Страница:
Однако положения п. 2–4 комментируемой статьи не ограничиваются определениями понятий «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль». В данных положениях, как упоминалось выше, также указано, нормативными правовыми актами какого уровня устанавливается порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля:
порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается федеральным законом, а в случае, если федеральным законом этот вопрос не урегулирован, – Президентом РФ или Правительством РФ. О порядке определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 4 Закона;
порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ, а в случае, если указанными законодательными актами этот вопрос не урегулирован, – высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством РФ. О порядке определения органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 5 Закона;
порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается законом субъекта РФ, а в случае, если законом субъекта РФ этот вопрос не урегулирован, – муниципальными правовыми актами. О порядке определения органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 6 Закона.
Мероприятие по контролю (п. 5). Проверка (п. 6).
Выше упоминалось, что в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля давалось определение только понятию «мероприятие по контролю». Определялось это понятие как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.
По сути, в п. 5 и 6 комментируемой статьи говорится об этом же. Единственным принципиальным отличием является введение понятия «проверка» и распределение содержания определения понятия «мероприятие по контролю», данного в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, в содержании определении понятий «мероприятие по контролю» и «проверка», данных в п. 5 и 6 комментируемой статьи. Соответственно, понятие «проверка» определено как совокупность проводимых мероприятий по контролю.
В качестве целей проверки названа оценка соответствия осуществляемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. В отношении обязательных требований, устанавливаемых техническими регламентами, данное положение согласуется с правилом п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающим, что оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Понятие «оценка соответствия» определено в ст. 2 названного Закона как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. В определении понятия «мероприятие по контролю» указано только на цели проведения экспертиз и расследований – установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Другие изменения в п. 5 и 6 комментируемой статьи (по сравнению со ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля) представляются носящими детализирующий, а не принципиальный характер. В частности:
в определениях понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля;
в определение понятия «мероприятие по контролю» включено указание на то, что к участию в его проведении могут привлекаться эксперты, экспертные организации в установленном комментируемым Законом порядке;
в определении понятия «мероприятие по контролю» непосредственно перечислены действия, представляющие собой содержание такого мероприятия, – рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний, а также проведение экспертиз и расследований;
оформление результатов проверки и принятие мер по результатам проведения мероприятия по контролю выведено за рамки понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» (теперь они охватываются более общим понятием «государственный контроль (надзор)», см. выше).
Эксперты, экспертные организации (п. 7).
В Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не только не давалось определение этим понятиям, но и сами понятия не использовались, хотя, конечно, возможность участия экспертов, экспертных организаций в проведении мероприятий по контролю подразумевалась.
В данном в п. 7 комментируемой статьи определении в качестве областей специализации экспертов, экспертных организаций названы сферы науки, техники, хозяйственной деятельности, что отличается от традиционного деления в процессуальном законодательстве сферы специальных знаний экспертов на области науки, техники, искусства и ремесла (см. ч. 1 ст. 79 ГПК РФ, ч. 1 ст. 25.9 КоАП РФ, п. 1 ст. 95 части первой НК РФ, ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-Ф3 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»[35]). Отличием от процессуального законодательства является и то, что в комментируемом Законе не используется понятие «специалист».
В отношении экспертных организаций в п. 7 комментируемой статьи указано на то, что они должны быть аккредитованы в установленном Правительством РФ порядке. Как представляется, это означает, что речь идет об органах по сертификации и испытательных лабораториях (центрах), выполняющих работы по подтверждению соответствия, поскольку именно в отношении таких органов и лабораторий в п. 3 ст. 31 Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ) предусмотрено, что порядок их аккредитации определяется Правительством РФ. Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утверждено изданным еще до вступления в силу названного Закона постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности»[36].
Уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности (п. 8).
