Страница:
Высшим органом власти в централистском государстве выступает национальное представительное собрание, избираемое посредством прямых выборов (Вьетнам, Северная Корея, Куба, Лаос) или косвенных (Китай[165]). Национальное представительное собрание либо избирает свой постоянный орган, главу государства и формирует правительство (Китай, Вьетнам). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, одновременно являющегося главой государства и главой правительства, и формирует правительство (Куба). Либо избирает свой постоянный орган и его председателя, еще один высший орган власти и его председателя, являющегося главой государства, и формирует правительство (Северная Корея[166]). Либо избирает свой постоянный орган, главу государства, входящего в состав этого органа и с согласия собрания назначающего главу и членов правительства (Лаос). Должностные лица, избранные или назначенные национальным представительным собранием, несут перед ним ответственность и могут быть им отстранены. Роспуск национального представительного собрания не предусматривается.
Главенствующую роль в централистском государстве играет правящая партия, социалистическая или коммунистическая, составляющая часть государственного аппарата. Руководство ею и государством обычно совмещается в одних руках (в северной Корее, правда, главенствующую роль со временем стала играть армия[167]). Создание других партий либо не допускается, либо они образуют постоянную коалицию вместе с правящей партией.
Богословское государство. Такое государство в мире тоже только одно – Иран. Тамошняя модель правления, если упрощенно, основана на шиитских политических доктринах, тщательно переработанных в республиканском ключе, и теории «народного суверенитета», жестко скорректированной с учетом шиитского вероучения. Источником власти конституционно провозглашен бог. Нация «суверенно» реализует данное богом право на политическую власть. Но не произвольно (как в светских национальных государствах), а соблюдая бого-установленные нормы[168]. Принцип «религиозного народовластия» дополняется и уравновешивается принципом «велаят-е факих» («власть факиха», факих – богослов-законовед)[169]. Рецепированы принципы разделения властей и парламентаризма, впрочем, в заведомо ограниченном объеме. Глава государства (рахбар) пожизненно избирается из числа авторитетных шиитских факихов специальной коллегией (советом экспертов), члены которой, в свою очередь, избираются на прямых выборах из числа религиозно-политических и политических лидеров. Эта коллегия полномочна и смещать главу государства в особых случаях, сам он распустить ее не вправе. Парламент (исламский консультативный совет) избирается на прямых выборах и не может быть никем распущен, во всяком случае Конституция этого не предусматривает. Принятые законы подлежат одобрению законодательно-контрольного органа (совета стражей Конституции), члены которого на паритетных началах назначаются главой государства и избираются парламентом.[170]
Споры между ним и парламентом разрешаются с участием специального совещательного органа (советом по определению государственной целесообразности), формируемого главой государства. Глава исполнительной власти (президент) избирается на прямых выборах, избрание подтверждается главой государства. После формирования правительства до начала его работы глава исполнительной власти должен получать вотум доверия парламента. Глава исполнительной власти несет ответственность перед главой государства и парламентом; последний может вынести вотум недоверия правительству, а также инициировать отстранение главы исполнительной власти, при этом окончательное решение по данному вопросу принимается главой государства.[171]
«Народное» государство («государство масс», джамахирия). Опыт создания такого государства также уникален. Но и его не следует игнорировать. В Ливии (Великой Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии) отвергаются не только разделение властей и парламентаризм, но и «народное представительство»[172]. Источник власти – бог[173], но принципиально не это. Страна попыталась максимально приблизиться к анархии в академическом понимании этого слова. Нация («массы») там правит «непосредственно». Все взрослое население страны участвует в местных народных собраниях (первичных народных конгрессах). Они выбирают свои секретариаты и местные исполнительные органы (народные комитеты). Из членов секретариатов местных собраний, местных исполнительных органов, а также членов секретариатов провинциальных профессиональных объединений формируются провинциальные собрания (провинциальные народные конгрессы). Те также выбирают свои секретариаты и провинциальные исполнительные органы (провинциальные народные комитеты). Властная система замыкается национальным собранием (всеобщим народным конгрессом), образуемым из членов секретариатов нижестоящих собраний, исполнительных органов, секретариатов национальных профессиональных объединений и пр. Национальное собрание избирает национальный исполнительный орган (всеобщий народный комитет), выступающий специфическим аналогом правительства. У национального собрания и национального исполнительного органа есть руководители, но они не возглавляют государство. Поскольку, повторюсь, «народное представительство» отрицается, нация правит непосредственно. «Народность» дополнительно поддерживается регулярными ротациями.
