Петр Алексеевич Бибиков
Дѣлопроизводство въ департаментахъ
Нѣсколько лѣтъ тому назадъ издана была презабавная раскрашенная таблица, показывавшая путешествiе и судьбу бумаги отъ нижней полицейской и судебной инстанцiи до самой верхней, и объяснявшая нагляднымъ образомъ, сколько мытарствъ должна пройти несчастная, сколько личностей, облеченныхъ бòльшею или меньшею властью, должна она встрѣтить, какiе зигзаги и криволинейные пути надлежало ей описать вверхъ и внизъ, какое непомѣрное количество времени слѣдовало ей употребить на путешествiе отъ уѣзднаго и земскаго учрежденiя до палаты, отъ палаты до учрежденiй столичныхъ и обратно, чтобы донести наконецъ до терпѣливаго просителя рѣшенiе или только нѣкоторый результатъ, нерѣдко вызывавшiй другую бумагу на такое же нескончаемое путешествiе, оканчивавшееся такимъ же грустнымъ исходомъ. Вѣроятно многимъ случилось видѣть эту таблицу, на которой мѣста и учрежденiя были подвижны и хитро соединялись безчисленными перепутанными нитями, сходившимися къ одному приводу, который стоило немножко потянуть у того или другого учрежденiя, чтобы весь механизмъ пришолъ въ движенiе, и стоило опустить, чтобы обозначалось движенiе обратное. Если механизмъ достигалъ своей цѣли и показывалъ нагляднымъ образомъ соотвѣтствiе и связь между всѣми своими частями, то главная, передаваемая имъ идея была невѣрна въ основанiи, что такой наглядный опытъ не давалъ никакого понятiя о времени пришествiя бумаги, о задержкахъ, ею встрѣчаемыхъ, и совершенно противорѣчилъ дѣйствительности. Представляя превосходно устроенный механизмъ, который весь приходилъ въ движенiе отъ одного прикосновенiя къ приводу, онъ производилъ впечатлѣнiе противоположное намѣренiямъ изобрѣтателя, ибо какъ бы сложна ни была машина, она не представляетъ особенныхъ неудобствъ, если легко приходитъ въ дѣйствiе и достигаетъ предположенной цѣли безъ особенной траты силъ и времени. Напротивъ того, такой сложный механизмъ и такъ легко повинующiйся приводу, такъ быстро передающiй движенiе до отдаленнѣйшихъ сферъ отъ просителя, былъ бы чудомъ, совершенствомъ своего рода и ничего лучшаго и бóльшаго не можетъ пожелать самый требовательный проситель. Противъ такого сложнаго, хотя и совершеннаго механизма, мы можемъ сказать только то, что чѣмъ сложнѣе механизмъ, тѣмъ онъ дороже стоитъ и что его слѣдуетъ непремѣнно замѣнить простѣйшимъ и дешевѣйшимъ, если послѣднiй достигаетъ тѣхъ же цѣлей и даетъ тѣже результаты.
Вотъ почему простая, раскрашенная таблица съ обозначенiемъ только путей, тоже раскрашенныхъ и съ указанiемъ, что красный путь означаетъ, что дѣло принимаетъ такъ – сказать кровавый характеръ и непремѣнно требуетъ расходовъ на его веденiе, – несравненно ближе къ жизни и дѣйствительности. Несмотря на несомнѣнныя достоинства этой таблицы, въ ней есть недостатокъ, пробѣлъ, восполненiе котораго необходимо придастъ ей особенный характеръ, и общее впечатлѣнiе, ею производимое, возведетъ въ квадратъ, если не въ кубъ: въ таблицѣ опущено путешествiе бумаги въ каждомъ изъ обозначенныхъ учрежденiй, путешествiе, рельефно дорисовывающее общую картину. Въ послѣднее время, какъ всѣмъ извѣстно, у насъ приступлено было къ преобразованiямъ по всѣмъ отраслямъ управленiя; всюду только и слышится объ ограниченiи расходовъ, объ упрощенiи дѣлопроизводства, о сокращенiи переписки, объ уменьшенiи штатовъ. Самыя дѣятельныя, самыя энергическiя мѣры для усовершенствованiя бюрократiи предприняты были особенно въ морскомъ министерствѣ. Къ сожалѣнiю, обществу остались неизвѣстны результаты, которыхъ достигли на этомъ пути и насколько они соотвѣтствовали цѣлямъ, къ достиженiю которыхъ стремились; покрайней – мѣрѣ никакихъ отчетовъ, никакихъ разсужденiй или пренiй по этому поводу не было заявлено нашей журналистикой; если же вопросъ этотъ и разрабатывался, то въ сферахъ недоступныхъ для большинства читающихъ, въ сферахъ слишкомъ ограниченныхъ и спецiальныхъ. Между – тѣмъ литература могла бы принести не малую долю пользы разработкою этого вопроса. Мы скажемъ свое слово объ этомъ важномъ предметѣ, вовсе не считая его послѣднимъ и окончательнымъ безъ всякой претензiи, что захватили предметъ во всей его совокупности или подошли къ нему со всѣхъ сторонъ.
