Модернизация способствует развитию коррупции еще и тем, что создает новые источники обогащения и власти, отношение которых к политике не задано господствующими традиционными нормами данного общества и для которых современные нормы еще не приняты доминирующими в обществе группами. Коррупция в этом смысле есть прямой продукт формирования новых групп с новыми ресурсами и стремления этих групп обеспечить себе влияние в политической сфере. Коррупция может рассматриваться как неформальное средство ассимиляции новых групп в политическую систему в условиях, когда система не способна адаптироваться достаточно, чтобы обеспечить законные и приемлемые средства достижения этой цели. В Африке коррупция перекинула «мост между теми, в чьих руках политическая власть, и теми, кто контролирует богатства, позволив этим двум классам, мало связанным между собой на начальных фазах становления националистических режимов в Африке, осуществить взаимную ассимиляцию»82. Новые миллионеры покупают себе места в Сенате США или палате лордов и тем самым становятся участниками политической системы, а не ее непримиримыми оппонентами, что могло бы произойти, будь они лишены возможности коррумпировать систему. Точно так же массы, недавно получившие избирательные права, или недавние иммигранты используют полученное ими право голосовать для покупки себе рабочих мест или привилегий у местной политической машины. Существует, таким образом, коррупция бедных и коррупция богатых. Одна обменивает политическую власть на деньги, другая деньги на политическую власть. Но в обоих случаях нечто общественное (голос, должность или решение) обменивается на личную выгоду.
В-третьих, модернизация способствует коррупции посредством тех изменений, которые она производит в функционировании политической системы. Модернизация, особенно в странах, где она проходит позднее, связана с расширением государственных полномочий и умножением тех областей деятельности, которые подлежат государственному регулированию. В Северной Нигерии «угнетение и коррупция в среде хауса усиливались с политической централизацией и расширением функций государства». Всякий закон, как показывает Макмаллен, ставит какую-либо группу в менее выгодное положение, и эта группа в результате становится потенциальным источником коррупции83. Умножение законов, таким образом, умножает возможности коррупции. Степень, в которой эти возможности реализуются на практике, в значительной мере зависит от того, насколько законы пользуются поддержкой населения, от легкости, с которой закон можно безнаказанно нарушить, и от выгоды, которая приобретается от его нарушения. Законы, затрагивающие торговлю, взимание пошлин, налоги, а также те, которые регулируют популярные и выгодные виды деятельности, такие, как азартные игры, проституция и продажа алкоголя, становятся поэтому основными побудителями к коррупции. В результате в обществе, где распространена коррупция, принятие строгих законов против коррупции обычно лишь умножает ее возможности.
Нередко приверженность некоторой группы в традиционном обществе к современным ценностям поначалу принимает весьма крайние формы. Идеалы честности, неподкупности, универсализма и достоинства принимаются столь горячо, что индивиды и группы начинают обвинять в коррумпированности в своем обществе такие явления, которые воспринимаются как нормальные и даже законные в более современных обществах. При вступлении общества на путь модернизации в нем возникают неоправданно жесткие ценностные стандарты, как, например, в пуританской Англии. Подобное рвение приводит к неприятию любых сделок и компромиссов, необходимых в политике, и к отождествлению самой политики с коррупцией. Для зилота модернизации данное политиком жителям деревни обещание прорыть у них ирригационные каналы, если его изберут, выглядит столь же бесчестным, как и предложение заплатить каждому жителю деревни за его голос перед выборами. Приверженные модернизации элиты являются националистическими и склонны подчеркивать безусловный приоритет общественного блага. Поэтому в такой стране, как Бразилия, «попытки влиять на общественную политику ради частных интересов воспринимаются, в духе Руссо, как изначально «бесчестные». По той же причине действия правительства, предпринимаемые для удовлетворения каких-то требований или под давлением со стороны общества, воспринимаются как “демагогия”»84. В обществе, подобном бразильскому, сторонники модернизации осуждают как проявления коррупции назначение послом, производимое в качестве благодарности другу или ради умиротворения критики, или выдвижение правительственного проекта в качестве платы за поддержку со стороны заинтересованной в этом проекте группы. В крайних случаях неприятие коррупции может принимать форму фанатичного пуританства, отличающего большинство революционных и некоторые военные режимы, по крайней мере на ранних стадиях их существования. Парадоксальным образом конечные последствия такой фанатической ненависти к коррупции очень сходны с последствиями самой коррупции. И та и другая подрывают автономию политики: одна за счет того, что общественные цели подменяются частными, а другая за счет того, что политические ценности подменяются техническими. Резкая смена стандартов в модернизирующемся обществе и сопровождающие ее обесценивание и неприятие политики представляют собой победу ценностей современности над нуждами общества.
