Страница:
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- Следующая »
- Последняя >>
Коллектив авторов
Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)
Введение
Осуществляемая с 2003 г. реформа технического регулирования играет существенную роль в сфере повышения конкурентоспособности отечественной продукции, модернизации промышленности, обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства, защиты внешнеэкономических интересов страны в условиях подготовки к вступлению России во Всемирную торговую организацию.
Так долго оттягиваемая реализация данной реформы должна не только обеспечить защиту потребительского рынка, снизить риски техногенных катастроф, но и способствовать развитию общества и экономики, внедрению новых технологий и снижению технических барьеров в торговле.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон) представляет собой каркас переустройства указанной системы, т. к. закрепляет ее основополагающие принципы, базовые категории и институты технического регулирования. От установленных в данном Федеральном законе механизмов реализации реформы зависит, будет ли она осуществлена эффективно или так и будет «топтаться на месте». Надо отметить, что принятие этого Федерального закона вызвало ожесточенные дискуссии относительно его содержания. Споры не утихают и по сей день. При общем понимании важности Федерального закона как такового отдельные его положения вызывают острую критику.
За последние годы Федеральный закон был существенно изменен и, соответственно, была изменена концепция системы технического регулирования, которая только-только начала реализовываться. Эта «реформа реформы» также нашла как своих сторонников, так и радикальных оппонентов, причем среди таковых чаще встречались первоначальные разработчики Федерального закона.
Необходимость выявления взвешенной, беспристрастной оценки проводимой реформы и адекватности сложившихся правовых основ данной сферы отношений подтолкнула авторов к подготовке данной работы.
Целями работы являются выявление сильных сторон и недостатков российской модели технического регулирования в целом, перекосов в неориентированном на российские реалии заимствовании европейской системы технического регулирования; раскрытие коллизий Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, юридических недостатков Федерального закона; подготовка разъяснений и рекомендаций для применения норм Федерального закона.
Другими словами, монография ориентирована как на разъяснение теоретических вопросов в сфере технического регулирования, так и на практическую помощь государственным служащим, юристам, специалистам в области технического регулирования и иным лицам, применяющим настоящий Федеральный закон.
Монография включает в себя анализ реформы технического регулирования и постатейный комментарий к Федеральному закону.
Постатейный комментарий ориентирован на разъяснение норм Федерального закона; раскрытие отсылочных норм в целях обеспечения ясности, как применять на практике указанные положения, какие требования в данной сфере установлены иными нормативными правовыми актами; выявление противоречий положений Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Комментарий подготовлен с учетом последних изменений в Федеральном законе.
В первой части монографии раскрывается концепция реформы технического регулирования, ее сильные и слабые стороны, проводится сравнение с европейской системой технического регулирования, которая стала основой российской модели, и другими примерами из мировой практики функционирования систем технического регулирования; рассматриваются базовые категории в сфере технического регулирования (безопасность, риски). Кроме того, даются общая оценка Федеральному закону и ответ на принципиальный вопрос: какова целесообразность введения новой модели технического регулирования.
Комментарий предназначен для разработчиков и исполнителей реформы технического регулирования; государственных служащих, осуществляющих функции в сфере технического регулирования; исследователей в сфере технического регулирования; практикующих юристов; специалистов в сфере технического регулирования (по сертификации, стандартизации и др.), разработчиков технических регламентов, студентов, изучающих курсы административного и предпринимательского права.
Так долго оттягиваемая реализация данной реформы должна не только обеспечить защиту потребительского рынка, снизить риски техногенных катастроф, но и способствовать развитию общества и экономики, внедрению новых технологий и снижению технических барьеров в торговле.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон) представляет собой каркас переустройства указанной системы, т. к. закрепляет ее основополагающие принципы, базовые категории и институты технического регулирования. От установленных в данном Федеральном законе механизмов реализации реформы зависит, будет ли она осуществлена эффективно или так и будет «топтаться на месте». Надо отметить, что принятие этого Федерального закона вызвало ожесточенные дискуссии относительно его содержания. Споры не утихают и по сей день. При общем понимании важности Федерального закона как такового отдельные его положения вызывают острую критику.
За последние годы Федеральный закон был существенно изменен и, соответственно, была изменена концепция системы технического регулирования, которая только-только начала реализовываться. Эта «реформа реформы» также нашла как своих сторонников, так и радикальных оппонентов, причем среди таковых чаще встречались первоначальные разработчики Федерального закона.
Необходимость выявления взвешенной, беспристрастной оценки проводимой реформы и адекватности сложившихся правовых основ данной сферы отношений подтолкнула авторов к подготовке данной работы.
