Страница:
Политические предпосылки возрождения традиционализма. Маятник этнополитических стратегий
Ныне стали почти догмой представления о том, что во времена правления Б. Ельцина усиливался хаос и нарастали дезинтеграционные процессы в России, а с приходом президента В. Путина начала укрепляться целостность страны. У меня же подобные представления вызывают большие сомнения хотя бы потому, что оценка реформ как хаоса весьма характерна для истории России. Да и мог ли нарастать сепаратизм этнических элит республик, если их активность, как уже отмечалось, спала к середине 1990-х годов и этнополитический маятник качнулся в другую сторону? Есть и другие вопросы, над которыми стоит задуматься, оценивая содержание перемен в политической стратегии Ельцина и Путина. Например, в какой мере предложенные новой администрацией преобразования в системе взаимоотношений центра и регионов в принципе адекватны задачам усиления интеграционных процессов? Можно ли рассматривать такие преобразования как продолжение реформы федеративных и национальных отношений или правильнее их оценивать как контрреформы? А главное, в какой мере новая политика учитывала баланс интересов этнических общностей и не привела ли она к усилению амплитуды раскачивания этнополитического маятника?
Альтернативные стратегии
Выбор политической стратегии в сфере национально-государственного развития был не случайным как во времена Ельцина, так и в период правления Путина. Однако, на мой взгляд, коридор возможностей у первого президента России был уже, чем у его преемника.
В первые годы существования новой России были крайне слабы силы, заинтересованные в сохранении ее единства. Лидеры национальных движений нерусских народов добивались суверенитета для «своих» республик, а русские националисты не способствовали укреплению общероссийского единства, поскольку мечтали о восстановлении СССР.
После того как российские республики продемонстрировали «парад суверенитетов», непреодолимое желание повысить свой статус возникло у российских краев и областей. О своем суверенитете объявили даже административные районы в некоторых городах. Инерция распада СССР набирала силу, и никто в то время еще не знал, когда и на каком территориальном уровне она может завершиться.
Сложившаяся политическая ситуация в значительной мере продиктовала политическую стратегию Ельцина во взаимоотношениях с наиболее активной тогда частью общества – с региональными политическими элитами. Это была политика что называется ad hoc – почти стихийный ответ на вызов времени. Однако, несмотря на свою спонтанность, стратегия Ельцина, основанная на переговорном процессе, достижении компромиссов, взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик, помогла переломить негативные тенденции в федеративных отношениях. Договоры между федеральным центром и органами власти субъектов Федерации, а также Договор об общественном согласии (1994 год), подписанный всеми субъектами Федерации, кроме Чечни, значительно ограничили формальную возможность объявления кем-либо из руководителей республик, краев, областей о выходе из состава Федерации, поскольку все они признали, что «…реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства»[36].
С конца 1993 года в России установился новый политический порядок во взаимоотношениях центра и регионов, в основе которого лежали не только формальные, но и устные договоренности между президентом Ельциным и лидерами республик. При этом в обмен на расширение прав региональной элиты на федеральном уровне региональные лидеры обязались усмирить наиболее радикальные национальные движения. И с тех пор не наблюдалось ни одного проявления этнического сепаратизма, за исключением конфликта с Чеченской Республикой, которая в то время ни в каких договоренностях с лидерами России не участвовала.
Эти перемены тогда были замечены российским общественным мнением. В массовом сознании россиян постепенно росла уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное, уменьшается угроза вооруженных конфликтов, неизбежного спутника распада страны. Об этом неопровержимо свидетельствовали материалы мониторинговых социологических исследований (см. табл. 2).
Как видно из таблицы 2, в 1993 году определился перелом в массовом сознании россиян. Если в первые два года жизни постсоветской России более половины опрошенных жили в страхе перед грядущим якобы уже в ближайшие месяцы взрывом вооруженных конфликтов, то к концу 1993 года большинство демонстрировало определенный оптимизм.
Но прошло время, и политика компромиссов стала восприниматься в сознании большинства россиян как стратегия односторонних уступок республикам, как начало развала России и даже как злой умысел: «Те же, кто развалили СССР, теперь разваливают Россию».
По большей части такие представления имеют мало общего с реальностью. Например, знаменитая фраза Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете освоить», оброненная им в Татарстане в 1992 году, сегодня трактуется чуть ли не как начало дезинтеграции России. Но ведь она была брошена не до, а после «парада суверенитетов» и не только не подтолкнула республики к большей суверенизации, но, как уже было показано, предшествовала процессу стабилизации отношений регионов и федерального центра.
Договор федеральной власти с Татарстаном с нарастающей силой осуждается наиболее консервативными государственниками. В действительности же он был полезен как для республики, так и для Федерации в целом. Он резко ослабил в республике позиции радикально националистических сил, влияние которых основывалось почти целиком на страхе населения перед образом «имперского врага». Договор между Москвой и Казанью сильно «притушил» этот образ в сознании жителей Татарстана.
Договор не отменил ни одного из принятых в республике законодательных актов, но практически сделал их не опасными с точки зрения сохранения целостности страны. Например, по республиканской Конституции Татарстан является субъектом международного права, но оказалось, что зарубежные инвесторы не готовы и рубля вложить в экономику Татарстана без гарантий Москвы. По местным законам все недра принадлежат республике, но тем не менее основное ее богатство – нефть транспортируется через федеральный нефтепровод, и уже после подписания Договора в 1994 году объем продажи Татарстаном нефти даже сократился ввиду перегрузки общероссийского нефтепровода (так технические устройства могут выполнять политические функции). Республиканский закон велит всем гражданам республики проходить военную службу в республике, но ее территория входит в состав Приволжского военного округа, откуда новобранцы направляются служить в разные регионы страны, в том числе и в Чечню. Таким образом, границы допустимых уступок со стороны федеральной власти республикам определялись ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры.
Не случайно татарские националисты радикального толка крайне негативно оценили договор между федеральным центром и Татарстаном. На Втором Всетатарском курултае в феврале 1994 года 655 делегатов осудили этот договор как капитуляцию перед «имперским центром». Как заявила Фаузия Байрамова, «мы потерпели поражение, и с заключением 15 февраля договора в Москве республика отброшена в 1989 год»[37].
Также по крайней мере спорными можно считать весьма распространенные представления о несправедливости и нецелесообразности предоставления ряду республик налоговых льгот. Например, ныне не только общественное мнение, но и большинство экспертов-экономистов осуждают идею создания «оффшорной зоны» в Ингушетии. Однако, на мой взгляд, нельзя не согласиться с бывшим секретарем Совета безопасности России И. П. Рыбкиным, отмечавшим, что без этого не удалось бы предотвратить вовлечение Ингушетии в чеченский конфликт[38]. Это значит, что налоговые потери от оффшорной зоны ничтожно малы по сравнению с возможными потерями бюджета на войну с Ингушетией, не говоря уже о неизбежных в таких случаях потерях человеческих жизней.
С точки зрения воздействия социальных представлений на политику не столь уж важно, насколько они реалистичны. Если представления возникли и стали массовыми, то они влияют на политический процесс ничуть не меньше, чем реальность. В этом я полностью солидаризируюсь с известной «теоремой Томаса»: «Если люди определяют ситуации как реальные, то они и являются реальными по своим последствиям»[39]. Думаю, что именно из такой реальности, основанной на массовых и во многом мифологизированных представлениях, выросла стратегия Путина, ключевыми идеями которой являются создание «единой исполнительной вертикали» и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего лидеров республик.
Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента Путина. Они обосновывались необходимостью преодоления дезинтеграции, которая, на мой взгляд, к тому времени уже была преодолена. В своем первом Послании Федеральному Собранию (2000 год) президент отмечает: «У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»[40]. Замечу, что децентрализация вовсе не равнозначна дезинтеграции. Федеративное государство по определению децентрализовано, поскольку основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям. В следующем своем Послании президент снова показывает, что не осознает различий между децентрализацией и дезинтеграцией, которую федеральной власти удалось переломить всего лишь за девять месяцев, разделявших оба послания. «Сегодня, – отметил президент, – уже можно сказать: период „расползания“ государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. В прошлом году мы много для этого сделали, мы – все вместе. Разработали и приняли федеративный пакет – пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах»[41].
Первое Послание от второго отделяет, как уже отмечено, всего девять месяцев. Если учесть, что на подготовку таких документов уходит несколько месяцев, то получается, что администрации Путина потребовалось всего около полугода на то, чтобы, как он заявляет, остановить процесс дезинтеграции государства. Какие же чудодейственные средства использовала власть, чтобы достичь столь выдающихся успехов? Все они перечислены в Послании президента.
В первые годы существования новой России были крайне слабы силы, заинтересованные в сохранении ее единства. Лидеры национальных движений нерусских народов добивались суверенитета для «своих» республик, а русские националисты не способствовали укреплению общероссийского единства, поскольку мечтали о восстановлении СССР.
После того как российские республики продемонстрировали «парад суверенитетов», непреодолимое желание повысить свой статус возникло у российских краев и областей. О своем суверенитете объявили даже административные районы в некоторых городах. Инерция распада СССР набирала силу, и никто в то время еще не знал, когда и на каком территориальном уровне она может завершиться.
