса, но и вообще заставить забыть о целях экономических преобразований, оставив их лишь в области риторики, а в практической сфере подменив их бесконечным выяснением отношений между соперничающими политическими силами.
Благодаря перечисленным обстоятельствам неопределенность на политических рынках может играть роль одного из главных препятствий на пути перехода к эффективно функционирующему рыночному хозяйству. Каковы же вероятные пути ее преодоления?
Наиболее прямолинейный путь заключается в радикальном ограничении степени конкурентности политических рынков. Успех экономических преобразований в таких странах, как Чили и Южная Корея, во многом может быть объяснен как раз наличием предоставляемых авторитарными режимами твердых гарантий в продолжении выбранного политического курса. О необходимости "сильной власти" в период радикальной экономической реформы неоднократно писали российские экономисты и политологи. Однако перспективы реализации этого пути в современных условиях едва ли можно назвать многообещающими.
Более целесообразной является разработка институциональных механизмов, ограничивающих возможности осуществления прибыльных инвестиций в политическое лоббирование. Прежде всего это относится к ужесточению контроля за поведением субъектов принятия политических решений и пресечения попыток нелегального использования ими служебного положения с целью повышения собственного благосостояния. Вместе с тем надо иметь в виду, что "легальное" лоббирование - нормальный элемент демократической системы, и задача состоит не в его искоренении, а в придании ему цивилизованных форм, характеризующихся высокой степенью контроля со стороны общества.
С целью увеличения издержек изыскания политической ренты может оказаться полезным выведение ряда органов государственной власти из сферы действия политической конкуренции путем назначения (или выборов) их членов на длительный срок, а также широкое использование принципа коллегиального (а где это возможно - и единогласного) принятия решений в государственных органах. Целенаправленная "обработка" группами давления лиц, ответственных за выбор конкретного решения, обходится дороже не только в смысле объема расходуемых средств, но и в плане увеличения вероятности обнародования информации о факте лоббирования и негативной реакции на него общественного мнения и вышестоящих органов.
Одной из главных целей институциональных ограничений, налагаемых на процесс определения экономической политики, должно быть ориентирование субъектов принятия политических решений на максимизацию политической поддержки за счет проведения более "справедливой" экономической политики. Для стран с переходной экономикой, где происходит массовое перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности, этот аспект рекомендаций особенно важен. Ориентация на удовлетворение интересов лишь влиятельных групп давления может способствовать максимизации политической поддержки в краткосрочном аспекте, но ослаблению ее в долгосрочном аспекте за счет поляризации общества. Напротив, более сбалансированная политика может обеспечить долгосрочную поддержку как правительству, так и проводимому им курсу реформ.
Одним из направлений экспансии концепции равновесия, представляющих наибольший интерес, является сфера определения экономической политики. Большинство проблем, возникающих в ходе трансформации хозяйственной системы, обусловлено не чисто экономическими причинами, а сложным взаимодействием политических и экономических факторов, вызванных к жизни изменением институционального поля, структуры прав собственности, правил и механизмов принятия решений в области государственной политики. В этой связи очень перспективным является использование для анализа трансформационного процесса методологических принципов, характерных для современной теории общественного выбора (public choice).
Центральную роль в этой теории играют три базовых предпосылки: а) для описания поведения человека в политической сфере используются те же гипотезы, что и в неоклассической экономической теории (т.е. применяется традиционная модель рационального индивида, максимизирующего полезность);
б) процесс выявления предпочтений индивидов в политической сфере понимается в терминах рыночного взаимодействия;
в) исследуются вопросы, аналогичные тем, которые возникают в неоклассической экономической теории, т.е. вопросы о существовании, стабильности и эффективности политического равновесия, путях его достижения и т.д.