Борьба с коррупцией в обществе, таким образом, нередко связана как с ослаблением норм, которым вроде бы должно подчиняться поведение государственных чиновников, так и с некоторым изменением поведения чиновников в направлении следования этим нормам. В результате мы получаем несколько большее согласие между общепринятыми нормами и типичным поведением, достигаемое ценой некоторой непоследовательности того и другого. Некоторые виды поведения начинают восприниматься в качестве нормальной составляющей политического процесса, как «честное», а не «бесчестное» лоббирование, тогда как другие, не слишком от первых отличающиеся, становятся предметом всеобщего осуждения и их стараются избегать. Через этот процесс прошли как Англия, так и США: на каком-то этапе в Англии приняли как должное покупку пэрства, но не посольских должностей, тогда как в США смирились с покупкой посольских назначений, но не с покупкой судейства. «В результате в США, – как заметил один наблюдатель, – мы имеем лоскутное одеяло: масштабы политического патронажа сильно сократились и прямой подкуп высших должностных лиц в значительной мере искоренен. В то же время значительные области общественной жизни до сих пор остаются более или менее не затронутыми реформами, и те действия, которые в одной сфере рассматривались бы как противозаконные, принимаются как практически сами собой разумеющиеся в другой»85. Формирование в некотором обществе способности к такого рода различению есть признак его продвижения от модернизации к модернизированности.
Функции коррупции, как и ее причины, те же, что у насилия. Развитию того и другого способствует модернизация; то и другое являются симптомами слабости политических институтов; то и другое характерно для того, что мы позднее назовем преторианскими обществами; то и другое выполняют роль средств, с помощью которых индивиды и группы вступают в связь с политической системой и фактически участвуют в функционировании этой системы – способами, которые нарушают нравы этой системы. Поэтому общество с большими возможностями коррупции предоставляет и большие возможности для проявлений насилия. В какой-то мере одна из форм девиантного поведения может замещать другую, но чаще различные общественные силы одновременно используют свои неравные возможности в том и другом отношении. Распространение насилия представляет, однако, большую угрозу функционированию системы, чем рост коррупции. В отсутствие согласия относительно общественных целей коррупция предлагает в качестве заменителя согласие относительно частных целей, тогда как насилие замещает законные формы конфликта между общественными или частными целями. Как коррупция, так и насилие – это незаконные средства предъявления требований к системе, но коррупция – это еще и незаконное средство удовлетворения этих требований. Насилие чаще выступает в роли символического протестного жеста, который не получает прямого удовлетворения и на такое удовлетворение не рассчитан. Это симптом более глубокой степени отчуждения. Подкупающий полицейского чиновника системы с большей вероятностью идентифицирует себя с системой, чем тот, кто штурмует полицейские участки этой системы.
Как всякая политика покровительства, коррупция доставляет непосредственные и конкретные выгоды группам, которые иначе могли бы остаться глубоко отчужденными от общества. Коррупция поэтому может быть столь же функциональной для поддержания политической системы, как и реформа. Коррупция сама может быть заменой реформы; как коррупция, так и реформа могут быть заменой революции. Коррупция способствует снижению группового давления в направлении изменения политики, подобно тому как реформа способствует снижению классового давления в направлении структурных изменений. В Бразилии, к примеру, государственные кредиты лидерам объединения профсоюзов побудили последних отказаться от «более широких требований их объединения. Такого рода предательство стало важным фактором уменьшения классового и профсоюзного давления на правительство»86.
Уровень коррупции, порождаемой в обществе модернизацией, есть, разумеется, функция как природы традиционного общества, так и характера процесса модернизации. Наличие в традиционном обществе нескольких конкурирующих систем ценностей или культур само уже способствует развитию в этом обществе коррупции. В случае же относительно однородной культуры вероятные размеры коррупции, развивающейся в процессе модернизации находятся, видимо, в обратной зависимости от степени социальной стратификации традиционного общества. Ярко выраженная классовая или кастовая структура предполагает высокоразвитую систему норм, регулирующих поведение индивидов различного статуса по отношению друг к другу. Подчинение этим нормам вынуждается как социализацией индивида в его собственную группу, так и потенциальными санкциями со стороны других групп. В таком обществе неспособность соблюдать нормы в межгрупповых отношениях может приводить к глубокому душевному кризису и личному краху.
Отсюда следует, что при модернизации феодальных обществ коррупция должна принимать меньшие размеры, чем при модернизации централизованных бюрократических обществ. Можно ожидать, что в Японии ее масштабы будут меньше, чем в Китае, а в индуистских культурах – ниже, чем в мусульманских. По видимости, это так и есть. Для западных обществ одно из исследований выявило тот факт, что в Австралии и Великобритании наблюдается «довольно высокий уровень классового голосования» сравнительно с США и Канадой. Между тем размеры политической коррупции в последних двух странах выше, чем в первых, причем Квебек оказывается самой, вероятно, коррумпированной областью в пределах этих четырех стран. Итак, представляется, что «страны с более высоким уровнем классовой поляризации характеризуются и наименьшими размерами политической коррупции»87. В «мулатских» странах Латинской Америки (Панама, Куба, Венесуэла, Бразилия, Доминиканская Республика и Гаити), «наблюдается большая степень социального равенства и меньшая жесткость социальной структуры», чем в странах «индейских» (Мексика, Эквадор, Гватемала, Перу, Боливия) или «метисских» (Чили, Колумбия, Сальвадор, Гондурас, Никарагуа, Парагвай). Однако относительное «отсутствие изолированного высшего класса приводит и к отсутствию этики правящего класса с отличающим ее чувством noblesse oblige[10], и, как следствие, «можно с несомненностью утверждать, что именно в странах этой социологической категории политический подкуп достигает особенно впечатляющих размеров». Перес Хименес в Венесуэле, Батиста на Кубе и Трухильо в Доминиканской Республике – все они вышли не из высшего класса и все стали на своих постах мультимиллионерами. Сходным образом «Бразилия и Панама известны более «демократическим» характером взяточничества, более широким его распространением»88. Распространенность коррупции в африканских странах также можно связать с тем, что там, как правило, отсутствует жесткое членение общества на классы. «Возможность быстрого перехода от бедности к богатству и перемены рода занятий, – замечает один наблюдатель об Африке, – помешала формированию здесь классовости, то есть наследственного статуса или классового сознания»89. Но эта же самая мобильность умножает возможности и повышает привлекательность коррупции. Существует много свидетельств о широкой распространенности политической коррупции на Филиппинах и в Таиланде, где существуют достаточно гибкие и открытые общественные системы со сравнительно высоким уровнем социальной мобильности.
