Страница:
11 февраля 1919 года состоялись выборы Президента Германской империи, которые принесли победу социал-демократу Ф.Эберту. Причина того, что за социал-демократа проголосовало значительное число депутатов от правых партий, объясняется тем, что, по их мнению, именно Эберту в большей мере принадлежала заслуга в том, что немецкая революция не пошла по пути русской и не привела к полному разрушению права и порядка, к потрясению всей политической и экономической жизни страны.
При разработке Конституции большое внимание также уделялось правовому положению Президента. "Создатели Конституции исходили из того, что во главе государства должна стоять сильная власть, равная по силе парламенту. Для этого они хотели наделить Президента особым авторитетом. Такой авторитет он мог получить посредством прямых всенародных выборов, а не посредством выборов парламентом. В результате он обладал той же легитимностью, что и избираемый народом парламент" [235, s. 36].
М.Вебер в статье "Рейхспрезидент" выдвинул множество аргументов в пользу сильного Президента. По его мнению, только Президент, который имеет за собой миллионы голосов, может обладать необходимым авторитетом для проведения социализации, которую Вебер понимал как управление страной. К тому же всенародное избрание Президента станет хорошим поводом и возможностью для создания новой партийной системы, которая сможет преодолеть остатки феодализма [234, s. 500-501]. Представители правых настаивали на максимальном усилении независимости Президента, открыто заявляя, что видят в нем преемника свергнутого революцией кайзера.
На совершенно других позициях стояли левые социалисты и независимцы. Так, лидер независимцев О.Кон не видел необходимости учреждения президентуры в демократическом государстве. Если же и создавать президентального главу государства, то лучше ввести коллегию по швейцарскому образцу. Если же все-таки большинство будет настаивать на Президенте, то он должен избираться не на 7 лет, и, во всяком случае, необходимо ограничить право его переизбрания. Иначе, как считал Кон, это может привести к возрождению монархии или народ получит "республику с великим герцогом во главе" [45; с. 324].
Однако сильный Президент и возможность реставрации монархии не пугали политических лидеров Веймарской Республики. Большинство из них были представителями крупной промышленной буржуазии, юнкерства, монархических и военизированных союзов, мечтавших о реванше за поражение в Первой мировой войне и возрождении Великого рейха [54, с. 82]. А этого можно было достигнуть только при полновластном единоличном главе государства. Как говорил лидер Немецкой народной партии (DVP) Гейнце, именно "блеск короны германского кайзера немало способствовал укреплению внутренней силы империи и ее международному авторитету" [45, с. 323].
Сильный Президент был также необходим для объединения германских государств и подавления революционного движения в стране. Ведь Германия, став республикой, по-прежнему именовалась империей и возглавлялась имперским Президентом. Поэтому Президент сохранил (как и в законе о временной государственной власти) доминирующее положение в системе органов государственной власти.
После Второй мировой войны в число европейских государств, возглавляемых Президентом, вошли Италия, Греция, Португалия, Мальта. Были существенно изменены полномочия президентов Франции и Германии.
2.3. Особенности становления института президентства при тоталитарном режиме
Первые президентские государства в Азии возникли в 30- 40-е годы XX столетия: Филиппины, Сирия, Ливан. Однако наибольшее распространение модель президентского правления получила на Африканском континенте. Этот процесс начался в конце 50-х-начале 60-х годов. После завоевания независимости большинство колоний пошло по пути копирования формы правления бывших метрополий. Это объясняется прежде всего тем, что система государственного устройства метрополии была единственно известной для политических лидеров этих стран. Некоторые из них даже принимали участие в работе парламентов своих метрополий (Алжир). К тому же, провозглашая демократические принципы правления, африканская политическая элита рассчитывала на поддержку и получение экономической и иной помощи от развитых западных государств.
Наибольшее распространение на Африканском континенте получила французская модель. Однако на практике были заимствованы только ее внешние элементы. "Процесс заимствования и усвоения некоторых форм представительной демократии был лишен в Африке своей естественной среды - не только гражданского общества, но и современного плюралистического сознания. Новые политические структуры не смогли подорвать влияние и абсорбировать этнические и религиозные ценности, традиции культуры. Другой важный фактор узость их социальной базы. Предпринимательские слои африканской буржуазии еще не созрели для политического господства" [154, с. 93].
Родоплеменная структура общества приводила к постоянным межэтническим и конфессиональным конфликтам, которые часто завершались военными переворотами. Так, за четверть века (до 1987 года) в тропической Африке было совершено более 60 удавшихся и около 70 неудавшихся переворотов, 69 глав государств и правительств были смещены насильственным путем, 21 из них был убит или казнен [203, с. 50]. Следует отметить, что военные перевороты обычное явление для стран "третьего мира". Со времен возникновения государств в Латинской Америке, Азии, Африке и Океании по приблизительным подсчетам разных авторов произошло 1000-1100 военных переворотов, около 700-750 из них были удачными и завершились созданием военных революционных советов [204, с. 277].
Нередко лидер военного переворота сразу же провозглашался Президентом республики, но иногда фактический глава государства не сразу занимал этот пост. Например, руководители военных переворотов генералы Зия уль-Хак в Пакистане в 1977 году и Эршад в Бангладеш в 1982 году объявили себя сначала только главами военной администрации. Генерал Эршад наделил себя правом назначать Президента страны [203, с. 113]. Но вскоре они провозгласили себя президентами. Впоследствии занятие этой должности было подготовлено проведением военными властями референдумов. Институт "временного президента" в условиях военного режима использовался в некоторых странах Латинской Америки, но определение "временный" входило в официальное название должности до выборов Президента путем голосования.