В свою очередь, в рамках теории общественного выбора можно выделить два альтернативных методологических подхода к изучению явлений в сфере. 1) Каждый из них концентрирует внимание на различных аспектах процесса определения экономической политики. Первый подход опирается на предположение о вероятностном характере коллективного выбора и рассматривает его через призму принципа максимизации числа голосов, поданных за тот или иной вариант решения. С этим связано и название данного подхода, предложенное Хеттихом и Вайнером, - "подход EVM" ("expecting vote maximization"). С его помощью возникает возможность анализировать особенности долгосрочного политического равновесия, т.е. характеристики того комплекса мероприятий, который будет проводиться в жизнь благодаря демократическому выявлению предпочтений членов общества.
Второй подход придает повышенное значение конкретным аспектам принятия решений в политической сфере, а также институтам, в рамках которых оно протекает. Этим объясняется внимание к структурно обусловленному равновесию (поэтому для обозначения данного подхода используется аббревиатура SIE "structure-determined equilibrium"). Такое равновесие характеризуется ярко выраженной тенденцией к нестабильности (в отличие от типа равновесия, изучаемого в рамках подхода EVM). В качестве наиболее типичных причин нестабильности обычно называют феномен нетранзитивности коллективных предпочтений (когда решение А с точки зрения группы индивидов предпочтительнее решения Б, решение Б - предпочтительнее решения В, но решение В - предпочтительнее решения А) и сопряженную с ним проблему процедурного манипулирования (agenda manipulation). Эта проблема состоит в том, что в условиях нетранзитивности коллективных предпочтений субъекты, которые определяют процедуру принятия решений, могут добиться одобрения большинством голосов того варианта решения, который выгоден именно для них. Путь достижения цели здесь заключается в выборе конкретной формулировки обсуждаемых вопросов, в определении их совокупности (т.е. в добавлении в "повестку дня" или в исключении из нее частных альтернатив) и в установлении конкретной последовательности их рассмотрения.
Эти два подхода составляют реальную альтернативу традиционному направлению анализа государственного экономического регулирования, основывающемуся на экономической теории благосостояния (Хеттих и Вайнер характеризуют его как подход с позиций субъекта социального планирования "social planner", или сокращенно SP). Можно выделить три направления сопоставления указанных подходов: по сфере анализа, по ключевым вопросам и по общему характеру выводов и рекомендаций.
1. Сфера анализа. Подход SP исходит из того, что государственная экономическая политика осуществляется субъектами, находящимися вне экономической системы, в соответствии с
их стремлением к максимизации общественной функции благосостояния. Этим обусловлена высокая активность исследований в области оптимального налогообложения, определения оптимальных тарифов, сравнения издержек и выгод различных экономических мероприятий. Напротив, в рамках подхода EVM все цели государственной экономической политики понимаются как внутрисистемно определяемые, благодаря чему центральное значение приобретает изучение поведения субъектов, руководствующихся соображениями собственного интереса, и налагаемых на него ограничений (прежде всего информационных и институциональных).
Что касается подхода SIE, то главный объект исследования здесь составляют особенности политических институтов и существующих правил принятия решений. Анализ при этом фокусируется на возможностях и вариантах изменения данных институтов и правил, которые имеют далеко идущие последствия для функционирования экономической системы в целом.
2. Ключевые вопросы. Основные вопросы изучения государственной экономической политики в рамках подхода SP связаны с проблемами экономической эффективности и оценки следствий тех или иных мероприятий (т.е. с определением вызванных ими потерь или прироста благосостояния). Эти вопросы представляют значительный интерес и для двух других подходов, однако приоритет отдается отнюдь не им. Подходу EVM присуще рассмотрение специфических вопросов, касающихся структуры групп давления, характера политической конкуренции, а также информации, необходимой для принятия решений. Исследования же, в основе которых лежит подход SIE, уделяют особое внимание трансакционным издержкам, возникающим в процессе принятия решений органами государственной власти, действию конкретных административных правил, проблемам нетранзитивности коллективных предпочтений и процедурного манипулирования.