Как уже говорилось (см. введение), уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности является одной из основных новелл комментируемого Закона. В определении этого понятия, данном в п. 8 комментируемой статьи, отражена суть новеллы, а ее полное содержание – в ст. 8 комментируемого Закона. Согласно нормам указанной статьи: уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню; представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности; уведомление представляется в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти по форме и в порядке, устанавливаемыми Правительством РФ; юридические лица, индивидуальные предпринимателями представляют уведомление после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе (см. комментарий к ст. 8 Закона).
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Ранее подобный перечень таких основных принципов содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В этой связи следует отметить, прежде всего, что цель, которую преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в названном Законе, названа в Постановлении КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П[37]. В частности, в п. 2 мотивировочной части данного документа КС РФ отметил следующее:
согласно Конституции РФ в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 1,
ч. 1; ст. 8, ч. 1). Соответственно, ст. 34 (ч. 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а ст. 71 (п. «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России;
по смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями ст. 2, 17,18 и 45 (ч. 1), в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений;
именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством рф, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля.
Содержавшийся в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) претерпел значительные изменения. Прежде всего, в комментируемой статье, наряду с тем, что учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, число этих основных принципов уменьшено с 14 до 10. В то же время число основных принципов, которые содержались в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и которые не вошли в комментируемую статью, еще больше, поскольку ряд основных принципов, названных в комментируемой статье, являются нововведениями.
Так, в комментируемой статье, наряду с прочим, не воспроизведены такие основные принципы, как: соблюдение международных договоров РФ; установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора). Кроме того, о некоторых основных принципах, которые также не вошли в комментируемую статью, сказано ниже.
Следует подчеркнуть, что в комментируемой статье определены лишь основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Соответственно, то, что перечень данных основных принципов сформулирован в данной статье как исчерпывающий, не означает отсутствия необходимости соблюдения при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля иных принципов, например более общих принципов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Непосредственно в отношении названных в комментируемой статье основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо отметить следующее.
Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (п. 1).
Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, и определен он практически в точности так, как в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» предписывалось разработать законопроекты, предусматривающие преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления (см. введение).
Реализован рассматриваемый принцип в новелле комментируемого Закона об уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Содержание этой новеллы определено в ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой (ч. 1 и 2) уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню.
Там же, в ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона предусмотрено, что представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности. Данная норма закреплена во исполнение указанного выше предписания, содержащегося в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797, и представляет собой содержание такого принципа, закрепленного в п. 6 комментируемой статьи, как недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.
Презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 2).
Точно такой же принцип был определен и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Как представляется, в названном Законе этот принцип определялся, прежде всего, по аналогии с нормами части первой НК РФ о презумпции добросовестности налогоплательщиков. В то же время в данном Кодексе названный принцип сформулирован несколько иначе, посредством следующих положений:
все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3);
лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (п. 6 ст. 108 в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-Ф3[38]).
Кстати говоря, в решениях КС РФ о действии в сфере налоговых отношений презумпции добросовестности налогоплательщиков говорится с непосредственными ссылками только на первое из приведенных положений, т. е. на п. 7 ст. 3 части первой НК РФ (впервые об этом сказано в п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 25 июля 2001 г. № 138-0[39]).
Открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ (п. 3).
В статье 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля также указывалось в качестве одного из принципов на открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора). Пункт 3 комментируемой статьи указывает также на необходимость открытости и доступности муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении муниципального контроля.
Рассматриваемый принцип в данной части закреплен в развитие положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Реализация принципа обеспечивается соответствующими нормами о необходимости опубликования (обнародования) нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, в том числе нормами Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (см. комментарий к ст. 27 Закона), Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[40] (вред, последующих изменений), федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[41] и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[42].
Как видно, в п. 3 комментируемой статьи указано также на необходимость открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц. В данной части реализация рассматриваемого принципа обеспечивается новой нормой ч. 4 ст. 14 комментируемого Закона, предусматривающей, что по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности. Кроме того, эта обязанность, но несколько в ином виде продублирована в положении п. 12 ст. 18 данного Закона.
порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается федеральным законом, а в случае, если федеральным законом этот вопрос не урегулирован, – Президентом РФ или Правительством РФ. О порядке определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 4 Закона;
порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ, а в случае, если указанными законодательными актами этот вопрос не урегулирован, – высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством РФ. О порядке определения органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 5 Закона;
порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается законом субъекта РФ, а в случае, если законом субъекта РФ этот вопрос не урегулирован, – муниципальными правовыми актами. О порядке определения органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 6 Закона.
Мероприятие по контролю (п. 5). Проверка (п. 6).
Выше упоминалось, что в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля давалось определение только понятию «мероприятие по контролю». Определялось это понятие как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.
По сути, в п. 5 и 6 комментируемой статьи говорится об этом же. Единственным принципиальным отличием является введение понятия «проверка» и распределение содержания определения понятия «мероприятие по контролю», данного в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, в содержании определении понятий «мероприятие по контролю» и «проверка», данных в п. 5 и 6 комментируемой статьи. Соответственно, понятие «проверка» определено как совокупность проводимых мероприятий по контролю.
В качестве целей проверки названа оценка соответствия осуществляемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. В отношении обязательных требований, устанавливаемых техническими регламентами, данное положение согласуется с правилом п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающим, что оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Понятие «оценка соответствия» определено в ст. 2 названного Закона как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. В определении понятия «мероприятие по контролю» указано только на цели проведения экспертиз и расследований – установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Другие изменения в п. 5 и 6 комментируемой статьи (по сравнению со ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля) представляются носящими детализирующий, а не принципиальный характер. В частности:
в определениях понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля;
в определение понятия «мероприятие по контролю» включено указание на то, что к участию в его проведении могут привлекаться эксперты, экспертные организации в установленном комментируемым Законом порядке;
в определении понятия «мероприятие по контролю» непосредственно перечислены действия, представляющие собой содержание такого мероприятия, – рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний, а также проведение экспертиз и расследований;
оформление результатов проверки и принятие мер по результатам проведения мероприятия по контролю выведено за рамки понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» (теперь они охватываются более общим понятием «государственный контроль (надзор)», см. выше).
Эксперты, экспертные организации (п. 7).
В Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не только не давалось определение этим понятиям, но и сами понятия не использовались, хотя, конечно, возможность участия экспертов, экспертных организаций в проведении мероприятий по контролю подразумевалась.
В данном в п. 7 комментируемой статьи определении в качестве областей специализации экспертов, экспертных организаций названы сферы науки, техники, хозяйственной деятельности, что отличается от традиционного деления в процессуальном законодательстве сферы специальных знаний экспертов на области науки, техники, искусства и ремесла (см. ч. 1 ст. 79 ГПК РФ, ч. 1 ст. 25.9 КоАП РФ, п. 1 ст. 95 части первой НК РФ, ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-Ф3 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»[35]). Отличием от процессуального законодательства является и то, что в комментируемом Законе не используется понятие «специалист».
В отношении экспертных организаций в п. 7 комментируемой статьи указано на то, что они должны быть аккредитованы в установленном Правительством РФ порядке. Как представляется, это означает, что речь идет об органах по сертификации и испытательных лабораториях (центрах), выполняющих работы по подтверждению соответствия, поскольку именно в отношении таких органов и лабораторий в п. 3 ст. 31 Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ) предусмотрено, что порядок их аккредитации определяется Правительством РФ. Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утверждено изданным еще до вступления в силу названного Закона постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности»[36].
Уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности (п. 8).
Как уже говорилось (см. введение), уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности является одной из основных новелл комментируемого Закона. В определении этого понятия, данном в п. 8 комментируемой статьи, отражена суть новеллы, а ее полное содержание – в ст. 8 комментируемого Закона. Согласно нормам указанной статьи: уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню; представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности; уведомление представляется в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти по форме и в порядке, устанавливаемыми Правительством РФ; юридические лица, индивидуальные предпринимателями представляют уведомление после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе (см. комментарий к ст. 8 Закона).