Сложившаяся политическая ситуация в значительной мере продиктовала политическую стратегию Ельцина во взаимоотношениях с наиболее активной тогда частью общества – с региональными политическими элитами. Это была политика что называется ad hoc – почти стихийный ответ на вызов времени. Однако, несмотря на свою спонтанность, стратегия Ельцина, основанная на переговорном процессе, достижении компромиссов, взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик, помогла переломить негативные тенденции в федеративных отношениях. Договоры между федеральным центром и органами власти субъектов Федерации, а также Договор об общественном согласии (1994 год), подписанный всеми субъектами Федерации, кроме Чечни, значительно ограничили формальную возможность объявления кем-либо из руководителей республик, краев, областей о выходе из состава Федерации, поскольку все они признали, что «…реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства»[36].
С конца 1993 года в России установился новый политический порядок во взаимоотношениях центра и регионов, в основе которого лежали не только формальные, но и устные договоренности между президентом Ельциным и лидерами республик. При этом в обмен на расширение прав региональной элиты на федеральном уровне региональные лидеры обязались усмирить наиболее радикальные национальные движения. И с тех пор не наблюдалось ни одного проявления этнического сепаратизма, за исключением конфликта с Чеченской Республикой, которая в то время ни в каких договоренностях с лидерами России не участвовала.
Эти перемены тогда были замечены российским общественным мнением. В массовом сознании россиян постепенно росла уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное, уменьшается угроза вооруженных конфликтов, неизбежного спутника распада страны. Об этом неопровержимо свидетельствовали материалы мониторинговых социологических исследований (см. табл. 2).
Таблица 2. «КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, НАСКОЛЬКО ВЕРОЯТНЫ В БЛИЖАЙШИЕ МЕСЯЦЫ ВООРУЖЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ В РОССИИ?» (по материалам мониторинга ВЦИОМ)
Как видно из таблицы 2, в 1993 году определился перелом в массовом сознании россиян. Если в первые два года жизни постсоветской России более половины опрошенных жили в страхе перед грядущим якобы уже в ближайшие месяцы взрывом вооруженных конфликтов, то к концу 1993 года большинство демонстрировало определенный оптимизм.
Но прошло время, и политика компромиссов стала восприниматься в сознании большинства россиян как стратегия односторонних уступок республикам, как начало развала России и даже как злой умысел: «Те же, кто развалили СССР, теперь разваливают Россию».
По большей части такие представления имеют мало общего с реальностью. Например, знаменитая фраза Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете освоить», оброненная им в Татарстане в 1992 году, сегодня трактуется чуть ли не как начало дезинтеграции России. Но ведь она была брошена не до, а после «парада суверенитетов» и не только не подтолкнула республики к большей суверенизации, но, как уже было показано, предшествовала процессу стабилизации отношений регионов и федерального центра.
Договор федеральной власти с Татарстаном с нарастающей силой осуждается наиболее консервативными государственниками. В действительности же он был полезен как для республики, так и для Федерации в целом. Он резко ослабил в республике позиции радикально националистических сил, влияние которых основывалось почти целиком на страхе населения перед образом «имперского врага». Договор между Москвой и Казанью сильно «притушил» этот образ в сознании жителей Татарстана.
Договор не отменил ни одного из принятых в республике законодательных актов, но практически сделал их не опасными с точки зрения сохранения целостности страны. Например, по республиканской Конституции Татарстан является субъектом международного права, но оказалось, что зарубежные инвесторы не готовы и рубля вложить в экономику Татарстана без гарантий Москвы. По местным законам все недра принадлежат республике, но тем не менее основное ее богатство – нефть транспортируется через федеральный нефтепровод, и уже после подписания Договора в 1994 году объем продажи Татарстаном нефти даже сократился ввиду перегрузки общероссийского нефтепровода (так технические устройства могут выполнять политические функции). Республиканский закон велит всем гражданам республики проходить военную службу в республике, но ее территория входит в состав Приволжского военного округа, откуда новобранцы направляются служить в разные регионы страны, в том числе и в Чечню. Таким образом, границы допустимых уступок со стороны федеральной власти республикам определялись ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры.
Не случайно татарские националисты радикального толка крайне негативно оценили договор между федеральным центром и Татарстаном. На Втором Всетатарском курултае в феврале 1994 года 655 делегатов осудили этот договор как капитуляцию перед «имперским центром». Как заявила Фаузия Байрамова, «мы потерпели поражение, и с заключением 15 февраля договора в Москве республика отброшена в 1989 год»[37].
