Страница:
Ну, и что же делать? Обратиться к собранию перед окончательным голосованием. Именно так я и поступаю сейчас в надежде, что на моей стороне будут пусть немного голосов, но людей опытных и знающих.
Впрочем, чтобы выступать устно, надо иметь легкие Стентора2, да и слушателям желательно быть внимательными. Вот я и подумал, что самое надежное – написать.
Граждане представители, умом и сердцем я чувствую, что само название раздела IV Закона о выборах надо изменить. В нынешнем своем виде оно, так сказать, организует анархию. Еще есть время, и не будем надолго оставлять этот сущий бич для страны.
Парламентские несовместимости заставляют поднять два вопроса, глубоко отличные друг от друга, хотя их часто перемешивают и путают между собой.
– Будет ли открыта или закрыта возможность участвовать в национальном представительстве для тех, кто занимает какую-либо государственную должность?
– Будут ли открыты или закрыты государственные должности для членов Собрания?
Это явно разные вопросы, не имеющие связи между собой, так что решение одного из них никак не влияет на решение другого. Депутаты могут иметь доступ к чиновникам, но функции чиновников не будут доступны депутатам; соответственное положение занимают и чиновники.
Обсуждаемый нами закон очень суров в том, что касается допуска чиновников в Палату, но очень мягок в отношении допуска своих представителей к высоким должностям политического характера. В первом случае закон, как мне представляется, вовлечен в радикализм самого неприглядного свойства. Зато во втором он слишком либерален и просто неосторожен.
Не скрою, что в этом моем письменном труде я прихожу ко взаимно противоположным выводам.
Чтобы чиновник стал депутатом, я не делаю тут никаких исключений, хотя и предлагаю принять определенные меры предосторожности.
Но переход депутата из Палаты на государственную службу я исключаю полностью.
Давайте уважать всеобщее голосование! Те, кто стал представителем, должны быть представителями и оставаться представителями. Никаких исключений для вхождения в Палату и абсолютное исключение выхода из нее – таким должен быть принцип. Посмотрим, как он согласуется с общей полезностью, и попробуем доказать, что вполне согласуется.
§I. Могут ли избиратели избирать своими представителями чиновников?
§II. Могут ли представители стать должностными лицами?
Впрочем, чтобы выступать устно, надо иметь легкие Стентора2, да и слушателям желательно быть внимательными. Вот я и подумал, что самое надежное – написать.
Граждане представители, умом и сердцем я чувствую, что само название раздела IV Закона о выборах надо изменить. В нынешнем своем виде оно, так сказать, организует анархию. Еще есть время, и не будем надолго оставлять этот сущий бич для страны.
Парламентские несовместимости заставляют поднять два вопроса, глубоко отличные друг от друга, хотя их часто перемешивают и путают между собой.
– Будет ли открыта или закрыта возможность участвовать в национальном представительстве для тех, кто занимает какую-либо государственную должность?
– Будут ли открыты или закрыты государственные должности для членов Собрания?
Это явно разные вопросы, не имеющие связи между собой, так что решение одного из них никак не влияет на решение другого. Депутаты могут иметь доступ к чиновникам, но функции чиновников не будут доступны депутатам; соответственное положение занимают и чиновники.
Обсуждаемый нами закон очень суров в том, что касается допуска чиновников в Палату, но очень мягок в отношении допуска своих представителей к высоким должностям политического характера. В первом случае закон, как мне представляется, вовлечен в радикализм самого неприглядного свойства. Зато во втором он слишком либерален и просто неосторожен.
Не скрою, что в этом моем письменном труде я прихожу ко взаимно противоположным выводам.
Чтобы чиновник стал депутатом, я не делаю тут никаких исключений, хотя и предлагаю принять определенные меры предосторожности.
Но переход депутата из Палаты на государственную службу я исключаю полностью.
Давайте уважать всеобщее голосование! Те, кто стал представителем, должны быть представителями и оставаться представителями. Никаких исключений для вхождения в Палату и абсолютное исключение выхода из нее – таким должен быть принцип. Посмотрим, как он согласуется с общей полезностью, и попробуем доказать, что вполне согласуется.
§I. Могут ли избиратели избирать своими представителями чиновников?
Отвечаю: да, хотя при этом общество должно предусмотреть достаточные меры предосторожности.
Здесь я встречаю первую трудность, которая, как мне думается, заранее выступает, казалось бы, непреодолимой преградой. Сама Конституция провозглашает принцип несовместимости между оплачиваемой государственной должностью и мандатом представителя народа. При этом, как сказано в докладе, речь идет не о том, чтобы как-то обойти этот фундаментальный принцип, а о том, чтобы его неукоснительно соблюдать.
И вот я спрашиваю, нет ли тут некоего ухищрения, натянутости в слове «должность», употребленном в Конституции. Ведь имеется в виду не человек, даже не должностное лицо, а именно должность, которая-то и опасна для Законодательного собрания. Должность не должна входить в Собрание, должна останавливаться перед его дверьми, но потом, по окончании полномочий Собрания того или иного данного созыва, должность может вернуться, так сказать, к ее носителю, и тем самым Конституция будет соблюдена.
Именно так Национальное собрание истолковало статью 28 Конституции применительно к армии, а поскольку я лишь распространяю это толкование на всех государственных служащих, я вправе полагать, что у меня нет никакой нужды разбираться с той преградой, которую доклад ставит на моем пути.