3. Общий характер выводов и рекомендаций. Главной целью исследований в традициях подхода SP является оценка влияния различных вариантов государственной политики на частный сектор экономики и предоставление рекомендаций по выбору мероприятий, оптимальных с точки зрения максимизации благосостояния общества. Подход EVM дает возможность определить зависимость характеристик политического равновесия от различных систем институтов и экзогенных шоков. В практическом плане этом подход позволяет делать выводы о совместимости предлагаемых экономических мероприятий с существующей политической системой и освещать информационные проблемы, связанные с деятельностью групп давления и государственных органов. Подход SIE направлен на решение более конкретных проблем, касающихся создания и изменения системы институтов и правил принятия решений, выявления закономерностей их функционирования и возможностей использования для проведения в жизнь избранного экономического курса.
Можно заметить, что использование методологических подходов EVM и SIE позволяет добиться гораздо более высокой степени реалистичности анализа проблем определения государственной экономической политики и ее влияния на деятельность рыночных субъектов, чем использование подхода SP. Поскольку в рамках подходов EVM и SIE как экономические, так и политические процессы и феномены описываются в единой системе терминов, то становится возможным исследование хозяйственных проблем с позиций обобщенных экономико-политических моделей. Такие модели предполагают существование двух типов рынков - экономических, на которых происходит обмен товаров и услуг, и политических, на которых происходит обмен мероприятий экономической политики на политическую поддержку (материализующуюся, к примеру, в голоса избирателей, финансовые взносы в предвыборные фонды, положительные отзывы о работе сотрудников административных органов или просто взятки).
К настоящему времени наибольший прогресс в изучении закономерностей функционирования комплекса экономических и политических рынков достигнут в рамках одного из ответвлений теории общественного выбора - теории эндогенного определения экономической политики, в основе которой лежит методологический подход EVM.2. Ее ключевая идея состоит в признании того, что использование инструментов экономического регулирования находится в зависимости от переменных, воздействующих на решения максимизирующих свои целевые функции субъектов политического рынка. Предполагается, что целью правительства, проводящего политику с целью изменения основных характеристик хозяйственной среды - распределения прав собственности и вектора цен является максимизация политической поддержки со стороны рядовых избирателей и влиятельных групп давления. Эти последние, в свою очередь, при выборе объектов поддержки правительства или оппозиционных сил - руководствуются мотивом максимизации собственного экономического благосостояния и оказывают поддержку тем, кто проводит или анонсирует наиболее выгодный для них политический курс. Вследствие этого мероприятия государственной экономической политики, которые в рамках основного направления экономической теории понимаются как "внешние" по отношению к хозяйственной сфере, трактуются здесь в качестве эндогенных, задаваемых условиями функционирования всей экономико-политической системы.
К числу неоспоримых достоинств теории эндогенного определения экономической политики относится ее способность учитывать различные аспекты процесса принятия государственных решений. В данной теории сформировались два подхода к изучению механизмов хозяйственного регулирования.3) С одной стороны, в ряде работ подчеркивается роль политической конкуренции между кандидатами на занятие выборных должностей (этот подход можно назвать "конкурентным"). С другой стороны, данные мероприятия могут рассматриваться как средство максимизации поддержки политическими силами, которые уже находятся у власти и могут реально определять, а не просто анонсировать политический курс ("монополистический подход").
Каждый из этих подходов имеет "сравнительные преимущества" в различных областях анализа государственной политики. Так, "конкурентный подход" позволяет исследовать стратегические проблемы: насколько велика вероятность сохранения существующего политического курса; каковы основные черты набора мероприятий, отвечающего условиям равновесия на политических рынках: в чьих интересах будет осуществляться экономическое регулирование. "Монополистический подход", напротив, может с успехом использоваться для рассмотрения тактических проблем, связанных рутинной деятельностью правительства по определению конкретного распределения прав собственности и элементов ценового вектора.
