Страница:
Принципиальное отличие в подходах к систематизации законодательства в России и зарубежных странах, например, в XX в., пишет в связи с этим А.Н. Пилипенко, состоит в том, что систематизация законодательства во Франции происходила и происходит по мере эволюционного накопления нормативного материала (во всяком случае, после Великой французской революции). В России же, дважды в XX столетии, полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта в 1917 г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г. привели к тому, что законодательное регулирование было направлено прежде всего на создание новых правовых отношений, а не на регулирование отношений по мере возникновения и развития. То есть во Франции критерии систематизации вырабатывались по мере накопления законодательного материала, тогда как в России сначала вырабатываются критерии права, в значительной части идеологизированные, а затем начинается их реализация в нормотворческой деятельности[44].
Рассмотрим теперь, какова роль кодификации в развитии законодательства. Т.Н. Рахманина в связи с этим отмечает, что кодификация как форма систематизации законодательства обладает такими качествами, как способность упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Более того, кодификация является высшей формой систематизации законодательства, поскольку достижение указанных результатов сопровождается обновлением законодательства и по форме, и по содержанию. Кодификация непосредственно связана с установлением первичных правовых норм, с обновлением правового регулирования по существу. Именно это качество кодификации дает основание рассматривать ее как один из видов правотворческой деятельности. При этом кодификация есть наиболее совершенный вид правотворчества. Свое внешнее выражение и завершение кодификационная деятельность, как правило, находит в издании особого рода нормативных актов – кодификационных актов, занимающих особое место в системе источников права[45].
1.2. Место кодификации в систематизации законодательства, ее принципы и виды
Рассмотрим теперь, какова роль кодификации в развитии законодательства. Т.Н. Рахманина в связи с этим отмечает, что кодификация как форма систематизации законодательства обладает такими качествами, как способность упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Более того, кодификация является высшей формой систематизации законодательства, поскольку достижение указанных результатов сопровождается обновлением законодательства и по форме, и по содержанию. Кодификация непосредственно связана с установлением первичных правовых норм, с обновлением правового регулирования по существу. Именно это качество кодификации дает основание рассматривать ее как один из видов правотворческой деятельности. При этом кодификация есть наиболее совершенный вид правотворчества. Свое внешнее выражение и завершение кодификационная деятельность, как правило, находит в издании особого рода нормативных актов – кодификационных актов, занимающих особое место в системе источников права[45].
1.2. Место кодификации в систематизации законодательства, ее принципы и виды
Правовая наука и практика свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Необходимость систематизации обусловлена огромным количеством источников права. Цель систематизации заключается в устранении противоречий в правовой системе, отмене или изменении устаревших нормативных правовых актов, повышении эффективности реализации права в ходе правоприменения. В процессе систематизации осуществляется переработка и совершенствование всей системы права, ее упорядочение, устранение коллизий, недостатков, пробелов.
Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.
Целью любой систематизации является облегчение участникам правореализации установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться, в их системе. Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие – все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений. Бессистемное нагромождение нормативных правовых актов, к тому же противоречащих друг другу, не способно быть полноценным регулятором общественных отношений и может только создать у людей антипатию к закону, стремление жить не связывая свое поведение с его велениями.
Традиционно в юридической науке выделяются следующие виды систематизации:
1) инкорпорация, которая представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким-либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке по дате принятия или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства – его объединении в разного рода сборниках на основании определенных объединяющих признаков без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой и примитивный вид систематизации законодательного массива, который не играет большой роли в облегчении поиска нужного для регулирования конкретных отношений нормативного правового предписания. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.
Нередко инкорпорация подкупает государственных деятелей кажущейся простотой проведения и мнимой необходимостью. В истории нашей страны предпринималось несколько попыток проведения глобальной официальной инкорпорации, которая, вероятно, представлялась как наиболее удобный, доступный и безопасный вид систематизации законодательства. В 1926 г. в СССР было принято решение о создании Систематического собрания действующих законов, однако фактически сборник так и не был разработан (в отечественной юридической литературе высказывалось вполне обоснованное мнение о том, что составление такого официального сборника в то время было не только бессмысленным, но и невозможным)[46]. В 70-х гг. XX в. были созданы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако практическая значимость проведенной в ходе их составления титанической работы оказалась незначительной. Объединенные в этих сводах нормативные правовые акты в дальнейшем претерпели значительные изменения и не могли использоваться в ходе правореализации в том виде, в каком они излагались в этих сборниках. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации как «официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»[47], но фактически инкорпорационные работы так и не начались. Это, возможно, объясняется тем, что был учтен опыт инкорпораций, доказывающий несоответствие усилий, прилагаемых при обобщении огромного объема законодательства, созданного в масштабах всей страны, и практической востребованности их результатов.