Ведь и в самом деле, единственное, чего я требую, это чтобы каждый избиратель мог бы также и быть избранным. Но если выбор избирателей падает на государственное должностное лицо, то человек, а не его должность вступает в Палату. Должностное лицо не теряет своих прежних прав и званий. От него не потребуют пожертвовать собственностью, которую он приобрел долгим и полезным трудом. Общество предъявит ему лишь дополнительные требования и ограничится необходимыми и достаточными мерами предосторожности. Избранный депутатом чиновник не будет находиться под влиянием исполнительной власти, он не будет ни продвигаться, ни понижаться в должности, будет находиться вне надежд и вне опасений на этот счет. Он не будет исполнять свою прежнюю должность и получать за нее жалованье. Одним словом, он будет представителем и только представителем в течение всего срока своего мандата. Его административная жизнь будет, так сказать, приостановлена и целиком поглощена жизнью парламентской. Именно так поступили с военными, проведя четкую грань между званием и должностью. Так почему же не сделать того же в отношении всех остальных государственных служащих.
Заметьте: несовместимость в смысле исключения (отстранения) была идеей, которая была естественна и популяризировалась при свергнутом режиме.
Тогда депутаты, если они не были чиновниками, не получали никакого жалованья, зато могли, по окончании своего мандата, на высокие и прибыльные должности на государственной службе. Чиновники же, став депутатами, продолжали непрерывно получать свое жалованье. По правде сказать, они оплачивались не как чиновники, а как депутаты, поскольку не исполняли своих прежних функций, и если министр был недоволен их голосованием, он мог лишить их всякого заработка, то есть смещать их.
Результаты такой комбинации должны были быть и действительно были плачевными. С одной стороны, кандидаты-нечиновники были большой редкостью в большинстве округов. Да, избиратели были свободны выбирать, но круг выбора не превышал пяти-шести человек. Первейшим условием избрания был размер состояния. А человек, просто благополучный в материальном отношении, отвергался, так как его подозревали, что он воспользуется положением избранника для корыстных целей.
С другой стороны, кандидаты-чиновники были в изобилии. Все объяснялось очень просто. Прежде всего им предоставлялось возмещение. Затем, пребывание в депутатах было для них надежным способом продвижения по службе.
Когда принимается во внимание война портфелей, это неизбежное следствие доступности министерских постов для депутатов (тема эта обширна, и я рассмотрю ее в следующем параграфе), когда, говорю я, в самом парламенте вспыхивает война портфелей и в нем систематически образуются коалиции с целью свергнуть действующий кабинет, который может сопротивляться тоже лишь с помощью большинства, не менее систематизированного, компактного и преданного, то легко понять, к чему ведет эта двойная способность, даваемая людям с хорошим положением, чтобы стать депутатами, и депутатам, чтобы стать людьми с хорошим положением.
Результатом должно было стать и было следующее: государственные службы, превращенные в предмет эксплуатации; правительство, поглощающее сферу частной деятельности; потеря наших свобод; разрушение наших финансов; растущая коррупция, так сказать, из кармана в карман, то есть передача друг другу целых парламентских регионов вплоть до самых последних слоев избирателей. В этих условиях не следует удивляться тому, что нация ухватилась за принцип несовместимости как за якорь спасения. Все честные избиратели, и об этом хорошо помнится, были единодушны в своем призыве: «Больше никаких чиновников в палате!» Мы помним и программу кандидатов: «Обещаю не занимать никаких государственных должностей и не пользоваться никакими милостями от государства».
Так вот, разве Февральская революция ни в чем не изменила этот порядок вещей, который ранее объяснялся и оправдывался общественным мнением?
Прежде всего мы получили право всеобщего голосования, и это существенно снизило возможность влияния правительства на выборы, а быть может, и совсем устранило такое влияние.
Далее, правительство потеряло всякий интерес к тому, чтобы предпочтительно чиновники становились депутатами, ибо теперь они полностью отвлекались от государственной службы.
Кроме того, все представители стали получать равное вспомоществование – обстоятельство, которое уже само по себе полностью меняет ситуацию.
Нам больше не приходится опасаться, как бывало некогда, что для выборов будет нехватка кандидатов. Больше придется опасаться избытка кандидатов и, следовательно, трудности выбора. Так что теперь будет просто невозможно, чтобы палату заполонили чиновники. Добавлю, что последние и не будут в этом заинтересованы, ибо мандат депутата уже не будет для них средством для успешной карьеры. Это раньше чиновник воспринимал выдвижение своей кандидатуры как необыкновенную удачу. Сегодня он будет расценивать свое выдвижение как самую настоящую жертву, по крайней мере с точки зрения его собственной карьеры.
Столь глубокие перемены в положении обоих классов имеют, как мне кажется, такой характер, что меняются сами наши представления о понятии несовместимости, ибо условия и обстоятельства стали совершенно иными. Я полагаю, что теперь пора уже рассматривать истинный принцип и всеобщую полезность этого понятия в свете не старой хартии, а новой Конституции.
Несовместимость как синоним исключения создает три крупных неудобства:
1. Ненормально, когда ограничивается – в условиях-то всеобщего голосования! – выбор кандидатов. Всеобщее голосование есть принцип, не терпящий отклонений, принцип абсолютный. Когда все население проникнуто духом уважения, доверия, восхищения по отношению, например, к советнику апелляционного суда, когда оно верит в его просвещенность и добродетель, неужели вы думаете, что оно доверит кому попало функцию исправлять законодательство, а не этому достойному судье?
2. Не менее оскорбительна и неприемлема попытка лишить целую категорию граждан самого прекрасного политического права, самого благородного вознаграждения за долгую и безупречную службу, каковым является избрание человека в результате совершенно свободного волеизъявления избирателей. Почти можно задаться вопросом, до какой высокой степени Национальное собрание заслужило это право.
3. С точки зрения практической полезности прямо бросается в глаза, что уровень опытности и просвещенности должен сильно снизиться в Палате, переизбираемой каждые три года и лишенной людей, отлично разбирающихся в государственных делах. Да что там говорить! Скажем, в Палате должен разбираться вопрос о флоте, а среди депутатов ни одного моряка. Будут говорить об армии, и ни одного военного. О гражданском и уголовном законодательстве, и ни судьи, ни юриста!