Далеко не всегда выборы Президента носят демократический характер. При однопартийной системе в ряде африканских стран кандидатура на пост Президента выдвигается центральным органом правящей партии и обычно не имеет соперников. Поэтому в некоторых странах (Кения) Президент, как правило, объявляется избранным без голосования как единственный кандидат. В других странах речь идет только о формальном выражении доверия избирателей лицу, занимающему пост Президента. На президентских выборах при избрании на новый срок процент поданных за Президента голосов составил [203, c. 180]:
в Габоне (1979) - 99,78%;
в Заире (1977) - 98,16%;
в Кот-д'Ивуаре (1980) - 99,9%;
в Того (1979) - 99,97%.
Однако такая "всеобщая" поддержка Президента на выборах не исключала впоследствии свержения его путем военного переворота.
В ряде стран количество сроков полномочий одного Президента не ограничено, что позволяет главе государства превратиться в бессменного руководителя своей страны. Так, в Парагвае А.Стресснер после 34 лет "бессменного" президентства в 1988 году был избран на новый срок в восьмой раз (правда, в 1989 году был смещен в результате военного переворота). Более 25 лет без перерыва занимали свою должность президенты [51, с. 255, 256, 292, 382]:
Кеннет Д.Каунда - в Замбии;
Мобуту Сесе Секо - в Заире;
Ф.Уфуэ-Буаньи - в Кот-д'Ивуаре;
А.Пиночет Угарте - в Чили .
Очевидно, что президентство в этих странах служило лишь ширмой для прикрытия режима личной власти.
Следует отметить, что в некоторых странах в условиях тоталитарной системы президентство начало принимать невиданные доселе крайние формы проявления. Появились республики, которым был свойственен важный элемент монархии - несменяемость главы государства. Речь идет не просто о чрезвычайном усилении власти Президента и появлении суперпрезидентских республик, а о республиках президентско-монократических, конституции которых предусматривают пожизненный срок полномочий Президента [205, с. 111]. Так, в 1972 году Маркос на Филиппинах провозгласил себя бессрочным Президентом и Премьер-министром.
В 60-80-х годах пожизненными президентами провозгласили себя И.Амик в Уганде, Х.Банда в Малави, Бургиба в Тунисе, М.Нгема в Экваториальной Гвинее и главы государств в некоторых других странах, а пожизненный Президент Центральноафриканской Республики Бокасса стал императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов. Только Президент Туниса Бургиба был смещен с должности конституционным путем, а Маркос на Филиппинах в 1986 году вынужден был провести выборы, на которых потерпел поражение [205, с. 112].
Возникновение "извращенных" форм президентства объясняется, по нашему мнению, во-первых, родоплеменной структурой общества и господством патриархального типа политической культуры. Глава государства отождествляется с вождем племени, объединившим в одном лице все главные политические роли. Во-вторых, особым положением армии, которая из орудия достижения власти превратилась в господствующую социально-политическую силу.
Единоличный Президент существовал и в некоторых странах тоталитарного социализма [58, с. 13]:
во Вьетнаме - с 1946 по 1980 г.;
в ВНР - с 1946 по 1949 г.;
в ГДР - с 1949 по 1960 г.;
в ПНР - с 1947 по 1952 г.
Однако для укрепления принципа коллективизма в осуществлении высшей государственной власти в ряде социалистических стран институт президентства был ликвидирован (к 1989 году в "чистом" виде сохранился в ЧССР). Полномочия главы государства осуществлял высший коллегиальный орган, избираемый парламентом, - Государственный Совет (Вьетнам, ГДР) или Президиум (ВНР, СССР), который образно стал называться коллегиальным президентом. В отличие от швейцарской модели этот орган не выполнял функций исполнительной власти.
Как отмечает В.Е.Чиркин, особая разновидность президентуры - смешанная [206, с. 247] - была создана в некоторых странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба). Она возникла в связи с развитием культа личности первых секретарей правящих партий, которых необходимо было каким-либо образом выделить на государственном Олимпе. В то же время нельзя было отступить от принципов коллективного руководства. В результате симбиоза этих двух идей и родилась новая гибридная форма высшего поста государственной власти. Суть ее заключалась в том, что Президент руководил государством совместно со специально избираемым парламентом органом.
Впервые смешанная президентура была введена в Китае персонально для Мао-Цзэдуна. Президент (председатель) республики осуществлял вместе с Постоянным Комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) высшую государственную власть между сессиями парламента. Согласно Конституции 1954 года Президент не имел самостоятельных властных полномочий, а действовал и принимал соответствующие акты на основании решений ВСНП и его Постоянного Комитета [81, с. 28-31]. В действительности Мао единолично руководил партией и государством.
Возникли и другие варианты. 28 марта 1974 года Великое Национальное собрание (ВНС) Румынии приняло Закон "Об изменении Конституции СРР", в соответствии с которым учреждался пост единоличного Президента (для Н.Чаушеску) с одновременным сохранением за Государственным Советом функций постоянно действующего высшего органа государственной власти. Президент избирался ВНС, являлся главой государства и Председателем Госсовета. За свою деятельность Президент нес ответственность перед ВНС, которому он должен был периодически отчитываться. Однако за 15 лет своего президентского правления Н.Чаушеску не сделал этого ни разу.