Впрочем, функции главы государства и исполнительной власти по факту выполняет «лидер революции» (Муаммар аль-Каддафи), никем не назначавшийся и не избиравшийся, никому не подотчетный. Он руководит внешней политикой, командует вооруженными силами, а также контролирует все мало-мальски важные выборы и назначения. Его директивы обязательны для исполнения и т. д..[174]
Обсуждать, какие из перечисленных форм правления «прогрессивные», а какие «архаичные», тем более какие «правильные» и какие «неправильные», совершенно бессмысленно. Теоретикам следует изучать и описывать формы и конкретные модели правления, а не давать им качественные оценки. А если же рассуждать с «политической» точки зрения, то понятно, что практически везде при необходимости можно отыскать изъяны и пороки. Равно как и достоинства, и преимущества. В данном вопросе, полагаю, лучше быть последовательным релятивистом.
Предложенная классификация не учитывает всего многообразия мирового государственного опыта. И, как уже сказано, я сознательно сконцентрировался только на современности, исключив исторические прецеденты. Это тема отдельного большого исследования, которое ждет своих авторов. Но в любом случае деление форм правления только на монархические и республиканские не может удовлетворять ни научным, ни практическим потребностям. Поэтому новая «всеобщая» классификация обязательно появится.
III
1.
2.
Главенствующую роль в централистском государстве играет правящая партия, социалистическая или коммунистическая, составляющая часть государственного аппарата. Руководство ею и государством обычно совмещается в одних руках (в северной Корее, правда, главенствующую роль со временем стала играть армия[167]). Создание других партий либо не допускается, либо они образуют постоянную коалицию вместе с правящей партией.
Богословское государство. Такое государство в мире тоже только одно – Иран. Тамошняя модель правления, если упрощенно, основана на шиитских политических доктринах, тщательно переработанных в республиканском ключе, и теории «народного суверенитета», жестко скорректированной с учетом шиитского вероучения. Источником власти конституционно провозглашен бог. Нация «суверенно» реализует данное богом право на политическую власть. Но не произвольно (как в светских национальных государствах), а соблюдая бого-установленные нормы[168]. Принцип «религиозного народовластия» дополняется и уравновешивается принципом «велаят-е факих» («власть факиха», факих – богослов-законовед)[169]. Рецепированы принципы разделения властей и парламентаризма, впрочем, в заведомо ограниченном объеме. Глава государства (рахбар) пожизненно избирается из числа авторитетных шиитских факихов специальной коллегией (советом экспертов), члены которой, в свою очередь, избираются на прямых выборах из числа религиозно-политических и политических лидеров. Эта коллегия полномочна и смещать главу государства в особых случаях, сам он распустить ее не вправе. Парламент (исламский консультативный совет) избирается на прямых выборах и не может быть никем распущен, во всяком случае Конституция этого не предусматривает. Принятые законы подлежат одобрению законодательно-контрольного органа (совета стражей Конституции), члены которого на паритетных началах назначаются главой государства и избираются парламентом.[170]
Споры между ним и парламентом разрешаются с участием специального совещательного органа (советом по определению государственной целесообразности), формируемого главой государства. Глава исполнительной власти (президент) избирается на прямых выборах, избрание подтверждается главой государства. После формирования правительства до начала его работы глава исполнительной власти должен получать вотум доверия парламента. Глава исполнительной власти несет ответственность перед главой государства и парламентом; последний может вынести вотум недоверия правительству, а также инициировать отстранение главы исполнительной власти, при этом окончательное решение по данному вопросу принимается главой государства.[171]