Правда, военные и моряки допускаются в Палату, но делается это в соответствии с законом, не имеющим касательства к их проблемам и не затрагивающим их сути. Вот вам и четвертое, притом серьезное, неудобство, которое следует добавить к трем предыдущим. Люди не поймут, почему в учреждении, где делаются законы, шпага имеет своего представителя, а судейская мантия не имеет, и получилось так лишь оттого, что в 1832 или 1834 г. одна организация какого-то особого свойства была включена в состав армии. Надо устранить, скажут люди, столь вопиющее неравенство, проистекающее из некоего старого и совершенного случайного закона. Вам было поручено разработать и принять полный и безупречный избирательный закон, и вы не должны были вводить в него чудовищную непоследовательность, опираясь на какую-то мелкую статью военного устава. Уж тогда бы вы лучше распространили несовместимость на все категории государственных служащих и должностных лиц. Тогда, по крайней мере, несовместимость стала бы принципом и пользовалась бы престижем именно принципа.
Теперь скажу кратко о мерах предосторожности, которые общество, как мне представляется, вправе принять по отношению к должностным лицам, которых могут избрать в качестве представителей.
Меня могут обвинить в непоследовательности и сказать: поскольку вы не допускаете никаких ограничений быть избранными в результате всеобщего голосования и поскольку вы не считаете, что можно лишить какую-либо категорию граждан их политических прав, то как же и почему вы допускаете более или менее ограничительные меры предосторожности по отношению к одним и освобождаете от них других?
Эти предосторожности – заметьте хорошенько! – ограничиваются лишь одной вещью: обеспечить в интересах общества независимость и беспристрастность представителей, а по отношению к исполнительной власти поставить депутата-чиновника на совершенно равную ногу с депутатом-нечиновником. Когда, скажем, судья получает мандат законодателя, закон страны как бы говорит ему: начинается ваша парламентская жизнь, и пока она будет продолжаться, ваша судейская деятельность прекращается. Что тут унизительного и принципиально неприемлемого? Если для каждого чиновника должностная деятельность так или иначе когда-нибудь прекращается фактически, почему нельзя ее прекратить, к тому же временно, по закону, ибо иначе она может оказаться просто вредоносной? Я не хочу также, чтобы депутат-чиновник повышался или понижался в должности его исполнительными властями, потому что если бы это было так, то повышение или понижение было бы следствием не его должностной деятельности, которой он больше не занимается, а его голосования в Палате. Так кто же допустит, чтобы исполнительная власть поощряла или наказывала депутата за его голосование? Так что эти предосторожности не произвольны, они не имеют целью ограничить число кандидатов при всеобщем голосовании или в чем-то ущемить политические права какого-либо класса граждан; совсем наоборот, они универсализируют эти права, иначе дело дойдет в конце концов до абсолюта.
Человек, занимающий любое место в правительственной иерархии, не должен скрывать, что по отношению к обществу и по важнейшему пункту нашей темы не должен скрывать, что он занимает совершенно иное положение, нежели остальные граждане.
Между государственными функциями и, скажем, частной промышленностью имеется и нечто общее, и нечто отличное. Общее заключается в том, что там и тут удовлетворяются потребности общества. Промышленность, вообще хозяйство, уберегает нас от голода, холода, болезней, незнания и невежества. Государство уберегает нас от войны, беспорядка, несправедливости, насилия. Все это – услуги, оказываемые в обмен на вознаграждение.
Теперь об отличии. Каждый свободен принимать частные услуги или отказываться от них, принимать их в той или иной степени и части, обговаривать цену. Я никого не могу заставить покупать мои брошюры и книги, читать их, платить издателю то, что ему действительно положено.
Но все, что касается государственных услуг, заранее предусмотрено законом. Не я определяю, что и сколько я должен платить за обеспечение моей безопасности. Чиновник дает мне ровно столько, сколько предписывает ему давать мне закон, и я плачу за эту услугу ровно столько, сколько опять-таки предписывает закон. Мое свободное решение здесь полностью отсутствует.
Поэтому важно знать, кто принимает такой закон.
Подобно тому, как в самой природе человека продавать как можно больше товаров, постараться сбывать самое худшее, но по самой высокой цене, так и тут позволительно думать, что нами управляют плохо и дорого, ибо те, кто имеет привилегию продавать, так сказать, правительственные товары, имеют также и привилегию определять количество, качество и цену таких товаров3.
Вот почему при наличии обширной организации, которую именуют правительством и которая, как все организации, всегда стремится к собственному росту и расширению, нация, представленная своими депутатами, сама решает, по каким пунктам, в какой мере и за какую цену она намеревается быть управляемой и администрируемой.
Если же, пренебрегая этим обстоятельством, нация позволяет правителям выбирать самих себя, то весьма вероятно, что вскоре ею будут управлять произвольно и бездарно, и ее ресурсы будут исчерпаны.
Поэтому люди пусть и противоположных, но крайних взглядов могут и, видимо, хотят сказать нации: «Мы запрещаем тебе делать представителями чиновников». Подобное было бы абсолютной несовместимостью.
Что до меня, то я тоже был бы готов разговаривать с нацией примерно таким же языком, но только и единственно в качестве совета, рекомендации, ибо я отнюдь не уверен, что имею право превращать совет в запрет. Разумеется, если всеобщее голосование свободно, оно, помимо всего прочего, может быть и ошибочным в смысле избрания тех или иных личностей. Но разве следует отсюда, что в целях предотвращения ошибок мы должны лишить выборы их свободы?
Но зато мы имеем полное право, поскольку нам поручено составить и принять избирательный закон, обеспечить независимость чиновников, избранных представителями, поставить их на равную ногу с коллегами, исключить всякие выходки и посягательства со стороны начальников этих чиновников и так отрегулировать положение этих последних на весь срок действия их мандата, чтобы не было причинено никакого ущерба общественному благу.
Такова цель первой части моего предложения.
Я думаю, что ее осуществление все регулирует и все примиряет.
Уважается право избирателей.
Касательно чиновников, уважается право гражданина.
Исчезает интерес, который некогда побуждал чиновников стремиться занять депутатское кресло.
Вообще ограничивается число тех, кто в личных целях хочет стать депутатом.
Обеспечивается независимость тех, кто стал депутатом.
В целом сохраняется право и ликвидируются злоупотребления, карьеризм и корысть.
Повышается уровень опытности и просвещенности в самой Палате.
Одним словом, принципы соединяются с полезностью.
Но если не нужно устанавливать никаких несовместимостей до выборов, то они совершенно необходимы после выборов. Обе части моего предложения взаимосвязаны, и я скорее сто раз возьму обратно свое предложение, чем соглашусь на принятие его лишь наполовину.
Здесь я встречаю первую трудность, которая, как мне думается, заранее выступает, казалось бы, непреодолимой преградой. Сама Конституция провозглашает принцип несовместимости между оплачиваемой государственной должностью и мандатом представителя народа. При этом, как сказано в докладе, речь идет не о том, чтобы как-то обойти этот фундаментальный принцип, а о том, чтобы его неукоснительно соблюдать.
И вот я спрашиваю, нет ли тут некоего ухищрения, натянутости в слове «должность», употребленном в Конституции. Ведь имеется в виду не человек, даже не должностное лицо, а именно должность, которая-то и опасна для Законодательного собрания. Должность не должна входить в Собрание, должна останавливаться перед его дверьми, но потом, по окончании полномочий Собрания того или иного данного созыва, должность может вернуться, так сказать, к ее носителю, и тем самым Конституция будет соблюдена.
Именно так Национальное собрание истолковало статью 28 Конституции применительно к армии, а поскольку я лишь распространяю это толкование на всех государственных служащих, я вправе полагать, что у меня нет никакой нужды разбираться с той преградой, которую доклад ставит на моем пути.
Ведь и в самом деле, единственное, чего я требую, это чтобы каждый избиратель мог бы также и быть избранным. Но если выбор избирателей падает на государственное должностное лицо, то человек, а не его должность вступает в Палату. Должностное лицо не теряет своих прежних прав и званий. От него не потребуют пожертвовать собственностью, которую он приобрел долгим и полезным трудом. Общество предъявит ему лишь дополнительные требования и ограничится необходимыми и достаточными мерами предосторожности. Избранный депутатом чиновник не будет находиться под влиянием исполнительной власти, он не будет ни продвигаться, ни понижаться в должности, будет находиться вне надежд и вне опасений на этот счет. Он не будет исполнять свою прежнюю должность и получать за нее жалованье. Одним словом, он будет представителем и только представителем в течение всего срока своего мандата. Его административная жизнь будет, так сказать, приостановлена и целиком поглощена жизнью парламентской. Именно так поступили с военными, проведя четкую грань между званием и должностью. Так почему же не сделать того же в отношении всех остальных государственных служащих.
Заметьте: несовместимость в смысле исключения (отстранения) была идеей, которая была естественна и популяризировалась при свергнутом режиме.
Тогда депутаты, если они не были чиновниками, не получали никакого жалованья, зато могли, по окончании своего мандата, на высокие и прибыльные должности на государственной службе. Чиновники же, став депутатами, продолжали непрерывно получать свое жалованье. По правде сказать, они оплачивались не как чиновники, а как депутаты, поскольку не исполняли своих прежних функций, и если министр был недоволен их голосованием, он мог лишить их всякого заработка, то есть смещать их.
Результаты такой комбинации должны были быть и действительно были плачевными. С одной стороны, кандидаты-нечиновники были большой редкостью в большинстве округов. Да, избиратели были свободны выбирать, но круг выбора не превышал пяти-шести человек. Первейшим условием избрания был размер состояния. А человек, просто благополучный в материальном отношении, отвергался, так как его подозревали, что он воспользуется положением избранника для корыстных целей.
С другой стороны, кандидаты-чиновники были в изобилии. Все объяснялось очень просто. Прежде всего им предоставлялось возмещение. Затем, пребывание в депутатах было для них надежным способом продвижения по службе.
Когда принимается во внимание война портфелей, это неизбежное следствие доступности министерских постов для депутатов (тема эта обширна, и я рассмотрю ее в следующем параграфе), когда, говорю я, в самом парламенте вспыхивает война портфелей и в нем систематически образуются коалиции с целью свергнуть действующий кабинет, который может сопротивляться тоже лишь с помощью большинства, не менее систематизированного, компактного и преданного, то легко понять, к чему ведет эта двойная способность, даваемая людям с хорошим положением, чтобы стать депутатами, и депутатам, чтобы стать людьми с хорошим положением.
Результатом должно было стать и было следующее: государственные службы, превращенные в предмет эксплуатации; правительство, поглощающее сферу частной деятельности; потеря наших свобод; разрушение наших финансов; растущая коррупция, так сказать, из кармана в карман, то есть передача друг другу целых парламентских регионов вплоть до самых последних слоев избирателей. В этих условиях не следует удивляться тому, что нация ухватилась за принцип несовместимости как за якорь спасения. Все честные избиратели, и об этом хорошо помнится, были единодушны в своем призыве: «Больше никаких чиновников в палате!» Мы помним и программу кандидатов: «Обещаю не занимать никаких государственных должностей и не пользоваться никакими милостями от государства».
Так вот, разве Февральская революция ни в чем не изменила этот порядок вещей, который ранее объяснялся и оправдывался общественным мнением?
Прежде всего мы получили право всеобщего голосования, и это существенно снизило возможность влияния правительства на выборы, а быть может, и совсем устранило такое влияние.
Далее, правительство потеряло всякий интерес к тому, чтобы предпочтительно чиновники становились депутатами, ибо теперь они полностью отвлекались от государственной службы.
Кроме того, все представители стали получать равное вспомоществование – обстоятельство, которое уже само по себе полностью меняет ситуацию.
Нам больше не приходится опасаться, как бывало некогда, что для выборов будет нехватка кандидатов. Больше придется опасаться избытка кандидатов и, следовательно, трудности выбора. Так что теперь будет просто невозможно, чтобы палату заполонили чиновники. Добавлю, что последние и не будут в этом заинтересованы, ибо мандат депутата уже не будет для них средством для успешной карьеры. Это раньше чиновник воспринимал выдвижение своей кандидатуры как необыкновенную удачу. Сегодня он будет расценивать свое выдвижение как самую настоящую жертву, по крайней мере с точки зрения его собственной карьеры.
Столь глубокие перемены в положении обоих классов имеют, как мне кажется, такой характер, что меняются сами наши представления о понятии несовместимости, ибо условия и обстоятельства стали совершенно иными. Я полагаю, что теперь пора уже рассматривать истинный принцип и всеобщую полезность этого понятия в свете не старой хартии, а новой Конституции.
Несовместимость как синоним исключения создает три крупных неудобства:
1. Ненормально, когда ограничивается – в условиях-то всеобщего голосования! – выбор кандидатов. Всеобщее голосование есть принцип, не терпящий отклонений, принцип абсолютный. Когда все население проникнуто духом уважения, доверия, восхищения по отношению, например, к советнику апелляционного суда, когда оно верит в его просвещенность и добродетель, неужели вы думаете, что оно доверит кому попало функцию исправлять законодательство, а не этому достойному судье?
2. Не менее оскорбительна и неприемлема попытка лишить целую категорию граждан самого прекрасного политического права, самого благородного вознаграждения за долгую и безупречную службу, каковым является избрание человека в результате совершенно свободного волеизъявления избирателей. Почти можно задаться вопросом, до какой высокой степени Национальное собрание заслужило это право.
3. С точки зрения практической полезности прямо бросается в глаза, что уровень опытности и просвещенности должен сильно снизиться в Палате, переизбираемой каждые три года и лишенной людей, отлично разбирающихся в государственных делах. Да что там говорить! Скажем, в Палате должен разбираться вопрос о флоте, а среди депутатов ни одного моряка. Будут говорить об армии, и ни одного военного. О гражданском и уголовном законодательстве, и ни судьи, ни юриста!
Правда, военные и моряки допускаются в Палату, но делается это в соответствии с законом, не имеющим касательства к их проблемам и не затрагивающим их сути. Вот вам и четвертое, притом серьезное, неудобство, которое следует добавить к трем предыдущим. Люди не поймут, почему в учреждении, где делаются законы, шпага имеет своего представителя, а судейская мантия не имеет, и получилось так лишь оттого, что в 1832 или 1834 г. одна организация какого-то особого свойства была включена в состав армии. Надо устранить, скажут люди, столь вопиющее неравенство, проистекающее из некоего старого и совершенного случайного закона. Вам было поручено разработать и принять полный и безупречный избирательный закон, и вы не должны были вводить в него чудовищную непоследовательность, опираясь на какую-то мелкую статью военного устава. Уж тогда бы вы лучше распространили несовместимость на все категории государственных служащих и должностных лиц. Тогда, по крайней мере, несовместимость стала бы принципом и пользовалась бы престижем именно принципа.
Теперь скажу кратко о мерах предосторожности, которые общество, как мне представляется, вправе принять по отношению к должностным лицам, которых могут избрать в качестве представителей.
Меня могут обвинить в непоследовательности и сказать: поскольку вы не допускаете никаких ограничений быть избранными в результате всеобщего голосования и поскольку вы не считаете, что можно лишить какую-либо категорию граждан их политических прав, то как же и почему вы допускаете более или менее ограничительные меры предосторожности по отношению к одним и освобождаете от них других?
Эти предосторожности – заметьте хорошенько! – ограничиваются лишь одной вещью: обеспечить в интересах общества независимость и беспристрастность представителей, а по отношению к исполнительной власти поставить депутата-чиновника на совершенно равную ногу с депутатом-нечиновником. Когда, скажем, судья получает мандат законодателя, закон страны как бы говорит ему: начинается ваша парламентская жизнь, и пока она будет продолжаться, ваша судейская деятельность прекращается. Что тут унизительного и принципиально неприемлемого? Если для каждого чиновника должностная деятельность так или иначе когда-нибудь прекращается фактически, почему нельзя ее прекратить, к тому же временно, по закону, ибо иначе она может оказаться просто вредоносной? Я не хочу также, чтобы депутат-чиновник повышался или понижался в должности его исполнительными властями, потому что если бы это было так, то повышение или понижение было бы следствием не его должностной деятельности, которой он больше не занимается, а его голосования в Палате. Так кто же допустит, чтобы исполнительная власть поощряла или наказывала депутата за его голосование? Так что эти предосторожности не произвольны, они не имеют целью ограничить число кандидатов при всеобщем голосовании или в чем-то ущемить политические права какого-либо класса граждан; совсем наоборот, они универсализируют эти права, иначе дело дойдет в конце концов до абсолюта.
Человек, занимающий любое место в правительственной иерархии, не должен скрывать, что по отношению к обществу и по важнейшему пункту нашей темы не должен скрывать, что он занимает совершенно иное положение, нежели остальные граждане.
Между государственными функциями и, скажем, частной промышленностью имеется и нечто общее, и нечто отличное. Общее заключается в том, что там и тут удовлетворяются потребности общества. Промышленность, вообще хозяйство, уберегает нас от голода, холода, болезней, незнания и невежества. Государство уберегает нас от войны, беспорядка, несправедливости, насилия. Все это – услуги, оказываемые в обмен на вознаграждение.
Теперь об отличии. Каждый свободен принимать частные услуги или отказываться от них, принимать их в той или иной степени и части, обговаривать цену. Я никого не могу заставить покупать мои брошюры и книги, читать их, платить издателю то, что ему действительно положено.
Но все, что касается государственных услуг, заранее предусмотрено законом. Не я определяю, что и сколько я должен платить за обеспечение моей безопасности. Чиновник дает мне ровно столько, сколько предписывает ему давать мне закон, и я плачу за эту услугу ровно столько, сколько опять-таки предписывает закон. Мое свободное решение здесь полностью отсутствует.
Поэтому важно знать, кто принимает такой закон.
Подобно тому, как в самой природе человека продавать как можно больше товаров, постараться сбывать самое худшее, но по самой высокой цене, так и тут позволительно думать, что нами управляют плохо и дорого, ибо те, кто имеет привилегию продавать, так сказать, правительственные товары, имеют также и привилегию определять количество, качество и цену таких товаров3.
Вот почему при наличии обширной организации, которую именуют правительством и которая, как все организации, всегда стремится к собственному росту и расширению, нация, представленная своими депутатами, сама решает, по каким пунктам, в какой мере и за какую цену она намеревается быть управляемой и администрируемой.
Если же, пренебрегая этим обстоятельством, нация позволяет правителям выбирать самих себя, то весьма вероятно, что вскоре ею будут управлять произвольно и бездарно, и ее ресурсы будут исчерпаны.
Поэтому люди пусть и противоположных, но крайних взглядов могут и, видимо, хотят сказать нации: «Мы запрещаем тебе делать представителями чиновников». Подобное было бы абсолютной несовместимостью.
Что до меня, то я тоже был бы готов разговаривать с нацией примерно таким же языком, но только и единственно в качестве совета, рекомендации, ибо я отнюдь не уверен, что имею право превращать совет в запрет. Разумеется, если всеобщее голосование свободно, оно, помимо всего прочего, может быть и ошибочным в смысле избрания тех или иных личностей. Но разве следует отсюда, что в целях предотвращения ошибок мы должны лишить выборы их свободы?
Но зато мы имеем полное право, поскольку нам поручено составить и принять избирательный закон, обеспечить независимость чиновников, избранных представителями, поставить их на равную ногу с коллегами, исключить всякие выходки и посягательства со стороны начальников этих чиновников и так отрегулировать положение этих последних на весь срок действия их мандата, чтобы не было причинено никакого ущерба общественному благу.
Такова цель первой части моего предложения.
Я думаю, что ее осуществление все регулирует и все примиряет.
Уважается право избирателей.
Касательно чиновников, уважается право гражданина.
Исчезает интерес, который некогда побуждал чиновников стремиться занять депутатское кресло.
Вообще ограничивается число тех, кто в личных целях хочет стать депутатом.
Обеспечивается независимость тех, кто стал депутатом.
В целом сохраняется право и ликвидируются злоупотребления, карьеризм и корысть.
Повышается уровень опытности и просвещенности в самой Палате.
Одним словом, принципы соединяются с полезностью.
Но если не нужно устанавливать никаких несовместимостей до выборов, то они совершенно необходимы после выборов. Обе части моего предложения взаимосвязаны, и я скорее сто раз возьму обратно свое предложение, чем соглашусь на принятие его лишь наполовину.
§II. Могут ли представители стать должностными лицами?
Во все времена, когда вставал вопрос о парламентской реформе, чувствовалась необходимость закрыть депутатам возможность делать карьеру на государственной службе.
Основывались на соображении, которое и в самом деле весьма убедительно. Управляемые выдвигают своих представителей, следить, контролировать, ограничивать, а при необходимости обвинять тех, кто ими управляет. Чтобы выполнить эту миссию, нужно, чтобы эти избранники полностью сохраняли свою независимость по отношению к властям. Если же власти просто будут назначать в качестве представителей свои кадры, то вся эта институция рухнет или не состоится. Такое соображение, вернее возражение, имеет, следовательно, конституционный характер.
Возражение нравственного свойства не менее сильно и убедительно. Ведь поистине печальное зрелище видеть, не оправдывая, один за другим, оказанного им доверия, продают, ради теплого местечка, и свои голоса, и интересы своих избирателей.
Поначалу надеялись примирить все и вся посредством перевыборов. Опыт показал неэффективность такого паллиативного средства.
Поэтому общественное мнение горячо высказалось за этот второй аспект несовместимости, и статья 28 Конституции есть не что иное как свидетельство победы общественности.
Но во все времена общественное мнение также выступало и за то, чтобы из понятия несовместимости было сделано одно исключение, а именно: если мудро запретить депутатам какие-либо, так сказать, нижестоящие должности и занятия, то совсем иначе надо поступать с правительствами, посольствами и со всем тем, что именуется высоким политическим положением.
Поэтому во всех планах парламентской реформы, которые выдвигались и принимались до Февраля – в плане г-на Гогье, в плане г-на де Рюмилли, как и в плане г-на Тьера – то если в статье 1-й смело и отважно отстаивался сам принцип, то в статье 2-й непременно говорилось об исключении.
По правде сказать, мне кажется, что никому и в голову не приходило, что дело может обстоять как-то иначе.
А поскольку общественность, верно ли она рассуждает или нет, в конечном счете всегда одерживает верх, статья 79 законопроекта о выборах представляет всего лишь повторную манифестацию ее победы.
Эта статья гласит:
Конечно, я не настолько уверен в собственной непогрешимости и знаю, что встречу критику моей мысли со стороны мысли общественной. Поэтому я позволю себе сослаться на убедительные примеры, пройти мимо которых невозможно.
Депутаты-министры. Но ведь это же воспринято от англичан! Именно из Англии, этой колыбели представительного правления, пришел к нам столь иррациональный и противоестественный альянс. Надо, однако, заметить, что в Англии весь представительный режим служит лишь хитроумным способом удерживать власть в руках нескольких парламентских семейств. По самому духу британской Конституции было бы абсурдно закрывать депутатам доступ к власти, поскольку эта Конституция как раз и нацелена на предоставление им власти. Тем не менее мы скоро увидим, какие отвратительные и ужасные последствия имело для самой Англии такое отклонение от обыкновенного здравого смысла.
С другой стороны, основатели американской республики сразу и мудро отвергли этот элемент политических смут и конвульсий. В 89-м году наши отцы сделали то же самое. Так что моя мысль – не сугубо личная, она не есть ни беспрецедентное новшество, ни нечто, не подкрепленное заслуживающей доверия практикой.
Как Вашингтон, как Франклин, как авторы Конституции 91-го года, я не могу не видеть в допуске депутатов в правительство причину, всегда чреватую сумятицей, волнениями, нестабильностью. Я даже не думаю, что можно вообразить себе более разрушительную комбинацию всех сил и всей действий правительства или, если угодно, более жесткую и неудобную подушку в изголовье постели монархов или президентов республик. Ничто на свете не представляется мне более способствующим пробуждению духа партийности, фракционной борьбе, коррумпированности средств информации и публикации, денатурализации печати и устных выступлений; ничто иное так не вводит в заблуждение общественность, которую сначала возбуждают, а потом депопуляризируют специально для нее истинное и популяризируют ложное, чинят помехи управлению страной, возбуждают ненависть на национальной почве, провоцируют внешние войны, разрушают государственные финансы, заставляют, так сказать, изнашиваться и терять уважение правительства, вынуждают падать духом и буквально портят тех, кем управляют, сеют повсюду ложь, одним словом, и портят, выводят из строя весь механизм представительного режима. Я не знаю никакой другой социальной раны, которая могла бы сравниться с этой, и я полагаю, что если бы сам Господь ниспослал бы нам через одного из своих ангелов Конституцию, то было бы достаточно, чтобы Национальное собрание включило в нее эту несчастную статью 79, и тогда божественный дар превратился бы в бич нашего отечества.
Именно это я собираюсь показать и доказать.
Предупреждаю, что моя довольно пространная аргументация будет развертыванием некоего силлогизма, основанного на предпосылке, которую давайте считать признанной всеми: «Люди любят власть. Они обожают ее с таким рвением, что для завоевания или сохранения ее они могут пожертвовать всем, даже покоем и благополучием своей страны».
Никто не станет заранее оспаривать эту истину, основанную на наблюдениях везде и всегда. Но когда я, идя от одного следствия к другому, подведу читателя к моему общему заключению, а именно: правительственные посты должны быть закрыты для представителей, избранных народом, – может получиться так, что, не будучи в силах порвать ни одного звена всей цепи моих рассуждений, читатель вернется к вышеназванному исходному пункту и скажет мне: «Нет, вы не доказали привлекательности власти».
Ну, что ж! Я упорно настаиваю на моем тезисе, якобы лишенном доказательств. Доказательств! Откройте наудачу любую страницу истории человечества! Ознакомьтесь с древней или новейшей историей, церковной или мирской, задайте себе вопрос, откуда берутся все эти расовые, классовые, национальные, семейные войны. Вы всегда будете получать один и тот же ответ: из жажды власти.
При всем при том, разве не применяется закон с какой-то слепой неосторожностью, когда власть сама предлагает людям кандидатуру, задача которой – контролировать, критиковать, обвинять и осуждать саму эту власть? Я отношу сказанное не к каким-то отдельным людям, а к человеку вообще, когда он, в силу безрассудного закона, оказывается в неопределенном положении между долгом и интересом. Несмотря на самые красноречивые хвалы насчет чистоты, беспристрастности и бескорыстности судей я не хотел бы иметь пусть даже совсем небольшое достояние в стране, где судья может конфисковать его в свою пользу. Таким же образом меня не устраивает министр, который вынужден говорить самому себе: «Нация обязывает меня отчитываться перед людьми, которые очень хотят заменить меня кем-нибудь из своих и так и делают, когда обнаруживают у меня пусть даже мелкий промах». Вот и попробуйте доказать вашу невиновность перед такими судьями!
Основывались на соображении, которое и в самом деле весьма убедительно. Управляемые выдвигают своих представителей, следить, контролировать, ограничивать, а при необходимости обвинять тех, кто ими управляет. Чтобы выполнить эту миссию, нужно, чтобы эти избранники полностью сохраняли свою независимость по отношению к властям. Если же власти просто будут назначать в качестве представителей свои кадры, то вся эта институция рухнет или не состоится. Такое соображение, вернее возражение, имеет, следовательно, конституционный характер.
Возражение нравственного свойства не менее сильно и убедительно. Ведь поистине печальное зрелище видеть, не оправдывая, один за другим, оказанного им доверия, продают, ради теплого местечка, и свои голоса, и интересы своих избирателей.
Поначалу надеялись примирить все и вся посредством перевыборов. Опыт показал неэффективность такого паллиативного средства.
Поэтому общественное мнение горячо высказалось за этот второй аспект несовместимости, и статья 28 Конституции есть не что иное как свидетельство победы общественности.
Но во все времена общественное мнение также выступало и за то, чтобы из понятия несовместимости было сделано одно исключение, а именно: если мудро запретить депутатам какие-либо, так сказать, нижестоящие должности и занятия, то совсем иначе надо поступать с правительствами, посольствами и со всем тем, что именуется высоким политическим положением.
Поэтому во всех планах парламентской реформы, которые выдвигались и принимались до Февраля – в плане г-на Гогье, в плане г-на де Рюмилли, как и в плане г-на Тьера – то если в статье 1-й смело и отважно отстаивался сам принцип, то в статье 2-й непременно говорилось об исключении.
По правде сказать, мне кажется, что никому и в голову не приходило, что дело может обстоять как-то иначе.
А поскольку общественность, верно ли она рассуждает или нет, в конечном счете всегда одерживает верх, статья 79 законопроекта о выборах представляет всего лишь повторную манифестацию ее победы.
Эта статья гласит:
«Статья 79. Оплачиваемыми государственными должностями, которые могут занимать в порядке исключения из статьи 28 Конституции члены Национального собрания в течение срока полномочий Собрания того или иного созыва и по выбору исполнительной власти, являются следующие:Общественное мнение не меняется в один день. Поэтому я не надеюсь на успех моего обращения к Национальному собранию. Оно не вычеркнет эту статью из закона. Но я выполняю мой долг, так как предвижу (ах, если бы я ошибся!), что эта статья превратит наше отечество в руины и обломки.
министр;
помощник государственного секретаря;
главнокомандующий национальной гвардии Сены;
генеральный прокурор кассационного суда;
генеральный прокурор апелляционного суда Парижа;
префект Сены».
Конечно, я не настолько уверен в собственной непогрешимости и знаю, что встречу критику моей мысли со стороны мысли общественной. Поэтому я позволю себе сослаться на убедительные примеры, пройти мимо которых невозможно.
Депутаты-министры. Но ведь это же воспринято от англичан! Именно из Англии, этой колыбели представительного правления, пришел к нам столь иррациональный и противоестественный альянс. Надо, однако, заметить, что в Англии весь представительный режим служит лишь хитроумным способом удерживать власть в руках нескольких парламентских семейств. По самому духу британской Конституции было бы абсурдно закрывать депутатам доступ к власти, поскольку эта Конституция как раз и нацелена на предоставление им власти. Тем не менее мы скоро увидим, какие отвратительные и ужасные последствия имело для самой Англии такое отклонение от обыкновенного здравого смысла.
С другой стороны, основатели американской республики сразу и мудро отвергли этот элемент политических смут и конвульсий. В 89-м году наши отцы сделали то же самое. Так что моя мысль – не сугубо личная, она не есть ни беспрецедентное новшество, ни нечто, не подкрепленное заслуживающей доверия практикой.
Как Вашингтон, как Франклин, как авторы Конституции 91-го года, я не могу не видеть в допуске депутатов в правительство причину, всегда чреватую сумятицей, волнениями, нестабильностью. Я даже не думаю, что можно вообразить себе более разрушительную комбинацию всех сил и всей действий правительства или, если угодно, более жесткую и неудобную подушку в изголовье постели монархов или президентов республик. Ничто на свете не представляется мне более способствующим пробуждению духа партийности, фракционной борьбе, коррумпированности средств информации и публикации, денатурализации печати и устных выступлений; ничто иное так не вводит в заблуждение общественность, которую сначала возбуждают, а потом депопуляризируют специально для нее истинное и популяризируют ложное, чинят помехи управлению страной, возбуждают ненависть на национальной почве, провоцируют внешние войны, разрушают государственные финансы, заставляют, так сказать, изнашиваться и терять уважение правительства, вынуждают падать духом и буквально портят тех, кем управляют, сеют повсюду ложь, одним словом, и портят, выводят из строя весь механизм представительного режима. Я не знаю никакой другой социальной раны, которая могла бы сравниться с этой, и я полагаю, что если бы сам Господь ниспослал бы нам через одного из своих ангелов Конституцию, то было бы достаточно, чтобы Национальное собрание включило в нее эту несчастную статью 79, и тогда божественный дар превратился бы в бич нашего отечества.
Именно это я собираюсь показать и доказать.
Предупреждаю, что моя довольно пространная аргументация будет развертыванием некоего силлогизма, основанного на предпосылке, которую давайте считать признанной всеми: «Люди любят власть. Они обожают ее с таким рвением, что для завоевания или сохранения ее они могут пожертвовать всем, даже покоем и благополучием своей страны».
Никто не станет заранее оспаривать эту истину, основанную на наблюдениях везде и всегда. Но когда я, идя от одного следствия к другому, подведу читателя к моему общему заключению, а именно: правительственные посты должны быть закрыты для представителей, избранных народом, – может получиться так, что, не будучи в силах порвать ни одного звена всей цепи моих рассуждений, читатель вернется к вышеназванному исходному пункту и скажет мне: «Нет, вы не доказали привлекательности власти».
Ну, что ж! Я упорно настаиваю на моем тезисе, якобы лишенном доказательств. Доказательств! Откройте наудачу любую страницу истории человечества! Ознакомьтесь с древней или новейшей историей, церковной или мирской, задайте себе вопрос, откуда берутся все эти расовые, классовые, национальные, семейные войны. Вы всегда будете получать один и тот же ответ: из жажды власти.
При всем при том, разве не применяется закон с какой-то слепой неосторожностью, когда власть сама предлагает людям кандидатуру, задача которой – контролировать, критиковать, обвинять и осуждать саму эту власть? Я отношу сказанное не к каким-то отдельным людям, а к человеку вообще, когда он, в силу безрассудного закона, оказывается в неопределенном положении между долгом и интересом. Несмотря на самые красноречивые хвалы насчет чистоты, беспристрастности и бескорыстности судей я не хотел бы иметь пусть даже совсем небольшое достояние в стране, где судья может конфисковать его в свою пользу. Таким же образом меня не устраивает министр, который вынужден говорить самому себе: «Нация обязывает меня отчитываться перед людьми, которые очень хотят заменить меня кем-нибудь из своих и так и делают, когда обнаруживают у меня пусть даже мелкий промах». Вот и попробуйте доказать вашу невиновность перед такими судьями!