Предпошлемъ нашему разсужденiю нѣсколько теоретическихъ соображенiй. Прежде всего письмоводство, камора, бюро, письменное дѣлопроизводство есть средство въ высшей степени полезное и необходимое для веденiя дѣла. Главная его цѣль – выиграть время и сохранить расходы. Только въ самомъ немногочисленномъ обществѣ, занимающемъ самую незначительную по пространству територiю, можно обойтись безъ переписки по какому бы то ни было дѣлу, будетъ ли оно законодательное, судебное, административное. Если же общество многолюдно, занимаетъ обширное пространство земли, то обойтись безъ переписки, слѣдовательно безъ письмоводства, невозможно. Къ сожалѣнiю отчасти вслѣдствiе самаго значенiя письменнаго дѣлопроизводства, отчасти вслѣдствiе различныхъ злоупотребленiй и несовершенствъ человѣческаго организма, письмоводство, необходимое и полезное содѣйствiе для веденiя дѣлъ въ случаѣ невозможности веденiя устнаго, затмило самое дѣло, отодвинуло его на заднiй планъ и заняло его мѣсто: отсюда всѣ злоупотребленiя и несовершенства бюрократiи, обратившiя письменное дѣлопроизводство изъ средствъ въ цѣль, а самое дѣло въ нѣчто второстепенное; вотъ почему за бумагой мы обыкновенно не видимъ дѣла. Если можно въ этомъ случаѣ сдѣлать физiологическое сравненiе, то вообразите, что вы укололи ногу и вамъ слѣдуетъ извлечь занозу и привести для этого въ дѣятельность мускулы рукъ, а вы между – тѣмъ завели особаго рода переписку между нервами и мускулами, которая поглощаетъ все ваше вниманiе, между – тѣмъ какъ нога все болѣе пухнетъ. Конечный и единственный результатъ всякой переписки, всякаго дѣлопроизводства есть выраженiе воли, приказанiе имѣющаго власть, которое слѣдуетъ исполнить, привести въ исполненiе лицу, получившему его. Письмоводство стало – быть есть орудiе, посредствующiй механизмъ для передачи воли. Ясно, что чѣмъ лучше, чѣмъ совершеннѣе этотъ механизмъ, тѣмъ лучше, тѣмъ совершеннѣе будутъ отправленiя воли. Идеалъ былъ бы достигнутъ, еслибы проситель и исполнитель были налицо предъ властью: проситель проситъ, власть немедленно поручаетъ исполнителю привести свое рѣшенiе (согласно съ просьбой просителя или нѣтъ) въ исполненiе – и дѣло кончено. Такое простое отношенiе къ сожалѣнiю невозможно, и невозможно тѣмъ болѣе, чѣмъ сосредоточенiе власти исключительнѣе. Вслѣдствiе непомѣрнаго увеличенiя числа прошенiй и желанiй, вслѣдствiе удаленiя ихъ отъ центра разрѣшающей власти, сама власть необходимо раздробляется, она требуетъ болѣе и болѣе посредствующихъ степеней и посредниковъ, докладчиковъ. Все же главная задача остается таже: чтобы дѣйствiя и распоряженiя шли быстро и безостановочно. Лицо, облеченное властью, не въ состоянiи принять на себя исполненiя всѣхъ дѣлъ и поручаетъ часть ихъ товарищу или подчиненному, возлагая на нихъ вмѣстѣ съ симъ и отвѣтственность за точность и добросовѣстность исполненiя и во всякомъ случаѣ наблюдая за ихъ дѣйствiями. Вотъ теоретическое объясненiе и подписи на каждой бумагѣ, и скрѣпы ея секретаремъ или дѣлопроизводителемъ.