Также по крайней мере спорными можно считать весьма распространенные представления о несправедливости и нецелесообразности предоставления ряду республик налоговых льгот. Например, ныне не только общественное мнение, но и большинство экспертов-экономистов осуждают идею создания «оффшорной зоны» в Ингушетии. Однако, на мой взгляд, нельзя не согласиться с бывшим секретарем Совета безопасности России И. П. Рыбкиным, отмечавшим, что без этого не удалось бы предотвратить вовлечение Ингушетии в чеченский конфликт[38]. Это значит, что налоговые потери от оффшорной зоны ничтожно малы по сравнению с возможными потерями бюджета на войну с Ингушетией, не говоря уже о неизбежных в таких случаях потерях человеческих жизней.
С точки зрения воздействия социальных представлений на политику не столь уж важно, насколько они реалистичны. Если представления возникли и стали массовыми, то они влияют на политический процесс ничуть не меньше, чем реальность. В этом я полностью солидаризируюсь с известной «теоремой Томаса»: «Если люди определяют ситуации как реальные, то они и являются реальными по своим последствиям»[39]. Думаю, что именно из такой реальности, основанной на массовых и во многом мифологизированных представлениях, выросла стратегия Путина, ключевыми идеями которой являются создание «единой исполнительной вертикали» и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего лидеров республик.
Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента Путина. Они обосновывались необходимостью преодоления дезинтеграции, которая, на мой взгляд, к тому времени уже была преодолена. В своем первом Послании Федеральному Собранию (2000 год) президент отмечает: «У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»[40]. Замечу, что децентрализация вовсе не равнозначна дезинтеграции. Федеративное государство по определению децентрализовано, поскольку основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям. В следующем своем Послании президент снова показывает, что не осознает различий между децентрализацией и дезинтеграцией, которую федеральной власти удалось переломить всего лишь за девять месяцев, разделявших оба послания. «Сегодня, – отметил президент, – уже можно сказать: период „расползания“ государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. В прошлом году мы много для этого сделали, мы – все вместе. Разработали и приняли федеративный пакет – пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах»[41].
Первое Послание от второго отделяет, как уже отмечено, всего девять месяцев. Если учесть, что на подготовку таких документов уходит несколько месяцев, то получается, что администрации Путина потребовалось всего около полугода на то, чтобы, как он заявляет, остановить процесс дезинтеграции государства. Какие же чудодейственные средства использовала власть, чтобы достичь столь выдающихся успехов? Все они перечислены в Послании президента.
Результативность реформ
Начнем с реформы Совета Федерации. Специалисты давно обсуждают вопрос о целесообразности изменения принципа формирования верхней палаты парламента за счет прямого избрания его членов. Однако реформа таких радикальных перемен не предусматривала. Она привела лишь к тому, что вместо руководителей исполнительной и законодательной власти регионов в Совете представлены их представители. По сути, сегодня места в Совете Федерации почти открыто покупаются представителями крупного бизнеса или используются Администрацией Президента в качестве временного пристанища для чиновников федеральной номенклатуры. Лидеры регионов были хоть в какой-то мере ответственны за свои решения перед своими избирателями, в то время как меру ответственности назначенцев весьма сложно определить. Совет Федерации предыдущего созыва долгое время выступал как инструмент стабилизации политической ситуации в России. Во всяком случае, его законотворческая деятельность всегда отличалась значительно большей взвешенностью, чем решения Государственной Думы. Может ли нынешний Совет быть лучше прежнего, если вывод из его состава региональных лидеров исключает возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центра и регионов? Однако вне зависимости от ответа на этот вопрос можно с уверенность говорить, что проведенная реформа Совета Федерации не могла обеспечить перелом в дезинтеграционных процессах.
Другой элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, – создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента. Поначалу именно с их деятельностью многие представители российской элиты связывали основные надежды на преодоление дезинтеграционных тенденций. Например, Александр Солженицын в 2000 году признал целесообразным создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» как реальный ответ на угрозу территориального распада страны[42]. Однако ни появление округов, ни назначение полпредов не могли в принципе оказать влияние на такие глубинные процессы, как дезинтеграция. Кроме того, на мой взгляд (и я попытаюсь его обосновать), эти реформы в действительности лишь имитировали перемены в управлении регионами, поскольку решающую роль во взаимоотношениях центра и регионов по-прежнему играют федеральные чиновники.
Попытаюсь также обосновать и мысль о том, что концепция федеральных округов изначально была обречена на провал, поскольку воспроизводила ту традиционную модель управления, которая доказала свою несостоятельность еще в советское время.