Принятая в 1974 году Конституция Югославии внесла определенные коррективы в правовой статус Президента СФРЮ, являвшегося по должности Председателем Президиума СФРЮ. Пост Президента Югославии был учрежден в 1963 году. Президент избирался сроком на 5 лет и мог быть переизбран еще раз. Но это ограничение не распространялось на И.Броз Тито. Учитывая историческую роль Тито в национально-освободительной войне и социалистической революции, в создании и развитии СФРЮ, Конституция 1974 года закрепила избрание его на пост Президента без ограничения срока мандата, т.е. пожизненно. Одновременно констатировалось, что после прекращения функций Президента СФРЮ его полномочия возлагаются на Президиум. Это положение было реализовано в 1980 году после смерти Тито. С тех пор Председатель Президиума избирался из числа его членов сроком на 1 год [185, с. 93-95].
По этому же пути пошли некоторые африканские страны социалистической ориентации (Ангола, Бенин, Бирма, Мозамбик). Но в отличие от китайской модели президенты этих стран обладали по Конституции значительными полномочиями.
Характерной особенностью социалистических государств явилось то, что, несмотря на существующую форму президентуры - единоличную, смешанную или коллегиальную, - человеком No1 в государственной иерархии всегда был Генеральный секретарь партии, который в большинстве случаев занимал все ключевые государственные посты и реально руководил государством.
Нельзя оставить без внимания тот факт, что КНДР дала миру, пожалуй, самую крайнюю форму вырождения президентства. Помимо того, что КНДР является республикой президентско-моно-кратической, ей характерен еще один важный элемент монархии - наследственность поста главы государства. Еще при жизни отца сын Президента КНДР Ким Ир Сена был провозглашен его преемником.
2.4. "Имплантация" института президентства в "советскую" систему правления
Фундаментальные изменения, происходившие на мировой арене в конце 80-х годов и связанные с крушением социалистического лагеря, стимулировали дальнейшее распространение президентства. Во главе всех государств Восточной и Центральной Европы встали президенты, ибо смена общественно-экономического строя объективно привела к восприятию государственно-политических институтов западных стран. Для нас весьма интересен процесс создания института президентства в СССР, который стал поворотным для судеб народов всего Советского Союза.
Впервые в российской истории была предпринята попытка на практике сделать выборным высший государственный пост. Вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен еще при подготовке проекта Конституции 1936 года, воспринявшей, как известно, идею разделения властей. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против. Прикрываясь заботой о статусе Верховного Совета, он заявил: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету" [179, с. 33]. Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета, который стал образно называться коллегиальным президентом.
Позже вопрос о Президенте поднимался в 1964 году Н.С.Хру-щевым при разработке проекта новой Конституции СССР. Была даже подготовлена соответствующая глава. Но она не нашла своего практического завершения, ибо единственным кандидатом на этот пост был Хрущев, а правящие круги уже имели намерение сместить его с руководящих постов [101, с. 4].
Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода к власти М.С.Горбачева. Еще в 1985 году его помощник Г.Х.Шахназаров вместе с В.А.Медведевым направили Генеральному секретарю записку с предложением рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Однако, как отмечает Шахназаров, в то время Горбачев не был готов к этому, поскольку считал, что необходимо сохранить советскую систему правления. А в ней нет места для Президента [100, с. 95].
Возможность введения поста Президента обсуждалась на XIX Всесоюзной партконференции (июнь-июль 1988 г.). Но в итоге была создана другая должность - Председатель Верховного Совета СССР, который, однако, выступал в роли спикера парламента и не обладал реальными полномочиями для принятия решений.
Ход реформ, неоднозначные процессы, происходившие в обществе, подводили к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений. Число сторонников президентской власти возрастало. В 1989 году эту идею начали активно пропагандировать члены Межрегиональной депутатской группы. О необходимости введения при определенных условиях поста Президента говорил на I Съезде народных депутатов академик А.Д.Сахаров. Им даже был разработан проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", в котором данный пост нашел свое конституционное закрепление [77, с. 11]. Однако большинство все еще считало, что президентское правление противоречит полновластию Советов.
Крутой поворот произошел в 1990 году. В феврале Пленум ЦК КПСС активно обсуждает идею президентской власти, а в марте Внеочередной третий Съезд народных депутатов принимает Закон "Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР". Что же послужило причиной столь быстрого форсирования событий?
Во-первых, произошли кардинальные изменения в политической системе общества, связанные с ликвидацией командно-админист-ративной системы и отказом КПСС от руководящей роли. Начался процесс передачи власти Советам народных депутатов. Советы же в силу ряда причин (фракционной борьбы, некомпетентности части депутатов) не сумели взять всю полноту власти в центре и на местах и, главное, не овладели функцией координации действий государственных структур. В результате образовался вакуум власти, возникла потребность в органе, координирующем деятельность всех ветвей власти.
Во-вторых, усиление и развитие законодательной деятельности ослабило исполнительную власть, что привело к серьезным недостаткам в реализации принимаемых решений. Президент был нужен для ускорения исполнения законов и других государственных решений.
В-третьих, начавшиеся процессы национального возрождения народов СССР привели к военным конфликтам, сепаратистским настроениям, угрожающим целостности страны. Президент должен был укрепить всю систему центральной власти в условиях обретения республиками реального суверенитета.
