Страница:
Новый импульс эволюции отечественных государственных органов по превенции девиантного поведения не достигших совершеннолетия лиц был дан постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 11 июля 1931 г., которым было утверждено Положение о комиссиях по делам о несовершеннолетних[20]. Основными задачами комиссий были определены охрана прав и интересов подростков, борьба с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних путем применения к ним мер медико-педагогического характера. В юридической литературе отмечается, что отсутствие в рассматриваемый период реальных мер, которые могли бы быть применены к подросткам в зависимости от тяжести совершенного ими правонарушения, негативно отразилось на работе комиссий и привело к снижению их роли в предупреждении преступности лиц рассматриваемой категории[21].
Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних является создание специализированных органов правопорядка по борьбе в первую очередь с правонарушениями лиц не достигших совершеннолетия. Постановлением Совета Народных Комисаров и ЦК ВКП (б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления Рабоче-крестьянской милиции были созданы детские комнаты милиции. С этой даты начинается история подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел[22] (31 мая официально признан Днем подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации). Данным постановлением, наряду с закреплением ряда мероприятий по устранению причин, порождающих преступность несовершеннолетних, установлению уголовной ответственности взрослых подстрекателей к совершению подростками преступлений, были ликвидированы созданные в 1918 г. комиссии по делам несовершеннолетних, и вся деятельность по ликвидации беспризорности и безнадзорности, устройству несовершеннолетних возлагалась на милицию.
Середина 30-х годов XX в. – начало сложного периода в истории нашей страны. Волна репрессий охватила все регионы. С 1935 по 1941 г., по примерным оценкам историков, число репрессированных достигло нескольких миллионов человек, многие были убиты либо погибли под пытками. В это время были внесены существенные изменения в законодательство об уголовной ответственности лиц, не достигших совершеннолетия. Законом от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» было установлено привлечение за тяжкие преступления к уголовной ответственности, вплоть до расстрела, подростков с двенадцатилетнего возраста. Этим же законом устанавливалась строгая ответственность за вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность.
В 1937 г. в стране функционировало более 60 детских колоний, в том числе семь тюрем. Начиная с 1935 г. в разбирательствах, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, стали участвовать прокуроры, следователи и адвокаты, специализирующиеся только на правонарушениях лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Эффективность указанных мер была очевидна, так как количество осужденных несовершеннолетних в 1940 г. по сравнению с 1931 г. сократилось примерно вдвое. Тем не менее накануне Великой Отечественной войны проблема ликвидации безнадзорности, устройства детей, оставшихся без родителей, еще не была решена.
Направление ужесточения уголовного законодательства нашло свое отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1940 г., согласно которому к числу преступлений, ответственность за которые также устанавливалась с 12-летнего возраста, были отнесены действия несовершеннолетних, которые могли вызвать крушение поезда, например развинчивание рельсов, подкладывание под рельсы различных предметов.
В юридической литературе отмечалось, что «установление уголовной ответственности за ряд преступлений начиная с двенадцатилетнего возраста, видимо, было продиктовано желанием указать несовершеннолетним, что советская власть предъявляет серьезные требования к своим подрастающим гражданам»[23]. Ужесточение уголовных репрессий не способствовало применению к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия, что приводило к негативным последствиям в силу отрицательного воздействия мер уголовного наказания на психику и поведение осужденных. По мнению Е.В. Болдырева, концепцией Закона от 7 апреля 1935 г. о возможности ликвидации преступности в стране усилением мер судебного воздействия был отброшен весь громадный положительный опыт применения воспитательных мер к несовершеннолетним правонарушителям[24].
Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних возник в период Великой Отечественной войны, когда многие тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. Срочно на восток эвакуировались детские дома, в регионах Поволжья и Урала значительно возросло их число, а следовательно, возросли и заботы о воспитании детей, их трудоустройстве. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, они были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении, вследствие чего воспитанниками детских домов совершались кражи и грабежи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных детей и как результат количество преступлений в среде несовершеннолетних.
Итак, в период Великой Отечественной войны Правительством Советского Союза и Народным комиссариатом внутренних дел СССР был принят ряд постановлений и приказов, определивших меры борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, борьба с детской безнадзорностью находилась в центре внимания местных партийных и комсомольских органов, принимались меры для устройства детей, потерявших родителей.