«Народное» государство («государство масс», джамахирия). Опыт создания такого государства также уникален. Но и его не следует игнорировать. В Ливии (Великой Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии) отвергаются не только разделение властей и парламентаризм, но и «народное представительство»[172]. Источник власти – бог[173], но принципиально не это. Страна попыталась максимально приблизиться к анархии в академическом понимании этого слова. Нация («массы») там правит «непосредственно». Все взрослое население страны участвует в местных народных собраниях (первичных народных конгрессах). Они выбирают свои секретариаты и местные исполнительные органы (народные комитеты). Из членов секретариатов местных собраний, местных исполнительных органов, а также членов секретариатов провинциальных профессиональных объединений формируются провинциальные собрания (провинциальные народные конгрессы). Те также выбирают свои секретариаты и провинциальные исполнительные органы (провинциальные народные комитеты). Властная система замыкается национальным собранием (всеобщим народным конгрессом), образуемым из членов секретариатов нижестоящих собраний, исполнительных органов, секретариатов национальных профессиональных объединений и пр. Национальное собрание избирает национальный исполнительный орган (всеобщий народный комитет), выступающий специфическим аналогом правительства. У национального собрания и национального исполнительного органа есть руководители, но они не возглавляют государство. Поскольку, повторюсь, «народное представительство» отрицается, нация правит непосредственно. «Народность» дополнительно поддерживается регулярными ротациями.
Впрочем, функции главы государства и исполнительной власти по факту выполняет «лидер революции» (Муаммар аль-Каддафи), никем не назначавшийся и не избиравшийся, никому не подотчетный. Он руководит внешней политикой, командует вооруженными силами, а также контролирует все мало-мальски важные выборы и назначения. Его директивы обязательны для исполнения и т. д..[174]
Обсуждать, какие из перечисленных форм правления «прогрессивные», а какие «архаичные», тем более какие «правильные» и какие «неправильные», совершенно бессмысленно. Теоретикам следует изучать и описывать формы и конкретные модели правления, а не давать им качественные оценки. А если же рассуждать с «политической» точки зрения, то понятно, что практически везде при необходимости можно отыскать изъяны и пороки. Равно как и достоинства, и преимущества. В данном вопросе, полагаю, лучше быть последовательным релятивистом.
Предложенная классификация не учитывает всего многообразия мирового государственного опыта. И, как уже сказано, я сознательно сконцентрировался только на современности, исключив исторические прецеденты. Это тема отдельного большого исследования, которое ждет своих авторов. Но в любом случае деление форм правления только на монархические и республиканские не может удовлетворять ни научным, ни практическим потребностям. Поэтому новая «всеобщая» классификация обязательно появится.
III
Государственное устройство
Государственное устройство (устройство) – это внутренняя территориальная организация государства, внутренняя территориальная организация власти в государстве, то есть система разделения государства на территориальные образования с соответствующими статусами и порядок отношений между центральной властью и властями территориальных образований. Также можно говорить об устройстве самих территориальных образований, их внутренней территориальной организации, разделении на территориальные образования второго уровня. (нужно уточнить, что в принципе понятием устройства (государственного устройства) допустимо охватывать правление, режим и территориальную организацию государства в совокупности, но в отечественном правоведении и политологии сложилась традиция сведения устройства именно к территориальной организации.)
1.
В любом учебнике описываются две формы устройства – унитарная (лат. unus – один, unitas – единство) и федеративная (лат. foederatio – объединение). Унитарное государство имеет одну единую систему государственной власти, одну единую правовую систему, одну единую юрисдикцию, а в федеративном действуют две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права, две параллельные юрисдикции[175]. Федеральная и субфедеральные власти, федеральное и субфедеральные правовые системы тесно взаимосвязаны. Субъекты федерации привлекаются к решению вопросов федерального уровня, федерация участвует в решении вопросов субфедерального значения, то есть параллели пересекаются – как в геометрии Николая Лобачевского[176]. Суверенитет государства обеспечивает верховенство федеральной власти и примат федерального права.