В-четвертых, за многие годы Советской власти произошло искажение принципа коллективного руководства, что привело к безответственности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость индивидуализировать социальную и политическую ответственность за деятельность на высшем уровне руководства [176, с. 8-12].
Были и те, кто усмотрел в учреждении президентского поста то самое недостающее звено действенной, сильной, но демократичной власти, которое бы обеспечило выход перестройки на искомый порог правового государства [ 31, с. 6]. Нельзя недооценивать и субъективные причины. Среди них прежде всего личное, порою весьма слабо прикрытое стремление главного партийного функционера страны Горбачева учредить этот привлекательный пост для себя и стать первым в стране Президентом [112, с. 7]. К тому же президентство импонировало как сторонникам "твердой руки", которые в президенте-генсеке видели гаранта своих интересов, так и демократам, которые хотели получить хотя бы какую-то возможность участвовать в выборах главы государства.
Идея введения института президентства в СССР имела как своих сторонников, так и противников. Последние, вероятно, опасались усиления позиций партийной номенклатуры и личной власти Генерального секретаря. Ими была выдвинута серия предварительных условий, необходимых для введения этого института [27, с. 45-46]:
заключение нового Союзного договора и принятие на его основе новой Конституции, в которую институт президентства должен был быть органически встроен;
создание многопартийной системы и формирование на ее основе парламента, могущего стать реальным противовесом исполнительной власти;
запрет совмещать пост Президента и лидера партии одним лицом;
избрание Президента путем всенародного голосования.
Эти условия были отклонены, ибо на их реализацию ушло бы много времени, а проблемы, с которыми столкнулась власть, требовали безотлагательных и решительных мер по защите суверенитета и территориальной целостности страны.
Что касается способа избрания Президента, то социально-эконо-мическая и политическая обстановка в стране не позволяла идти на всенародные выборы. В некоторых районах было введено чрезвычайное положение, ряд образований (Литовская ССР, Нахичеванская АССР) в одностороннем порядке принял решение о выходе из состава СССР. Как сказал академик Д.С.Лихачев: "Страна объята эмоциями. В этих условиях прямые выборы Президента фактически приведут к гражданской войне" [28, с. 385-386]. Поэтому первый (и последний) Президент СССР Горбачев был избран 14 марта 1990 года на Внеочередном третьем Съезде народных депутатов 1329 голосами против 495 [29, с. 55]. При голосовании его кандидатура оказалась единственной, хотя на предварительном этапе были выдвинуты и другие кандидаты - В.В.Бакатин и Н.И.Рыжков [29, с. 4-17].
Несмотря на то, что создание президентской власти в СССР вызвало большой резонанс у общественности, она все же не была воспринята гражданами страны как некая новая структура в политической системе общества. Многим казалось, что Горбачев просто подкрепил девальвированную партийную легитимность новой, полученной от высшего представительного органа. А избрание Президентом Генерального секретаря и непрямой характер выборов не способствовали приданию институту президентства должного авторитета.
К тому же не удалось разделить партийную и государственную власть. Произошло только перенесение ее из кресла в кресло. Ведь даже парламентарии не видели особой разницы между постами Президента и Председателя Верховного Совета. На заседаниях они называли Горбачева то Председателем, то Президентом [100, с. 99].
Союзное президентство наложилось на существующие формы, практически ничего в них не меняя. Оно было только способом легитимации верховной власти, а не системой управления страной в переходный период. Его концептуальная основа была слабо разработана, а практический опыт весьма ограничен. На фоне таких столпов политической системы, как Верховный Совет, Съезд, институт президентства выглядел несколько бутафорским [99, с. 4].
Президентство в СССР просуществовало менее двух лет, однако не прошло бесследно. Во-первых, оно обеспечило преемственность власти в период крушения партийного государства. Во-вторых, создало возможность для учреждения аналогичной структуры власти (т.е. президентской) в Союзных республиках, которые к тому же имели право вносить изменения в общую схему. Именно осуществление этого положения на практике привело к обострению конкуренции республиканских элит и развалу СССР [100, с. 97].
Во всех республиках Советского Союза был введен институт президентства. Здесь президентство появилось как естественный продукт трансформации партийных структур авторитарного социализма [99, с. 4]. С ослаблением роли партии пост Генерального секретаря начал терять свое значение. Введение президентства рассматривалось, с одной стороны, как способ сохранения влияния партии, с другой - как возможность освобождения Генерального секретаря от ее опеки. Нацеленный на реформы лидер должен был постоянно сверять свои шаги с Политбюро и ЦК КПСС и при этом опасаться того, что он может быть свергнут. Президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить власть, но и бороться с всесилием партии [3, с. 13].
Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 года. За его введение высказалось около 70% избирателей, принявших участие в голосовании [3, с. 9]. Но на референдум не были вынесены ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании граждане могли ориентироваться на образ Президента СССР или на существующие в мире варианты. Впрочем, и о том, и о другом они имели смутное представление. Помимо факторов, способствующих введению президентства в СССР, по нашему мнению, в России имелся еще один - республика переживала период национального возрождения.
В ходе начавшегося в конце 80-х годов процесса самоопределения народов СССР оказалось, что Россия находится в более ущемленном положении, нежели другие союзные республики: она не имела ни столицы, ни гимна, ни телевидения. Президент в РСФСР был необходим для укрепления самостоятельности республики в процессе государственного строительства.