Приказом Народного комиссариата внутренних дел СССР от 1941 г. № 312 были введена инструкция «О работе детских комнат милиции». Детские комнаты милиции организовывались при городских, районных и линейных отделениях милиции для приема детей на время, необходимое для выяснения причин беспризорности и безнадзорности, передачи родителям, лицам, их заменяющим, или направления в соответствующие детские учреждения. Работники детских комнат были введены в штат отделений милиции, при которых организовывались детские комнаты.
23 января 1942 г. Совет Народных Комиссаров принял постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенно расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.
Директивой Народного комиссариата внутренних дел СССР от 22 сентября 1942 г. № 403 штат детских комнат милиции в зависимости от объема работы устанавливался не более двух единиц: инспектор и помощник инспектора. Им выделялось денежное содержание и вещевое довольствие, а комплектовались детские комнаты за счет работников милиции, по своим служебным качествам соответствующим этой работе и не подлежащим призыву в армию. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. В последующие годы сеть детских комнат постоянно расширялась. Приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 12 июня 1943 г. № 0231 объявил штаты детских комнат милиции при органах транспортной милиции.
Изучение поствоенных лет показывает, что безнадзорность и беспризорность наряду с тяжелым экономическим положением страны являлись основными причинами правонарушений несовершеннолетних. Несмотря на это, в те годы большое внимание уделялось и вопросам раннего предупреждения совершения правонарушений подростками. Указанное положение нашло отражение в принятых Советом Министров СССР постановлениях от 8 апреля 1952 г. № 1708 и от 30 января 1954 г. № 171 «О мероприятиях по улучшению работы детских домов».
В 1950 г. во всех крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат. В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжении учебы.
Прогрессивным шагом в превенции преступлений среди не достигших совершеннолетия лиц можно считать принятие Советом Министров РСФСР «Положения о комиссиях по устройству детей и подростков при Советах Министров автономных республик и исполкомах краевых, областных, окружных, городских, районных Советов депутатов трудящихся» от 4 октября 1957 г.[25] Этим Положением на комиссии была возложена обязанность устройства всех нуждающихся детей, а не только детей, оставшихся без родителей. Они координировали работу органов народного образования и социального обеспечения, в том числе по оказанию материальной и педагогической помощи нуждающимся семьям. В соответствии с Положением комиссии (кроме районных) имели право направлять детей и подростков в воспитательные колонии Министерства внутренних дел союзных республик. Помимо того, данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями.
Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 г. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (далее – КДНиЗП)[26], которые действуют и по сей день. Лейтмотивом принятия данного нормативно-правового документа являлась необходимость координации деятельности всех субъектов системы превенции правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних закреплялись организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля над условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в учреждениях Министерства внутренних дел и специальных учебно-воспитательных учреждениях. Согласно указу комиссии по делам несовершеннолетних создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советах народных депутатов, при Советах министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.
17 декабря 1968 г. Коллегией Министерства внутренних дел СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов Министерства внутренних дел СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 г., деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, комиссий по делам несовершеннолетних.
Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ Министерства внутренних дел РСФСР № 285 от 5 июля 1961 г. «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С 1973 г. началось создание центральных детских комнат милиции в службах профилактики уголовного розыска горрайлинорганов. В 1974 г. в Управлении уголовного розыска Министерства внутренних дел СССР и аппаратах уголовного розыска Министерств внутренних дел, Управлений внутренних дел союзных и автономных республик, краев и областей для всемерного улучшения организации работы детских комнат милиции были созданы отделения по руководству ими.
15 февраля 1977 г. детские приемники-распределители, детские комнаты милиции были реорганизованы в приемники-распределители для несовершеннолетних, инспекции по делам несовершеннолетних.
Заканчивая исследование ретроспективы превенции правонарушений несовершеннолетних в советский период отметим, что субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в то время был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и, что важно, предупредительные меры были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Это была система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с лицами, не достигшими совершеннолетия.
Важной вехой в комплексной деятельности по профилактике асоциального поведения, безнадзорности, административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших восемнадцати лет, стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[27]. Данный нормативный акт в настоящее время утратил юридическую силу (диапазон действия его полной редакции: с 21 сентября 1993 г. по 13 января 2000 г.), но именно он заложил основу для развития законодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. По данному нормативному документу государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав составляли комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения, а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике административных и иных правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.