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:В комментируемой статье определен перечень основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, т. е. тех исходных начал, которые должны учитываться при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также при установлении в иных нормативных правовых актах, нежели комментируемый Закон, муниципальных правовых актах порядка организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Ранее подобный перечень таких основных принципов содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В этой связи следует отметить, прежде всего, что цель, которую преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в названном Законе, названа в Постановлении КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П[37]. В частности, в п. 2 мотивировочной части данного документа КС РФ отметил следующее:
согласно Конституции РФ в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 1,
ч. 1; ст. 8, ч. 1). Соответственно, ст. 34 (ч. 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а ст. 71 (п. «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России;
по смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями ст. 2, 17,18 и 45 (ч. 1), в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений;
именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством рф, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля.
Содержавшийся в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) претерпел значительные изменения. Прежде всего, в комментируемой статье, наряду с тем, что учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, число этих основных принципов уменьшено с 14 до 10. В то же время число основных принципов, которые содержались в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и которые не вошли в комментируемую статью, еще больше, поскольку ряд основных принципов, названных в комментируемой статье, являются нововведениями.
Так, в комментируемой статье, наряду с прочим, не воспроизведены такие основные принципы, как: соблюдение международных договоров РФ; установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора). Кроме того, о некоторых основных принципах, которые также не вошли в комментируемую статью, сказано ниже.
Следует подчеркнуть, что в комментируемой статье определены лишь основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Соответственно, то, что перечень данных основных принципов сформулирован в данной статье как исчерпывающий, не означает отсутствия необходимости соблюдения при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля иных принципов, например более общих принципов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Непосредственно в отношении названных в комментируемой статье основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо отметить следующее.
Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (п. 1).
Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, и определен он практически в точности так, как в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» предписывалось разработать законопроекты, предусматривающие преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления (см. введение).
Реализован рассматриваемый принцип в новелле комментируемого Закона об уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Содержание этой новеллы определено в ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой (ч. 1 и 2) уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню.
Там же, в ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона предусмотрено, что представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности. Данная норма закреплена во исполнение указанного выше предписания, содержащегося в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797, и представляет собой содержание такого принципа, закрепленного в п. 6 комментируемой статьи, как недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.
Презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 2).
Точно такой же принцип был определен и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Как представляется, в названном Законе этот принцип определялся, прежде всего, по аналогии с нормами части первой НК РФ о презумпции добросовестности налогоплательщиков. В то же время в данном Кодексе названный принцип сформулирован несколько иначе, посредством следующих положений:
все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3);
лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (п. 6 ст. 108 в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-Ф3[38]).
Кстати говоря, в решениях КС РФ о действии в сфере налоговых отношений презумпции добросовестности налогоплательщиков говорится с непосредственными ссылками только на первое из приведенных положений, т. е. на п. 7 ст. 3 части первой НК РФ (впервые об этом сказано в п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 25 июля 2001 г. № 138-0[39]).
Открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ (п. 3).
В статье 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля также указывалось в качестве одного из принципов на открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора). Пункт 3 комментируемой статьи указывает также на необходимость открытости и доступности муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении муниципального контроля.
Рассматриваемый принцип в данной части закреплен в развитие положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Реализация принципа обеспечивается соответствующими нормами о необходимости опубликования (обнародования) нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, в том числе нормами Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (см. комментарий к ст. 27 Закона), Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[40] (вред, последующих изменений), федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[41] и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[42].
Как видно, в п. 3 комментируемой статьи указано также на необходимость открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц. В данной части реализация рассматриваемого принципа обеспечивается новой нормой ч. 4 ст. 14 комментируемого Закона, предусматривающей, что по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности. Кроме того, эта обязанность, но несколько в ином виде продублирована в положении п. 12 ст. 18 данного Закона.