Попытки усилить контроль Москвы над регионами с помощью создания промежуточных административных структур, объединяющих сразу несколько регионов, предпринимались и раньше. Недолго просуществовавшие совнархозы можно считать предтечами нынешних федеральных округов. Совнархозы были лишь в 1,5–2 раза больше нынешних областей, краев и республик, но все равно оказались слишком громоздкими и поэтому сложными в управлении. Административные округа намного больше (они включают 12–13 регионов), и, следовательно, ими еще сложнее управлять. К тому же ушла в небытие партийная дисциплина, на которую в советские годы опиралась административная система управления регионами. Да и состав полпредов (пятеро из семи – генералы, не имеющие опыта управления территориями) вряд ли позволяет надеяться на успешность этого начинания. Сила и натиск не помогли генералам выиграть чеченскую кампанию, и еще меньше вероятность того, что они помогут утверждению федеральных округов в жизни России.
Некомпетентность генералов-полпредов сразу же стала особенно заметной в кризисных ситуациях, которые становились значительным раздражителем для федеральной элиты и грозили подрывом позиций президента в регионах. Так было, например, в ходе кризиса в Приморье в 2001 году, когда приход к власти Сергея Дарькина совпал с острейшим энергетическим кризисом в крае. Показательно, что в ходе осуществления первой волны кадровых решений по Приморью Владимир Путин предпочел общаться с местным руководством напрямую, видимо понимая, что указания, передаваемые через полпреда в ситуации, когда кризис стал открытым, уже не воспринимаются как безусловно легитимные. Полпред в Приморье Константин Пуликовский, несмотря на большую публичность в своей деятельности, использовался президентской администрацией лишь как вспомогательное звено в доведении позиции Кремля до местных элит, а основную часть деятельности по решению кадровых вопросов и устранению последствий политического кризиса в крае взял на себя заместитель главы Администрации президента РФ Владислав Сурков.
В Южном федеральном округе главной задачей является умиротворение Чечни. История подготовки референдума по Конституции Чеченской Республики, которому президент придавал чрезвычайно важное значение, показывает, что и в этом регионе особо ответственные политические задачи поручаются не полпреду президента, а ключевым сотрудникам президентской администрации. Вот и организация референдума была поручена не Виктору Казанцеву, а Владиславу Суркову и помощнику президента Сергею Ястржемскому. Они напрямую контактировали с московским назначенцем в Чечне Ахмадом Кадыровым и без участия полпреда добились победного результата.
Правительство России также оттесняет полпредов президента от решения ключевых вопросов. Так, в период кризиса в Приморском крае глава правительства Михаил Касьянов в ходе своей инспекционной поездки по региону неоднократно повторял, что введение прямого президентского правления в крае маловероятно. В то же время решения, принятые во время этой поездки, продемонстрировали другое – губернаторская власть перешла под непосредственный контроль правительственных структур. Было объявлено, что бюджет Приморья будет верстаться под руководством Правительства РФ, а исполнять его будет федеральное казначейство. Координировать поставки топлива в Приморье и платежи за него премьер поручил одному из заместителей министра энергетики, которому предписали постоянно находиться во Владивостоке. Кроме того, предполагалась проверка финансовой деятельности краевой администрации. Только на таких условиях Правительство РФ было готово предоставить краю трансферты (5, 6 млрд рублей). Таким образом, Сергей Дарькин в обмен на признание себя губернатором фактически потерял право самостоятельного управления финансами края. На вторых ролях оказался и полпред Президента РФ К. Пуликовский. Обозреватели отмечают как весьма примечательный тот факт, что он даже не был на пресс-конференции, на которой Касьянов изложил столь важные для края решения правительства[43].
В Уральском федеральном округе отказ Правительства России от работы с полпредством наиболее наглядно демонстрирует ситуация в Курганской области. В 2001–2002 годах шли ожесточенные дискуссии о дальнейшей судьбе данного субъекта и программах по выводу его из кризиса. После долгих баталий окружные чиновники предложили некие решения проблемы, однако ни одно из них до сих пор даже не рассмотрено Правительством России[44].
Конкуренция между федеральными чиновниками и полпредами может стать основной причиной провала идеи федеральных округов. Федеральные министры прямо, а чаще косвенно выражают обеспокоенность попытками полномочных представителей президента в округах поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Примерно то же можно сказать и о чиновниках Администрации президента, которые, естественно, недовольны попытками окружных начальников оказывать влияние на распределение должностей и наград федеральных служащих в регионах. Федеральные чиновники (будь то представители администрации или правительства) неоднократно доказывали свою способность отодвигать полпредов на второй план, и у них, безусловно, есть возможность блокировать активность окружного начальства в тех сферах, которые вызывают у них тревогу. Подобная форма конкуренции проявлялась и в советское время, и уже тогда она привела к полному коллапсу любимого детища Никиты Хрущева – совнархозов. Скорее всего, такая же судьба ожидает и федеральные округа.
Похоже, это осознают сегодня многие представители политической элиты России, в том числе и люди весьма лояльные президенту. Косвенным доказательством этого служит заявление спикера предыдущей Государственной думы Геннадия Селезнева о том, что «семь федеральных округов были нужны на первом этапе, когда существовала угроза распада государства», а ныне он «на месте президента страны подумал бы о том, чтобы ликвидировать их в течение ближайших полутора-двух лет»[45].
Важным элементом реформы регионального управления, с конца 2003 года стал процесс объединения автономных округов с краями и областями как скрытая форма ликвидации вначале округов, а затем и других форм национальных автономий в России.
Состоявшийся в декабре 2003 года региональный референдум по вопросу об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в единый Пермский край представляет особый интерес, поскольку этим актом начался процесс ликвидации автономных округов. Сразу же замечу, что попытка использовать пермский референдум 2003 года в качестве модельного случая мне представляется не корректной, хотя бы потому, что у каждого национального округа своя специфика. Так, бюджет Коми-Пермяцкий АО существенно ниже, чем у Пермской области, поэтому большинство населения округа от объединения выигрывает.
Совершенно иная ситуация в большинстве ресурсодобывающих округов Западной Сибири. Так, в 2003 году доходы бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) составили 23,5 млрд руб., Ханты-Мансийского (ХМАО) – 49,9 млрд руб., тогда как в бюджет Тюменской области, куда планируется со временем влить и ЯНАО и ХМАО, собрали чуть больше 20 млрд руб.[46] О том, что автономные округа практически обречены федеральной властью на включение в состав краев и областей, свидетельствует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» в редакции от 4 июля 2003 года (ее еще называют «редакция Д. Козака» или «закон Д. Козака»).
В соответствии с этим федеральным законом автономные округа обязаны передать краям и областям 24 своих полномочия из числа тех, которые Конституция определяет как «полномочия совместного ведения», и оставить за собой только 17 полномочий, в основном связанных с расходом средств, получаемых от вышестоящих звеньев управленческой иерархии[47]. По новому закону ресурсодобывающие территории (ХМАО и ЯНАО) должны передать Тюменской области 95 % налога на добычу полезных ископаемых. Так уже было: в советское время все налоги отбирались у регионов и затем распределялись сверху без учета того, сколько регионы вкладывали в федеральный бюджет, и эта уравниловка подавляла стимулы территорий к самостоятельному развитию. О таких же последствиях в наше время, говорит представитель ХМАО в Совете Федерации Петр Волостригов: «И кому будет интересно работать, если все взять и поделить? У наших нефтяников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. Не стоит забывать о том, что нефтяные вышки стоят на землях традиционного природопользования коренных народов: хантов, манси, ненцев»[48].
Последнее обстоятельство весьма существенно, ведь округа как раз и создавались в целях обеспечения жизнедеятельности и сохранения культуры коренных малочисленных народов Севера, у которых в силу исторических обстоятельств и специфики проживания в экстремальных природно-климатических условиях оказалась пониженная способность к самозащите и к самостоятельному развитию. Далеко не все округа, но многие справлялись с задачей сохранения коренных малочисленных народов и их культуры лучше, чем другие, не специализированные субъекты Федерации.
Так, ХМАО один из немногих субъектов Федерации, Устав которого предусматривает особый порядок формирования законодательной власти округа (Думы) с учетом обязательного представительства КМНС. Уставом гарантируется избрание в Думу 5 депутатов (20 % состава) по единому многомандатному округу, которым признается территория ХМАО (ст. 37, ч. 2). Депутаты Думы, избранные по многомандатному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера (Асамблея КМНС), а ее председатель является по статусу заместителем председателя окружной Думы (ст. 41, ч. 2). В новых условиях, когда округ потеряет возможность самостоятельно формировать свой бюджет, роль представительных органов коренных народов становится сугубо бутафорской. Как сказал мне один из видных деятелей движения коренных малочисленных народов севера, «теперь, как в прежние годы, придется ездить за тысячи километров обивать пороги начальства, просить помощи и получать с барского стола лишь то, что останется».
Другой элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, – создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента. Поначалу именно с их деятельностью многие представители российской элиты связывали основные надежды на преодоление дезинтеграционных тенденций. Например, Александр Солженицын в 2000 году признал целесообразным создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» как реальный ответ на угрозу территориального распада страны[42]. Однако ни появление округов, ни назначение полпредов не могли в принципе оказать влияние на такие глубинные процессы, как дезинтеграция. Кроме того, на мой взгляд (и я попытаюсь его обосновать), эти реформы в действительности лишь имитировали перемены в управлении регионами, поскольку решающую роль во взаимоотношениях центра и регионов по-прежнему играют федеральные чиновники.
Попытаюсь также обосновать и мысль о том, что концепция федеральных округов изначально была обречена на провал, поскольку воспроизводила ту традиционную модель управления, которая доказала свою несостоятельность еще в советское время.
Попытки усилить контроль Москвы над регионами с помощью создания промежуточных административных структур, объединяющих сразу несколько регионов, предпринимались и раньше. Недолго просуществовавшие совнархозы можно считать предтечами нынешних федеральных округов. Совнархозы были лишь в 1,5–2 раза больше нынешних областей, краев и республик, но все равно оказались слишком громоздкими и поэтому сложными в управлении. Административные округа намного больше (они включают 12–13 регионов), и, следовательно, ими еще сложнее управлять. К тому же ушла в небытие партийная дисциплина, на которую в советские годы опиралась административная система управления регионами. Да и состав полпредов (пятеро из семи – генералы, не имеющие опыта управления территориями) вряд ли позволяет надеяться на успешность этого начинания. Сила и натиск не помогли генералам выиграть чеченскую кампанию, и еще меньше вероятность того, что они помогут утверждению федеральных округов в жизни России.
Некомпетентность генералов-полпредов сразу же стала особенно заметной в кризисных ситуациях, которые становились значительным раздражителем для федеральной элиты и грозили подрывом позиций президента в регионах. Так было, например, в ходе кризиса в Приморье в 2001 году, когда приход к власти Сергея Дарькина совпал с острейшим энергетическим кризисом в крае. Показательно, что в ходе осуществления первой волны кадровых решений по Приморью Владимир Путин предпочел общаться с местным руководством напрямую, видимо понимая, что указания, передаваемые через полпреда в ситуации, когда кризис стал открытым, уже не воспринимаются как безусловно легитимные. Полпред в Приморье Константин Пуликовский, несмотря на большую публичность в своей деятельности, использовался президентской администрацией лишь как вспомогательное звено в доведении позиции Кремля до местных элит, а основную часть деятельности по решению кадровых вопросов и устранению последствий политического кризиса в крае взял на себя заместитель главы Администрации президента РФ Владислав Сурков.
В Южном федеральном округе главной задачей является умиротворение Чечни. История подготовки референдума по Конституции Чеченской Республики, которому президент придавал чрезвычайно важное значение, показывает, что и в этом регионе особо ответственные политические задачи поручаются не полпреду президента, а ключевым сотрудникам президентской администрации. Вот и организация референдума была поручена не Виктору Казанцеву, а Владиславу Суркову и помощнику президента Сергею Ястржемскому. Они напрямую контактировали с московским назначенцем в Чечне Ахмадом Кадыровым и без участия полпреда добились победного результата.
Правительство России также оттесняет полпредов президента от решения ключевых вопросов. Так, в период кризиса в Приморском крае глава правительства Михаил Касьянов в ходе своей инспекционной поездки по региону неоднократно повторял, что введение прямого президентского правления в крае маловероятно. В то же время решения, принятые во время этой поездки, продемонстрировали другое – губернаторская власть перешла под непосредственный контроль правительственных структур. Было объявлено, что бюджет Приморья будет верстаться под руководством Правительства РФ, а исполнять его будет федеральное казначейство. Координировать поставки топлива в Приморье и платежи за него премьер поручил одному из заместителей министра энергетики, которому предписали постоянно находиться во Владивостоке. Кроме того, предполагалась проверка финансовой деятельности краевой администрации. Только на таких условиях Правительство РФ было готово предоставить краю трансферты (5, 6 млрд рублей). Таким образом, Сергей Дарькин в обмен на признание себя губернатором фактически потерял право самостоятельного управления финансами края. На вторых ролях оказался и полпред Президента РФ К. Пуликовский. Обозреватели отмечают как весьма примечательный тот факт, что он даже не был на пресс-конференции, на которой Касьянов изложил столь важные для края решения правительства[43].
В Уральском федеральном округе отказ Правительства России от работы с полпредством наиболее наглядно демонстрирует ситуация в Курганской области. В 2001–2002 годах шли ожесточенные дискуссии о дальнейшей судьбе данного субъекта и программах по выводу его из кризиса. После долгих баталий окружные чиновники предложили некие решения проблемы, однако ни одно из них до сих пор даже не рассмотрено Правительством России[44].