Дальнейшая эволюция законодательства, регламентирующего как правовой статус не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц, так и деятельность органов системы противодействия правонарушениям лиц, не достигших совершеннолетия, безусловно, связана со своевременным принятием на федеральном уровне важнейших нормативных актов, среди которых особо следует выделить Уголовный кодекс Российской Федерации[28], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[29] и Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ[30].
В 90-е годы XX в. органы милиции, координирующие деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних, носили различные названия (30 июня 1991 г. инспекции по делам несовершеннолетних были реорганизованы в подразделения по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних, которые, в свою очередь, 26 мая 2000 г. были переименованы в отделы по делам несовершеннолетних; 2 апреля 2004 г. центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей были переименованы в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел – ЦВСНП), имели разнообразную структуру.
К настоящему моменту низовое звено подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел представлено центрами временного содержания несовершеннолетних правонарушителей и отделами по организации деятельности участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних, состоящими из руководящего звена отдела и иных должностных лиц, которые в совокупности должны контролировать правонарушения несовершеннолетних на территории обслуживания – инспектора (старшие инспектора) полиции по делам несовершеннолетних и школьные инспектора (старшие школьные инспектора) полиции.
Итак, можно сделать вывод, что история развития отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия – не что иное, как генезис принципа индивидуального подхода к данной категории правонарушителей, возведенный в ранг государственной политики.
Анализ исторического принципа индивидуализации в данном контексте показывает, что мы имеем дело с поступательным его развитием, пиком которого, как представляется, стал советский период. Во-первых, несмотря на то что этот период характеризуется борьбой абстрактно гуманистической идеи максимальной экономии репрессии и идеи усиления как административной, так и уголовной репрессии как основного способа быстро покончить с административными правонарушениями и преступностью в среде несовершеннолетних, особая заслуга в сохранении и развитии специфического подхода к несовершеннолетним правонарушителям принадлежала в период ужесточения административного и уголовного законодательства практике, которая смягчала в процессе правоприменения жесткие требования закона. Во-вторых, в это время государство не только обеспечивало деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, но и одновременно занималось обеспечением детей.
Однако в период реформ конца XX в. и перехода к новому укладу экономики государство оказалось не способным осуществлять дальнейшую поддержку этой системы. Таким образом, деятельность по профилактике и предупреждению административных и других правонарушений несовершеннолетних оказалась на пороге полной деградации и разрушения, так как в условиях сложившихся реалий исполнение поставленных задач могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые еще не сформировались. Кроме того, для получения конкретных позитивных результатов профилактической работы необходима научно-обоснованная координация деятельности всех субъектов профилактики и, в частности, всех подразделений органов внутренних дел при четком правовом разграничении их функций и полномочий.
Итак, в 1990-е годы центр тяжести социально-превентивной работы в исследуемой сфере сместился в сторону подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Неудивительно, что в сложившихся условиях особую актуальность приобретает вопрос о том, каков потенциал этих подразделений в предупредительной деятельности, все ли резервы в законодательстве и иных государственных правовых механизмах задействованы с целью более успешной профилактической деятельности в сегменте правонарушений несовершеннолетних.
§ 3. Зарубежный опыт организации и функционирования системы превенции правонарушений и привлечения к ответственности несовершеннолетних, перспективы его использования в Российской Федерации
Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних является создание специализированных органов правопорядка по борьбе в первую очередь с правонарушениями лиц не достигших совершеннолетия. Постановлением Совета Народных Комисаров и ЦК ВКП (б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления Рабоче-крестьянской милиции были созданы детские комнаты милиции. С этой даты начинается история подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел[22] (31 мая официально признан Днем подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации). Данным постановлением, наряду с закреплением ряда мероприятий по устранению причин, порождающих преступность несовершеннолетних, установлению уголовной ответственности взрослых подстрекателей к совершению подростками преступлений, были ликвидированы созданные в 1918 г. комиссии по делам несовершеннолетних, и вся деятельность по ликвидации беспризорности и безнадзорности, устройству несовершеннолетних возлагалась на милицию.
Середина 30-х годов XX в. – начало сложного периода в истории нашей страны. Волна репрессий охватила все регионы. С 1935 по 1941 г., по примерным оценкам историков, число репрессированных достигло нескольких миллионов человек, многие были убиты либо погибли под пытками. В это время были внесены существенные изменения в законодательство об уголовной ответственности лиц, не достигших совершеннолетия. Законом от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» было установлено привлечение за тяжкие преступления к уголовной ответственности, вплоть до расстрела, подростков с двенадцатилетнего возраста. Этим же законом устанавливалась строгая ответственность за вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность.
В 1937 г. в стране функционировало более 60 детских колоний, в том числе семь тюрем. Начиная с 1935 г. в разбирательствах, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, стали участвовать прокуроры, следователи и адвокаты, специализирующиеся только на правонарушениях лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Эффективность указанных мер была очевидна, так как количество осужденных несовершеннолетних в 1940 г. по сравнению с 1931 г. сократилось примерно вдвое. Тем не менее накануне Великой Отечественной войны проблема ликвидации безнадзорности, устройства детей, оставшихся без родителей, еще не была решена.
Направление ужесточения уголовного законодательства нашло свое отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1940 г., согласно которому к числу преступлений, ответственность за которые также устанавливалась с 12-летнего возраста, были отнесены действия несовершеннолетних, которые могли вызвать крушение поезда, например развинчивание рельсов, подкладывание под рельсы различных предметов.
В юридической литературе отмечалось, что «установление уголовной ответственности за ряд преступлений начиная с двенадцатилетнего возраста, видимо, было продиктовано желанием указать несовершеннолетним, что советская власть предъявляет серьезные требования к своим подрастающим гражданам»[23]. Ужесточение уголовных репрессий не способствовало применению к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия, что приводило к негативным последствиям в силу отрицательного воздействия мер уголовного наказания на психику и поведение осужденных. По мнению Е.В. Болдырева, концепцией Закона от 7 апреля 1935 г. о возможности ликвидации преступности в стране усилением мер судебного воздействия был отброшен весь громадный положительный опыт применения воспитательных мер к несовершеннолетним правонарушителям[24].
Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних возник в период Великой Отечественной войны, когда многие тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. Срочно на восток эвакуировались детские дома, в регионах Поволжья и Урала значительно возросло их число, а следовательно, возросли и заботы о воспитании детей, их трудоустройстве. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, они были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении, вследствие чего воспитанниками детских домов совершались кражи и грабежи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных детей и как результат количество преступлений в среде несовершеннолетних.
Итак, в период Великой Отечественной войны Правительством Советского Союза и Народным комиссариатом внутренних дел СССР был принят ряд постановлений и приказов, определивших меры борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, борьба с детской безнадзорностью находилась в центре внимания местных партийных и комсомольских органов, принимались меры для устройства детей, потерявших родителей.
Приказом Народного комиссариата внутренних дел СССР от 1941 г. № 312 были введена инструкция «О работе детских комнат милиции». Детские комнаты милиции организовывались при городских, районных и линейных отделениях милиции для приема детей на время, необходимое для выяснения причин беспризорности и безнадзорности, передачи родителям, лицам, их заменяющим, или направления в соответствующие детские учреждения. Работники детских комнат были введены в штат отделений милиции, при которых организовывались детские комнаты.
23 января 1942 г. Совет Народных Комиссаров принял постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенно расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.
Директивой Народного комиссариата внутренних дел СССР от 22 сентября 1942 г. № 403 штат детских комнат милиции в зависимости от объема работы устанавливался не более двух единиц: инспектор и помощник инспектора. Им выделялось денежное содержание и вещевое довольствие, а комплектовались детские комнаты за счет работников милиции, по своим служебным качествам соответствующим этой работе и не подлежащим призыву в армию. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. В последующие годы сеть детских комнат постоянно расширялась. Приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 12 июня 1943 г. № 0231 объявил штаты детских комнат милиции при органах транспортной милиции.
Изучение поствоенных лет показывает, что безнадзорность и беспризорность наряду с тяжелым экономическим положением страны являлись основными причинами правонарушений несовершеннолетних. Несмотря на это, в те годы большое внимание уделялось и вопросам раннего предупреждения совершения правонарушений подростками. Указанное положение нашло отражение в принятых Советом Министров СССР постановлениях от 8 апреля 1952 г. № 1708 и от 30 января 1954 г. № 171 «О мероприятиях по улучшению работы детских домов».
В 1950 г. во всех крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат. В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжении учебы.