Предпославъ эти немногiя мысли, я могу уже сказать, насколько соотвѣтствуетъ наше дѣлопроизводство начерченному идеалу и въ чемъ состоятъ его неудобства и несовершенства, но для большаго разъясненiя дѣла, я долженъ расказать чтó происходитъ съ каждой бумагой съ поступленiя ея въ правительственное или судебное мѣсто до ея выхода; какiя она испытываетъ судьбы, чтобы дополнить общую картину, представляемую упомянутой мною выше таблицей. Для полной и всесторонней характеристики я избираю высшее центральное управленiе – министерство. Бумаги получаются съ почты въ канцелярiи министерства и распредѣляются по его департаментамъ и канцелярiи; адресованныя на имя министра вскрываются и по содержанiю своему тоже распредѣляются по департаментамъ и канцелярiи, ибо дѣло адресованное къ министру нигдѣ не можетъ быть ведено какъ въ одномъ изъ его департаментовъ или въ канцелярiи. Изъ этого уже ясно что большинство бумагъ, адресованныхъ на имя министра, слѣдуетъ обращать прямо въ соотвѣтствующiе дѣлу департаменты, ибо если исполненiе по нимъ и зависитъ отъ министра, то ни въ какомъ случаѣ онѣ не могутъ миновать его, и измѣненiе это уже сократило бы переписку на нѣсколько дней по значительному количеству дѣлъ.
Но насъ занимаетъ не этотъ вопросъ. Бумаги, полученныя въ департаментѣ, разпечатываетъ (или долженъ разпечатать) директоръ департамента. Онъ ихъ читаетъ и кладетъ на нихъ свою резолюцiю, которую слѣдуетъ исполнить дѣлопроизводителю. Далѣе бумаги поступаютъ къ журналисту, который долженъ переписать ихъ содержанiе и нумера во входящiй журналъ, а потомъ распредѣлить ихъ и роздать по отдѣленiямъ и канцелярiи департамента. Начальники отдѣленiй и правители канцелярiй, получивъ бумаги, распредѣляютъ ихъ и раздаютъ по столамъ столоначальникамъ, помощникамъ столоначальниковъ или дѣлопроизводителямъ. Назначенiе начальниковъ отдѣленiй состоитъ въ томъ, чтобы дать должное направленiе бумагѣ, которая должна составляться подъ ихъ непосредственнымъ руководствомъ. Они скрѣпляютъ изготовленныя столоначальникомъ бумаги своей подписью и несутъ за нихъ отвѣтственность передъ закономъ, какъ офицiальные дѣлопроизводители, секретари и докладчики.
Къ дѣятельности ихъ мы вернемся ниже, а теперь будемъ продолжать наше наблюденiе за поступившей бумагой.
По этой бумагѣ надобно сдѣлать распоряженiя, выражаясь чиновничьимъ языкомъ, слѣдуетъ исполнить бумагу. По однѣмъ изъ нихъ исполненiе зависитъ отъ директора департамента, по другимъ исполненiе превышаетъ закономъ опредѣленную власть директора и принадлежитъ или министру, или высочайшей волѣ. Въ первомъ случаѣ столоначальникомъ по резолюцiи директора и подъ наблюденiемъ начальника отдѣленiя дѣлается справка, соображенiе и составляется черновой проектъ отвѣта или исполнительной бумаги.
Вотъ почему простая, раскрашенная таблица съ обозначенiемъ только путей, тоже раскрашенныхъ и съ указанiемъ, что красный путь означаетъ, что дѣло принимаетъ такъ – сказать кровавый характеръ и непремѣнно требуетъ расходовъ на его веденiе, – несравненно ближе къ жизни и дѣйствительности. Несмотря на несомнѣнныя достоинства этой таблицы, въ ней есть недостатокъ, пробѣлъ, восполненiе котораго необходимо придастъ ей особенный характеръ, и общее впечатлѣнiе, ею производимое, возведетъ въ квадратъ, если не въ кубъ: въ таблицѣ опущено путешествiе бумаги въ каждомъ изъ обозначенныхъ учрежденiй, путешествiе, рельефно дорисовывающее общую картину. Въ послѣднее время, какъ всѣмъ извѣстно, у насъ приступлено было къ преобразованiямъ по всѣмъ отраслямъ управленiя; всюду только и слышится объ ограниченiи расходовъ, объ упрощенiи дѣлопроизводства, о сокращенiи переписки, объ уменьшенiи штатовъ. Самыя дѣятельныя, самыя энергическiя мѣры для усовершенствованiя бюрократiи предприняты были особенно въ морскомъ министерствѣ. Къ сожалѣнiю, обществу остались неизвѣстны результаты, которыхъ достигли на этомъ пути и насколько они соотвѣтствовали цѣлямъ, къ достиженiю которыхъ стремились; покрайней – мѣрѣ никакихъ отчетовъ, никакихъ разсужденiй или пренiй по этому поводу не было заявлено нашей журналистикой; если же вопросъ этотъ и разрабатывался, то въ сферахъ недоступныхъ для большинства читающихъ, въ сферахъ слишкомъ ограниченныхъ и спецiальныхъ. Между – тѣмъ литература могла бы принести не малую долю пользы разработкою этого вопроса. Мы скажемъ свое слово объ этомъ важномъ предметѣ, вовсе не считая его послѣднимъ и окончательнымъ безъ всякой претензiи, что захватили предметъ во всей его совокупности или подошли къ нему со всѣхъ сторонъ.
Предпошлемъ нашему разсужденiю нѣсколько теоретическихъ соображенiй. Прежде всего письмоводство, камора, бюро, письменное дѣлопроизводство есть средство въ высшей степени полезное и необходимое для веденiя дѣла. Главная его цѣль – выиграть время и сохранить расходы. Только въ самомъ немногочисленномъ обществѣ, занимающемъ самую незначительную по пространству територiю, можно обойтись безъ переписки по какому бы то ни было дѣлу, будетъ ли оно законодательное, судебное, административное. Если же общество многолюдно, занимаетъ обширное пространство земли, то обойтись безъ переписки, слѣдовательно безъ письмоводства, невозможно. Къ сожалѣнiю отчасти вслѣдствiе самаго значенiя письменнаго дѣлопроизводства, отчасти вслѣдствiе различныхъ злоупотребленiй и несовершенствъ человѣческаго организма, письмоводство, необходимое и полезное содѣйствiе для веденiя дѣлъ въ случаѣ невозможности веденiя устнаго, затмило самое дѣло, отодвинуло его на заднiй планъ и заняло его мѣсто: отсюда всѣ злоупотребленiя и несовершенства бюрократiи, обратившiя письменное дѣлопроизводство изъ средствъ въ цѣль, а самое дѣло въ нѣчто второстепенное; вотъ почему за бумагой мы обыкновенно не видимъ дѣла. Если можно въ этомъ случаѣ сдѣлать физiологическое сравненiе, то вообразите, что вы укололи ногу и вамъ слѣдуетъ извлечь занозу и привести для этого въ дѣятельность мускулы рукъ, а вы между – тѣмъ завели особаго рода переписку между нервами и мускулами, которая поглощаетъ все ваше вниманiе, между – тѣмъ какъ нога все болѣе пухнетъ. Конечный и единственный результатъ всякой переписки, всякаго дѣлопроизводства есть выраженiе воли, приказанiе имѣющаго власть, которое слѣдуетъ исполнить, привести въ исполненiе лицу, получившему его. Письмоводство стало – быть есть орудiе, посредствующiй механизмъ для передачи воли. Ясно, что чѣмъ лучше, чѣмъ совершеннѣе этотъ механизмъ, тѣмъ лучше, тѣмъ совершеннѣе будутъ отправленiя воли. Идеалъ былъ бы достигнутъ, еслибы проситель и исполнитель были налицо предъ властью: проситель проситъ, власть немедленно поручаетъ исполнителю привести свое рѣшенiе (согласно съ просьбой просителя или нѣтъ) въ исполненiе – и дѣло кончено. Такое простое отношенiе къ сожалѣнiю невозможно, и невозможно тѣмъ болѣе, чѣмъ сосредоточенiе власти исключительнѣе. Вслѣдствiе непомѣрнаго увеличенiя числа прошенiй и желанiй, вслѣдствiе удаленiя ихъ отъ центра разрѣшающей власти, сама власть необходимо раздробляется, она требуетъ болѣе и болѣе посредствующихъ степеней и посредниковъ, докладчиковъ. Все же главная задача остается таже: чтобы дѣйствiя и распоряженiя шли быстро и безостановочно. Лицо, облеченное властью, не въ состоянiи принять на себя исполненiя всѣхъ дѣлъ и поручаетъ часть ихъ товарищу или подчиненному, возлагая на нихъ вмѣстѣ съ симъ и отвѣтственность за точность и добросовѣстность исполненiя и во всякомъ случаѣ наблюдая за ихъ дѣйствiями. Вотъ теоретическое объясненiе и подписи на каждой бумагѣ, и скрѣпы ея секретаремъ или дѣлопроизводителемъ.