Однако несмотря на малую практическую значимость в ходе правореализации, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом;
2) консолидация, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в действующей редакции. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения. Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Современные технические средства делают возможным регулярное обновление таких сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России правовые информатизационные базы (Консультант Плюс и др.). Б.Н. Топорнин, выступающий за развитие указанной тенденции, полагает: «законы смогут успешно “работать”, если согласованным станет весь поток законодательства»[48]. Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном и постоянно изменяющемся массиве действующего законодательства и весьма востребованы в практической жизни;
3) но все же для законодательной техники значение имеет только одна форма систематизации законодательства, которая представляет собой весьма специфичный вид законотворчества, – кодификация. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке.
Кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах, в одном новом акте, принятие которого лишает законной силы все эти акты. В ходе кодификации в одном новом кодифицирующем акте объединяются все нормативные правовые предписания систематизируемого массива законодательства; при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и отменяются. Этот вид систематизации[49] является одной из форм законотворчества и заслуживает особого изучения.
Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом систематизации нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативные правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация – действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит для устранения множества бессистемных и разнородных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в новом едином акте, носящем комплексный характер и служащем для комплексного единого выражения нормативных правовых предписаний, ранее содержавшихся в большом массиве законодательства. Такое кардинальное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами.
Кроме того, следует отметить, что кодификация представляет собой очень удобный способ восполнить существующие пробелы в законодательстве. Главной целью кодификации является системность законодательства, его стройность, структурное совершенство, а, стало быть, – целостный характер, всеобъемлемость, отсутствие пробелов, которые тоже суть нарушение системности. В ходе проведения кодификации в законодательстве выявляются не только повторения и коллизии, но и пробелы. У участников законотворчества появляется прекрасная возможность определить и восполнить эти пробелы, устранив нарушение единства и системности нормативных правовых предписаний. В ходе проведения кодификации пробелы в законодательном регулировании как грубейшее нарушение его системности, скоординированности и единства становятся более заметны. Устранить же их, что так же немаловажно, можно не внося в законодательство новелл, не создавая новых актов, которые еще более запутывают субъектов правового регулирования, а просто введя соответствующее положение в создаваемый единый комплексный кодификационный акт.
В то же время надо иметь в виду, что кодификация требует определенных условий. Т.Н. Рахманина считает, что в наличии должны быть такие условия, которые обеспечили бы возможность создания именно кодификационного акта, с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями. Одновременно следует исходить из того, что кодификация призвана обеспечить новое регулирование определенных устойчивых (стабильных) отношений[50].
При этом в процессе кодификации происходит укрупнение нормативных правовых актов.
Такое укрупнение позволяет достигнуть нескольких целей:
1) удовлетворение потребности в более полном, четком и компактном урегулировании различных сторон определенной сферы общественных отношений;
2) ликвидация множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, сведение воедино (в новом сводном акте либо на базе одного из действующих актов) нормативных предписаний по какому-либо важному вопросу;
3) по возможности более согласованное урегулирование устойчивых, взаимосвязанных по своей природе общественных отношений[51].
Процесс укрупнения и упорядочения законодательства – явление закономерное. Дело в том, что постепенное накопление нормативного материала неизбежно приводит к образованию множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, актов, дублирующих друг друга, а нередко и противоречащих один другому. Это, в свою очередь, требует упорядочения актов, приведения их в определенную систему[52]. Укрупнение, объединение актов – одно из важных и эффективных средств такого упорядочения.
В связи с этим Т.Н. Рахманина говорит об общих и специальных задачах, на решение которых направлен тот или иной укрупненный акт. В числе общих задач – упорядочение определенного участка (массива) законодательства, обеспечение большей компактности и согласованности системы нормативных правовых актов. Укрупненные акты способствуют конструированию системы законодательства соответственно как системы крупных блоков. Наряду с кодификационными актами они образуют своего рода каркас, вокруг которого концентрируется остальной нормативный материал[53].
Кодификация кардинально изменяет систему законодательства, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии и, что особенно важно, в борьбе за системность законодательного регулирования восполняя существующие в праве пробелы. Г.Ф. Шершеневич писал о кодификации: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой кодекс представит собою новый закон»[54].
Анализируя роль кодификации в развитии законодательства, Т.Н. Рахманина выделяет три юридические формы кодификации:
системообразующую;
интегративную;
нормоустанавливающую[55].
При этом следует отметить, что систематизация в форме кодификации представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов – кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права.
Ю.А. Тихомиров в связи с этим отмечает, что кодекс обладает следующими признаками, отличающими его от других нормативных правовых актов:
а) кодекс – это закон, занимающий высокое место в иерархии актов;
б) кодекс представляет собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную сферу общественных отношений;
в) кодекс регулирует важную и достаточно обширную область общественных отношений;
г) кодекс вносит существенную новизну в содержание и методы правового регулирования однородных общественных отношений;
д) кодекс обеспечивает полноту регулирования и представляет собой крупный сводный акт, отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний;
е) кодекс способствует упорядочению и укрупнению законодательства[56].
Специфика этой формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме излагавшиеся уже ранее правовые предписания, а с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее неизвестные законодательству положения. В любом случае, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной под системе норм права (отрасли, подотрасли, институте и др.). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Н.М. Коркунов отмечал: «Кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»[57]. Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства являются важнейшими элементами законодательной техники. Пренебрежение ими влечет утрату проводимой кодификацией всякой ценности.
В целом техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации. Ибо кодификация – не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, – это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативных правовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по-новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу; систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, выбрать, руководствуясь определенным принципом, те нормы, которые связаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраняют силу и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт. Все это обусловливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности.
Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные правила – принципы проведения этого вида систематизации законодательства.
1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела». Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка с ее проведением.
Во-первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Кодификация предполагает стабильность подпадающего под нее нормативного массива, так как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно-правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи – единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативному правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемого нормативно-правового образования. Как отмечал С.С. Алексеев в начале 90-х гг., выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»[58]. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно… Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер»[59].
С другой стороны, задержка с проведением кодификации так же недопустима; промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно-правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно-правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом; люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией уже существующих и вновь принимаемых законов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприменяемым в реальной жизни.
Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.
Целью любой систематизации является облегчение участникам правореализации установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться, в их системе. Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие – все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений. Бессистемное нагромождение нормативных правовых актов, к тому же противоречащих друг другу, не способно быть полноценным регулятором общественных отношений и может только создать у людей антипатию к закону, стремление жить не связывая свое поведение с его велениями.
Традиционно в юридической науке выделяются следующие виды систематизации:
1) инкорпорация, которая представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким-либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке по дате принятия или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства – его объединении в разного рода сборниках на основании определенных объединяющих признаков без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой и примитивный вид систематизации законодательного массива, который не играет большой роли в облегчении поиска нужного для регулирования конкретных отношений нормативного правового предписания. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.
Нередко инкорпорация подкупает государственных деятелей кажущейся простотой проведения и мнимой необходимостью. В истории нашей страны предпринималось несколько попыток проведения глобальной официальной инкорпорации, которая, вероятно, представлялась как наиболее удобный, доступный и безопасный вид систематизации законодательства. В 1926 г. в СССР было принято решение о создании Систематического собрания действующих законов, однако фактически сборник так и не был разработан (в отечественной юридической литературе высказывалось вполне обоснованное мнение о том, что составление такого официального сборника в то время было не только бессмысленным, но и невозможным)[46]. В 70-х гг. XX в. были созданы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако практическая значимость проведенной в ходе их составления титанической работы оказалась незначительной. Объединенные в этих сводах нормативные правовые акты в дальнейшем претерпели значительные изменения и не могли использоваться в ходе правореализации в том виде, в каком они излагались в этих сборниках. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации как «официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»[47], но фактически инкорпорационные работы так и не начались. Это, возможно, объясняется тем, что был учтен опыт инкорпораций, доказывающий несоответствие усилий, прилагаемых при обобщении огромного объема законодательства, созданного в масштабах всей страны, и практической востребованности их результатов.
Однако несмотря на малую практическую значимость в ходе правореализации, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом;
2) консолидация, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в действующей редакции. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения. Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Современные технические средства делают возможным регулярное обновление таких сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России правовые информатизационные базы (Консультант Плюс и др.). Б.Н. Топорнин, выступающий за развитие указанной тенденции, полагает: «законы смогут успешно “работать”, если согласованным станет весь поток законодательства»[48]. Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном и постоянно изменяющемся массиве действующего законодательства и весьма востребованы в практической жизни;
3) но все же для законодательной техники значение имеет только одна форма систематизации законодательства, которая представляет собой весьма специфичный вид законотворчества, – кодификация. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке.
Кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах, в одном новом акте, принятие которого лишает законной силы все эти акты. В ходе кодификации в одном новом кодифицирующем акте объединяются все нормативные правовые предписания систематизируемого массива законодательства; при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и отменяются. Этот вид систематизации[49] является одной из форм законотворчества и заслуживает особого изучения.
Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом систематизации нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативные правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация – действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит для устранения множества бессистемных и разнородных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в новом едином акте, носящем комплексный характер и служащем для комплексного единого выражения нормативных правовых предписаний, ранее содержавшихся в большом массиве законодательства. Такое кардинальное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами.