Вопрос об учреждении должности Президента РСФСР в российском парламенте не вызвал столь оживленных прений и политической конфронтации, какие имели место при обсуждении всех "за" и "против" введения поста союзного Президента. Это объясняется тем, что предложенная в то время конструкция института президентства в РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица (а не главы государства) представлялась депутатам более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне [130, с. 11-12].
При разработке Конституции большое внимание также уделялось правовому положению Президента. "Создатели Конституции исходили из того, что во главе государства должна стоять сильная власть, равная по силе парламенту. Для этого они хотели наделить Президента особым авторитетом. Такой авторитет он мог получить посредством прямых всенародных выборов, а не посредством выборов парламентом. В результате он обладал той же легитимностью, что и избираемый народом парламент" [235, s. 36].
М.Вебер в статье "Рейхспрезидент" выдвинул множество аргументов в пользу сильного Президента. По его мнению, только Президент, который имеет за собой миллионы голосов, может обладать необходимым авторитетом для проведения социализации, которую Вебер понимал как управление страной. К тому же всенародное избрание Президента станет хорошим поводом и возможностью для создания новой партийной системы, которая сможет преодолеть остатки феодализма [234, s. 500-501]. Представители правых настаивали на максимальном усилении независимости Президента, открыто заявляя, что видят в нем преемника свергнутого революцией кайзера.
На совершенно других позициях стояли левые социалисты и независимцы. Так, лидер независимцев О.Кон не видел необходимости учреждения президентуры в демократическом государстве. Если же и создавать президентального главу государства, то лучше ввести коллегию по швейцарскому образцу. Если же все-таки большинство будет настаивать на Президенте, то он должен избираться не на 7 лет, и, во всяком случае, необходимо ограничить право его переизбрания. Иначе, как считал Кон, это может привести к возрождению монархии или народ получит "республику с великим герцогом во главе" [45; с. 324].
Однако сильный Президент и возможность реставрации монархии не пугали политических лидеров Веймарской Республики. Большинство из них были представителями крупной промышленной буржуазии, юнкерства, монархических и военизированных союзов, мечтавших о реванше за поражение в Первой мировой войне и возрождении Великого рейха [54, с. 82]. А этого можно было достигнуть только при полновластном единоличном главе государства. Как говорил лидер Немецкой народной партии (DVP) Гейнце, именно "блеск короны германского кайзера немало способствовал укреплению внутренней силы империи и ее международному авторитету" [45, с. 323].
Сильный Президент был также необходим для объединения германских государств и подавления революционного движения в стране. Ведь Германия, став республикой, по-прежнему именовалась империей и возглавлялась имперским Президентом. Поэтому Президент сохранил (как и в законе о временной государственной власти) доминирующее положение в системе органов государственной власти.
После Второй мировой войны в число европейских государств, возглавляемых Президентом, вошли Италия, Греция, Португалия, Мальта. Были существенно изменены полномочия президентов Франции и Германии.
2.3. Особенности становления института президентства при тоталитарном режиме
Первые президентские государства в Азии возникли в 30- 40-е годы XX столетия: Филиппины, Сирия, Ливан. Однако наибольшее распространение модель президентского правления получила на Африканском континенте. Этот процесс начался в конце 50-х-начале 60-х годов. После завоевания независимости большинство колоний пошло по пути копирования формы правления бывших метрополий. Это объясняется прежде всего тем, что система государственного устройства метрополии была единственно известной для политических лидеров этих стран. Некоторые из них даже принимали участие в работе парламентов своих метрополий (Алжир). К тому же, провозглашая демократические принципы правления, африканская политическая элита рассчитывала на поддержку и получение экономической и иной помощи от развитых западных государств.
Наибольшее распространение на Африканском континенте получила французская модель. Однако на практике были заимствованы только ее внешние элементы. "Процесс заимствования и усвоения некоторых форм представительной демократии был лишен в Африке своей естественной среды - не только гражданского общества, но и современного плюралистического сознания. Новые политические структуры не смогли подорвать влияние и абсорбировать этнические и религиозные ценности, традиции культуры. Другой важный фактор узость их социальной базы. Предпринимательские слои африканской буржуазии еще не созрели для политического господства" [154, с. 93].
Родоплеменная структура общества приводила к постоянным межэтническим и конфессиональным конфликтам, которые часто завершались военными переворотами. Так, за четверть века (до 1987 года) в тропической Африке было совершено более 60 удавшихся и около 70 неудавшихся переворотов, 69 глав государств и правительств были смещены насильственным путем, 21 из них был убит или казнен [203, с. 50]. Следует отметить, что военные перевороты обычное явление для стран "третьего мира". Со времен возникновения государств в Латинской Америке, Азии, Африке и Океании по приблизительным подсчетам разных авторов произошло 1000-1100 военных переворотов, около 700-750 из них были удачными и завершились созданием военных революционных советов [204, с. 277].
Нередко лидер военного переворота сразу же провозглашался Президентом республики, но иногда фактический глава государства не сразу занимал этот пост. Например, руководители военных переворотов генералы Зия уль-Хак в Пакистане в 1977 году и Эршад в Бангладеш в 1982 году объявили себя сначала только главами военной администрации. Генерал Эршад наделил себя правом назначать Президента страны [203, с. 113]. Но вскоре они провозгласили себя президентами. Впоследствии занятие этой должности было подготовлено проведением военными властями референдумов. Институт "временного президента" в условиях военного режима использовался в некоторых странах Латинской Америки, но определение "временный" входило в официальное название должности до выборов Президента путем голосования.