Конкуренция между федеральными чиновниками и полпредами может стать основной причиной провала идеи федеральных округов. Федеральные министры прямо, а чаще косвенно выражают обеспокоенность попытками полномочных представителей президента в округах поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Примерно то же можно сказать и о чиновниках Администрации президента, которые, естественно, недовольны попытками окружных начальников оказывать влияние на распределение должностей и наград федеральных служащих в регионах. Федеральные чиновники (будь то представители администрации или правительства) неоднократно доказывали свою способность отодвигать полпредов на второй план, и у них, безусловно, есть возможность блокировать активность окружного начальства в тех сферах, которые вызывают у них тревогу. Подобная форма конкуренции проявлялась и в советское время, и уже тогда она привела к полному коллапсу любимого детища Никиты Хрущева – совнархозов. Скорее всего, такая же судьба ожидает и федеральные округа.
Похоже, это осознают сегодня многие представители политической элиты России, в том числе и люди весьма лояльные президенту. Косвенным доказательством этого служит заявление спикера предыдущей Государственной думы Геннадия Селезнева о том, что «семь федеральных округов были нужны на первом этапе, когда существовала угроза распада государства», а ныне он «на месте президента страны подумал бы о том, чтобы ликвидировать их в течение ближайших полутора-двух лет»[45].
Важным элементом реформы регионального управления, с конца 2003 года стал процесс объединения автономных округов с краями и областями как скрытая форма ликвидации вначале округов, а затем и других форм национальных автономий в России.
Состоявшийся в декабре 2003 года региональный референдум по вопросу об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в единый Пермский край представляет особый интерес, поскольку этим актом начался процесс ликвидации автономных округов. Сразу же замечу, что попытка использовать пермский референдум 2003 года в качестве модельного случая мне представляется не корректной, хотя бы потому, что у каждого национального округа своя специфика. Так, бюджет Коми-Пермяцкий АО существенно ниже, чем у Пермской области, поэтому большинство населения округа от объединения выигрывает.
Совершенно иная ситуация в большинстве ресурсодобывающих округов Западной Сибири. Так, в 2003 году доходы бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) составили 23,5 млрд руб., Ханты-Мансийского (ХМАО) – 49,9 млрд руб., тогда как в бюджет Тюменской области, куда планируется со временем влить и ЯНАО и ХМАО, собрали чуть больше 20 млрд руб.[46] О том, что автономные округа практически обречены федеральной властью на включение в состав краев и областей, свидетельствует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» в редакции от 4 июля 2003 года (ее еще называют «редакция Д. Козака» или «закон Д. Козака»).
В соответствии с этим федеральным законом автономные округа обязаны передать краям и областям 24 своих полномочия из числа тех, которые Конституция определяет как «полномочия совместного ведения», и оставить за собой только 17 полномочий, в основном связанных с расходом средств, получаемых от вышестоящих звеньев управленческой иерархии[47]. По новому закону ресурсодобывающие территории (ХМАО и ЯНАО) должны передать Тюменской области 95 % налога на добычу полезных ископаемых. Так уже было: в советское время все налоги отбирались у регионов и затем распределялись сверху без учета того, сколько регионы вкладывали в федеральный бюджет, и эта уравниловка подавляла стимулы территорий к самостоятельному развитию. О таких же последствиях в наше время, говорит представитель ХМАО в Совете Федерации Петр Волостригов: «И кому будет интересно работать, если все взять и поделить? У наших нефтяников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. Не стоит забывать о том, что нефтяные вышки стоят на землях традиционного природопользования коренных народов: хантов, манси, ненцев»[48].
Последнее обстоятельство весьма существенно, ведь округа как раз и создавались в целях обеспечения жизнедеятельности и сохранения культуры коренных малочисленных народов Севера, у которых в силу исторических обстоятельств и специфики проживания в экстремальных природно-климатических условиях оказалась пониженная способность к самозащите и к самостоятельному развитию. Далеко не все округа, но многие справлялись с задачей сохранения коренных малочисленных народов и их культуры лучше, чем другие, не специализированные субъекты Федерации.
Так, ХМАО один из немногих субъектов Федерации, Устав которого предусматривает особый порядок формирования законодательной власти округа (Думы) с учетом обязательного представительства КМНС. Уставом гарантируется избрание в Думу 5 депутатов (20 % состава) по единому многомандатному округу, которым признается территория ХМАО (ст. 37, ч. 2). Депутаты Думы, избранные по многомандатному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера (Асамблея КМНС), а ее председатель является по статусу заместителем председателя окружной Думы (ст. 41, ч. 2). В новых условиях, когда округ потеряет возможность самостоятельно формировать свой бюджет, роль представительных органов коренных народов становится сугубо бутафорской. Как сказал мне один из видных деятелей движения коренных малочисленных народов севера, «теперь, как в прежние годы, придется ездить за тысячи километров обивать пороги начальства, просить помощи и получать с барского стола лишь то, что останется».