Нужно отметить, что формы правления в федеративном государстве и его субъектах могут не совпасть, если применять традиционную классификацию. В малайзийской «парламентско-монархической» федерации есть монархические штаты и есть штаты, в которых власть организована «немонархически» (в которые янг ди-пертуан агонг по представлению премьер-министра назначает губернаторов). Республика ОАЭ является федерацией «абсолютных» монархий. Если же использовать мою терминологию, то все становится на свои места. Правление в Малайзии на федеральном и субфедеральном уровне – парламентско-правительственное (как правители штатов с монархическими титулами, так и губернаторы назначают главными министрами лидеров парламентского большинства), а в оаэ – деспотическое.
Протофедеративные и даже вполне федеративные практики были известны с очень давних времен. Устройство многих древних и средневековых империй, в том числе римской и священной римской (в отдельные периоды), можно назвать, пусть и достаточно условно, федеративным и т. д. Эти практики осмыслялись, однако никаких теорий двухуровневого государства не сложилось.
Доктрина федеративного устройства появилась только в XVIII в. – ее источниками стали, во-первых, кальвинистское богословие и кальвинистская же политическая теория, проникнутые идеями автономии, договорного сотрудничества и союзного объединения (именно поэтому первым федералистом давно считается ярый кальвинист Альтузий, который описывал «правильно» устроенное государство как многоуровневую договорную ассоциацию, включающую не только провинции, но и города, общины, гильдии, семьи, обладающие соответствующей автономией); во-вторых, политическая практика священной римской империи[177] и особенно Швейцарской и нидерландской конфедераций. Последние постепенно двигались от межгосударственного объединения к государственному (напомню, что в северонидерландских республиках и ряде швейцарских кантонов кальвинизм тогда был господствующей конфессией).
Монтескье (не кальвинист, а деист) предложил понятие «la république federative». «Cete forme de gouvernement est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former» («Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать»)[178]. Он считал, что республика, аристократическая или демократическая, возможна только в территориально небольшом государстве. А чтобы защитить себя от экспансии монархов, ему следует объединяться с другими республиканскими государствами. Но при этом не сливаться полностью, а сохранять автономию. (священную римскую империю Монтескье тоже относил к федеративным республикам, но настаивал, что она менее совершенна, чем нидерландский и швейцарский союзы, поскольку в нее входят монархии.)
Первой современной федерацией стали сша. В Северной Америке кальвинисты (пуритане) исторически имели сильные позиции, среди тамошних элит были весьма популярны идеи Монтескье. А главное – 13 мелких states, отложившись от Великобритании и добившись независимости, со временем пришли к необходимости государственного объединения. Федеративное устройство установила Конституция, принятая в 1787 г.[179]. В ее тексте отсутствуют слова «federal» и тем более «Federation», говорится лишь о «Union» (союзе). Причем «союзом», напомню, называлась и конфедерация штатов, существовавшая до 1787 г. Но в американской политической публицистике того времени центральная власть (в том числе «до-конституционная») нередко характеризовалась как «federal», сторонники ее усиления (Александр Гамильтон и пр.) именовались «Federalists», позднее они объединились в Federalist (Federal) Party и т. д. Довольно быстро сложилась практика использования слова «федерация» как официального синонима «союза». Однако Швейцарская федерация, образованная в 1848 г., продолжала называть себя «конфедерацией» (и Eidgenossenschaf – «клятвенным товариществом»); федерация в Германии, созданная в 1867 г., именовалась северогерманским союзом, а затем германской империей[180]. Немецкие ученые разрабатывали доктрину «союзного государства». Позже союзы формировались из бывших британских колоний и протекторатов и т. д. Приоритет «федеративной» терминологии окончательно утвердился в мировой науке и журналистике лишь в XX в.
Научная библиография по теории и практике федеративного устройства поистине бесконечна. В течение прошлого века, особенно его второй половины, были опубликованы сотни книг и многие тысячи статей. В то же время теория унитарного устройства практически не разрабатывалась и не разрабатывается, унитарная практика обобщается и анализируется лишь поверхностно, обзорно и едва ли не исключительно «на контрасте» с федеративной. Объяснений тому три. Во-первых, правоведам и политологам просто-напросто «интереснее» федерализм – он сложнее, «многограннее» унитаризма. Во-вторых, германская и американская юриспруденция, политология и политическая философия, давно разрабатывающие федеративную тематику, пользуются в мире большим авторитетом. Ученые из многих стран следуют в фарватере, прокладываемом своими коллегами из ФРГ и США. В-третьих, западные правительственные и неправительственные организации, в том числе, конечно, американские и немецкие, тратят много сил и средств ради популяризации, пропаганды и посильного распространения тамошних политических идей и практик. Это один из элементов sof power. Естественно, продвигается и федеративный опыт, это продвижение предполагает поощрение соответствующих научных исследований.
Нужно отметить, что формы правления в федеративном государстве и его субъектах могут не совпасть, если применять традиционную классификацию. В малайзийской «парламентско-монархической» федерации есть монархические штаты и есть штаты, в которых власть организована «немонархически» (в которые янг ди-пертуан агонг по представлению премьер-министра назначает губернаторов). Республика ОАЭ является федерацией «абсолютных» монархий. Если же использовать мою терминологию, то все становится на свои места. Правление в Малайзии на федеральном и субфедеральном уровне – парламентско-правительственное (как правители штатов с монархическими титулами, так и губернаторы назначают главными министрами лидеров парламентского большинства), а в оаэ – деспотическое.
Протофедеративные и даже вполне федеративные практики были известны с очень давних времен. Устройство многих древних и средневековых империй, в том числе римской и священной римской (в отдельные периоды), можно назвать, пусть и достаточно условно, федеративным и т. д. Эти практики осмыслялись, однако никаких теорий двухуровневого государства не сложилось.
Доктрина федеративного устройства появилась только в XVIII в. – ее источниками стали, во-первых, кальвинистское богословие и кальвинистская же политическая теория, проникнутые идеями автономии, договорного сотрудничества и союзного объединения (именно поэтому первым федералистом давно считается ярый кальвинист Альтузий, который описывал «правильно» устроенное государство как многоуровневую договорную ассоциацию, включающую не только провинции, но и города, общины, гильдии, семьи, обладающие соответствующей автономией); во-вторых, политическая практика священной римской империи[177] и особенно Швейцарской и нидерландской конфедераций. Последние постепенно двигались от межгосударственного объединения к государственному (напомню, что в северонидерландских республиках и ряде швейцарских кантонов кальвинизм тогда был господствующей конфессией).
Монтескье (не кальвинист, а деист) предложил понятие «la république federative». «Cete forme de gouvernement est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former» («Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать»)[178]. Он считал, что республика, аристократическая или демократическая, возможна только в территориально небольшом государстве. А чтобы защитить себя от экспансии монархов, ему следует объединяться с другими республиканскими государствами. Но при этом не сливаться полностью, а сохранять автономию. (священную римскую империю Монтескье тоже относил к федеративным республикам, но настаивал, что она менее совершенна, чем нидерландский и швейцарский союзы, поскольку в нее входят монархии.)