Далеко не всегда выборы Президента носят демократический характер. При однопартийной системе в ряде африканских стран кандидатура на пост Президента выдвигается центральным органом правящей партии и обычно не имеет соперников. Поэтому в некоторых странах (Кения) Президент, как правило, объявляется избранным без голосования как единственный кандидат. В других странах речь идет только о формальном выражении доверия избирателей лицу, занимающему пост Президента. На президентских выборах при избрании на новый срок процент поданных за Президента голосов составил [203, c. 180]:
в Габоне (1979) - 99,78%;
в Заире (1977) - 98,16%;
в Кот-д'Ивуаре (1980) - 99,9%;
в Того (1979) - 99,97%.
Однако такая "всеобщая" поддержка Президента на выборах не исключала впоследствии свержения его путем военного переворота.
В ряде стран количество сроков полномочий одного Президента не ограничено, что позволяет главе государства превратиться в бессменного руководителя своей страны. Так, в Парагвае А.Стресснер после 34 лет "бессменного" президентства в 1988 году был избран на новый срок в восьмой раз (правда, в 1989 году был смещен в результате военного переворота). Более 25 лет без перерыва занимали свою должность президенты [51, с. 255, 256, 292, 382]:
Кеннет Д.Каунда - в Замбии;
Мобуту Сесе Секо - в Заире;
Ф.Уфуэ-Буаньи - в Кот-д'Ивуаре;
А.Пиночет Угарте - в Чили .
Очевидно, что президентство в этих странах служило лишь ширмой для прикрытия режима личной власти.
Следует отметить, что в некоторых странах в условиях тоталитарной системы президентство начало принимать невиданные доселе крайние формы проявления. Появились республики, которым был свойственен важный элемент монархии - несменяемость главы государства. Речь идет не просто о чрезвычайном усилении власти Президента и появлении суперпрезидентских республик, а о республиках президентско-монократических, конституции которых предусматривают пожизненный срок полномочий Президента [205, с. 111]. Так, в 1972 году Маркос на Филиппинах провозгласил себя бессрочным Президентом и Премьер-министром.
В 60-80-х годах пожизненными президентами провозгласили себя И.Амик в Уганде, Х.Банда в Малави, Бургиба в Тунисе, М.Нгема в Экваториальной Гвинее и главы государств в некоторых других странах, а пожизненный Президент Центральноафриканской Республики Бокасса стал императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов. Только Президент Туниса Бургиба был смещен с должности конституционным путем, а Маркос на Филиппинах в 1986 году вынужден был провести выборы, на которых потерпел поражение [205, с. 112].
Возникновение "извращенных" форм президентства объясняется, по нашему мнению, во-первых, родоплеменной структурой общества и господством патриархального типа политической культуры. Глава государства отождествляется с вождем племени, объединившим в одном лице все главные политические роли. Во-вторых, особым положением армии, которая из орудия достижения власти превратилась в господствующую социально-политическую силу.
Единоличный Президент существовал и в некоторых странах тоталитарного социализма [58, с. 13]:
во Вьетнаме - с 1946 по 1980 г.;
в ВНР - с 1946 по 1949 г.;
в ГДР - с 1949 по 1960 г.;
в ПНР - с 1947 по 1952 г.
Однако для укрепления принципа коллективизма в осуществлении высшей государственной власти в ряде социалистических стран институт президентства был ликвидирован (к 1989 году в "чистом" виде сохранился в ЧССР). Полномочия главы государства осуществлял высший коллегиальный орган, избираемый парламентом, - Государственный Совет (Вьетнам, ГДР) или Президиум (ВНР, СССР), который образно стал называться коллегиальным президентом. В отличие от швейцарской модели этот орган не выполнял функций исполнительной власти.
Как отмечает В.Е.Чиркин, особая разновидность президентуры - смешанная [206, с. 247] - была создана в некоторых странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба). Она возникла в связи с развитием культа личности первых секретарей правящих партий, которых необходимо было каким-либо образом выделить на государственном Олимпе. В то же время нельзя было отступить от принципов коллективного руководства. В результате симбиоза этих двух идей и родилась новая гибридная форма высшего поста государственной власти. Суть ее заключалась в том, что Президент руководил государством совместно со специально избираемым парламентом органом.
Впервые смешанная президентура была введена в Китае персонально для Мао-Цзэдуна. Президент (председатель) республики осуществлял вместе с Постоянным Комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) высшую государственную власть между сессиями парламента. Согласно Конституции 1954 года Президент не имел самостоятельных властных полномочий, а действовал и принимал соответствующие акты на основании решений ВСНП и его Постоянного Комитета [81, с. 28-31]. В действительности Мао единолично руководил партией и государством.
Возникли и другие варианты. 28 марта 1974 года Великое Национальное собрание (ВНС) Румынии приняло Закон "Об изменении Конституции СРР", в соответствии с которым учреждался пост единоличного Президента (для Н.Чаушеску) с одновременным сохранением за Государственным Советом функций постоянно действующего высшего органа государственной власти. Президент избирался ВНС, являлся главой государства и Председателем Госсовета. За свою деятельность Президент нес ответственность перед ВНС, которому он должен был периодически отчитываться. Однако за 15 лет своего президентского правления Н.Чаушеску не сделал этого ни разу.
Принятая в 1974 году Конституция Югославии внесла определенные коррективы в правовой статус Президента СФРЮ, являвшегося по должности Председателем Президиума СФРЮ. Пост Президента Югославии был учрежден в 1963 году. Президент избирался сроком на 5 лет и мог быть переизбран еще раз. Но это ограничение не распространялось на И.Броз Тито. Учитывая историческую роль Тито в национально-освободительной войне и социалистической революции, в создании и развитии СФРЮ, Конституция 1974 года закрепила избрание его на пост Президента без ограничения срока мандата, т.е. пожизненно. Одновременно констатировалось, что после прекращения функций Президента СФРЮ его полномочия возлагаются на Президиум. Это положение было реализовано в 1980 году после смерти Тито. С тех пор Председатель Президиума избирался из числа его членов сроком на 1 год [185, с. 93-95].
По этому же пути пошли некоторые африканские страны социалистической ориентации (Ангола, Бенин, Бирма, Мозамбик). Но в отличие от китайской модели президенты этих стран обладали по Конституции значительными полномочиями.
Характерной особенностью социалистических государств явилось то, что, несмотря на существующую форму президентуры - единоличную, смешанную или коллегиальную, - человеком No1 в государственной иерархии всегда был Генеральный секретарь партии, который в большинстве случаев занимал все ключевые государственные посты и реально руководил государством.
Нельзя оставить без внимания тот факт, что КНДР дала миру, пожалуй, самую крайнюю форму вырождения президентства. Помимо того, что КНДР является республикой президентско-моно-кратической, ей характерен еще один важный элемент монархии - наследственность поста главы государства. Еще при жизни отца сын Президента КНДР Ким Ир Сена был провозглашен его преемником.
2.4. "Имплантация" института президентства в "советскую" систему правления
Фундаментальные изменения, происходившие на мировой арене в конце 80-х годов и связанные с крушением социалистического лагеря, стимулировали дальнейшее распространение президентства. Во главе всех государств Восточной и Центральной Европы встали президенты, ибо смена общественно-экономического строя объективно привела к восприятию государственно-политических институтов западных стран. Для нас весьма интересен процесс создания института президентства в СССР, который стал поворотным для судеб народов всего Советского Союза.
Впервые в российской истории была предпринята попытка на практике сделать выборным высший государственный пост. Вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен еще при подготовке проекта Конституции 1936 года, воспринявшей, как известно, идею разделения властей. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против. Прикрываясь заботой о статусе Верховного Совета, он заявил: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету" [179, с. 33]. Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета, который стал образно называться коллегиальным президентом.
Позже вопрос о Президенте поднимался в 1964 году Н.С.Хру-щевым при разработке проекта новой Конституции СССР. Была даже подготовлена соответствующая глава. Но она не нашла своего практического завершения, ибо единственным кандидатом на этот пост был Хрущев, а правящие круги уже имели намерение сместить его с руководящих постов [101, с. 4].
Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода к власти М.С.Горбачева. Еще в 1985 году его помощник Г.Х.Шахназаров вместе с В.А.Медведевым направили Генеральному секретарю записку с предложением рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Однако, как отмечает Шахназаров, в то время Горбачев не был готов к этому, поскольку считал, что необходимо сохранить советскую систему правления. А в ней нет места для Президента [100, с. 95].
Возможность введения поста Президента обсуждалась на XIX Всесоюзной партконференции (июнь-июль 1988 г.). Но в итоге была создана другая должность - Председатель Верховного Совета СССР, который, однако, выступал в роли спикера парламента и не обладал реальными полномочиями для принятия решений.
Ход реформ, неоднозначные процессы, происходившие в обществе, подводили к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений. Число сторонников президентской власти возрастало. В 1989 году эту идею начали активно пропагандировать члены Межрегиональной депутатской группы. О необходимости введения при определенных условиях поста Президента говорил на I Съезде народных депутатов академик А.Д.Сахаров. Им даже был разработан проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", в котором данный пост нашел свое конституционное закрепление [77, с. 11]. Однако большинство все еще считало, что президентское правление противоречит полновластию Советов.
Крутой поворот произошел в 1990 году. В феврале Пленум ЦК КПСС активно обсуждает идею президентской власти, а в марте Внеочередной третий Съезд народных депутатов принимает Закон "Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР". Что же послужило причиной столь быстрого форсирования событий?
Во-первых, произошли кардинальные изменения в политической системе общества, связанные с ликвидацией командно-админист-ративной системы и отказом КПСС от руководящей роли. Начался процесс передачи власти Советам народных депутатов. Советы же в силу ряда причин (фракционной борьбы, некомпетентности части депутатов) не сумели взять всю полноту власти в центре и на местах и, главное, не овладели функцией координации действий государственных структур. В результате образовался вакуум власти, возникла потребность в органе, координирующем деятельность всех ветвей власти.
Во-вторых, усиление и развитие законодательной деятельности ослабило исполнительную власть, что привело к серьезным недостаткам в реализации принимаемых решений. Президент был нужен для ускорения исполнения законов и других государственных решений.
В-третьих, начавшиеся процессы национального возрождения народов СССР привели к военным конфликтам, сепаратистским настроениям, угрожающим целостности страны. Президент должен был укрепить всю систему центральной власти в условиях обретения республиками реального суверенитета.
В-четвертых, за многие годы Советской власти произошло искажение принципа коллективного руководства, что привело к безответственности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость индивидуализировать социальную и политическую ответственность за деятельность на высшем уровне руководства [176, с. 8-12].
Были и те, кто усмотрел в учреждении президентского поста то самое недостающее звено действенной, сильной, но демократичной власти, которое бы обеспечило выход перестройки на искомый порог правового государства [ 31, с. 6]. Нельзя недооценивать и субъективные причины. Среди них прежде всего личное, порою весьма слабо прикрытое стремление главного партийного функционера страны Горбачева учредить этот привлекательный пост для себя и стать первым в стране Президентом [112, с. 7]. К тому же президентство импонировало как сторонникам "твердой руки", которые в президенте-генсеке видели гаранта своих интересов, так и демократам, которые хотели получить хотя бы какую-то возможность участвовать в выборах главы государства.
Идея введения института президентства в СССР имела как своих сторонников, так и противников. Последние, вероятно, опасались усиления позиций партийной номенклатуры и личной власти Генерального секретаря. Ими была выдвинута серия предварительных условий, необходимых для введения этого института [27, с. 45-46]:
заключение нового Союзного договора и принятие на его основе новой Конституции, в которую институт президентства должен был быть органически встроен;
создание многопартийной системы и формирование на ее основе парламента, могущего стать реальным противовесом исполнительной власти;
запрет совмещать пост Президента и лидера партии одним лицом;
избрание Президента путем всенародного голосования.
Эти условия были отклонены, ибо на их реализацию ушло бы много времени, а проблемы, с которыми столкнулась власть, требовали безотлагательных и решительных мер по защите суверенитета и территориальной целостности страны.
Что касается способа избрания Президента, то социально-эконо-мическая и политическая обстановка в стране не позволяла идти на всенародные выборы. В некоторых районах было введено чрезвычайное положение, ряд образований (Литовская ССР, Нахичеванская АССР) в одностороннем порядке принял решение о выходе из состава СССР. Как сказал академик Д.С.Лихачев: "Страна объята эмоциями. В этих условиях прямые выборы Президента фактически приведут к гражданской войне" [28, с. 385-386]. Поэтому первый (и последний) Президент СССР Горбачев был избран 14 марта 1990 года на Внеочередном третьем Съезде народных депутатов 1329 голосами против 495 [29, с. 55]. При голосовании его кандидатура оказалась единственной, хотя на предварительном этапе были выдвинуты и другие кандидаты - В.В.Бакатин и Н.И.Рыжков [29, с. 4-17].
Несмотря на то, что создание президентской власти в СССР вызвало большой резонанс у общественности, она все же не была воспринята гражданами страны как некая новая структура в политической системе общества. Многим казалось, что Горбачев просто подкрепил девальвированную партийную легитимность новой, полученной от высшего представительного органа. А избрание Президентом Генерального секретаря и непрямой характер выборов не способствовали приданию институту президентства должного авторитета.
К тому же не удалось разделить партийную и государственную власть. Произошло только перенесение ее из кресла в кресло. Ведь даже парламентарии не видели особой разницы между постами Президента и Председателя Верховного Совета. На заседаниях они называли Горбачева то Председателем, то Президентом [100, с. 99].
Союзное президентство наложилось на существующие формы, практически ничего в них не меняя. Оно было только способом легитимации верховной власти, а не системой управления страной в переходный период. Его концептуальная основа была слабо разработана, а практический опыт весьма ограничен. На фоне таких столпов политической системы, как Верховный Совет, Съезд, институт президентства выглядел несколько бутафорским [99, с. 4].
Президентство в СССР просуществовало менее двух лет, однако не прошло бесследно. Во-первых, оно обеспечило преемственность власти в период крушения партийного государства. Во-вторых, создало возможность для учреждения аналогичной структуры власти (т.е. президентской) в Союзных республиках, которые к тому же имели право вносить изменения в общую схему. Именно осуществление этого положения на практике привело к обострению конкуренции республиканских элит и развалу СССР [100, с. 97].
Во всех республиках Советского Союза был введен институт президентства. Здесь президентство появилось как естественный продукт трансформации партийных структур авторитарного социализма [99, с. 4]. С ослаблением роли партии пост Генерального секретаря начал терять свое значение. Введение президентства рассматривалось, с одной стороны, как способ сохранения влияния партии, с другой - как возможность освобождения Генерального секретаря от ее опеки. Нацеленный на реформы лидер должен был постоянно сверять свои шаги с Политбюро и ЦК КПСС и при этом опасаться того, что он может быть свергнут. Президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить власть, но и бороться с всесилием партии [3, с. 13].
Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 года. За его введение высказалось около 70% избирателей, принявших участие в голосовании [3, с. 9]. Но на референдум не были вынесены ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании граждане могли ориентироваться на образ Президента СССР или на существующие в мире варианты. Впрочем, и о том, и о другом они имели смутное представление. Помимо факторов, способствующих введению президентства в СССР, по нашему мнению, в России имелся еще один - республика переживала период национального возрождения.
В ходе начавшегося в конце 80-х годов процесса самоопределения народов СССР оказалось, что Россия находится в более ущемленном положении, нежели другие союзные республики: она не имела ни столицы, ни гимна, ни телевидения. Президент в РСФСР был необходим для укрепления самостоятельности республики в процессе государственного строительства.
Вопрос об учреждении должности Президента РСФСР в российском парламенте не вызвал столь оживленных прений и политической конфронтации, какие имели место при обсуждении всех "за" и "против" введения поста союзного Президента. Это объясняется тем, что предложенная в то время конструкция института президентства в РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица (а не главы государства) представлялась депутатам более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне [130, с. 11-12].