В большинстве своих форм коррупция предполагает обмен политического действия на экономические блага. Конкретные же ее формы, преобладающие в том или ином обществе, зависят от легкости доступа к этим предметам обмена. В обществе, где велики и многообразны возможности обогащения и в то же время неширок круг властных позиций, преобладать будет использование богатства для покупки власти. Так, в США чаще богатство открывало дорогу к политическому влиянию, чем политическое положение становилось средством обогащения. Запреты на использование общественной должности для получения частной выгоды более строги и в большей мере исполняются, чем запреты на использование богатства для получения общественного поста. В большинстве стран мира с изумлением и недоверием восприняли бы такое поразительное, но вполне обычное для американской политики явление: министр или помощник президента, который вынужден оставить свой пост для того, чтобы обеспечить материальное благополучие своей семьи. В странах, переживающих модернизацию, обычно имеет место обратная ситуация. Возможности обогащения посредством частного предпринимательства ограничены традиционными нормами, монополизацией экономических ролей этническими меньшинствами или доминированием в экономике иностранных компаний и инвесторов. В таком обществе политика становится дорогой к богатству, и те амбициозные и талантливые люди, чья предприимчивость не находит того, что они ищут, в бизнесе, могут обрести это в политике. Во многих модернизирующихся странах способному и амбициозному молодому человеку легче заняться политикой и стать министром, чем заняться бизнесом и стать миллионером. Как следствие, в противоположность американской практике в модернизирующихся странах широко распространенное использование общественного положения для повышения своего материального благополучия может восприниматься как нечто вполне нормальное, и в то же время там может существовать более суровое отношение к использованию богатства для получения общественного поста. Коррупция, как и насилие, распространяется тогда, когда отсутствие возможностей для мобильности за пределами политики в сочетании со слабыми и негибкими политическими институтами направляет энергию в область политически девиантного поведения.
Засилье в стране иностранного бизнеса особенно способствует распространению коррупции – как по той причине, что иностранцы испытывают меньше угрызений совести, нарушая нормы данного общества, так и потому, что захват иностранцами основных путей к экономическому благополучию вынуждает потенциальных местных предпринимателей пытать свое счастье в политике. Описание Филиппин, сделанное Тейлором, без сомнения, широко приложимо и к другим модернизирующимся странам: «Политика – это одна из важнейших областей бизнеса для филиппинца; это образ жизни. Политика – это основной путь к власти, которая, в свою очередь, является основным путем к богатству… Используя политическое влияние, можно сделать больше денег и за более короткое время, чем любыми другими путями»90. Использование политического положения как средства обогащения предполагает подчинение политических ценностей и институтов экономическим. Главной целью политики становится недостижение общественных целей, а удовлетворение индивидуальных интересов.
Во всех обществах шкала коррупции (т. е. средняя стоимость частных благ и общественных услуг, участвующих в противозаконном обмене) возрастает по мере продвижения вверх по ступеням бюрократической иерархии или политической лестницы. Однако частотность коррупции (т. е. частота, с которой данная группа населения участвует в актах коррупции) на данном уровне политической или бюрократической структуры может быть существенно различной для разных обществ. В большинстве политических систем частотность коррупции высока на низших уровнях политической или бюрократической власти. В некоторых обществах частотность коррупции остается постоянной или возрастает по мере продвижения вверх в политической иерархии. Как в отношении частоты, так и в отношении шкалы национальные законодатели более коррумпированы, чем местные чиновники; бюрократы высших уровней более коррумпированы, чем бюрократы низких уровней; министры правительства коррумпированы более, чем кто-либо; более же всех коррумпирован президент или высший руководитель. В таких обществах высший руководитель – Нкрума, Сарит Танарат, Сан Мартин[11], Перес Хименес, Трухильо – может за время своего правления обогатиться на десятки, если не сотни миллионов долларов. В такой системе коррупция обычно усиливает уже существующее неравенство. Те, кто получают доступ к наибольшей политической власти, имеют и большую возможность доступа к источникам обогащения. Такая форма коррупции на высшем уровне власти означает очень низкий уровень политической институциализации, поскольку высшие политические институты общества, которые должны быть независимыми от внешних влияний, в действительности наиболее подвержены таким влияниям. Эта форма коррупции не обязательно несовместима с политической стабильностью, поскольку пути направленной вверх мобильности по ступеням политической машины или бюрократии остаются открытыми. Если, однако, молодые политики видят себя на неопределенное время отстраненными от дележа преимуществ, которые получают старые лидеры, или же армейские полковники имеют мало надежд на продвижение по службе и мало шансов получить ту долю возможностей, которыми располагают генералы, система рискует быть насильственно ниспровергнутой. В таком обществе как политическая коррупция, так и политическая стабильность зависят от вертикальной мобильности.
В других обществах распределение коррупции по этажам иерархии оказывается обратным. Здесь частотность коррупционного поведения растет по мере спуска вниз по ступеням политической или бюрократической лестницы. Бюрократы низкого уровня коррумпированы с большей вероятностью, чем высокопоставленные чиновники; должностные лица штатов и местных органов власти с большей вероятностью коррумпированы, чем чиновники общенационального уровня; высшее национальное руководство и национальное правительство сравнительно свободны от коррупции, тогда как городские советы и местные учреждения глубоко охвачены ею. Обратная зависимость наблюдается для шкалы и частотности коррупции. Подобное распределение обычно имеет место в очень современных обществах, таких, как США, а также в некоторых, по крайней мере модернизирующихся, обществах, как Индия. Сходное распределение преобладает, вероятно, и в коммунистических странах. Решающим фактором в обществах такого типа является существование достаточно сильных национальных политических институтов, которые обеспечивают социализацию растущих политических лидеров, прививая им кодекс ценностей, в котором акцентируется ответственность политического руководства. Национальные политические институты достаточно автономны и дифференцированы, тогда как политические деятели и организации низших уровней и на местах более тесно связаны с другими общественными силами и группами. Такой тип распределения коррупции может прямо способствовать стабильности политической системы. Высшее руководство общества хранит верность декларируемым нормам политической культуры и удовлетворяется политической властью и моральным достоинством взамен экономических выгод. Низшие же чиновники, в свою очередь, компенсируют недостаточно высокое политическое положение за счет больших возможностей участвовать в коррупции. Выгоды, доставляемые коррупционным бизнесом, служат для последних утешением и смягчают их ревность к политической власти высших руководителей.
Если коррупция, связанная с ростом политической активности населения, способствует интеграции новых групп в политическую систему, то коррупция, являющаяся результатом усиления государственного регулирования, может стимулировать экономическое развитие. Коррупция может стать одним из путей преодоления традиционных законов или бюрократических запретов, тормозящих рост экономики. В США в 1870-е и 1880-е гг. коррупция законодательных собраний штатов и городских советов, осуществлявшаяся железнодорожными, промышленными и связанными с коммунальным обслуживанием корпорациями, без сомнения, ускорила рост американской экономики. «Многие виды экономической деятельности были бы парализованы, – пишет Вайнер об Индии, – если бы не гибкость, которую «бакшиш» вносит в функционирование сложной и ригидной административной системы»91. Примерно то же происходило и в период правления Кубичека в Бразилии, когда высокие темпы экономического развития были очевидным образом связаны с высоким уровнем парламентской коррупции – предприниматели, осуществлявшие индустриализацию, покупали протекцию и поддержку у консервативных сельских законодателей. Высказывалось даже предположение, что одним из результатов антикоррупционной политики правительств в таких странах, как Египет, являлось появление новых препятствий на пути экономического развития. С точки зрения экономического роста хуже общества с жесткой, сверхцентрализованной, бесчестной бюрократией может быть только общество с жесткой, свехцентрализованной, честной бюрократией. Для общества относительно некоррумпированного – например, такого, где еще сильны традиционные нормы, – некоторая прививка коррупции может оказаться благотворной смазкой, облегчающей путь к модернизации. Развитое традиционное общество может получить пользу – по меньшей мере, с точки зрения модернизации – от небольшой дозы коррупции; однако общество, в котором коррупция уже получила большое распространение, едва ли выиграет от роста ее масштабов.
Естественно, что коррупция ослабляет правительственную бюрократию или препятствует ее усилению. В этом смысле она несовместима с политическим развитием. Временами, однако, некоторые формы коррупции могут способствовать политическому развитию через усиление политических партий. «Коррупция одной формы правления… – писал Харрингтон, – есть путь к рождению другой формы правления»92. Аналогичным образом, коррупция одного правительственного органа может способствовать институциализации другого. В большинстве модернизирующихся стран наблюдается чрезмерное развитие бюрократии сравнительно с институтами, ответственными за согласование интересов и входную сторону политической системы. Если правительственная бюрократия подвергается коррупции в интересах политических партий, это может оказаться скорее полезно, чем вредно для политического развития. Покровительство партиям – довольно слабая форма коррупции, если оно вообще заслуживает такого наименования. Если должностное лицо принимает решение в пользу некоторого общественного учреждения и получает за это плату, то мы имеем очевидный случай постановки частного интереса выше общественного. Если же должностное лицо принимает решение в пользу общественного учреждения в обмен на выполнение работы или денежные выплаты в пользу партийной организации, то мы имеем подчинение одного общественного интереса другому, более насущному, т. е. партийному.
Исторически сильные партийные организации складывались или в ходе революций снизу, или сверху, благодаря покровительству. Опыт Англии и США XIX в. представляет собой один долгий урок использования общественных фондов и общественных учреждений для строительства партийных организаций. Воспроизведение этого образца в сегодняшних модернизирующихся странах прямо способствовало строительству некоторых из числа наиболее эффективных политических партий и наиболее стабильных политических систем. В странах, где модернизация осуществляется позднее, источников частного финансирования слишком немного и они слишком скудны, чтобы их участие в партийном строительстве было значительным. И как государству в этих странах приходится играть более важную роль в экономическом развитии, чем это было в Англии и США, так оно должно играть более важную роль и в политическом развитии. В 1920-е и 1930-е гг. Ататюрк использовал ресурсы турецкого государства для ускорения развития Народно-республиканской партии. После 1929 г. развитию мексиканской Институционно-революционной партии также содействовали коррупция и покровительство со стороны правительства. В формировании Демократической республиканской партии в Корее в начале 1960-х гг. имела место прямая финансовая и организационная помощь со стороны государства. В Израиле и Индии именно государственное покровительство было источником силы Мапай и Индийского национального конгресса. Коррупция в Западной Африке проистекала отчасти из удовлетворения нужд политических партий. Ну и, наконец, в наиболее очевидной и откровенной форме это происходило в случае коммунистических партий, которые, захватив власть, прямо подчиняют государственную бюрократию и государственные ресурсы своим интересам.