Целями работы являются выявление сильных сторон и недостатков российской модели технического регулирования в целом, перекосов в неориентированном на российские реалии заимствовании европейской системы технического регулирования; раскрытие коллизий Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, юридических недостатков Федерального закона; подготовка разъяснений и рекомендаций для применения норм Федерального закона.
Другими словами, монография ориентирована как на разъяснение теоретических вопросов в сфере технического регулирования, так и на практическую помощь государственным служащим, юристам, специалистам в области технического регулирования и иным лицам, применяющим настоящий Федеральный закон.
Монография включает в себя анализ реформы технического регулирования и постатейный комментарий к Федеральному закону.
Постатейный комментарий ориентирован на разъяснение норм Федерального закона; раскрытие отсылочных норм в целях обеспечения ясности, как применять на практике указанные положения, какие требования в данной сфере установлены иными нормативными правовыми актами; выявление противоречий положений Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Комментарий подготовлен с учетом последних изменений в Федеральном законе.
В первой части монографии раскрывается концепция реформы технического регулирования, ее сильные и слабые стороны, проводится сравнение с европейской системой технического регулирования, которая стала основой российской модели, и другими примерами из мировой практики функционирования систем технического регулирования; рассматриваются базовые категории в сфере технического регулирования (безопасность, риски). Кроме того, даются общая оценка Федеральному закону и ответ на принципиальный вопрос: какова целесообразность введения новой модели технического регулирования.
Комментарий предназначен для разработчиков и исполнителей реформы технического регулирования; государственных служащих, осуществляющих функции в сфере технического регулирования; исследователей в сфере технического регулирования; практикующих юристов; специалистов в сфере технического регулирования (по сертификации, стандартизации и др.), разработчиков технических регламентов, студентов, изучающих курсы административного и предпринимательского права.
Часть 1
Реформа технического регулирования: содержание и оценка
1.1. Новая модель технического регулирования
В последнее время тема технического регулирования стала одной из наиболее дискуссионных в российской науке и правоприменительной практике. Противоречивые высказывания специалистов вызывают и вопрос о целесообразности введения новой модели технического регулирования. Для того чтобы разобраться в данном вопросе, необходимо определить, почему модель технического регулирования, действовавшая до принятия Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», устарела, и какие условия способствовали проведению комплексного реформирования системы технического регулирования.
Нормативная правовая база, регулирующая вопросы технического регулирования в России, менялась соответственно развитию экономических условий. Особо значимым периодом для ее развития можно назвать вторую половину 60-х гг. XX в., когда в целях ускорения научно-технического прогресса было принято решение о необходимости повышения качества продукции, в том числе с помощью механизмов стандартизации.
Сам термин «техническое регулирование» в то время еще не применялся, и закрепленные в стандартах требования к качеству носили обязательный характер, а под качеством продукции понималась совокупность свойств, обусловливающих способность продукции удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением. Таким образом, качество включало следующие составляющие: назначение (функциональность), надежность (безотказность, долговечность, ремонтопригодность, сохранность), безопасность, технологичность, транспортабельность, экономное использование ресурсов, экологичность, эстетичность, эргономичность, а также патентно-правовые свойства[1].
Указанные требования определялись Государственным Комитетом стандартов, мер и измерительных приборов (Госстандарт) СССР, председателем которого с 1963 по 1984 г. был В.В. Бойцов. В 1976 г. он был избран Президентом Международной организации по стандартизации (ИСО), что способствовало активному участию советской России в сфере стандартизации на международном уровне.
11 января 1965 г. было принято постановление Совета Министров СССР «Об улучшении работ по стандартизации в стране», а чуть позже, 10 ноября 1970 г., – постановление Правительства СССР «О повышении роли стандартов в улучшении качества продукции». Велась активная пропаганда идей стандартизации и метрологии в отраслях, регионах, на предприятиях и в организациях. Стали создаваться специализированные средства массовой информации, такие как журналы «Стандарты и качество» (1965), «Экспресс-стандарт» (1970) и т. д.
На этом же этапе были созданы Всесоюзный научно-исследовательский институт стандартизации (ВНИИС), Всероссийский информационный фонд стандартов и технических условий (ВИФС) и ряд других научно-исследовательских организаций, которые занимались разработкой теоретических и методологических задач в области стандартизации (в том числе повышения качества продукции), метрологии. Во всех республиках, областях, а также крупных промышленных центрах работали лаборатории государственного надзора (ЛГН), которые затем были преобразованы в центры стандартизации и метрологии (ЦСМ)[2].
Действовали механизмы государственного надзора за соблюдением стандартов, в случае несоблюдения стандартов устанавливалась ответственность за нарушение государственной, плановой, договорной и производственной дисциплины. Помимо государственного надзора, применялась также аттестация промышленной продукции по категориям качества: высшая и первая категории.
В условиях необходимости расширения экспорта и повышения конкурентоспособности продукции отечественного производства стали появляться и методы регулирования, присущие рыночной экономике, в частности система сертификации. Среди первых организационно-методических документов по проведению сертификации были приняты Временное положение по сертификации продукции машиностроения в СССР (1986) и Положение о системе сертификации изделий электронной техники МЭК (Международной электротехнической комиссии) (1988).
С переходом к рыночной экономике произошло реформирование и системы технического регулирования. Новый курс развития системы технического регулирования определил Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», устанавливающий право потребителя на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, право на безопасность для жизни, здоровья и имущества, а также на безопасность для окружающей среды. Однако Закон РФ понимал под потребителем только гражданина, использующего приобретенный товар (работы, услуги) исключительно для «личных бытовых нужд»[3], т. е. сфера распространения закона была ограничена розничным товарооборотом, и товары (работы, услуги), приобретенные в предпринимательских целях, не получали равноценной защиты.
Законом «О защите прав потребителей» вводилось понятие «стандарт», к которому относились государственные стандарты (ГОСТ), санитарные правила и нормы (СанПиН), строительные нормы и правила (СНиП), а также другие нормативные технические документы, устанавливающие обязательные требования к качеству товаров, работ и услуг. Учитывая то, что разработка тех или иных нормативных документов относилась к компетенции разных ведомств, на практике часто возникали коллизии. С целью устранения таких коллизий на Госстандарт была возложена функция по координации деятельности органов государственного управления, осуществляющих контроль за безопасностью товаров (работ, услуг), однако полностью избежать противоречий и дублирования издаваемых ими документов не удалось.
Следующим шагом по совершенствованию нормативного правового регулирования стало принятие Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации», устанавливающего требования государственных стандартов, соблюдение которых являлось необходимым для государственных органов управления и субъектов хозяйственной деятельности. В то же время был принят Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг», устанавливающий правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации.
Вслед за развитием рыночных отношений законодательство постоянно претерпевало изменения. Наряду с новыми нормативными правовыми актами действовали и документы, разработанные еще в период планирования и отсутствия конкуренции. В связи с этим требовалось комплексное реформирование системы технического регулирования. К тому же интеграция России в международное сообщество, глобализация рынка и развитие отношений с Европейским Союзом (ЕС) вызвали необходимость гармонизации российской системы сертификации с Новым и Глобальным подходом, реализуемым в рамках ЕС, а также с правилами и рекомендациями общепризнанных международных организаций.
Кроме того, планируемое вступление России в ВТО потребовало соблюдения Соглашения по техническим барьерам в торговле, основным принципом которого является обеспечение необходимого баланса между риском, к которому может привести несоответствующая требованиям продукция, и издержками общества, связанными с проведением обязательной сертификации. Для соблюдения этого принципа и перехода на декларацию о соответствии в качестве основной формы обязательного подтверждения соответствия было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. № 287 «О внесении изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, в перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, и в перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии». Необходимость такого перехода отмечалась и в «Концепции совершенствования действующей в стране сертификации продукции и услуг и перехода к механизму подтверждения соответствия», разработанной в 1998 г. Всероссийским научно-исследовательским институтом сертификации.
Комплексным решением по реформированию системы технического регулирования стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступившего в силу с 1 июля 2003 г. Федеральный закон заложил новую модель технического регулирования, направленную прежде всего на ее гармонизацию с международными принципами, что позволит снять имеющиеся торговые барьеры и создаст благоприятные условия для свободного обращения товаров на международном рынке, а также увеличения экспорта российских товаров.
Нормативная правовая база, регулирующая вопросы технического регулирования в России, менялась соответственно развитию экономических условий. Особо значимым периодом для ее развития можно назвать вторую половину 60-х гг. XX в., когда в целях ускорения научно-технического прогресса было принято решение о необходимости повышения качества продукции, в том числе с помощью механизмов стандартизации.
Сам термин «техническое регулирование» в то время еще не применялся, и закрепленные в стандартах требования к качеству носили обязательный характер, а под качеством продукции понималась совокупность свойств, обусловливающих способность продукции удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением. Таким образом, качество включало следующие составляющие: назначение (функциональность), надежность (безотказность, долговечность, ремонтопригодность, сохранность), безопасность, технологичность, транспортабельность, экономное использование ресурсов, экологичность, эстетичность, эргономичность, а также патентно-правовые свойства[1].
Указанные требования определялись Государственным Комитетом стандартов, мер и измерительных приборов (Госстандарт) СССР, председателем которого с 1963 по 1984 г. был В.В. Бойцов. В 1976 г. он был избран Президентом Международной организации по стандартизации (ИСО), что способствовало активному участию советской России в сфере стандартизации на международном уровне.
11 января 1965 г. было принято постановление Совета Министров СССР «Об улучшении работ по стандартизации в стране», а чуть позже, 10 ноября 1970 г., – постановление Правительства СССР «О повышении роли стандартов в улучшении качества продукции». Велась активная пропаганда идей стандартизации и метрологии в отраслях, регионах, на предприятиях и в организациях. Стали создаваться специализированные средства массовой информации, такие как журналы «Стандарты и качество» (1965), «Экспресс-стандарт» (1970) и т. д.
На этом же этапе были созданы Всесоюзный научно-исследовательский институт стандартизации (ВНИИС), Всероссийский информационный фонд стандартов и технических условий (ВИФС) и ряд других научно-исследовательских организаций, которые занимались разработкой теоретических и методологических задач в области стандартизации (в том числе повышения качества продукции), метрологии. Во всех республиках, областях, а также крупных промышленных центрах работали лаборатории государственного надзора (ЛГН), которые затем были преобразованы в центры стандартизации и метрологии (ЦСМ)[2].
Действовали механизмы государственного надзора за соблюдением стандартов, в случае несоблюдения стандартов устанавливалась ответственность за нарушение государственной, плановой, договорной и производственной дисциплины. Помимо государственного надзора, применялась также аттестация промышленной продукции по категориям качества: высшая и первая категории.
В условиях необходимости расширения экспорта и повышения конкурентоспособности продукции отечественного производства стали появляться и методы регулирования, присущие рыночной экономике, в частности система сертификации. Среди первых организационно-методических документов по проведению сертификации были приняты Временное положение по сертификации продукции машиностроения в СССР (1986) и Положение о системе сертификации изделий электронной техники МЭК (Международной электротехнической комиссии) (1988).
С переходом к рыночной экономике произошло реформирование и системы технического регулирования. Новый курс развития системы технического регулирования определил Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», устанавливающий право потребителя на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, право на безопасность для жизни, здоровья и имущества, а также на безопасность для окружающей среды. Однако Закон РФ понимал под потребителем только гражданина, использующего приобретенный товар (работы, услуги) исключительно для «личных бытовых нужд»[3], т. е. сфера распространения закона была ограничена розничным товарооборотом, и товары (работы, услуги), приобретенные в предпринимательских целях, не получали равноценной защиты.
Законом «О защите прав потребителей» вводилось понятие «стандарт», к которому относились государственные стандарты (ГОСТ), санитарные правила и нормы (СанПиН), строительные нормы и правила (СНиП), а также другие нормативные технические документы, устанавливающие обязательные требования к качеству товаров, работ и услуг. Учитывая то, что разработка тех или иных нормативных документов относилась к компетенции разных ведомств, на практике часто возникали коллизии. С целью устранения таких коллизий на Госстандарт была возложена функция по координации деятельности органов государственного управления, осуществляющих контроль за безопасностью товаров (работ, услуг), однако полностью избежать противоречий и дублирования издаваемых ими документов не удалось.
Следующим шагом по совершенствованию нормативного правового регулирования стало принятие Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации», устанавливающего требования государственных стандартов, соблюдение которых являлось необходимым для государственных органов управления и субъектов хозяйственной деятельности. В то же время был принят Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг», устанавливающий правовые основы обязательной и добровольной сертификации продукции, услуг и иных объектов, а также права, обязанности и ответственность участников сертификации.
Вслед за развитием рыночных отношений законодательство постоянно претерпевало изменения. Наряду с новыми нормативными правовыми актами действовали и документы, разработанные еще в период планирования и отсутствия конкуренции. В связи с этим требовалось комплексное реформирование системы технического регулирования. К тому же интеграция России в международное сообщество, глобализация рынка и развитие отношений с Европейским Союзом (ЕС) вызвали необходимость гармонизации российской системы сертификации с Новым и Глобальным подходом, реализуемым в рамках ЕС, а также с правилами и рекомендациями общепризнанных международных организаций.
Кроме того, планируемое вступление России в ВТО потребовало соблюдения Соглашения по техническим барьерам в торговле, основным принципом которого является обеспечение необходимого баланса между риском, к которому может привести несоответствующая требованиям продукция, и издержками общества, связанными с проведением обязательной сертификации. Для соблюдения этого принципа и перехода на декларацию о соответствии в качестве основной формы обязательного подтверждения соответствия было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. № 287 «О внесении изменений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, в перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, и в перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии». Необходимость такого перехода отмечалась и в «Концепции совершенствования действующей в стране сертификации продукции и услуг и перехода к механизму подтверждения соответствия», разработанной в 1998 г. Всероссийским научно-исследовательским институтом сертификации.
Комплексным решением по реформированию системы технического регулирования стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступившего в силу с 1 июля 2003 г. Федеральный закон заложил новую модель технического регулирования, направленную прежде всего на ее гармонизацию с международными принципами, что позволит снять имеющиеся торговые барьеры и создаст благоприятные условия для свободного обращения товаров на международном рынке, а также увеличения экспорта российских товаров.
1.2. Цели технического регулирования
Федеральный закон напрямую не декларировал цели реформы технического регулирования. Однако анализ Федерального закона и иных нормативных правовых актов позволяет выявить указанные цели и приоритеты.
Одна из основных целей – построение двухуровневой системы нормативных актов, устанавливающих обязательные минимальные требования (технические регламенты), и актов добровольного применения, предусматривающих более «обременяющие», конкретизирующие требования, включающие инновационную составляющую (национальные стандарты, своды правил и др.).
Задачей реформы стала гармонизация российского законодательства в сфере технического регулирования с международными нормами в данной сфере.
По существу цель была направлена в том числе и на установление приемлемого баланса между правами приобретателей на безопасные продукцию и процессы оказания услуг и правами изготовителей продукции и исполнителей процессов оказания услуг на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Кроме того, действующая нормативная правовая база в сфере технического регулирования мало отвечает современным требованиям научно-технического прогресса, что также побуждает реформу технического регулирования развиваться в сторону инноватизации российского производства.
Отметим, что для достижения указанных целей необходимо обеспечить вовлечение в данный процесс усилий бизнеса и производства. Особенно важны инициативы этих участников в разработке массива технических регламентов и национальных стандартов, оказания научного сопровождения реформы технического регулирования.
На сегодняшний день бизнес-сообщество часто находится в стороне от данных процессов, что объясняется сложившейся практикой, построенной на полновластии чиновников среднего звена при фактически полном отсутствии их заинтересованности в конечном результате.
Федеральный закон, принятый 27 декабря 2002 г., вступил в силу с 1 июля 2003 г. Согласно п. 1 ст. 46 Федерального закона, со дня вступления его в силу впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Кроме того, Федеральный закон внес существенные изменения в систему стандартизации и сертификации продукции (работ, услуг).
В России в 2002 г. 52 федеральных органа исполнительной власти занимались контролем, надзором, установлением требований и проведением сертификации. Поэтому проект Федерального закона вызвал непонимание и сопротивление государственных служащих, и многочисленную критику экспертов. Критике подверглись как методы реализации, так и цели.
Прошло семь лет со дня вступления в силу Федерального закона, а технические регламенты только начинают приниматься. Из двух с лишним десятков поручений Правительству РФ об утверждении, установлении различных порядков, правил, методик в соответствии с Федеральным законом вышли единицы. Кроме того, необходимо скорректировать более сотни действующих федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ.
По многочисленным причинам, которые достаточно широко и полно освещены в периодических изданиях, за прошедший период большинство практических целей Федерального закона не было достигнуто. С другой стороны, учитывая имеющуюся бюрократическую машину, которая одновременно подвергается непрерывной административной перестройке, даже те немногочисленные полученные результаты можно считать достижением. К сожалению, Правительство РФ не смогло привлечь к разработке технических регламентов в широком масштабе бизнес-сообщество, саморегулируемые организации производителей и общественные организации в данной сфере, которые не чувствуют заинтересованности государства в сотрудничестве с ними.
Одна из основных целей – построение двухуровневой системы нормативных актов, устанавливающих обязательные минимальные требования (технические регламенты), и актов добровольного применения, предусматривающих более «обременяющие», конкретизирующие требования, включающие инновационную составляющую (национальные стандарты, своды правил и др.).
Задачей реформы стала гармонизация российского законодательства в сфере технического регулирования с международными нормами в данной сфере.
По существу цель была направлена в том числе и на установление приемлемого баланса между правами приобретателей на безопасные продукцию и процессы оказания услуг и правами изготовителей продукции и исполнителей процессов оказания услуг на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Кроме того, действующая нормативная правовая база в сфере технического регулирования мало отвечает современным требованиям научно-технического прогресса, что также побуждает реформу технического регулирования развиваться в сторону инноватизации российского производства.
Отметим, что для достижения указанных целей необходимо обеспечить вовлечение в данный процесс усилий бизнеса и производства. Особенно важны инициативы этих участников в разработке массива технических регламентов и национальных стандартов, оказания научного сопровождения реформы технического регулирования.
На сегодняшний день бизнес-сообщество часто находится в стороне от данных процессов, что объясняется сложившейся практикой, построенной на полновластии чиновников среднего звена при фактически полном отсутствии их заинтересованности в конечном результате.
Федеральный закон, принятый 27 декабря 2002 г., вступил в силу с 1 июля 2003 г. Согласно п. 1 ст. 46 Федерального закона, со дня вступления его в силу впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Кроме того, Федеральный закон внес существенные изменения в систему стандартизации и сертификации продукции (работ, услуг).
В России в 2002 г. 52 федеральных органа исполнительной власти занимались контролем, надзором, установлением требований и проведением сертификации. Поэтому проект Федерального закона вызвал непонимание и сопротивление государственных служащих, и многочисленную критику экспертов. Критике подверглись как методы реализации, так и цели.
Прошло семь лет со дня вступления в силу Федерального закона, а технические регламенты только начинают приниматься. Из двух с лишним десятков поручений Правительству РФ об утверждении, установлении различных порядков, правил, методик в соответствии с Федеральным законом вышли единицы. Кроме того, необходимо скорректировать более сотни действующих федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ.
По многочисленным причинам, которые достаточно широко и полно освещены в периодических изданиях, за прошедший период большинство практических целей Федерального закона не было достигнуто. С другой стороны, учитывая имеющуюся бюрократическую машину, которая одновременно подвергается непрерывной административной перестройке, даже те немногочисленные полученные результаты можно считать достижением. К сожалению, Правительство РФ не смогло привлечь к разработке технических регламентов в широком масштабе бизнес-сообщество, саморегулируемые организации производителей и общественные организации в данной сфере, которые не чувствуют заинтересованности государства в сотрудничестве с ними.
1.3. Истоки российской модели технического регулирования
Под моделью технического регулирования предлагается понимать совокупность регулирующих мер, которые необходимы для достижения целей технического регулирования в конкретном секторе экономики. Иными словами, модель технического регулирования представляет собой сочетание способов задания требований в технических регламентах и национальных стандартах и процедур оценки соответствия этим требованиям.
Устанавливая правила и порядок применения элементов регулирования в их взаимосвязях, законодатель формирует соответствующую модель технического регулирования. Цепочка элементов технического регулирования во многом зависит от степени «зарегулированное™» сектора рынка, на котором обращается продукция. Например, применение таких элементов регулирования, как лицензирование, разрешение на применение и т. п. дает возможность сократить объемы обязательной сертификации и использовать механизм декларирования. Таким образом, модель технического регулирования однозначно определяет критерии, которым должны отвечать технические регламенты.
Регулирующими мерами в обязательной сфере являются:
– задание требований к продукции для обязательного исполнения и применения;
– стандартизация;
– оценка соответствия;
– государственный контроль (надзор) и др.
Однако, формируя модель регулирования, всегда необходимо учитывать степень опасности, которую может повлечь за собой несоответствие продукции установленным требованиям для жизни, здоровья и имущества граждан, для животного и растительного мира, а также для окружающей среды. Следовательно, одна модель регулирования не может быть приемлемой во всех случаях и необходимо наличие нескольких ее типов.
С учетом особенностей задания требований к продукции в регламентах и возможных видов оценки соответствия можно говорить о следующих двух основных типах моделей регулирования:
Тип А – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются конкретные требования к продукции. Виды оценки соответствия здесь распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Данная модель может использоваться в тех случаях, когда государство собирается регулировать рынок напрямую, устанавливая конкретные требования к продукции. Следует иметь в виду, что из-за инерционности установленных в регламентах требований эта модель может оказаться неприемлемой для бурно развивающихся секторов рынка, т. к. ее применение чревато снижением инновационной составляющей.
Тип В – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются общие требования к продукции с использованием метода ссылок на стандарты. Виды оценки соответствия при этом также распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Эту модель, принятую в странах Евросоюза и получающую все большее развитие за его пределами, называют европейской моделью технического регулирования. Она основана, главным образом, на методе косвенной ссылки на стандарты. При этом законодатель полностью освобожден от анализа технических подробностей, доверяя этот аспект регулирования наделенному специальными полномочиями органу по стандартизации. Следует подчеркнуть, что утверждение перечня стандартов, гармонизированных с техническим регламентом, законодатель оставляет за собой, что дает возможность контролировать деятельность органа по стандартизации.
Что же касается процедур оценки соответствия, используемых в обеих моделях, то о них можно сказать следующее. С одной стороны, их введение на предрыночной стадии несколько затрудняет свободное перемещение товаров из-за необходимости проведения этих процедур. С другой стороны, они позволяют выявить продукцию, не соответствующую установленным требованиям, еще на ранних стадиях ее обращения и, таким образом, снять ряд серьезных рисков.
Важно, чтобы процедуры оценки соответствия не были слишком обременительными для заявителя. Добиться этого можно путем совместного учета возможного риска причинения вреда при использовании продукции, с одной стороны, и риска появления опасной продукции на рынке – с другой. Баланс интересов государства и бизнеса обеспечивает применение достаточно адекватных по затратам и возможному риску процедур оценки соответствия.
Выбор конкретного типа модели зависит от состояния экономики, доказательной базы в регулируемом секторе рынка, степени доверия органов власти к национальному органу по стандартизации и других факторов.
Кроме того, при выборе модели технического регулирования необходимо учитывать положения Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашения по ТБТ) – одного из основополагающих документов Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), которое затем было преобразовано в ВТО.
Основная цель Соглашения по ТБТ – создание условий для предотвращения неоправданных барьеров в торговле и, тем самым, обеспечение странам-участницам ВТО равных возможностей в международной торговле любой промышленной и сельскохозяйственной продукцией.
Соглашение по ТБТ касается четырех главных источников возникновения торговых барьеров:
– технических регламентов;
– стандартов;
– процедур оценки соответствия;
– информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия.
Соглашение исходит из того, что выполнение требований технических регламентов является обязательным, а стандартов – необязательным.
Для того чтобы технические регламенты не создавали дополнительных препятствий в международной торговле, они не должны иметь характер более ограничительный, чем это необходимо для обеспечения национальной безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды и других законных интересов страны. Поэтому технические регламенты должны устанавливать требования, относящиеся преимущественно к эксплуатационным, а не к конструктивным характеристикам продукции.
Соглашением по ТБТ провозглашается принцип приоритета международных стандартов в отношении как технических регламентов, так и национальных стандартов. В случае, когда международный стандарт отсутствует или когда он есть, но технический регламент ему не соответствует, и если этот технический регламент может оказать значительное влияние на международную торговлю, то страна, принимающая данный регламент, должна выполнить ряд следующих условий:
– уведомить других стран-участниц о том, на какие виды продукции будет распространяться технический регламент, указав цель и обоснование необходимости его разработки;
– предоставить по требованию стран-участниц сведения о техническом регламенте или его копию, указав те, которые не соответствуют требованиям международных стандартов;
– предоставить другим странам-участницам время для подготовки замечаний.
В отношении оценки соответствия, когда применяется подтверждение соответствия продукции техническим регламентам или стандартам, страны-участницы должны выполнять следующие условия:
– процедуры оценки соответствия разрабатываются и применяются таким образом, чтобы доступ к проведению оценки для поставщиков аналогичной продукции, выпускаемой на территории других стран-участниц, был не менее благоприятным, чем для поставщиков отечественной продукции;
Устанавливая правила и порядок применения элементов регулирования в их взаимосвязях, законодатель формирует соответствующую модель технического регулирования. Цепочка элементов технического регулирования во многом зависит от степени «зарегулированное™» сектора рынка, на котором обращается продукция. Например, применение таких элементов регулирования, как лицензирование, разрешение на применение и т. п. дает возможность сократить объемы обязательной сертификации и использовать механизм декларирования. Таким образом, модель технического регулирования однозначно определяет критерии, которым должны отвечать технические регламенты.
Регулирующими мерами в обязательной сфере являются:
– задание требований к продукции для обязательного исполнения и применения;
– стандартизация;
– оценка соответствия;
– государственный контроль (надзор) и др.
Однако, формируя модель регулирования, всегда необходимо учитывать степень опасности, которую может повлечь за собой несоответствие продукции установленным требованиям для жизни, здоровья и имущества граждан, для животного и растительного мира, а также для окружающей среды. Следовательно, одна модель регулирования не может быть приемлемой во всех случаях и необходимо наличие нескольких ее типов.
С учетом особенностей задания требований к продукции в регламентах и возможных видов оценки соответствия можно говорить о следующих двух основных типах моделей регулирования:
Тип А – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются конкретные требования к продукции. Виды оценки соответствия здесь распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Данная модель может использоваться в тех случаях, когда государство собирается регулировать рынок напрямую, устанавливая конкретные требования к продукции. Следует иметь в виду, что из-за инерционности установленных в регламентах требований эта модель может оказаться неприемлемой для бурно развивающихся секторов рынка, т. к. ее применение чревато снижением инновационной составляющей.
Тип В – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются общие требования к продукции с использованием метода ссылок на стандарты. Виды оценки соответствия при этом также распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Эту модель, принятую в странах Евросоюза и получающую все большее развитие за его пределами, называют европейской моделью технического регулирования. Она основана, главным образом, на методе косвенной ссылки на стандарты. При этом законодатель полностью освобожден от анализа технических подробностей, доверяя этот аспект регулирования наделенному специальными полномочиями органу по стандартизации. Следует подчеркнуть, что утверждение перечня стандартов, гармонизированных с техническим регламентом, законодатель оставляет за собой, что дает возможность контролировать деятельность органа по стандартизации.
Что же касается процедур оценки соответствия, используемых в обеих моделях, то о них можно сказать следующее. С одной стороны, их введение на предрыночной стадии несколько затрудняет свободное перемещение товаров из-за необходимости проведения этих процедур. С другой стороны, они позволяют выявить продукцию, не соответствующую установленным требованиям, еще на ранних стадиях ее обращения и, таким образом, снять ряд серьезных рисков.
Важно, чтобы процедуры оценки соответствия не были слишком обременительными для заявителя. Добиться этого можно путем совместного учета возможного риска причинения вреда при использовании продукции, с одной стороны, и риска появления опасной продукции на рынке – с другой. Баланс интересов государства и бизнеса обеспечивает применение достаточно адекватных по затратам и возможному риску процедур оценки соответствия.
Выбор конкретного типа модели зависит от состояния экономики, доказательной базы в регулируемом секторе рынка, степени доверия органов власти к национальному органу по стандартизации и других факторов.
Кроме того, при выборе модели технического регулирования необходимо учитывать положения Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашения по ТБТ) – одного из основополагающих документов Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), которое затем было преобразовано в ВТО.
Основная цель Соглашения по ТБТ – создание условий для предотвращения неоправданных барьеров в торговле и, тем самым, обеспечение странам-участницам ВТО равных возможностей в международной торговле любой промышленной и сельскохозяйственной продукцией.
Соглашение по ТБТ касается четырех главных источников возникновения торговых барьеров:
– технических регламентов;
– стандартов;
– процедур оценки соответствия;
– информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия.
Соглашение исходит из того, что выполнение требований технических регламентов является обязательным, а стандартов – необязательным.
Для того чтобы технические регламенты не создавали дополнительных препятствий в международной торговле, они не должны иметь характер более ограничительный, чем это необходимо для обеспечения национальной безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды и других законных интересов страны. Поэтому технические регламенты должны устанавливать требования, относящиеся преимущественно к эксплуатационным, а не к конструктивным характеристикам продукции.
Соглашением по ТБТ провозглашается принцип приоритета международных стандартов в отношении как технических регламентов, так и национальных стандартов. В случае, когда международный стандарт отсутствует или когда он есть, но технический регламент ему не соответствует, и если этот технический регламент может оказать значительное влияние на международную торговлю, то страна, принимающая данный регламент, должна выполнить ряд следующих условий:
– уведомить других стран-участниц о том, на какие виды продукции будет распространяться технический регламент, указав цель и обоснование необходимости его разработки;
– предоставить по требованию стран-участниц сведения о техническом регламенте или его копию, указав те, которые не соответствуют требованиям международных стандартов;
– предоставить другим странам-участницам время для подготовки замечаний.
В отношении оценки соответствия, когда применяется подтверждение соответствия продукции техническим регламентам или стандартам, страны-участницы должны выполнять следующие условия:
– процедуры оценки соответствия разрабатываются и применяются таким образом, чтобы доступ к проведению оценки для поставщиков аналогичной продукции, выпускаемой на территории других стран-участниц, был не менее благоприятным, чем для поставщиков отечественной продукции;