С учетом сказанного выше очевидно, что теория общественного выбора и, в особенности, одна из ее субдисциплин - теория эндогенного определения экономической политики - открывают широкие горизонты изучения проблем, связанных с взаимодействием экономической и политической сфер общественной жизни. Этим обусловлена несомненная привлекательность использования этих теорий для изучения процессов, происходящих в экономике переходного типа. Как представляется, они дают возможность по-новому осветить некоторые аспекты преобразований, осуществляемых сегодня в России, а также выделить причины их недостаточной эффективности и адекватности.
Поскольку выбор стратегии трансформации, ее глубины, скорости и последовательности стадий затрагивает жизненно важные интересы практически всех экономических субъектов" они неизбежно будут оказывать интенсивное влияние на принятие государственных решений.4) Наиболее существенным является то, что процесс перехода к либеральному рыночному порядку от административно-централизованной системы с высоким уровнем государственного вмешательства предполагает широкое перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности от государства к рыночным субъектам. В соответствии с логикой теории эндогенного определения экономической политики очевидно, что такое перераспределение будет происходить в интересах представителей элитных групп, тесно связанных с властными кругами, а также групп давления, способных обеспечить максимальные трансферты ресурсов (в виде легальных и нелегальных "пожертвований", взносов в предвыборные фонды и т.д.) в пользу субъектов принятия решений. Закономерным результатом данного развития событий является экспоненциальное нарастание неопределенности на политических рынках. Причины этого явления достаточно ясны. Процесс концентрации хозяйственных полномочий и прав собственности в руках членов групп, способных влиять на принимаемые правительством и парламентом решения, порождает большое количество "обделенных". К ним относятся как члены групп давления, которые не сумели реализовать свои интересы, так и рядовые граждане, лишенные доступа к приватизируемой собственности и другим "благам реформ". Испытываемое ими недовольство может кристаллизоваться в поддержку оппозиционных правительству политических сил, декларирующих цели нового перераспределения хозяйственных полномочий и прав собственности.
Рост конкуренции со стороны оппозиции, делая неопределенными шансы сохранения субъектами принятия политических решений занимаемых ими властных позиций - а значит, и шансы сохранения проводимого политического курса, создает дополнительные стимулы к усилению лоббирования со стороны экономических агентов, заинтересованных в сохранении сложившейся в ходе реформ структуры хозяйственных отношений. В этом заключается одно из ключевых негативных последствий неопределенности на политических рынках: значительная доля ресурсов будет изыматься из хозяйственного оборота и направляться на цели изыскания политической ренты, т.е. находить непроизводительное применение.
Само по себе отвлечение ресурсов из экономической сферы в политическую является неизбежным следствием взаимодействия субъектов политического рынка. В традициях теории общественного выбора лоббистская деятельность, смысл которой состоит в целенаправленном
влиянии на процесс принятия государственных решений, признается такой же естественной для экономических субъектов, как и хозяйственная (производственная, торговая и т.д.) деятельность. Часть своих ресурсов они будут инвестировать на хозяйственные цели, а часть - на цели извлечения политической ренты, т.е. на приобретение преимуществ, связанных с функционированием существующей политической системы. При этом критерий оптимальности распределения ресурсов требует, чтобы предельная эффективность их использования в обеих сферах была одинакова.5) Существенную роль, однако, играет то обстоятельство, что по мере роста неопределенности на политических рынках предельная эффективность инвестиций в лоббирование также возрастает. В российских условиях этот феномен может быть особенно четко прослежен на примере борьбы за сохранение итогов приватизации. Ускоренные - если не сказать обвальные -темпы приватизации обусловили тот факт, что передача многих из имущественных объектов в частные руки происходила по чисто символическим ценам. Это обеспечило высокую прибыльность инвестиций в политическое лоббирование на этапе получения доступа к правам собственности, т.е. непосредственно на этапе приватизации: ведь фактическая стоимость приватизируемых активов, как правило, намного превышала расходы на их приобретение (сумму выкупных платежей и средств, направленных на лоббирование). В настоящее время можно наблюдать следующий раунд борьбы: те группы давления, интересы которых не были учтены в ходе приватизации, инвестируют ресурсы на поддержку политических сил, обещающих пересмотреть ее итоги с учетом пожеланий своих "спонсоров"; напротив, выигравшие в ходе приватизации субъекты активно контрлоббируют с целью противодействия пересмотру итогов приватизации, поскольку обратный выкуп имущественных объектов (не говоря уже о безвозмездной национализации) приведет к потере первоначально полученного чистого прироста богатства. Благодаря этому по мере нарастания неопределенности на политических рынках основной целью экономических субъектов станов
ится не получение дохода путем хозяйственных операций, а приобретение или сохранение богатства путем лоббистской деятельности. Имеет место своего рода заколдованный круг: высокая прибыльность инвестиций на цели лоббирования обусловливает высокий уровень неопределенности на политических рынках, и наоборот.
Неопределенность на политических рынках оказывает и другие негативные последствия на хозяйственную систему. Усиление зависимости правительства от поддерживающих его групп давления приводит к нарастанию степени субоптимальности проводимых им экономических мероприятий, - иными словами, увеличивает объем диспропорций, вносимых в экономическую систему. Чем выше объем ресурсов, который могут предоставить те или иные субъекты, тем выше вероятность того, что именно их интересы будут удовлетворяться при формулировании политических решений, даже если при этом наносится значительных ущерб другим, "менее важным" с точки зрения правительства группам хозяйствующих субъектов, или даже самому государству. Правительство становится "близоруким" и отдает предпочтение тактическим, а не стратегическим выгодам, поскольку не уверено, что "доживет" до реализации последних.6)
Два упомянутых типа экономических потерь - обусловленных непроизводительным использованием ресурсов и экономическими диспропорциями являются в значительной мере альтернативными друг другу. Действительно, результатом взаимодействия групп давления на политическом рынке может быть минимизация потерь, связанных с фактором диспропорций,7) однако в процессе такого взаимодействия может быть растрачено значительное количество экономических ресурсов. Возникает еще один заколдованный круг: в условиях, когда минимизируются экономические потери одного типа, максимизируются экономические потери другого типа, и наоборот. Следовательно, сама по себе конкуренция между группами давления, имеющими противоположные интересы, не может рассматриваться как противоядие от неэффективного использования ресурсов. В отличие от конкуренции на экономических рынках, конкуренция на политических рынках даже в теории не мажет обеспечить достижение хозяйственного оптимума.
Однако наиболее важным следствием неопределенности на политических рынках является то обстоятельство, что она делает совершенно невозможным сколь-либо конструктивное государственное экономическое регулирование. С одной стороны, оно становится все более ориентированным на специфические интересы групп давления, оказывающих политическую поддержку существующей власти. С другой стороны, существуют мощные стимулы игнорировать "неприятные" государственные предписания, поскольку реальный контроль за их выполнением отсутствует, а сами они в любой момент могут быть заменены другими, скорее всего совершенно отличными.
При обострении конкурентной борьбы на политических рынках (например в преддверие выборов) данный фактор мажет привести к полному параличу "созидательной" (т.е. не направленной на удовлетворение интересов групп давления) деятельности государства. Рекордное падение доходов государственного бюджета в 1-2-м кварталах текущего года является одной из наиболее впечатляющих иллюстраций этого тезиса. Хозяйствующие субъекты, оперируя в нетранспарентной экономико-политической среде, просто игнорируют свои обязательства перед государством, зная, что правительство не заинтересовано уличать их в нарушениях и наказывать за это: ведь тем самым оно лишилось бы их поддержки. Правительство же, по сути, молчаливо согласилось с правилами "игры в одни ворота": чем больше сумма задолженности бюджету, тем выше вероятность ее списания в будущем и, следовательно, тем выше стимулы к ее наращиванию.
За относительно короткую историю российской экономической реформы это уже не первый случай, когда неопределенность на политических рынках приводит к такого рода "игре в одни ворота". Достаточно вспомнить острейший кризис неплатежей 1992-1993 гг., который во многом был спровоцирован политической неопределенностью, связанной с противостоянием правительства и Верховного Совета. Несмотря на отсутствие денег на счетах предприятий, их руководители продолжали продавать и покупать продукцию в кредит, с полным основанием ожидая, что субъекты политических рынков в конце концов будут вынуждены прибегнуть к массовому списанию долгов, чтобы заручиться поддержкой "капитанов промышленности". Общая схема была тогда очень похожей: чем больше сумма взаимной задолженности, тем выше вероятность ее списания, - и тем целесообразнее ее дальнейшее увеличение.
Разумеется, неопределенность на политических рынках может поражать не только страны с переходной экономикой, но именно в них она принимает наиболее острые формы. В таких странах существуют все предпосылки для ее экспоненциального нарастания: быстрая поляризация общества на "выигравших" и "проигравших" в ходе борьбы за первичное перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности; высокие ставки в борьбе вокруг перспектив их вторичного перераспределения; наличие политических сил, выдвигающих радикально отличные от проводимых правительством экономические программы. В то же время именно для стран с переходной экономикой такая неопределенность наиболее опасна: ведь она может не только помешать поиску эффективных путей выхода из трансформационного кризиса, но и вообще заставить забыть о целях экономических преобразований, оставив их лишь в области риторики, а в практической сфере подменив их бесконечным выяснением отношений между соперничающими политическими силами.
Благодаря перечисленным обстоятельствам неопределенность на политических рынках может играть роль одного из главных препятствий на пути перехода к эффективно функционирующему рыночному хозяйству. Каковы же вероятные пути ее преодоления?
Наиболее прямолинейный путь заключается в радикальном ограничении степени конкурентности политических рынков. Успех экономических преобразований в таких странах, как Чили и Южная Корея, во многом может быть объяснен как раз наличием предоставляемых авторитарными режимами твердых гарантий в продолжении выбранного политического курса. О необходимости "сильной власти" в период радикальной экономической реформы неоднократно писали российские экономисты и политологи. Однако перспективы реализации этого пути в современных условиях едва ли можно назвать многообещающими.
Более целесообразной является разработка институциональных механизмов, ограничивающих возможности осуществления прибыльных инвестиций в политическое лоббирование. Прежде всего это относится к ужесточению контроля за поведением субъектов принятия политических решений и пресечения попыток нелегального использования ими служебного положения с целью повышения собственного благосостояния. Вместе с тем надо иметь в виду, что "легальное" лоббирование - нормальный элемент демократической системы, и задача состоит не в его искоренении, а в придании ему цивилизованных форм, характеризующихся высокой степенью контроля со стороны общества.
С целью увеличения издержек изыскания политической ренты может оказаться полезным выведение ряда органов государственной власти из сферы действия политической конкуренции путем назначения (или выборов) их членов на длительный срок, а также широкое использование принципа коллегиального (а где это возможно - и единогласного) принятия решений в государственных органах. Целенаправленная "обработка" группами давления лиц, ответственных за выбор конкретного решения, обходится дороже не только в смысле объема расходуемых средств, но и в плане увеличения вероятности обнародования информации о факте лоббирования и негативной реакции на него общественного мнения и вышестоящих органов.
Одной из главных целей институциональных ограничений, налагаемых на процесс определения экономической политики, должно быть ориентирование субъектов принятия политических решений на максимизацию политической поддержки за счет проведения более "справедливой" экономической политики. Для стран с переходной экономикой, где происходит массовое перераспределение хозяйственных полномочий и прав собственности, этот аспект рекомендаций особенно важен. Ориентация на удовлетворение интересов лишь влиятельных групп давления может способствовать максимизации политической поддержки в краткосрочном аспекте, но ослаблению ее в долгосрочном аспекте за счет поляризации общества. Напротив, более сбалансированная политика может обеспечить долгосрочную поддержку как правительству, так и проводимому им курсу реформ.