Кроме того, следует отметить, что кодификация представляет собой очень удобный способ восполнить существующие пробелы в законодательстве. Главной целью кодификации является системность законодательства, его стройность, структурное совершенство, а, стало быть, – целостный характер, всеобъемлемость, отсутствие пробелов, которые тоже суть нарушение системности. В ходе проведения кодификации в законодательстве выявляются не только повторения и коллизии, но и пробелы. У участников законотворчества появляется прекрасная возможность определить и восполнить эти пробелы, устранив нарушение единства и системности нормативных правовых предписаний. В ходе проведения кодификации пробелы в законодательном регулировании как грубейшее нарушение его системности, скоординированности и единства становятся более заметны. Устранить же их, что так же немаловажно, можно не внося в законодательство новелл, не создавая новых актов, которые еще более запутывают субъектов правового регулирования, а просто введя соответствующее положение в создаваемый единый комплексный кодификационный акт.
В то же время надо иметь в виду, что кодификация требует определенных условий. Т.Н. Рахманина считает, что в наличии должны быть такие условия, которые обеспечили бы возможность создания именно кодификационного акта, с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями. Одновременно следует исходить из того, что кодификация призвана обеспечить новое регулирование определенных устойчивых (стабильных) отношений[50].
При этом в процессе кодификации происходит укрупнение нормативных правовых актов.
Такое укрупнение позволяет достигнуть нескольких целей:
1) удовлетворение потребности в более полном, четком и компактном урегулировании различных сторон определенной сферы общественных отношений;
2) ликвидация множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, сведение воедино (в новом сводном акте либо на базе одного из действующих актов) нормативных предписаний по какому-либо важному вопросу;
3) по возможности более согласованное урегулирование устойчивых, взаимосвязанных по своей природе общественных отношений[51].
Процесс укрупнения и упорядочения законодательства – явление закономерное. Дело в том, что постепенное накопление нормативного материала неизбежно приводит к образованию множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, актов, дублирующих друг друга, а нередко и противоречащих один другому. Это, в свою очередь, требует упорядочения актов, приведения их в определенную систему[52]. Укрупнение, объединение актов – одно из важных и эффективных средств такого упорядочения.
В связи с этим Т.Н. Рахманина говорит об общих и специальных задачах, на решение которых направлен тот или иной укрупненный акт. В числе общих задач – упорядочение определенного участка (массива) законодательства, обеспечение большей компактности и согласованности системы нормативных правовых актов. Укрупненные акты способствуют конструированию системы законодательства соответственно как системы крупных блоков. Наряду с кодификационными актами они образуют своего рода каркас, вокруг которого концентрируется остальной нормативный материал[53].
Кодификация кардинально изменяет систему законодательства, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии и, что особенно важно, в борьбе за системность законодательного регулирования восполняя существующие в праве пробелы. Г.Ф. Шершеневич писал о кодификации: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой кодекс представит собою новый закон»[54].
Анализируя роль кодификации в развитии законодательства, Т.Н. Рахманина выделяет три юридические формы кодификации:
системообразующую;
интегративную;
нормоустанавливающую[55].
При этом следует отметить, что систематизация в форме кодификации представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов – кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права.
Ю.А. Тихомиров в связи с этим отмечает, что кодекс обладает следующими признаками, отличающими его от других нормативных правовых актов:
а) кодекс – это закон, занимающий высокое место в иерархии актов;
б) кодекс представляет собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную сферу общественных отношений;
в) кодекс регулирует важную и достаточно обширную область общественных отношений;
г) кодекс вносит существенную новизну в содержание и методы правового регулирования однородных общественных отношений;
д) кодекс обеспечивает полноту регулирования и представляет собой крупный сводный акт, отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний;
е) кодекс способствует упорядочению и укрупнению законодательства[56].
Специфика этой формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме излагавшиеся уже ранее правовые предписания, а с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее неизвестные законодательству положения. В любом случае, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной под системе норм права (отрасли, подотрасли, институте и др.). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Н.М. Коркунов отмечал: «Кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»[57]. Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства являются важнейшими элементами законодательной техники. Пренебрежение ими влечет утрату проводимой кодификацией всякой ценности.
В целом техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации. Ибо кодификация – не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, – это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативных правовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по-новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу; систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, выбрать, руководствуясь определенным принципом, те нормы, которые связаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраняют силу и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт. Все это обусловливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности.
Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные правила – принципы проведения этого вида систематизации законодательства.
1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела». Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка с ее проведением.
Во-первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Кодификация предполагает стабильность подпадающего под нее нормативного массива, так как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно-правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи – единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативному правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемого нормативно-правового образования. Как отмечал С.С. Алексеев в начале 90-х гг., выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»[58]. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно… Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер»[59].
С другой стороны, задержка с проведением кодификации так же недопустима; промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно-правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно-правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом; люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией уже существующих и вновь принимаемых законов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприменяемым в реальной жизни.