Страница:
Наряду с прочим, в п. 3 комментируемой статьи справедливо уточнено, что рассматриваемый принцип не распространяется на информацию, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ. О видах такой информации и о таком законодательстве см. комментарий к ст. 15 Закона.
Проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц (п. 4).
Представляется, что данный принцип объединил в себе такие принципы, содержавшиеся ранее в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, как проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора).
На соблюдение рассматриваемого принципа направлено положение п. 1 ст. 15 комментируемого Закона, запрещающее должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица. Рассматриваемое ограничение при проведении проверки находит свое отражение также в установленной в п. 3 ст. 18 данного Закона обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.
Полномочия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проверке выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, определяются устанавливающими эти требования федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами (см. комментарий к ст. 4–6 Закона).
Недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (п. 5).
О таком или подобном принципе не говорилось в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Соответственно, данный принцип представляет собой нововведение комментируемого Закона, устанавливающее запрет на проведение дублирующего контроля разными органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в отношении одних и тех же требований (обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами), в отношении одного и того же проверяемого субъекта.
Рассматриваемый принцип логично дополнен другим новым принципом, закрепленным в п. 10 комментируемой статьи, о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности (п. 6).
Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и представляет собой, наряду с принципом, названным в п. 1 комментируемой статьи, нововведение, предопределенное предписанием Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» (см. выше).
Рассматриваемый принцип, дополняющий принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, реализован в норме ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе видов деятельности, указанных в ч. 2 указанной статьи, не допускается.
Ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 7).
Как представляется, этот принцип, который ранее содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, вобрал в себя и ряд других принципов, ранее также содержавшихся в указанной статье и не нашедших свое отражение в других положениях комментируемой статьи, а именно: возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный названным Законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам; устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной.
Непосредственно ответственности органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки посвящены нормы ст. 19 комментируемого Закона. На право юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать (оспаривать) действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке указано в п. 4 ст. 21 и ч. 1 ст. 23 данного Закона. О возможности признания недействительными нормативных правовых актов органов государственного контроля (надзора) или муниципальных правовых актов органов муниципального контроля, нарушающих права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующих законодательству, говорится в ч. 3 ст. 21 комментируемого Закона. Возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, регламентировано нормами ст. 22 данного Закона.
Недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю (п. 8).
Точно такой же принцип ранее содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля (абз. 14), но с указанием на исключение из этого принципа случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Соответственно, в п. 3 ст. 10 названного Закона предусматривалось право органа государственного контроля (надзора) обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Однако Постановлением КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П взаимосвязанные положения абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 названного Закона в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, признаны не соответствующими Конституции РФ (см. комментарий к ст. 17 Закона). Таким образом, в п. 8 комментируемой статьи учтены правовые позиции, изложенные в данном Постановлении КС РФ.
Рассматриваемый принцип продублирован в норме ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона, устанавливающей, что плата с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю не взимается. Данное правило реализуется и дополняется установленным в п. 7 ст. 15 данного Закона запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю (п. 9).
Как представляется, этот принцип, по сути, содержался и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но формулировался он иначе: недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Аналогично сказанному выше в отношении предыдущего принципа следует отметить, что рассматриваемый принцип реализуется и дополняется установленным в п. 7 ст. 15 данного Закона запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ (п. 10).
Как уже говорилось, данный принцип, являющийся одним из нововведений комментируемого Закона, логично дополняет такой другой новый принцип, закрепленный в п. 5 комментируемой статьи, как недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Реализован рассматриваемый принцип в положении п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, согласно которому к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)
Подобное регулирование ранее содержалось в трех самостоятельных статьях 4, 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, регламентирующих соответственно полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако в данном Законе речь шла о полномочиях указанных органов в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Причем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ ст. 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, посвященные таким полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно, с 1 января 2005 г. признаны утратившими силу. Целью данных изменений являлось приведение Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ[43], внесшим изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (на это указано непосредственно в названии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).
В части 1 комментируемой статьи, практически с точностью воспроизводящей положение ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, указано, что определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ (по сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре); в названии же комментируемой статьи такое уточнение по не вполне понятной причине не сделано).
Данное положение ч. 1 комментируемой статьи лишь дублирует в общем виде основанные на соответствующих конституционных положениях нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[44] об указанных полномочиях Президента РФ и Правительства РФ, но дублирует их применительно к распределению полномочий на осуществление федерального государственного контроля (надзора). Соответственно, ч. 1 комментируемой статьи и отсылает к названному Закону, тем более что его нормы имеют большую силу, чем нормы комментируемого Закона и иных федеральных законов (к названному Закону отсылала и ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля).
Отсылка к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» подразумевает, прежде всего, необходимость обращения к норме ч. 4 ст. 12 данного Закона (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ[45]), согласно которой Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
При этом необходимо иметь в виду, что согласно ч. 9 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ[46]) особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 названного Закона.
В свою очередь, ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ) определяет следующие особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти:
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ (ч. 1);
Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ч. 2);
Президент РФ распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (ч. 3);
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти (ч. 4).
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[47] (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В пункте 2 названного Указа установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.
В подпункте «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, наряду с прочим определено, что для целей данного Указа под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Как установлено в п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (здесь и далее в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649[48]), федеральное министерство:
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В пункте 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что федеральная служба (служба):
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 федеральное агентство:
Проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц (п. 4).
Представляется, что данный принцип объединил в себе такие принципы, содержавшиеся ранее в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, как проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора).
На соблюдение рассматриваемого принципа направлено положение п. 1 ст. 15 комментируемого Закона, запрещающее должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица. Рассматриваемое ограничение при проведении проверки находит свое отражение также в установленной в п. 3 ст. 18 данного Закона обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.
Полномочия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проверке выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, определяются устанавливающими эти требования федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами (см. комментарий к ст. 4–6 Закона).
Недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (п. 5).
О таком или подобном принципе не говорилось в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Соответственно, данный принцип представляет собой нововведение комментируемого Закона, устанавливающее запрет на проведение дублирующего контроля разными органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в отношении одних и тех же требований (обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами), в отношении одного и того же проверяемого субъекта.
Рассматриваемый принцип логично дополнен другим новым принципом, закрепленным в п. 10 комментируемой статьи, о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности (п. 6).
Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и представляет собой, наряду с принципом, названным в п. 1 комментируемой статьи, нововведение, предопределенное предписанием Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» (см. выше).
Рассматриваемый принцип, дополняющий принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, реализован в норме ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе видов деятельности, указанных в ч. 2 указанной статьи, не допускается.
Ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 7).
Как представляется, этот принцип, который ранее содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, вобрал в себя и ряд других принципов, ранее также содержавшихся в указанной статье и не нашедших свое отражение в других положениях комментируемой статьи, а именно: возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный названным Законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам; устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной.
Непосредственно ответственности органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки посвящены нормы ст. 19 комментируемого Закона. На право юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать (оспаривать) действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке указано в п. 4 ст. 21 и ч. 1 ст. 23 данного Закона. О возможности признания недействительными нормативных правовых актов органов государственного контроля (надзора) или муниципальных правовых актов органов муниципального контроля, нарушающих права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующих законодательству, говорится в ч. 3 ст. 21 комментируемого Закона. Возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, регламентировано нормами ст. 22 данного Закона.
Недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю (п. 8).
Точно такой же принцип ранее содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля (абз. 14), но с указанием на исключение из этого принципа случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Соответственно, в п. 3 ст. 10 названного Закона предусматривалось право органа государственного контроля (надзора) обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Однако Постановлением КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П взаимосвязанные положения абз. 14 ст. 3 и п. 3 ст. 10 названного Закона в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, признаны не соответствующими Конституции РФ (см. комментарий к ст. 17 Закона). Таким образом, в п. 8 комментируемой статьи учтены правовые позиции, изложенные в данном Постановлении КС РФ.
Рассматриваемый принцип продублирован в норме ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона, устанавливающей, что плата с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю не взимается. Данное правило реализуется и дополняется установленным в п. 7 ст. 15 данного Закона запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю (п. 9).
Как представляется, этот принцип, по сути, содержался и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но формулировался он иначе: недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Аналогично сказанному выше в отношении предыдущего принципа следует отметить, что рассматриваемый принцип реализуется и дополняется установленным в п. 7 ст. 15 данного Закона запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ (п. 10).
Как уже говорилось, данный принцип, являющийся одним из нововведений комментируемого Закона, логично дополняет такой другой новый принцип, закрепленный в п. 5 комментируемой статьи, как недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Реализован рассматриваемый принцип в положении п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, согласно которому к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)
1. Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».1. Комментируемая статья посвящена полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), а две следующие за ней статьи – соответственно полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), и полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль.
2. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:
1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
3) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора);
4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий.
Подобное регулирование ранее содержалось в трех самостоятельных статьях 4, 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, регламентирующих соответственно полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако в данном Законе речь шла о полномочиях указанных органов в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Причем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ ст. 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, посвященные таким полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно, с 1 января 2005 г. признаны утратившими силу. Целью данных изменений являлось приведение Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ[43], внесшим изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (на это указано непосредственно в названии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).
В части 1 комментируемой статьи, практически с точностью воспроизводящей положение ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, указано, что определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ (по сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре); в названии же комментируемой статьи такое уточнение по не вполне понятной причине не сделано).
Данное положение ч. 1 комментируемой статьи лишь дублирует в общем виде основанные на соответствующих конституционных положениях нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[44] об указанных полномочиях Президента РФ и Правительства РФ, но дублирует их применительно к распределению полномочий на осуществление федерального государственного контроля (надзора). Соответственно, ч. 1 комментируемой статьи и отсылает к названному Закону, тем более что его нормы имеют большую силу, чем нормы комментируемого Закона и иных федеральных законов (к названному Закону отсылала и ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля).
Отсылка к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» подразумевает, прежде всего, необходимость обращения к норме ч. 4 ст. 12 данного Закона (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ[45]), согласно которой Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
При этом необходимо иметь в виду, что согласно ч. 9 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ[46]) особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 названного Закона.
В свою очередь, ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ) определяет следующие особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти:
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ (ч. 1);
Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ч. 2);
Президент РФ распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (ч. 3);
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти (ч. 4).
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[47] (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В пункте 2 названного Указа установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.
В подпункте «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, наряду с прочим определено, что для целей данного Указа под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Как установлено в п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (здесь и далее в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649[48]), федеральное министерство:
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В пункте 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что федеральная служба (служба):
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 федеральное агентство: