Очевидно, что в данном случае суд исходил в первую очередь из необходимости защиты частного интереса конкретного гражданина.
В наиболее развернутом варианте сущностное единство конституционной жалобы и судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации на основе сбалансированности частного и публичного элементов (соотношение защищаемого частного и публичного интереса) проявляется при предметном совпадении обращений в федеральный орган конституционного правосудия граждан и судебных органов. К примеру, в конце 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело по запросам судов общей юрисдикции и жалобам граждан о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которыми определяются последствия отказа от обвинения или изменения обвинения государственным обвинителем при производстве в суде первой инстанции и регламентируется содержание решений, принимаемых по уголовному делу судами первой, кассационной и надзорной инстанций при выявлении нарушений закона, допущенных в ходе предварительного следствия или дознания.[56]
В Конституционный Суд Российской Федерации могут обратиться суды любой юрисдикции и любой инстанции, в том числе и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, и такие случаи не редки в практике федерального конституционного правосудия[57]. При этом необходимо учитывать, что обращение судов в Конституционный Суд может быть направлено только в порядке конкретного нормоконтроля. Это означает, что запрос суда не только должен проистекать из конкретного дела, находящегося в производстве данного суда, но и должен быть связан с защитой нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, суды не всегда учитывают это обстоятельство, порой их запросы (в целом или в какой-то части) содержат вопросы, относящиеся к абстрактному нормоконтролю.
Согласно ст. 123 (ч. 1) Конституции Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, применительно к уголовному судопроизводству это предполагает, что суд в ходе производства по делу не может становиться ни на сторону обвинения, ни на сторону защиты, подменять стороны, принимая на себя их процессуальные правомочия, а должен оставаться объективным и беспристрастным арбитром (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 1999 г. № 7-П, от 14 января 2000 г. № 1-П, от 4 марта 2003 г. № 2-П, от 8 декабря 2003 г. № 18-П). Функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. Суд при этом уполномочен разрешать подсудные ему дела лишь на основе соответствующих обращений участников судопроизводства, выступающих на стороне обвинения или защиты, либо обращений иных лиц, чьи права и законные интересы были затронуты действиями и решениями органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство. Наделение же суда в ходе производства по уголовному делу полномочиями по оспариванию решений, принятых другими, в том числе вышестоящими, судами, на чем настаивает в своем запросе Всеволожский городской суд Ленинградской области, фактически превращало бы его из органа правосудия в одну из спорящих сторон и тем самым приводило бы к нарушению ст. 46 (ч. 1) и 120 Конституции Российской Федерации.
Исходя из этого, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что отсутствие таких полномочий у суда не затрагивает конституционные права и свободы граждан А.А. Мкртычяна и П.Н. Байкова, в рамках уголовного дела по обвинению которых Всеволожский городской суд Ленинградской области обратился в Конституционный Суд РФ. При таких условиях не имеется предусмотренных ст. 36 (ч. 2) Закона «О Конституционном Суде РФ» оснований для рассмотрения запроса Всеволожского городского суда Ленинградской области в порядке конституционного судопроизводства.
Сказанное позволяет сделать вывод о наличии в современной России надлежащей законодательной регламентации права на конституционную жалобу, обеспечивающей оптимальные и сбалансированные возможности для граждан защитить свои конституционные права и свободы в рамках конституционного судопроизводства. В этом смысле вполне можно согласиться с утверждением, что успешная конституционная защита прав граждан невозможна, если к этой защите активно не была бы подключена вся судебная система, включая суды общей и арбитражной юрисдикции, конституционные суды.[59]
Глава 3
3.1. Если конституционная жалоба недопустима в связи с неподведомственностью
3.2. Форма нормативно-правового акта как критерий допустимости конституционной жалобы
3.2.1. Подпадает ли под конституционную жалобу федеральный конституционный закон?
3.2.2. Региональные законы как предмет конституционной жалобы.
В наиболее развернутом варианте сущностное единство конституционной жалобы и судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации на основе сбалансированности частного и публичного элементов (соотношение защищаемого частного и публичного интереса) проявляется при предметном совпадении обращений в федеральный орган конституционного правосудия граждан и судебных органов. К примеру, в конце 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело по запросам судов общей юрисдикции и жалобам граждан о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которыми определяются последствия отказа от обвинения или изменения обвинения государственным обвинителем при производстве в суде первой инстанции и регламентируется содержание решений, принимаемых по уголовному делу судами первой, кассационной и надзорной инстанций при выявлении нарушений закона, допущенных в ходе предварительного следствия или дознания.[56]
В Конституционный Суд Российской Федерации могут обратиться суды любой юрисдикции и любой инстанции, в том числе и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, и такие случаи не редки в практике федерального конституционного правосудия[57]. При этом необходимо учитывать, что обращение судов в Конституционный Суд может быть направлено только в порядке конкретного нормоконтроля. Это означает, что запрос суда не только должен проистекать из конкретного дела, находящегося в производстве данного суда, но и должен быть связан с защитой нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, суды не всегда учитывают это обстоятельство, порой их запросы (в целом или в какой-то части) содержат вопросы, относящиеся к абстрактному нормоконтролю.
В производстве судьи Всеволожского городского суда Ленинградской области А.К. Большакова находилось уголовное дело по обвинению граждан А.А. Мкртычяна и П.Н. Байкова в совершении преступления, предусмотренного п. «а» и «б» ч. 2 ст. 162 УК РФ. Данное дело поступило в суд на новое рассмотрение после отмены судебной коллегией по уголовным делам Ленинградского областного суда ранее вынесенного постановления о возвращении уголовного дела прокурору для устранения допущенного в ходе предварительного расследования нарушения уголовно-процессуального закона, выразившегося в нерассмотрении прокурором отвода, заявленного следователю обвиняемым А.А. Мкртычяном.Указав на то, что положением ч. 6 ст. 388 УПК РФ не ограничиваются полномочия суда или судьи, в случае несогласия с указаниями суда кассационной инстанции, сформулированными применительно к самому существу уголовного дела и выступающими в качестве препятствия для вынесения законного, обоснованного и справедливого приговора, суд вправе при новом рассмотрении дела, подчиняясь только Конституции РФ и федеральному закону (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ), самостоятельно принять в пределах собственной компетенции процессуальное решении.
По мнению суда кассационной инстанции, возвращение дела прокурору было незаконным, т. к. суд был не вправе принимать такое решение в стадии судебного разбирательства, поскольку им не был исследован вопрос об основаниях заявленного следователю отвода, о принятых следователем мерах к самоотводу, а также о причинах, по которым впоследствии обвиняемыми не заявлялись возражения против расследования уголовного дела ни самим следователем, ни следственной группой, в состав которой он входил.
Считая решение суда кассационной инстанции незаконным и необоснованным, судья Всеволожского городского суда Ленинградской области А.К. Большаков, приостановив производство по делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации, ее ст. 120, ч. 6 ст. 388 УПК РФ, устанавливающей обязательность указаний суда кассационной инстанции для суда первой инстанции, которому уголовное дело направляется для нового рассмотрения, а также ст. 402 того же Кодекса, не относящей суд, постановивший решение по уголовному делу, к числу субъектов, обладающих правом обжаловать в надзорном порядке решения вышестоящих судебных инстанций, отменивших или изменивших принятое им решение.[58]
Согласно ст. 123 (ч. 1) Конституции Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, применительно к уголовному судопроизводству это предполагает, что суд в ходе производства по делу не может становиться ни на сторону обвинения, ни на сторону защиты, подменять стороны, принимая на себя их процессуальные правомочия, а должен оставаться объективным и беспристрастным арбитром (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 1999 г. № 7-П, от 14 января 2000 г. № 1-П, от 4 марта 2003 г. № 2-П, от 8 декабря 2003 г. № 18-П). Функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. Суд при этом уполномочен разрешать подсудные ему дела лишь на основе соответствующих обращений участников судопроизводства, выступающих на стороне обвинения или защиты, либо обращений иных лиц, чьи права и законные интересы были затронуты действиями и решениями органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство. Наделение же суда в ходе производства по уголовному делу полномочиями по оспариванию решений, принятых другими, в том числе вышестоящими, судами, на чем настаивает в своем запросе Всеволожский городской суд Ленинградской области, фактически превращало бы его из органа правосудия в одну из спорящих сторон и тем самым приводило бы к нарушению ст. 46 (ч. 1) и 120 Конституции Российской Федерации.
Исходя из этого, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что отсутствие таких полномочий у суда не затрагивает конституционные права и свободы граждан А.А. Мкртычяна и П.Н. Байкова, в рамках уголовного дела по обвинению которых Всеволожский городской суд Ленинградской области обратился в Конституционный Суд РФ. При таких условиях не имеется предусмотренных ст. 36 (ч. 2) Закона «О Конституционном Суде РФ» оснований для рассмотрения запроса Всеволожского городского суда Ленинградской области в порядке конституционного судопроизводства.
Сказанное позволяет сделать вывод о наличии в современной России надлежащей законодательной регламентации права на конституционную жалобу, обеспечивающей оптимальные и сбалансированные возможности для граждан защитить свои конституционные права и свободы в рамках конституционного судопроизводства. В этом смысле вполне можно согласиться с утверждением, что успешная конституционная защита прав граждан невозможна, если к этой защите активно не была бы подключена вся судебная система, включая суды общей и арбитражной юрисдикции, конституционные суды.[59]
Глава 3
Какая конституционная жалоба допустима?
Анализ положения ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации и корреспондирующих ему норм Закона «О Конституционном Суде РФ» позволяет выявить ряд критериев допустимости конституционной жалобы или, иначе говоря, условий реализации права на конституционную жалобу.[60]
3.1. Если конституционная жалоба недопустима в связи с неподведомственностью
Как свидетельствует практика деятельности Конституционного Суда РФ, граждане весьма широко прибегают к праву на обращение в Конституционный Суд. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что количество обращений, направляемых в высший орган конституционного контроля Российской Федерации, существенным образом превышает количество выносимых Конституционным Судом РФ на основе жалоб граждан решений[61]. Одной из основных причин этого являются проблемы, связанные с невозможностью признания соответствующих обращений в качестве конституционных жалоб ввиду несоблюдения установленного порядка реализации соответствующего конституционного права. Так, удельный вес (в процентном отношении) явно неподведомственных Конституционному Суду РФ обращений в общем количестве хоть и снизился с 82% в 1992 г. до 51% в 2004 г., никогда за весь период деятельности Конституционного Суда РФ не был менее 50%. В ряду неподведомственных Конституционному Суду значительным остается число обращений о пересмотре решений и приговоров судов общей юрисдикции. Так, из общего количества поступивших в Конституционный Суд в 2004 г. обращений (15 561 обращение) количество неподведомственных «жалоб на другие суды» составило 338, включая 279 по гражданским делам, 73 человека просили оказать содействие в пересмотре приговоров, устранении нарушений при проведении дознания и следствия.
Нередки случаи направления в Конституционный Суд РФ и обращений, содержащих признаки злоупотребления правом на конституционную жалобу. Разграничение предметной компетенции между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и конституционным судом является одной из важных в этом плане проблем.[62]
Из представленных материалов следовало, что заявитель по существу выражает несогласие с решением Пенсионного фонда Российской Федерации по Челябинской области об отказе в повышении расчетного размера его пенсии с учетом п. «и» ст. 110 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на основании предоставленной им справки о реабилитации. Между тем проверка правильности конвертации пенсионных прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капитал может быть осуществлена только вышестоящим органом (в данном случае – Пенсионным фондом Российской Федерации) или в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Для рассмотрения обращения заявителя по существу на основании ч. 4 ст. 40 Закона «О Конституционном Суде РФ» оно и было направлено в Департамент организации назначения и выплаты пенсий Пенсионного фонда Российской Федерации.
В течение 2004 г. было оказано содействие в приеме граждан Верховным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, приемной Администрации Президента РФ, приемными Министерства внутренних дел РФ и Министерства обороны РФ.
Нередки случаи направления в Конституционный Суд РФ и обращений, содержащих признаки злоупотребления правом на конституционную жалобу. Разграничение предметной компетенции между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и конституционным судом является одной из важных в этом плане проблем.[62]
Так, например, гражданин Осипов И.А. обращался в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности федеральных и региональных законов, принятых без согласования с населением, поскольку это, по его мнению, нарушает конституционные права граждан, предусмотренные ст. 3 и 32 (ч. 1) Конституции РФ3. Гражданин Павлычев А.В., именуя свое обращение заявлением-протестом, оспаривал конституционность ст. 3, 37, 39, 40, 96 и 97 Закона «О Конституционном Суде РФ», положения которых, по его мнению, создают необоснованные преграды для обращения граждан с соответствующей жалобой в Конституционный Суд РФ, чем ограничивают его право на судебную защиту и нарушают ст. 45 и 46 Конституции РФ, а также положения международно-правовых актов о правах человека. При этом ограничение своих прав заявитель фактически усматривал в том, что оспариваемые им нормативные положения не позволяют Конституционному Суду РФ оценивать решения и действия должностных лиц органов государственной власти, в то время как отсутствие соответствующей возможности приводит, как утверждал заявитель, к злоупотреблениям со стороны российских чиновников и их преступному поведению.[63]Вместе с тем даже в случаях, если обращение не соответствует установленным требованиям, Секретариат Конституционного Суда РФ может разъяснить положения Закона «О Конституционном Суде РФ», касающиеся порядка обращения в Конституционный Суд РФ, в необходимых случаях предоставить выписки из данного Федерального конституционного закона и реквизиты для оплаты государственной пошлины, оказать содействие обратившемуся в надлежащем оформлении жалобы (к примеру, в 2004 г. количество таких лиц составило 150). В случае, если обращение явно не подведомственно Конституционному Суду РФ, Секретариат Конституционного Суда РФ может направить его в государственные органы и организации, компетентные решать поставленные в нем вопросы (ч. 4 ст. 40 Закона «О Конституционном Суде РФ»). Данная норма, направленная на оказание гражданину правовой помощи и имеющая глубоко позитивный правозащитный потенциал, ни в коем случае не может рассматриваться в качестве препятствия для реализации права на конституционную жалобу.
Конституционность ч. 4 ст. 40 Закона «О Конституционном Суде РФ» оспаривалась гражданином Ю.И. Титовым, по мнению которого ее нормативные положения не соответствуют ст. 19 (ч. 1), 33, 45 (ч. 1), 46 (ч. 1), 47 (ч. 1), 55 (ч. 2 и 3), 118 (ч. 1) и 125 (ч. 4) Конституции РФ.[64]Изучив представленные заявителем материалы, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению, поскольку его права оспариваемой нормой нарушены не были.
Из представленных материалов следовало, что заявитель по существу выражает несогласие с решением Пенсионного фонда Российской Федерации по Челябинской области об отказе в повышении расчетного размера его пенсии с учетом п. «и» ст. 110 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на основании предоставленной им справки о реабилитации. Между тем проверка правильности конвертации пенсионных прав застрахованных лиц в расчетный пенсионный капитал может быть осуществлена только вышестоящим органом (в данном случае – Пенсионным фондом Российской Федерации) или в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Для рассмотрения обращения заявителя по существу на основании ч. 4 ст. 40 Закона «О Конституционном Суде РФ» оно и было направлено в Департамент организации назначения и выплаты пенсий Пенсионного фонда Российской Федерации.
В течение 2004 г. было оказано содействие в приеме граждан Верховным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, приемной Администрации Президента РФ, приемными Министерства внутренних дел РФ и Министерства обороны РФ.
3.2. Форма нормативно-правового акта как критерий допустимости конституционной жалобы
Оспариванию гражданином в конституционном судопроизводстве подлежит закон, под которым Конституционный Суд Российской Федерации понимает прежде всего федеральные законы и федеральные конституционные законы.
3.2.1. Подпадает ли под конституционную жалобу федеральный конституционный закон?
Следует отметить, что ни ст. 125 Конституции РФ, ни ст. 3 Закона «О Конституционном Суде РФ» не называют федеральные конституционные законы в качестве предмета конституционного контроля, в том числе в рамках конкретного нормоконтроля по жалобам граждан. Однако на основе анализа соответствующих норм Конституции и названного Закона в их системном единстве с другими положениями Конституции РФ, в частности ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1, 3, 4), 18, 71 (п. «а»), 72 (ч. 1, п. «а»), 90 (ч. 2), 115 (ч. 1, 3), 120 (ч. 1), можно сделать вывод, что в этом случае конституционное понятие «федеральные законы» имеет расширительное значение и включает в свое содержание в том числе и «федеральные конституционные законы». Из этого исходит и Конституционный Суд РФ, признавая жалобы граждан на нарушение прав и свобод федеральными конституционными законами допустимыми[65]. В противном случае достаточно большой массив важных законов конституционного уровня, напрямую затрагивающих права и свободы граждан, оставался бы вне сферы влияния судебного конституционного контроля. Поэтому обращения в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции РФ такой подход, когда жалобы на федеральные конституционные законы признаются допустимыми, оставляются Судом без удовлетворения.
3.2.2. Региональные законы как предмет конституционной жалобы.
Под конституционное понятие «законы» (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ) подпадают также законы субъектов Российской Федерации[66], включая их конституции (уставы) как основные законы субъектов Российской Федерации. Это важно иметь в виду еще и потому, что на конституционные жалобы граждан в этом случае не распространяется предусмотренное п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции ограничение юрисдикции Конституционного Суда по проверке на соответствие Конституции РФ лишь тех законов и иных нормативных актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционная жалоба гражданина (или запрос суда) может быть связана с проверкой на соответствие Конституции и такого закона субъекта РФ, который принят в порядке ст. 73 Конституции РФ, т. е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Так, например, 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял уже упоминаввшееся постановление по делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».
В данном постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).
Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта Российской Федерации данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта Российской Федерации, т. е. входит в состав его исключительной компетенции.
Так, например, 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял уже упоминаввшееся постановление по делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».
В данном постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).
Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта Российской Федерации данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта Российской Федерации, т. е. входит в состав его исключительной компетенции.