Предпославъ эти немногiя мысли, я могу уже сказать, насколько соотвѣтствуетъ наше дѣлопроизводство начерченному идеалу и въ чемъ состоятъ его неудобства и несовершенства, но для большаго разъясненiя дѣла, я долженъ расказать чтó происходитъ съ каждой бумагой съ поступленiя ея въ правительственное или судебное мѣсто до ея выхода; какiя она испытываетъ судьбы, чтобы дополнить общую картину, представляемую упомянутой мною выше таблицей. Для полной и всесторонней характеристики я избираю высшее центральное управленiе – министерство. Бумаги получаются съ почты въ канцелярiи министерства и распредѣляются по его департаментамъ и канцелярiи; адресованныя на имя министра вскрываются и по содержанiю своему тоже распредѣляются по департаментамъ и канцелярiи, ибо дѣло адресованное къ министру нигдѣ не можетъ быть ведено какъ въ одномъ изъ его департаментовъ или въ канцелярiи. Изъ этого уже ясно что большинство бумагъ, адресованныхъ на имя министра, слѣдуетъ обращать прямо въ соотвѣтствующiе дѣлу департаменты, ибо если исполненiе по нимъ и зависитъ отъ министра, то ни въ какомъ случаѣ онѣ не могутъ миновать его, и измѣненiе это уже сократило бы переписку на нѣсколько дней по значительному количеству дѣлъ.
Но насъ занимаетъ не этотъ вопросъ. Бумаги, полученныя въ департаментѣ, разпечатываетъ (или долженъ разпечатать) директоръ департамента. Онъ ихъ читаетъ и кладетъ на нихъ свою резолюцiю, которую слѣдуетъ исполнить дѣлопроизводителю. Далѣе бумаги поступаютъ къ журналисту, который долженъ переписать ихъ содержанiе и нумера во входящiй журналъ, а потомъ распредѣлить ихъ и роздать по отдѣленiямъ и канцелярiи департамента. Начальники отдѣленiй и правители канцелярiй, получивъ бумаги, распредѣляютъ ихъ и раздаютъ по столамъ столоначальникамъ, помощникамъ столоначальниковъ или дѣлопроизводителямъ. Назначенiе начальниковъ отдѣленiй состоитъ въ томъ, чтобы дать должное направленiе бумагѣ, которая должна составляться подъ ихъ непосредственнымъ руководствомъ. Они скрѣпляютъ изготовленныя столоначальникомъ бумаги своей подписью и несутъ за нихъ отвѣтственность передъ закономъ, какъ офицiальные дѣлопроизводители, секретари и докладчики.
Къ дѣятельности ихъ мы вернемся ниже, а теперь будемъ продолжать наше наблюденiе за поступившей бумагой.
По этой бумагѣ надобно сдѣлать распоряженiя, выражаясь чиновничьимъ языкомъ, слѣдуетъ исполнить бумагу. По однѣмъ изъ нихъ исполненiе зависитъ отъ директора департамента, по другимъ исполненiе превышаетъ закономъ опредѣленную власть директора и принадлежитъ или министру, или высочайшей волѣ. Въ первомъ случаѣ столоначальникомъ по резолюцiи директора и подъ наблюденiемъ начальника отдѣленiя дѣлается справка, соображенiе и составляется черновой проектъ отвѣта или исполнительной бумаги.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента