* предпродажная подготовка;
* проведение открытого конкурса по приобретению запланированных прав;
* заключение договора на реализацию прав с победителем конкурса;
* передача прав на объект победителю конкурса.
Проведение открытого конкурса
Решение о проведении конкурса принимается соответствующим органом исполнительной власти, либо им же совместно с соответствующим органом законодательной власти по тем объектам, по которым такая процедура предусмотрена законодательством (далее - Орган).
Для организации и проведения конкурса Орган формирует комиссию, наделенную специальными функциями (рис. 3.13), в состав которой включаются представители подразделений, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства, управления жилищным фондом, федеральным имуществом, финансами по представлению руководителей соответствующих подразделений.
Для экспертизы и оценки инвестиционных проектов комиссия может привлекать на возмездной и безвозмездной основе экспертные, консультативные, проектные группы, сторонних специалистов и специализированные организации.
Инвестиционный проект, представляемый на конкурс, должен содержать:
* титульный перечень работ по капитальному ремонту или реконструкции объекта, необходимых для поддержания его в пригодном для эксплуатации состоянии;
* объем предлагаемых инвестиций, необходимых для выполнения указанных работ;
* сроки выполнения проекта;
* планируемый объем площадей, предоставляемых инвестору в собственность при выполнении инвестиционного проекта.
Рис. 3.13. Функции Комиссии по проведению конкурса
Комиссия организует конкурс в следующем порядке:
* определяет условия конкурса;
* организует публикацию информации о проведении конкурса;
* принимает заявки на участие в конкурсе;
* организует ознакомление участников с объектом;
* осуществляет процедуру конкурса;
* обеспечивает проведение экспертизы и оценки инвестиционных проектов;
* определяет победителя;
* организует публикацию информационного сообщения об итогах конкурса.
Информационное сообщение о проведении конкурса должно содержать следующие сведения:
* местонахождение и технико-экономические характеристики объекта;
* порядок ознакомления с объектом;
* условия участия в конкурсе и критерии выявления победителя;
* окончательный срок приема заявок и других документов на участие в конкурсе;
* сумма задатка и расчетный счет Комитета, на который он должен быть перечислен;
* дата, место и время вскрытия предложений;
* срок подписания победителем итогового протокола и других документов.
Очевидно, что дальнейшее использование федерального недвижимого имущества должно контролироваться федеральными органами, поэтому, на наш взгляд, необходимо описать процедуры контроля использования федеральной недвижимости.
Контроль использования федерального недвижимого имущества
Процедура контроля использования федерального недвижимого имущества включает в себя мероприятия и действия, направленные на мониторинг текущего состояния объектов имущества, правильности и законности их использования, принятие решений по недобросовестному использованию объектов недвижимости. В целом всю совокупность мероприятий и действий можно представить в виде схемы (рис. 3.14).
Рис. 3.14. Структура и порядок контроля использования федеральных объектов недвижимости
Основные функциональные задачи мониторинга:
* систематическое выявление изменений в состоянии фонда объектов недвижимости и обновление банка данных федерального кадастра объектов недвижимого имущества;
* изучение и оценка текущих процессов;
* использование и анализ данных контроля за использованием и охраной объектов недвижимости;
* информационное обеспечение кадастровой оценки объектов.
Для получения необходимой информации при осуществлении мониторинга основными методами представляются:
* дистанционное зондирование, при котором изучается внешнее окружение объекта недвижимости;
* непосредственные наземные специальные наблюдения;
* современный и ретроспективный анализ данных, получаемых в результате инвентаризации объектов, проверок, обследований, контрольно-ревизионной работы.
Таким образом, цикл управления федеральным недвижимым имуществом завершается принятием решения о продолжении конкретного использования объекта, причем решение может быть одним из следующих:
* расторжение договора на использование объекта недвижимого имущества ввиду незаконности или неэффективности использования;
* пересмотр условий договора;
* продолжение работы на тех же условиях.
Как показал проведенный анализ, цикл управления федеральной собственностью является наиболее приемлемым способом реализации всех функций государства по пополнению доходной части бюджета. Грамотная и четкая реализация всех этапов цикла для всех видов федеральной собственности позволит, на наш взгляд, повысить эффективность использования федеральной собственности.
ГЛАВА 4. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 4.1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
На современном этапе развития общества экономические aспекты регионального развития приобретают все большее значение, а само понятие регион отождествляется с основной формой территориальной организации производительных сил в России. В "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" регион определяется как "часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации".
В соответствии с экономическим районированием на территории Российской Федерации выделяются 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточносибирский, Дальневосточный. Кроме этого, территория России делится на две экономические зоны - Западную (Европейская часть России и Урал) и Восточную (Сибирь и Дальний Восток). В Западной зоне три субрегиона - Север и Центр Европейской части России, Урало-Поволжье и Европейский Юг. В Восточной зоне два субрегиона - Сибирь и Дальний Восток.
Проанализируем соотношение основных экономических показателей по экономическим районам. Для характеристики районов можно использовать такие наиболее важные показатели, как структура денежных доходов населения по регионам и структура региональных инвестиций (табл. 4.1, 4.2, рис. 4.1).
По данным табл. 4.1 и рис. 4.1 можно отметить следующее. Макроэкономическая стабилизация, преодоление инфляции оказали определяющее воздействие на динамику финансов населения в 1997 году, главное - на рост реальных доходов населения и снижение их дифференциации. Среднедушевые денежные доходы населения в 1997 году составили около 900 тыс. руб. в месяц (в ценах 1997 г.), прирост реальных располагаемых денежных доходов превысил 3%.
Таблица 4.1
Динамика региональных различий в денежных доходах
Среднедушевые денежные доходы (в месяц, тыс. руб.)
Соотношение денежных доходов и прожиточного минимума (в %)
1994
1995
1996
1997
1995
1996
1997
Российская Федерация
206,3
515,4
764,2
888,1
195
207
214
Северный район
236,4
600,3
798,1
897,9
197
172
187
Северо-Западный район
196,4
553,2
782,3
829,6
224
212
199
Центральный район
316,7
791,2
1131,3
1421,2
370
305
359
Волго-Вятский район
143,8
346,7
474,2
546,3
187
153
158
Центрально-Черноземный район
135,2
345,6
509,6
577,0
204
188
189
Поволжский район
146,3
365,3
520,5
619,0
205
165
184
Северо-Кавказский район
129,9
310,4
453,9
522,2
163
146
164
Уральский район
162,3
402,2
582,9
706,0
168
153
193
Западно-Сибирский район
228,2
593,6
847,6
1011,9
248
211
221
Восточно-Сибирский район
205,5
521,9
740,7
815,6
197
167
173
Дальневосточный район
281,7
638,5
927,3
975,4
173
153
186
Калининградская область
167,7
378,8
502,1
588,3
213
145
168
Рис. 4.1. Распределение общего фонда денежных доходов
Особенно благоприятная динамика реальных располагаемых денежных доходов фиксировалась во втором квартале 1997 г., когда прирост относительно соответствующего периода 1996 г. составил около 6%, что связано, главным образом, с интенсивным проведением мероприятий по погашению задолженности перед населением бюджетов всех уровней.
Таблица 4.2
Структура инвестиции по регионам России (в % к итогу)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Инвестиции - всего
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
из них по районам:
Северный
5,5
4,4
4,4
4,5
3,9
3,3
Северо-Западный
3,6
3,2
4,0
4,2
4,6
4,0
Центральный
16,0
18,0
21,1
20,5
20,3
20,6
Волго-Вятский
4,3
4,8
3,6
3,5
3,5
3,3
Центрально-Черноземный
4,7
3,8
3,2
3,4
3,8
3,1
Поволжский
11,0
10,6
8,9
9,6
9,3
9,3
Северо-Кавказский
7,1
7,0
6,5
9,3
7,4
6,1
Уральский
15,2
13,7
12,4
13,3
14,2
12,3
Западно-Сибирский
24,0
21,1
17,7
19,8
21,1
21,2
Восточно-Сибирский
3,6
5,9
5,6
6,0
6,5
4,8
Дальневосточный
7,3
6,9
6,1
5,2
5,1
4,6
Калининградская область
0,4
0,4
0,3
При общей благоприятной динамике денежных доходов возросла их межрегиональная дифференциация - по данным за первые три квартала 1997 г., реальные доходы выросли лишь в 36 регионах России, причем, в нескольких регионах темпы роста были значительно выше среднероссийского (в г. Москве 126,5%, в Оренбургской области - 123%, в Самарской области - 119% при среднероссийском показателе за соответствующий период 102,8%). Среднедушевые доходы населения в Москве были в 5-7 раз выше соответствующих показателей в областях Центрального района, Тюменская область опережала остальные области Западно-Сибирского района по данному показателю в 3-5 раз. Таким образом, возобновившийся в 1997 г. рост реальных денежных доходов населения привел к улучшению материального положения примерно 30-35% населения России.
Центральный район занимает ведущее место по объемам денежных доходов. Результаты анализа регионов с точки зрения их инвестиционной привлекательности свидетельствуют о следующем.
Инвестиционная привлекательность региона определяет эффективность управления государственной собственностью, поскольку приватизация и различные мероприятия в рамках единой региональной системы управления государственной собственностью основаны на привлечении финансовых ресурсов. В условиях рынка финансовые ресурсы перетекают в регионы с наиболее привлекательными предприятиями и инвестиционным законодательством. Основываясь на этих тезисах можно заключить, что Западно-Сибирский и Центральный районы являются наиболее инвестционно привлекательными.
Основываясь на вышесказанном, по нашему мнению, необходимо провести всесторонний анализ одного из субъектов Российской Федерации. Рассмотрим один из субъектов Российской Федерации, находящийся в Центральном экономическом районе. Тульская область в соответствии со своим статусом выступает как субъект права со всеми вытекающими отсюда полномочиями. Отличительными особенностями региона являются:
1) географическая (пространственная) целостность;
2) развитые внутрирегиональные производственно-экономические, социально-демографические, культурные и другие связи;
3) экономическая целостность, проявляющаяся в своеобразии структуры хозяйства, его специализации и комплексности развития, в относительно самостоятельном воспроизводственном процессе (в части населения, природы, региональной и местной системы жизнеобеспечения и др.);
4) органическая взаимосвязь с социально-экономическим комплексом Российской Федерации.
Наиболее важные структурные элементы (части) и подсистемы региона, позволяющие обособить регион как объект исследования, следующие:
1) население и его среда обитания;
2) природно-ресурсный блок;
3) производственная подсистема;
4) социальная подсистема;
5) духовная сфера;
6) организационная подсистема.
Каждая из выделенных частей (подсистем) обладает свойствами самоорганизации, определенной автономии и развивается в соответствии с присущими ей закономерностями.
В каждом отдельно взятом регионе необходим особенный подход к регулированию сбалансированного развития подсистем. Это вызвано разными природными и экономическими условиями регионов, усиливающимся обострением социальных, экологических и других проблем в связи с перестройкой экономических отношений и сознания людей, а также с необходимостью постоянного согласования целей и задач развития с федеральными органами власти.
Таким образом, региональная система регулирования отношений собственности может быть построена по следующему принципу (рис. 4.2).
Рис. 4.2. Система регулирования отношений собственности
У каждого субъекта хозяйствования и управления имеются свои цели и предпочтения, некоторые из них неизбежно оказываются конкурирующими или противоречащими. Кроме того, следует отметить неравноправие субъектов и как следствие получение доходов одними в ущерб другим. Это создает предпосылки для возникновения многочисленных социально-экономических конфликтов. Например, в обобщенном виде экономические отношения между различными субъектами, интересы которых пересекаются в отдельно взятом регионе, можно представить в виде таблицы (табл. 4.3).
Как видно из таблицы отношения собственности занимают региональной структуре особое место, так как пронизывают практически все отношения. Вообще экономическое содержание региона и возможности управления комплексным развитием в большой степени могут быть раскрыты при рассмотрении отношений собственности, формирующихся сегодня в субъектах федерации. В регионах пересекаются интересы субъектов хозяйствования всех форм собственности. При этом от лица основного субъекта региона - населения - выступают региональные органы управления.
Таблица 4.3
Экономические отношения основных субъектов хозяйствования и управления в регионе
Субъекты хозяйствования и управления
Цели и задачи
Объекты управления
Методы и способы управления
Федеральные органы управления
1. Политическая и социальная стабильность
2. Обеспечение устойчивого развития
Объекты федеральной собственности
1. Административное и правовое регулирование
2. Государственные программы развития
3. Госзаказ
Региональные органы управления
1. Эффективное функционирование систем обеспечения жизнедеятельности населения
2. Обеспечение доходов бюджета
3. Социальная защита населения
4. Экологическая безопасность
Объекты региональной собственности
1. Законодательные решения и инициативы
2. Региональные программы развития
3. Госзаказ
Местные органы управления
Комплексное развитие территорий городов и районов
Объекты муниципальной собственности
Административные и экономические меры (косвенное регулирование хозяйственной деятельности)
Отраслевые министерства и ведомства
Эффективная деятельность подведомственных предприятий
Подведомственные предприятия
1. Программы развития отрасли
2. Отраслевые нормативы
Хозяйствующие субъекты
Максимизация чистой прибыли
Трудовые ресурсы, основные и оборотные средства, финансовые ресурсы
1. Бизнес-планирование
2. Оперативное управление
3. Маркетинг
4. Текущий мониторинг рынка
Население
1. Максимизация доходов
2. Удовлетворение материальных и духовных потребностей
Имущество в личной собственности ( в том числе знания и навыки)
1. Трудовая деятельность
2. Участие в голосованиях
3. Представительство в общественных организациях
Таким образом, на региональном уровне практически во всех элементах системы управления государственной собственностью присутствуют нормативные правовые аспекты. Поэтому, на наш взгляд, необходимо проанализировать нормативное правовое обеспечение процесса управления государственной собственностью в Тульской области. 4.2. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ И ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
Законодательная база в Тульской области
Материальной основой экономических преобразований в регионе служит региональная собственность. На территории и в введении региона можно выделить три формы собственности, которые являются главными инструментами регулирования его социально-экономического положения: федеральная, субфедеральная (областная) и муниципальная. Первые две являются предметом совместного ведения федеральных и областных властей, а муниципальная объект совместного ведения органов трех уровней: федерального, областного и муниципального.
До 1992 года в России, как известно, была только единая государственная собственность. Начало процессу ее разделения на три вышеуказанных уровня было положено с принятием в конце 1991 года Закона РФ "О собственности в РСФСР", который в общей форме определил, какое имущество может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, а какое - в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности. Основным критерием, по которому проводилось разделение государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ, являлось признание необходимости объектов собственности для обеспечения самостоятельности национально-государственных и административно-территориальных объединений РФ.
Можно сказать, что этот закон положил начало процессам трансформации собственности в России, в частности, в нем впервые была выделена муниципальная собственность как особый институт, не относящийся к государственной собственности. Последовавшие за ним Постановление Верховного Совета РФ №3020-1 от 27.12.1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и распоряжение Президента России от 18.03.1992 г. №114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной и порядке оформления прав собственности" определили перечень объектов и соответственно доходы субъектов собственности, которые впоследствии были получены ими в результате первого этапа приватизации и дальнейшей хозяйственной деятельности по управлению имуществом.
Согласно вышеуказанным законодательным актам под юрисдикцию области не попали многие объекты собственности, приносившие (и приносящие) основной доход в бюджеты всех уровней. На каком-то этапе возникла правовая неопределенность по вопросам разделения полномочий в области использования и управления природными ресурсами, некоторыми объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения между Федерацией и ее субъектами, что в ряде случаев привело к неэффективной приватизации и управлению объектами собственности.
Четкое законодательное регулирование на региональном уровне в сфере управления государственной собственностью является одним из основных условий эффективности экономической деятельности и процветания региона. В вопросах управления собственностью в Тульской области в настоящее время прежде всего руководствуются следующими законодательными актами: Конституцией РФ ст. 71-78 (основные принципы федерализма), Гражданским Кодексом РФ (раздел 2) о праве собственности и других вещных правах, Законом РФ от 21.07.1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ", Уставом Тульской области (Основной закон области), Законом Тульской области от 28.05.1998 г. "О государственной собственности Тульской области", а также договорами между Российской Федерацией и областью.
В частности, Закон "О государственной собственности Тульской области" определяет перечень объектов, находящихся в собственности области. К ним относятся:
1. Земля и другие природные ресурсы, за исключением объектов, отнесенных к федеральной, муниципальной и иным формам собственности.
2. Имущество коммерческих и некоммерческих организаций, созданных или приобретенных на средства области либо на другом законном основании.
3. Имущественные объекты областной собственности, находящиеся во владении и пользовании юридических лиц.
4. Средства областного бюджета и внебюджетных фондов, созданных органами государственной власти области.
5. Доли, относящиеся к областной собственности, в уставных капиталах хозяйственных обществ.
6. Ценные бумаги.
7. Нематериальные объекты собственности, созданные или приобретенные на средства области (информационные ресурсы области, интеллектуальная собственность, права обозначения).
8. Дороги общего пользования, относящиеся к областной собственности.
9. Другие объекты собственности.
Органами, осуществляющими управление областной собственностью, являются:
1. Областная Дума, обеспечивающая законодательное регулирование и контроль в сфере управления областной собственностью.
2. Администрация области, осуществляющая нормативное регулирование в сфере управления и распоряжения областной собственностью в рамках ее компетенции в соответствии с законодательством.
3. Уполномоченные органы по управлению областной собственностью, коими являются:
* Комитет по управлению имуществом Тульской области;
* Фонд имущества Тульской области;
* Финансовое управление администрации области;
* Комитет по земельным ресурсам и землеустройству области;
* иные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством области управлять областной собственностью.
Основным документом, определяющим деятельность вышеперечисленных органов по управлению объектами областной государственной собственности является "Программа формирования и развития областной собственности", которая разрабатывается в сроки и в порядке, аналогичными общероссийской программе, то есть, ежегодно выносится Администрацией области на рассмотрение и утверждение Областной Думе вместе с областным бюджетом. Программа содержит:
* перечень сфер производственной и иных видов деятельности, важнейших для развития области, в которых целесообразно дополнительное создание предприятий, учреждений, организаций с использованием областного имущества;
* систему критериев и методов определения эффективности приобретения в областную собственность пакетов акций, внесения и использования областного имущества в виде вкладов в складочный и уставный капитал вновь создаваемых и действующих хозяйственных обществ;
* перечень акционерных обществ, отчуждение (залог) контрольного пакета акций которых из областной собственности не допускается;
* перечень объектов областной собственности, передаваемых в федеральную и муниципальную собственность;
* минимальные (базовые) ставки платежей за пользование находящимися в областной собственности природными ресурсами, за аренду объектов нежилого фонда области и других видов областного имущества.
Таким образом, программа определяет стратегию деятельности по управлению собственностью, оперативное же управление и конкретные решения по отдельным вопросам осуществляются уполномоченными органами под контролем Областной Думы и Администрации.
На практике в процессе управления экономикой области и управления государственной собственностью в частности принимает участие целый ряд исполнительных органов власти. Например, аппарат Администрации области действует в лице отраслевых и функциональных департаментов:
* промышленности;
* сельского хозяйства;
* транспорта и связи;
* строительства;
* коммунального хозяйства;
* межрегиональных связей;
* по контролю и кадрам;
* торговли и бытового обслуживания населения и др.
Вносят свою лепту и ряд федеральных органов власти и территориальных органов некоторых министерств и ведомств РФ: Главное управление ЦБ РФ по области, Управление Федерального казначейства, Государственная налоговая инспекция, Антимонопольный комитет, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ и др. Деятельность любого из перечисленных органов регулируется в рамках общероссийского и областного законодательства многочисленными нормативными актами, инструкциями и циркулярами выше стоящих инстанций на федеральном и областном уровнях.
* проведение открытого конкурса по приобретению запланированных прав;
* заключение договора на реализацию прав с победителем конкурса;
* передача прав на объект победителю конкурса.
Проведение открытого конкурса
Решение о проведении конкурса принимается соответствующим органом исполнительной власти, либо им же совместно с соответствующим органом законодательной власти по тем объектам, по которым такая процедура предусмотрена законодательством (далее - Орган).
Для организации и проведения конкурса Орган формирует комиссию, наделенную специальными функциями (рис. 3.13), в состав которой включаются представители подразделений, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства, управления жилищным фондом, федеральным имуществом, финансами по представлению руководителей соответствующих подразделений.
Для экспертизы и оценки инвестиционных проектов комиссия может привлекать на возмездной и безвозмездной основе экспертные, консультативные, проектные группы, сторонних специалистов и специализированные организации.
Инвестиционный проект, представляемый на конкурс, должен содержать:
* титульный перечень работ по капитальному ремонту или реконструкции объекта, необходимых для поддержания его в пригодном для эксплуатации состоянии;
* объем предлагаемых инвестиций, необходимых для выполнения указанных работ;
* сроки выполнения проекта;
* планируемый объем площадей, предоставляемых инвестору в собственность при выполнении инвестиционного проекта.
Рис. 3.13. Функции Комиссии по проведению конкурса
Комиссия организует конкурс в следующем порядке:
* определяет условия конкурса;
* организует публикацию информации о проведении конкурса;
* принимает заявки на участие в конкурсе;
* организует ознакомление участников с объектом;
* осуществляет процедуру конкурса;
* обеспечивает проведение экспертизы и оценки инвестиционных проектов;
* определяет победителя;
* организует публикацию информационного сообщения об итогах конкурса.
Информационное сообщение о проведении конкурса должно содержать следующие сведения:
* местонахождение и технико-экономические характеристики объекта;
* порядок ознакомления с объектом;
* условия участия в конкурсе и критерии выявления победителя;
* окончательный срок приема заявок и других документов на участие в конкурсе;
* сумма задатка и расчетный счет Комитета, на который он должен быть перечислен;
* дата, место и время вскрытия предложений;
* срок подписания победителем итогового протокола и других документов.
Очевидно, что дальнейшее использование федерального недвижимого имущества должно контролироваться федеральными органами, поэтому, на наш взгляд, необходимо описать процедуры контроля использования федеральной недвижимости.
Контроль использования федерального недвижимого имущества
Процедура контроля использования федерального недвижимого имущества включает в себя мероприятия и действия, направленные на мониторинг текущего состояния объектов имущества, правильности и законности их использования, принятие решений по недобросовестному использованию объектов недвижимости. В целом всю совокупность мероприятий и действий можно представить в виде схемы (рис. 3.14).
Рис. 3.14. Структура и порядок контроля использования федеральных объектов недвижимости
Основные функциональные задачи мониторинга:
* систематическое выявление изменений в состоянии фонда объектов недвижимости и обновление банка данных федерального кадастра объектов недвижимого имущества;
* изучение и оценка текущих процессов;
* использование и анализ данных контроля за использованием и охраной объектов недвижимости;
* информационное обеспечение кадастровой оценки объектов.
Для получения необходимой информации при осуществлении мониторинга основными методами представляются:
* дистанционное зондирование, при котором изучается внешнее окружение объекта недвижимости;
* непосредственные наземные специальные наблюдения;
* современный и ретроспективный анализ данных, получаемых в результате инвентаризации объектов, проверок, обследований, контрольно-ревизионной работы.
Таким образом, цикл управления федеральным недвижимым имуществом завершается принятием решения о продолжении конкретного использования объекта, причем решение может быть одним из следующих:
* расторжение договора на использование объекта недвижимого имущества ввиду незаконности или неэффективности использования;
* пересмотр условий договора;
* продолжение работы на тех же условиях.
Как показал проведенный анализ, цикл управления федеральной собственностью является наиболее приемлемым способом реализации всех функций государства по пополнению доходной части бюджета. Грамотная и четкая реализация всех этапов цикла для всех видов федеральной собственности позволит, на наш взгляд, повысить эффективность использования федеральной собственности.
ГЛАВА 4. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 4.1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
На современном этапе развития общества экономические aспекты регионального развития приобретают все большее значение, а само понятие регион отождествляется с основной формой территориальной организации производительных сил в России. В "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" регион определяется как "часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации".
В соответствии с экономическим районированием на территории Российской Федерации выделяются 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточносибирский, Дальневосточный. Кроме этого, территория России делится на две экономические зоны - Западную (Европейская часть России и Урал) и Восточную (Сибирь и Дальний Восток). В Западной зоне три субрегиона - Север и Центр Европейской части России, Урало-Поволжье и Европейский Юг. В Восточной зоне два субрегиона - Сибирь и Дальний Восток.
Проанализируем соотношение основных экономических показателей по экономическим районам. Для характеристики районов можно использовать такие наиболее важные показатели, как структура денежных доходов населения по регионам и структура региональных инвестиций (табл. 4.1, 4.2, рис. 4.1).
По данным табл. 4.1 и рис. 4.1 можно отметить следующее. Макроэкономическая стабилизация, преодоление инфляции оказали определяющее воздействие на динамику финансов населения в 1997 году, главное - на рост реальных доходов населения и снижение их дифференциации. Среднедушевые денежные доходы населения в 1997 году составили около 900 тыс. руб. в месяц (в ценах 1997 г.), прирост реальных располагаемых денежных доходов превысил 3%.
Таблица 4.1
Динамика региональных различий в денежных доходах
Среднедушевые денежные доходы (в месяц, тыс. руб.)
Соотношение денежных доходов и прожиточного минимума (в %)
1994
1995
1996
1997
1995
1996
1997
Российская Федерация
206,3
515,4
764,2
888,1
195
207
214
Северный район
236,4
600,3
798,1
897,9
197
172
187
Северо-Западный район
196,4
553,2
782,3
829,6
224
212
199
Центральный район
316,7
791,2
1131,3
1421,2
370
305
359
Волго-Вятский район
143,8
346,7
474,2
546,3
187
153
158
Центрально-Черноземный район
135,2
345,6
509,6
577,0
204
188
189
Поволжский район
146,3
365,3
520,5
619,0
205
165
184
Северо-Кавказский район
129,9
310,4
453,9
522,2
163
146
164
Уральский район
162,3
402,2
582,9
706,0
168
153
193
Западно-Сибирский район
228,2
593,6
847,6
1011,9
248
211
221
Восточно-Сибирский район
205,5
521,9
740,7
815,6
197
167
173
Дальневосточный район
281,7
638,5
927,3
975,4
173
153
186
Калининградская область
167,7
378,8
502,1
588,3
213
145
168
Рис. 4.1. Распределение общего фонда денежных доходов
Особенно благоприятная динамика реальных располагаемых денежных доходов фиксировалась во втором квартале 1997 г., когда прирост относительно соответствующего периода 1996 г. составил около 6%, что связано, главным образом, с интенсивным проведением мероприятий по погашению задолженности перед населением бюджетов всех уровней.
Таблица 4.2
Структура инвестиции по регионам России (в % к итогу)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Инвестиции - всего
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
из них по районам:
Северный
5,5
4,4
4,4
4,5
3,9
3,3
Северо-Западный
3,6
3,2
4,0
4,2
4,6
4,0
Центральный
16,0
18,0
21,1
20,5
20,3
20,6
Волго-Вятский
4,3
4,8
3,6
3,5
3,5
3,3
Центрально-Черноземный
4,7
3,8
3,2
3,4
3,8
3,1
Поволжский
11,0
10,6
8,9
9,6
9,3
9,3
Северо-Кавказский
7,1
7,0
6,5
9,3
7,4
6,1
Уральский
15,2
13,7
12,4
13,3
14,2
12,3
Западно-Сибирский
24,0
21,1
17,7
19,8
21,1
21,2
Восточно-Сибирский
3,6
5,9
5,6
6,0
6,5
4,8
Дальневосточный
7,3
6,9
6,1
5,2
5,1
4,6
Калининградская область
0,4
0,4
0,3
При общей благоприятной динамике денежных доходов возросла их межрегиональная дифференциация - по данным за первые три квартала 1997 г., реальные доходы выросли лишь в 36 регионах России, причем, в нескольких регионах темпы роста были значительно выше среднероссийского (в г. Москве 126,5%, в Оренбургской области - 123%, в Самарской области - 119% при среднероссийском показателе за соответствующий период 102,8%). Среднедушевые доходы населения в Москве были в 5-7 раз выше соответствующих показателей в областях Центрального района, Тюменская область опережала остальные области Западно-Сибирского района по данному показателю в 3-5 раз. Таким образом, возобновившийся в 1997 г. рост реальных денежных доходов населения привел к улучшению материального положения примерно 30-35% населения России.
Центральный район занимает ведущее место по объемам денежных доходов. Результаты анализа регионов с точки зрения их инвестиционной привлекательности свидетельствуют о следующем.
Инвестиционная привлекательность региона определяет эффективность управления государственной собственностью, поскольку приватизация и различные мероприятия в рамках единой региональной системы управления государственной собственностью основаны на привлечении финансовых ресурсов. В условиях рынка финансовые ресурсы перетекают в регионы с наиболее привлекательными предприятиями и инвестиционным законодательством. Основываясь на этих тезисах можно заключить, что Западно-Сибирский и Центральный районы являются наиболее инвестционно привлекательными.
Основываясь на вышесказанном, по нашему мнению, необходимо провести всесторонний анализ одного из субъектов Российской Федерации. Рассмотрим один из субъектов Российской Федерации, находящийся в Центральном экономическом районе. Тульская область в соответствии со своим статусом выступает как субъект права со всеми вытекающими отсюда полномочиями. Отличительными особенностями региона являются:
1) географическая (пространственная) целостность;
2) развитые внутрирегиональные производственно-экономические, социально-демографические, культурные и другие связи;
3) экономическая целостность, проявляющаяся в своеобразии структуры хозяйства, его специализации и комплексности развития, в относительно самостоятельном воспроизводственном процессе (в части населения, природы, региональной и местной системы жизнеобеспечения и др.);
4) органическая взаимосвязь с социально-экономическим комплексом Российской Федерации.
Наиболее важные структурные элементы (части) и подсистемы региона, позволяющие обособить регион как объект исследования, следующие:
1) население и его среда обитания;
2) природно-ресурсный блок;
3) производственная подсистема;
4) социальная подсистема;
5) духовная сфера;
6) организационная подсистема.
Каждая из выделенных частей (подсистем) обладает свойствами самоорганизации, определенной автономии и развивается в соответствии с присущими ей закономерностями.
В каждом отдельно взятом регионе необходим особенный подход к регулированию сбалансированного развития подсистем. Это вызвано разными природными и экономическими условиями регионов, усиливающимся обострением социальных, экологических и других проблем в связи с перестройкой экономических отношений и сознания людей, а также с необходимостью постоянного согласования целей и задач развития с федеральными органами власти.
Таким образом, региональная система регулирования отношений собственности может быть построена по следующему принципу (рис. 4.2).
Рис. 4.2. Система регулирования отношений собственности
У каждого субъекта хозяйствования и управления имеются свои цели и предпочтения, некоторые из них неизбежно оказываются конкурирующими или противоречащими. Кроме того, следует отметить неравноправие субъектов и как следствие получение доходов одними в ущерб другим. Это создает предпосылки для возникновения многочисленных социально-экономических конфликтов. Например, в обобщенном виде экономические отношения между различными субъектами, интересы которых пересекаются в отдельно взятом регионе, можно представить в виде таблицы (табл. 4.3).
Как видно из таблицы отношения собственности занимают региональной структуре особое место, так как пронизывают практически все отношения. Вообще экономическое содержание региона и возможности управления комплексным развитием в большой степени могут быть раскрыты при рассмотрении отношений собственности, формирующихся сегодня в субъектах федерации. В регионах пересекаются интересы субъектов хозяйствования всех форм собственности. При этом от лица основного субъекта региона - населения - выступают региональные органы управления.
Таблица 4.3
Экономические отношения основных субъектов хозяйствования и управления в регионе
Субъекты хозяйствования и управления
Цели и задачи
Объекты управления
Методы и способы управления
Федеральные органы управления
1. Политическая и социальная стабильность
2. Обеспечение устойчивого развития
Объекты федеральной собственности
1. Административное и правовое регулирование
2. Государственные программы развития
3. Госзаказ
Региональные органы управления
1. Эффективное функционирование систем обеспечения жизнедеятельности населения
2. Обеспечение доходов бюджета
3. Социальная защита населения
4. Экологическая безопасность
Объекты региональной собственности
1. Законодательные решения и инициативы
2. Региональные программы развития
3. Госзаказ
Местные органы управления
Комплексное развитие территорий городов и районов
Объекты муниципальной собственности
Административные и экономические меры (косвенное регулирование хозяйственной деятельности)
Отраслевые министерства и ведомства
Эффективная деятельность подведомственных предприятий
Подведомственные предприятия
1. Программы развития отрасли
2. Отраслевые нормативы
Хозяйствующие субъекты
Максимизация чистой прибыли
Трудовые ресурсы, основные и оборотные средства, финансовые ресурсы
1. Бизнес-планирование
2. Оперативное управление
3. Маркетинг
4. Текущий мониторинг рынка
Население
1. Максимизация доходов
2. Удовлетворение материальных и духовных потребностей
Имущество в личной собственности ( в том числе знания и навыки)
1. Трудовая деятельность
2. Участие в голосованиях
3. Представительство в общественных организациях
Таким образом, на региональном уровне практически во всех элементах системы управления государственной собственностью присутствуют нормативные правовые аспекты. Поэтому, на наш взгляд, необходимо проанализировать нормативное правовое обеспечение процесса управления государственной собственностью в Тульской области. 4.2. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ И ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
Законодательная база в Тульской области
Материальной основой экономических преобразований в регионе служит региональная собственность. На территории и в введении региона можно выделить три формы собственности, которые являются главными инструментами регулирования его социально-экономического положения: федеральная, субфедеральная (областная) и муниципальная. Первые две являются предметом совместного ведения федеральных и областных властей, а муниципальная объект совместного ведения органов трех уровней: федерального, областного и муниципального.
До 1992 года в России, как известно, была только единая государственная собственность. Начало процессу ее разделения на три вышеуказанных уровня было положено с принятием в конце 1991 года Закона РФ "О собственности в РСФСР", который в общей форме определил, какое имущество может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, а какое - в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности. Основным критерием, по которому проводилось разделение государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ, являлось признание необходимости объектов собственности для обеспечения самостоятельности национально-государственных и административно-территориальных объединений РФ.
Можно сказать, что этот закон положил начало процессам трансформации собственности в России, в частности, в нем впервые была выделена муниципальная собственность как особый институт, не относящийся к государственной собственности. Последовавшие за ним Постановление Верховного Совета РФ №3020-1 от 27.12.1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и распоряжение Президента России от 18.03.1992 г. №114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной и порядке оформления прав собственности" определили перечень объектов и соответственно доходы субъектов собственности, которые впоследствии были получены ими в результате первого этапа приватизации и дальнейшей хозяйственной деятельности по управлению имуществом.
Согласно вышеуказанным законодательным актам под юрисдикцию области не попали многие объекты собственности, приносившие (и приносящие) основной доход в бюджеты всех уровней. На каком-то этапе возникла правовая неопределенность по вопросам разделения полномочий в области использования и управления природными ресурсами, некоторыми объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения между Федерацией и ее субъектами, что в ряде случаев привело к неэффективной приватизации и управлению объектами собственности.
Четкое законодательное регулирование на региональном уровне в сфере управления государственной собственностью является одним из основных условий эффективности экономической деятельности и процветания региона. В вопросах управления собственностью в Тульской области в настоящее время прежде всего руководствуются следующими законодательными актами: Конституцией РФ ст. 71-78 (основные принципы федерализма), Гражданским Кодексом РФ (раздел 2) о праве собственности и других вещных правах, Законом РФ от 21.07.1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ", Уставом Тульской области (Основной закон области), Законом Тульской области от 28.05.1998 г. "О государственной собственности Тульской области", а также договорами между Российской Федерацией и областью.
В частности, Закон "О государственной собственности Тульской области" определяет перечень объектов, находящихся в собственности области. К ним относятся:
1. Земля и другие природные ресурсы, за исключением объектов, отнесенных к федеральной, муниципальной и иным формам собственности.
2. Имущество коммерческих и некоммерческих организаций, созданных или приобретенных на средства области либо на другом законном основании.
3. Имущественные объекты областной собственности, находящиеся во владении и пользовании юридических лиц.
4. Средства областного бюджета и внебюджетных фондов, созданных органами государственной власти области.
5. Доли, относящиеся к областной собственности, в уставных капиталах хозяйственных обществ.
6. Ценные бумаги.
7. Нематериальные объекты собственности, созданные или приобретенные на средства области (информационные ресурсы области, интеллектуальная собственность, права обозначения).
8. Дороги общего пользования, относящиеся к областной собственности.
9. Другие объекты собственности.
Органами, осуществляющими управление областной собственностью, являются:
1. Областная Дума, обеспечивающая законодательное регулирование и контроль в сфере управления областной собственностью.
2. Администрация области, осуществляющая нормативное регулирование в сфере управления и распоряжения областной собственностью в рамках ее компетенции в соответствии с законодательством.
3. Уполномоченные органы по управлению областной собственностью, коими являются:
* Комитет по управлению имуществом Тульской области;
* Фонд имущества Тульской области;
* Финансовое управление администрации области;
* Комитет по земельным ресурсам и землеустройству области;
* иные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством области управлять областной собственностью.
Основным документом, определяющим деятельность вышеперечисленных органов по управлению объектами областной государственной собственности является "Программа формирования и развития областной собственности", которая разрабатывается в сроки и в порядке, аналогичными общероссийской программе, то есть, ежегодно выносится Администрацией области на рассмотрение и утверждение Областной Думе вместе с областным бюджетом. Программа содержит:
* перечень сфер производственной и иных видов деятельности, важнейших для развития области, в которых целесообразно дополнительное создание предприятий, учреждений, организаций с использованием областного имущества;
* систему критериев и методов определения эффективности приобретения в областную собственность пакетов акций, внесения и использования областного имущества в виде вкладов в складочный и уставный капитал вновь создаваемых и действующих хозяйственных обществ;
* перечень акционерных обществ, отчуждение (залог) контрольного пакета акций которых из областной собственности не допускается;
* перечень объектов областной собственности, передаваемых в федеральную и муниципальную собственность;
* минимальные (базовые) ставки платежей за пользование находящимися в областной собственности природными ресурсами, за аренду объектов нежилого фонда области и других видов областного имущества.
Таким образом, программа определяет стратегию деятельности по управлению собственностью, оперативное же управление и конкретные решения по отдельным вопросам осуществляются уполномоченными органами под контролем Областной Думы и Администрации.
На практике в процессе управления экономикой области и управления государственной собственностью в частности принимает участие целый ряд исполнительных органов власти. Например, аппарат Администрации области действует в лице отраслевых и функциональных департаментов:
* промышленности;
* сельского хозяйства;
* транспорта и связи;
* строительства;
* коммунального хозяйства;
* межрегиональных связей;
* по контролю и кадрам;
* торговли и бытового обслуживания населения и др.
Вносят свою лепту и ряд федеральных органов власти и территориальных органов некоторых министерств и ведомств РФ: Главное управление ЦБ РФ по области, Управление Федерального казначейства, Государственная налоговая инспекция, Антимонопольный комитет, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ и др. Деятельность любого из перечисленных органов регулируется в рамках общероссийского и областного законодательства многочисленными нормативными актами, инструкциями и циркулярами выше стоящих инстанций на федеральном и областном уровнях.