В-третьих, модернизация способствует коррупции посредством тех изменений, которые она производит в функционировании политической системы. Модернизация, особенно в странах, где она проходит позднее, связана с расширением государственных полномочий и умножением тех областей деятельности, которые подлежат государственному регулированию. В Северной Нигерии «угнетение и коррупция в среде хауса усиливались с политической централизацией и расширением функций государства». Всякий закон, как показывает Макмаллен, ставит какую-либо группу в менее выгодное положение, и эта группа в результате становится потенциальным источником коррупции83. Умножение законов, таким образом, умножает возможности коррупции. Степень, в которой эти возможности реализуются на практике, в значительной мере зависит от того, насколько законы пользуются поддержкой населения, от легкости, с которой закон можно безнаказанно нарушить, и от выгоды, которая приобретается от его нарушения. Законы, затрагивающие торговлю, взимание пошлин, налоги, а также те, которые регулируют популярные и выгодные виды деятельности, такие, как азартные игры, проституция и продажа алкоголя, становятся поэтому основными побудителями к коррупции. В результате в обществе, где распространена коррупция, принятие строгих законов против коррупции обычно лишь умножает ее возможности.
Нередко приверженность некоторой группы в традиционном обществе к современным ценностям поначалу принимает весьма крайние формы. Идеалы честности, неподкупности, универсализма и достоинства принимаются столь горячо, что индивиды и группы начинают обвинять в коррумпированности в своем обществе такие явления, которые воспринимаются как нормальные и даже законные в более современных обществах. При вступлении общества на путь модернизации в нем возникают неоправданно жесткие ценностные стандарты, как, например, в пуританской Англии. Подобное рвение приводит к неприятию любых сделок и компромиссов, необходимых в политике, и к отождествлению самой политики с коррупцией. Для зилота модернизации данное политиком жителям деревни обещание прорыть у них ирригационные каналы, если его изберут, выглядит столь же бесчестным, как и предложение заплатить каждому жителю деревни за его голос перед выборами. Приверженные модернизации элиты являются националистическими и склонны подчеркивать безусловный приоритет общественного блага. Поэтому в такой стране, как Бразилия, «попытки влиять на общественную политику ради частных интересов воспринимаются, в духе Руссо, как изначально «бесчестные». По той же причине действия правительства, предпринимаемые для удовлетворения каких-то требований или под давлением со стороны общества, воспринимаются как “демагогия”»84. В обществе, подобном бразильскому, сторонники модернизации осуждают как проявления коррупции назначение послом, производимое в качестве благодарности другу или ради умиротворения критики, или выдвижение правительственного проекта в качестве платы за поддержку со стороны заинтересованной в этом проекте группы. В крайних случаях неприятие коррупции может принимать форму фанатичного пуританства, отличающего большинство революционных и некоторые военные режимы, по крайней мере на ранних стадиях их существования. Парадоксальным образом конечные последствия такой фанатической ненависти к коррупции очень сходны с последствиями самой коррупции. И та и другая подрывают автономию политики: одна за счет того, что общественные цели подменяются частными, а другая за счет того, что политические ценности подменяются техническими. Резкая смена стандартов в модернизирующемся обществе и сопровождающие ее обесценивание и неприятие политики представляют собой победу ценностей современности над нуждами общества.
Борьба с коррупцией в обществе, таким образом, нередко связана как с ослаблением норм, которым вроде бы должно подчиняться поведение государственных чиновников, так и с некоторым изменением поведения чиновников в направлении следования этим нормам. В результате мы получаем несколько большее согласие между общепринятыми нормами и типичным поведением, достигаемое ценой некоторой непоследовательности того и другого. Некоторые виды поведения начинают восприниматься в качестве нормальной составляющей политического процесса, как «честное», а не «бесчестное» лоббирование, тогда как другие, не слишком от первых отличающиеся, становятся предметом всеобщего осуждения и их стараются избегать. Через этот процесс прошли как Англия, так и США: на каком-то этапе в Англии приняли как должное покупку пэрства, но не посольских должностей, тогда как в США смирились с покупкой посольских назначений, но не с покупкой судейства. «В результате в США, – как заметил один наблюдатель, – мы имеем лоскутное одеяло: масштабы политического патронажа сильно сократились и прямой подкуп высших должностных лиц в значительной мере искоренен. В то же время значительные области общественной жизни до сих пор остаются более или менее не затронутыми реформами, и те действия, которые в одной сфере рассматривались бы как противозаконные, принимаются как практически сами собой разумеющиеся в другой»85. Формирование в некотором обществе способности к такого рода различению есть признак его продвижения от модернизации к модернизированности.
Функции коррупции, как и ее причины, те же, что у насилия. Развитию того и другого способствует модернизация; то и другое являются симптомами слабости политических институтов; то и другое характерно для того, что мы позднее назовем преторианскими обществами; то и другое выполняют роль средств, с помощью которых индивиды и группы вступают в связь с политической системой и фактически участвуют в функционировании этой системы – способами, которые нарушают нравы этой системы. Поэтому общество с большими возможностями коррупции предоставляет и большие возможности для проявлений насилия. В какой-то мере одна из форм девиантного поведения может замещать другую, но чаще различные общественные силы одновременно используют свои неравные возможности в том и другом отношении. Распространение насилия представляет, однако, большую угрозу функционированию системы, чем рост коррупции. В отсутствие согласия относительно общественных целей коррупция предлагает в качестве заменителя согласие относительно частных целей, тогда как насилие замещает законные формы конфликта между общественными или частными целями. Как коррупция, так и насилие – это незаконные средства предъявления требований к системе, но коррупция – это еще и незаконное средство удовлетворения этих требований. Насилие чаще выступает в роли символического протестного жеста, который не получает прямого удовлетворения и на такое удовлетворение не рассчитан. Это симптом более глубокой степени отчуждения. Подкупающий полицейского чиновника системы с большей вероятностью идентифицирует себя с системой, чем тот, кто штурмует полицейские участки этой системы.
Как всякая политика покровительства, коррупция доставляет непосредственные и конкретные выгоды группам, которые иначе могли бы остаться глубоко отчужденными от общества. Коррупция поэтому может быть столь же функциональной для поддержания политической системы, как и реформа. Коррупция сама может быть заменой реформы; как коррупция, так и реформа могут быть заменой революции. Коррупция способствует снижению группового давления в направлении изменения политики, подобно тому как реформа способствует снижению классового давления в направлении структурных изменений. В Бразилии, к примеру, государственные кредиты лидерам объединения профсоюзов побудили последних отказаться от «более широких требований их объединения. Такого рода предательство стало важным фактором уменьшения классового и профсоюзного давления на правительство»86.
Уровень коррупции, порождаемой в обществе модернизацией, есть, разумеется, функция как природы традиционного общества, так и характера процесса модернизации. Наличие в традиционном обществе нескольких конкурирующих систем ценностей или культур само уже способствует развитию в этом обществе коррупции. В случае же относительно однородной культуры вероятные размеры коррупции, развивающейся в процессе модернизации находятся, видимо, в обратной зависимости от степени социальной стратификации традиционного общества. Ярко выраженная классовая или кастовая структура предполагает высокоразвитую систему норм, регулирующих поведение индивидов различного статуса по отношению друг к другу. Подчинение этим нормам вынуждается как социализацией индивида в его собственную группу, так и потенциальными санкциями со стороны других групп. В таком обществе неспособность соблюдать нормы в межгрупповых отношениях может приводить к глубокому душевному кризису и личному краху.
Отсюда следует, что при модернизации феодальных обществ коррупция должна принимать меньшие размеры, чем при модернизации централизованных бюрократических обществ. Можно ожидать, что в Японии ее масштабы будут меньше, чем в Китае, а в индуистских культурах – ниже, чем в мусульманских. По видимости, это так и есть. Для западных обществ одно из исследований выявило тот факт, что в Австралии и Великобритании наблюдается «довольно высокий уровень классового голосования» сравнительно с США и Канадой. Между тем размеры политической коррупции в последних двух странах выше, чем в первых, причем Квебек оказывается самой, вероятно, коррумпированной областью в пределах этих четырех стран. Итак, представляется, что «страны с более высоким уровнем классовой поляризации характеризуются и наименьшими размерами политической коррупции»87. В «мулатских» странах Латинской Америки (Панама, Куба, Венесуэла, Бразилия, Доминиканская Республика и Гаити), «наблюдается большая степень социального равенства и меньшая жесткость социальной структуры», чем в странах «индейских» (Мексика, Эквадор, Гватемала, Перу, Боливия) или «метисских» (Чили, Колумбия, Сальвадор, Гондурас, Никарагуа, Парагвай). Однако относительное «отсутствие изолированного высшего класса приводит и к отсутствию этики правящего класса с отличающим ее чувством noblesse oblige[10], и, как следствие, «можно с несомненностью утверждать, что именно в странах этой социологической категории политический подкуп достигает особенно впечатляющих размеров». Перес Хименес в Венесуэле, Батиста на Кубе и Трухильо в Доминиканской Республике – все они вышли не из высшего класса и все стали на своих постах мультимиллионерами. Сходным образом «Бразилия и Панама известны более «демократическим» характером взяточничества, более широким его распространением»88. Распространенность коррупции в африканских странах также можно связать с тем, что там, как правило, отсутствует жесткое членение общества на классы. «Возможность быстрого перехода от бедности к богатству и перемены рода занятий, – замечает один наблюдатель об Африке, – помешала формированию здесь классовости, то есть наследственного статуса или классового сознания»89. Но эта же самая мобильность умножает возможности и повышает привлекательность коррупции. Существует много свидетельств о широкой распространенности политической коррупции на Филиппинах и в Таиланде, где существуют достаточно гибкие и открытые общественные системы со сравнительно высоким уровнем социальной мобильности.
В большинстве своих форм коррупция предполагает обмен политического действия на экономические блага. Конкретные же ее формы, преобладающие в том или ином обществе, зависят от легкости доступа к этим предметам обмена. В обществе, где велики и многообразны возможности обогащения и в то же время неширок круг властных позиций, преобладать будет использование богатства для покупки власти. Так, в США чаще богатство открывало дорогу к политическому влиянию, чем политическое положение становилось средством обогащения. Запреты на использование общественной должности для получения частной выгоды более строги и в большей мере исполняются, чем запреты на использование богатства для получения общественного поста. В большинстве стран мира с изумлением и недоверием восприняли бы такое поразительное, но вполне обычное для американской политики явление: министр или помощник президента, который вынужден оставить свой пост для того, чтобы обеспечить материальное благополучие своей семьи. В странах, переживающих модернизацию, обычно имеет место обратная ситуация. Возможности обогащения посредством частного предпринимательства ограничены традиционными нормами, монополизацией экономических ролей этническими меньшинствами или доминированием в экономике иностранных компаний и инвесторов. В таком обществе политика становится дорогой к богатству, и те амбициозные и талантливые люди, чья предприимчивость не находит того, что они ищут, в бизнесе, могут обрести это в политике. Во многих модернизирующихся странах способному и амбициозному молодому человеку легче заняться политикой и стать министром, чем заняться бизнесом и стать миллионером. Как следствие, в противоположность американской практике в модернизирующихся странах широко распространенное использование общественного положения для повышения своего материального благополучия может восприниматься как нечто вполне нормальное, и в то же время там может существовать более суровое отношение к использованию богатства для получения общественного поста. Коррупция, как и насилие, распространяется тогда, когда отсутствие возможностей для мобильности за пределами политики в сочетании со слабыми и негибкими политическими институтами направляет энергию в область политически девиантного поведения.
Засилье в стране иностранного бизнеса особенно способствует распространению коррупции – как по той причине, что иностранцы испытывают меньше угрызений совести, нарушая нормы данного общества, так и потому, что захват иностранцами основных путей к экономическому благополучию вынуждает потенциальных местных предпринимателей пытать свое счастье в политике. Описание Филиппин, сделанное Тейлором, без сомнения, широко приложимо и к другим модернизирующимся странам: «Политика – это одна из важнейших областей бизнеса для филиппинца; это образ жизни. Политика – это основной путь к власти, которая, в свою очередь, является основным путем к богатству… Используя политическое влияние, можно сделать больше денег и за более короткое время, чем любыми другими путями»90. Использование политического положения как средства обогащения предполагает подчинение политических ценностей и институтов экономическим. Главной целью политики становится недостижение общественных целей, а удовлетворение индивидуальных интересов.
Во всех обществах шкала коррупции (т. е. средняя стоимость частных благ и общественных услуг, участвующих в противозаконном обмене) возрастает по мере продвижения вверх по ступеням бюрократической иерархии или политической лестницы. Однако частотность коррупции (т. е. частота, с которой данная группа населения участвует в актах коррупции) на данном уровне политической или бюрократической структуры может быть существенно различной для разных обществ. В большинстве политических систем частотность коррупции высока на низших уровнях политической или бюрократической власти. В некоторых обществах частотность коррупции остается постоянной или возрастает по мере продвижения вверх в политической иерархии. Как в отношении частоты, так и в отношении шкалы национальные законодатели более коррумпированы, чем местные чиновники; бюрократы высших уровней более коррумпированы, чем бюрократы низких уровней; министры правительства коррумпированы более, чем кто-либо; более же всех коррумпирован президент или высший руководитель. В таких обществах высший руководитель – Нкрума, Сарит Танарат, Сан Мартин[11], Перес Хименес, Трухильо – может за время своего правления обогатиться на десятки, если не сотни миллионов долларов. В такой системе коррупция обычно усиливает уже существующее неравенство. Те, кто получают доступ к наибольшей политической власти, имеют и большую возможность доступа к источникам обогащения. Такая форма коррупции на высшем уровне власти означает очень низкий уровень политической институциализации, поскольку высшие политические институты общества, которые должны быть независимыми от внешних влияний, в действительности наиболее подвержены таким влияниям. Эта форма коррупции не обязательно несовместима с политической стабильностью, поскольку пути направленной вверх мобильности по ступеням политической машины или бюрократии остаются открытыми. Если, однако, молодые политики видят себя на неопределенное время отстраненными от дележа преимуществ, которые получают старые лидеры, или же армейские полковники имеют мало надежд на продвижение по службе и мало шансов получить ту долю возможностей, которыми располагают генералы, система рискует быть насильственно ниспровергнутой. В таком обществе как политическая коррупция, так и политическая стабильность зависят от вертикальной мобильности.
В других обществах распределение коррупции по этажам иерархии оказывается обратным. Здесь частотность коррупционного поведения растет по мере спуска вниз по ступеням политической или бюрократической лестницы. Бюрократы низкого уровня коррумпированы с большей вероятностью, чем высокопоставленные чиновники; должностные лица штатов и местных органов власти с большей вероятностью коррумпированы, чем чиновники общенационального уровня; высшее национальное руководство и национальное правительство сравнительно свободны от коррупции, тогда как городские советы и местные учреждения глубоко охвачены ею. Обратная зависимость наблюдается для шкалы и частотности коррупции. Подобное распределение обычно имеет место в очень современных обществах, таких, как США, а также в некоторых, по крайней мере модернизирующихся, обществах, как Индия. Сходное распределение преобладает, вероятно, и в коммунистических странах. Решающим фактором в обществах такого типа является существование достаточно сильных национальных политических институтов, которые обеспечивают социализацию растущих политических лидеров, прививая им кодекс ценностей, в котором акцентируется ответственность политического руководства. Национальные политические институты достаточно автономны и дифференцированы, тогда как политические деятели и организации низших уровней и на местах более тесно связаны с другими общественными силами и группами. Такой тип распределения коррупции может прямо способствовать стабильности политической системы. Высшее руководство общества хранит верность декларируемым нормам политической культуры и удовлетворяется политической властью и моральным достоинством взамен экономических выгод. Низшие же чиновники, в свою очередь, компенсируют недостаточно высокое политическое положение за счет больших возможностей участвовать в коррупции. Выгоды, доставляемые коррупционным бизнесом, служат для последних утешением и смягчают их ревность к политической власти высших руководителей.
Если коррупция, связанная с ростом политической активности населения, способствует интеграции новых групп в политическую систему, то коррупция, являющаяся результатом усиления государственного регулирования, может стимулировать экономическое развитие. Коррупция может стать одним из путей преодоления традиционных законов или бюрократических запретов, тормозящих рост экономики. В США в 1870-е и 1880-е гг. коррупция законодательных собраний штатов и городских советов, осуществлявшаяся железнодорожными, промышленными и связанными с коммунальным обслуживанием корпорациями, без сомнения, ускорила рост американской экономики. «Многие виды экономической деятельности были бы парализованы, – пишет Вайнер об Индии, – если бы не гибкость, которую «бакшиш» вносит в функционирование сложной и ригидной административной системы»91. Примерно то же происходило и в период правления Кубичека в Бразилии, когда высокие темпы экономического развития были очевидным образом связаны с высоким уровнем парламентской коррупции – предприниматели, осуществлявшие индустриализацию, покупали протекцию и поддержку у консервативных сельских законодателей. Высказывалось даже предположение, что одним из результатов антикоррупционной политики правительств в таких странах, как Египет, являлось появление новых препятствий на пути экономического развития. С точки зрения экономического роста хуже общества с жесткой, сверхцентрализованной, бесчестной бюрократией может быть только общество с жесткой, свехцентрализованной, честной бюрократией. Для общества относительно некоррумпированного – например, такого, где еще сильны традиционные нормы, – некоторая прививка коррупции может оказаться благотворной смазкой, облегчающей путь к модернизации. Развитое традиционное общество может получить пользу – по меньшей мере, с точки зрения модернизации – от небольшой дозы коррупции; однако общество, в котором коррупция уже получила большое распространение, едва ли выиграет от роста ее масштабов.
Естественно, что коррупция ослабляет правительственную бюрократию или препятствует ее усилению. В этом смысле она несовместима с политическим развитием. Временами, однако, некоторые формы коррупции могут способствовать политическому развитию через усиление политических партий. «Коррупция одной формы правления… – писал Харрингтон, – есть путь к рождению другой формы правления»92. Аналогичным образом, коррупция одного правительственного органа может способствовать институциализации другого. В большинстве модернизирующихся стран наблюдается чрезмерное развитие бюрократии сравнительно с институтами, ответственными за согласование интересов и входную сторону политической системы. Если правительственная бюрократия подвергается коррупции в интересах политических партий, это может оказаться скорее полезно, чем вредно для политического развития. Покровительство партиям – довольно слабая форма коррупции, если оно вообще заслуживает такого наименования. Если должностное лицо принимает решение в пользу некоторого общественного учреждения и получает за это плату, то мы имеем очевидный случай постановки частного интереса выше общественного. Если же должностное лицо принимает решение в пользу общественного учреждения в обмен на выполнение работы или денежные выплаты в пользу партийной организации, то мы имеем подчинение одного общественного интереса другому, более насущному, т. е. партийному.
Исторически сильные партийные организации складывались или в ходе революций снизу, или сверху, благодаря покровительству. Опыт Англии и США XIX в. представляет собой один долгий урок использования общественных фондов и общественных учреждений для строительства партийных организаций. Воспроизведение этого образца в сегодняшних модернизирующихся странах прямо способствовало строительству некоторых из числа наиболее эффективных политических партий и наиболее стабильных политических систем. В странах, где модернизация осуществляется позднее, источников частного финансирования слишком немного и они слишком скудны, чтобы их участие в партийном строительстве было значительным. И как государству в этих странах приходится играть более важную роль в экономическом развитии, чем это было в Англии и США, так оно должно играть более важную роль и в политическом развитии. В 1920-е и 1930-е гг. Ататюрк использовал ресурсы турецкого государства для ускорения развития Народно-республиканской партии. После 1929 г. развитию мексиканской Институционно-революционной партии также содействовали коррупция и покровительство со стороны правительства. В формировании Демократической республиканской партии в Корее в начале 1960-х гг. имела место прямая финансовая и организационная помощь со стороны государства. В Израиле и Индии именно государственное покровительство было источником силы Мапай и Индийского национального конгресса. Коррупция в Западной Африке проистекала отчасти из удовлетворения нужд политических партий. Ну и, наконец, в наиболее очевидной и откровенной форме это происходило в случае коммунистических партий, которые, захватив власть, прямо подчиняют государственную бюрократию и государственные ресурсы своим интересам.