Первой современной федерацией стали сша. В Северной Америке кальвинисты (пуритане) исторически имели сильные позиции, среди тамошних элит были весьма популярны идеи Монтескье. А главное – 13 мелких states, отложившись от Великобритании и добившись независимости, со временем пришли к необходимости государственного объединения. Федеративное устройство установила Конституция, принятая в 1787 г.[179]. В ее тексте отсутствуют слова «federal» и тем более «Federation», говорится лишь о «Union» (союзе). Причем «союзом», напомню, называлась и конфедерация штатов, существовавшая до 1787 г. Но в американской политической публицистике того времени центральная власть (в том числе «до-конституционная») нередко характеризовалась как «federal», сторонники ее усиления (Александр Гамильтон и пр.) именовались «Federalists», позднее они объединились в Federalist (Federal) Party и т. д. Довольно быстро сложилась практика использования слова «федерация» как официального синонима «союза». Однако Швейцарская федерация, образованная в 1848 г., продолжала называть себя «конфедерацией» (и Eidgenossenschaf – «клятвенным товариществом»); федерация в Германии, созданная в 1867 г., именовалась северогерманским союзом, а затем германской империей[180]. Немецкие ученые разрабатывали доктрину «союзного государства». Позже союзы формировались из бывших британских колоний и протекторатов и т. д. Приоритет «федеративной» терминологии окончательно утвердился в мировой науке и журналистике лишь в XX в.
Научная библиография по теории и практике федеративного устройства поистине бесконечна. В течение прошлого века, особенно его второй половины, были опубликованы сотни книг и многие тысячи статей. В то же время теория унитарного устройства практически не разрабатывалась и не разрабатывается, унитарная практика обобщается и анализируется лишь поверхностно, обзорно и едва ли не исключительно «на контрасте» с федеративной. Объяснений тому три. Во-первых, правоведам и политологам просто-напросто «интереснее» федерализм – он сложнее, «многограннее» унитаризма. Во-вторых, германская и американская юриспруденция, политология и политическая философия, давно разрабатывающие федеративную тематику, пользуются в мире большим авторитетом. Ученые из многих стран следуют в фарватере, прокладываемом своими коллегами из ФРГ и США. В-третьих, западные правительственные и неправительственные организации, в том числе, конечно, американские и немецкие, тратят много сил и средств ради популяризации, пропаганды и посильного распространения тамошних политических идей и практик. Это один из элементов sof power. Естественно, продвигается и федеративный опыт, это продвижение предполагает поощрение соответствующих научных исследований.
2.
Дальнейший разговор об устройстве будет бессмысленным, если не уточнить ряд смежных понятий. В первой главе речь шла о государстве, в том числе как о территориальном образовании. Но, безусловно, не любое территориальное образование есть государство. Собственно, обычно о территориальных образованиях говорят скорее как о составных частях государств. В этом смысле территориальное образование есть совокупность: 1) народонаселения – части народонаселения государства, части нации; 2) территории – части территории государства; 3) публичной власти. Последняя может выступать прямым продолжением центральной, то есть общегосударственной, власти (ею назначаться) и может быть обособлена (выборностью и пр.) и реализовывать компетенцию, выделенную центральной властью или оставленную на территориальном уровне (при формировании государства путем объединения государств, территориальных образований, присоединения территории к государству).
Территориальное образование государства несуверенно. Оно, по общему правилу, не провозглашает формальный суверенитет и не претендует на фактический. Исключения возможны в процессе разделения государства[181], его распада[182], отделения[183] или отторжения части его территории[184], не завершившихся международным признанием попыток конституирования государственного статуса.[185]
Территориальные образования можно делить на государственные, автономные и административные.
Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государственностью, всей полнотой власти вне пределов ведения государств и полномочий государств в пределах совместного ведения, им принадлежит остаточная компетенция (поэтому-то и говорится о «подобии государству»), что фиксируется конституционными актами государств, а также обычно и конституционными актами государственных образований и / или конституционными договорами государств и государственных образований.
Территориальное образование государства несуверенно. Оно, по общему правилу, не провозглашает формальный суверенитет и не претендует на фактический. Исключения возможны в процессе разделения государства[181], его распада[182], отделения[183] или отторжения части его территории[184], не завершившихся международным признанием попыток конституирования государственного статуса.[185]
Территориальные образования можно делить на государственные, автономные и административные.
Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государственностью, всей полнотой власти вне пределов ведения государств и полномочий государств в пределах совместного ведения, им принадлежит остаточная компетенция (поэтому-то и говорится о «подобии государству»), что фиксируется конституционными актами государств, а также обычно и конституционными актами государственных образований и / или конституционными договорами государств и государственных образований.