Прогрессивным шагом в превенции преступлений среди не достигших совершеннолетия лиц можно считать принятие Советом Министров РСФСР «Положения о комиссиях по устройству детей и подростков при Советах Министров автономных республик и исполкомах краевых, областных, окружных, городских, районных Советов депутатов трудящихся» от 4 октября 1957 г.[25] Этим Положением на комиссии была возложена обязанность устройства всех нуждающихся детей, а не только детей, оставшихся без родителей. Они координировали работу органов народного образования и социального обеспечения, в том числе по оказанию материальной и педагогической помощи нуждающимся семьям. В соответствии с Положением комиссии (кроме районных) имели право направлять детей и подростков в воспитательные колонии Министерства внутренних дел союзных республик. Помимо того, данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями.
Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 г. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (далее – КДНиЗП)[26], которые действуют и по сей день. Лейтмотивом принятия данного нормативно-правового документа являлась необходимость координации деятельности всех субъектов системы превенции правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних закреплялись организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля над условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в учреждениях Министерства внутренних дел и специальных учебно-воспитательных учреждениях. Согласно указу комиссии по делам несовершеннолетних создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советах народных депутатов, при Советах министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.
17 декабря 1968 г. Коллегией Министерства внутренних дел СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов Министерства внутренних дел СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 г., деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, комиссий по делам несовершеннолетних.
Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ Министерства внутренних дел РСФСР № 285 от 5 июля 1961 г. «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С 1973 г. началось создание центральных детских комнат милиции в службах профилактики уголовного розыска горрайлинорганов. В 1974 г. в Управлении уголовного розыска Министерства внутренних дел СССР и аппаратах уголовного розыска Министерств внутренних дел, Управлений внутренних дел союзных и автономных республик, краев и областей для всемерного улучшения организации работы детских комнат милиции были созданы отделения по руководству ими.
15 февраля 1977 г. детские приемники-распределители, детские комнаты милиции были реорганизованы в приемники-распределители для несовершеннолетних, инспекции по делам несовершеннолетних.
Заканчивая исследование ретроспективы превенции правонарушений несовершеннолетних в советский период отметим, что субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в то время был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и, что важно, предупредительные меры были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Это была система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с лицами, не достигшими совершеннолетия.
Важной вехой в комплексной деятельности по профилактике асоциального поведения, безнадзорности, административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших восемнадцати лет, стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[27]. Данный нормативный акт в настоящее время утратил юридическую силу (диапазон действия его полной редакции: с 21 сентября 1993 г. по 13 января 2000 г.), но именно он заложил основу для развития законодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. По данному нормативному документу государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав составляли комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения, а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике административных и иных правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.
Дальнейшая эволюция законодательства, регламентирующего как правовой статус не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц, так и деятельность органов системы противодействия правонарушениям лиц, не достигших совершеннолетия, безусловно, связана со своевременным принятием на федеральном уровне важнейших нормативных актов, среди которых особо следует выделить Уголовный кодекс Российской Федерации[28], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[29] и Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ[30].
В 90-е годы XX в. органы милиции, координирующие деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних, носили различные названия (30 июня 1991 г. инспекции по делам несовершеннолетних были реорганизованы в подразделения по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних, которые, в свою очередь, 26 мая 2000 г. были переименованы в отделы по делам несовершеннолетних; 2 апреля 2004 г. центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей были переименованы в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел – ЦВСНП), имели разнообразную структуру.
К настоящему моменту низовое звено подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел представлено центрами временного содержания несовершеннолетних правонарушителей и отделами по организации деятельности участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних, состоящими из руководящего звена отдела и иных должностных лиц, которые в совокупности должны контролировать правонарушения несовершеннолетних на территории обслуживания – инспектора (старшие инспектора) полиции по делам несовершеннолетних и школьные инспектора (старшие школьные инспектора) полиции.
Итак, можно сделать вывод, что история развития отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия – не что иное, как генезис принципа индивидуального подхода к данной категории правонарушителей, возведенный в ранг государственной политики.
Анализ исторического принципа индивидуализации в данном контексте показывает, что мы имеем дело с поступательным его развитием, пиком которого, как представляется, стал советский период. Во-первых, несмотря на то что этот период характеризуется борьбой абстрактно гуманистической идеи максимальной экономии репрессии и идеи усиления как административной, так и уголовной репрессии как основного способа быстро покончить с административными правонарушениями и преступностью в среде несовершеннолетних, особая заслуга в сохранении и развитии специфического подхода к несовершеннолетним правонарушителям принадлежала в период ужесточения административного и уголовного законодательства практике, которая смягчала в процессе правоприменения жесткие требования закона. Во-вторых, в это время государство не только обеспечивало деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, но и одновременно занималось обеспечением детей.
Однако в период реформ конца XX в. и перехода к новому укладу экономики государство оказалось не способным осуществлять дальнейшую поддержку этой системы. Таким образом, деятельность по профилактике и предупреждению административных и других правонарушений несовершеннолетних оказалась на пороге полной деградации и разрушения, так как в условиях сложившихся реалий исполнение поставленных задач могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые еще не сформировались. Кроме того, для получения конкретных позитивных результатов профилактической работы необходима научно-обоснованная координация деятельности всех субъектов профилактики и, в частности, всех подразделений органов внутренних дел при четком правовом разграничении их функций и полномочий.
Итак, в 1990-е годы центр тяжести социально-превентивной работы в исследуемой сфере сместился в сторону подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Неудивительно, что в сложившихся условиях особую актуальность приобретает вопрос о том, каков потенциал этих подразделений в предупредительной деятельности, все ли резервы в законодательстве и иных государственных правовых механизмах задействованы с целью более успешной профилактической деятельности в сегменте правонарушений несовершеннолетних.
§ 3. Зарубежный опыт организации и функционирования системы превенции правонарушений и привлечения к ответственности несовершеннолетних, перспективы его использования в Российской Федерации
В целях предупреждения правонарушений несовершеннолетних и организации воспитательно-профилактической работы среди них необходима взаимосвязанная система мер, направленная на выявление каждого совершенного подростком административного правонарушения и преступления, своевременное и правильное реагирование на противоправное поведение несовершеннолетнего и организация эффективного контроля над его дальнейшим поведением.
Полемика и дискуссии ученых и практических работников сферы противодействия противоправным проявлениям несовершеннолетних по данной проблематике ведутся давно, но единый подход пока еще не выработан.
Итак, в нашей стране действует комплексная система профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, однако специализированных государственных органов, призванных расследовать уголовные дела в отношении несовершеннолетних, и судебных органов, рассматривающих материалы о совершении несовершеннолетними преступлений, в Российской Федерации пока не существует. Деятельность следственных подразделений органов внутренних дел в этом направлении аккумулируется лишь у отдельных следователей, у которых помимо уголовных дел в отношении несовершеннолетних в производстве могут находиться и материалы на подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений совершеннолетних лиц. То же самое имеет место и в органах дознания, схожим образом организована работа следователей прокуратуры.
На уровне негосударственных формирований, общественных организаций, трудовых коллективов регулярно делаются попытки создания негосударственных ювенальных судов чести с профилактической направленностью, однако этот опыт не был в полном объеме перенесен на государственный уровень, и преступления, совершенные несовершеннолетними, рассматриваются судами общей юрисдикции.
Есть и отдельные исключения из правила, но они носят чаще всего временный характер. Как отмечено в сообщении Председателя Кингисеппского городского суда Ленинградской области «в связи с приведением российского законодательства в области обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами, с февраля 2006 года Кингисеппский городской суд начал активную практическую работу по введению и развитию элементов ювенальной юстиции в уголовное судопроизводство по делам несовершеннолетних. С этого времени работает отдельный состав ювенального суда: ювенальный судья, секретарь судебного заседания. Также впервые в Ленинградской области в Кингисеппском городском суде с февраля 2006 года введена должность помощника судьи с функциями социального работника и постоянно работает психолог, трудоустроенный в Комитете по образованию администрации МО "Кингисеппский муниципальный район"».
Ювенальный суд располагается в специальных помещениях городского суда. Выделен отдельный кабинет для работы психолога и помощника судьи с функциями социального работника. Изменился подход к рассмотрению дел в отношении несовершеннолетних: ювенальный судья строго индивидуально подходит к рассмотрению дел и выбору наказания, чтобы оно максимально способствовало исправлению и ресоциализации конкретного несовершеннолетнего, отвечало интересам общества и обеспечивало его защиту, безопасность. Помощником судьи с функциями социального работника осуществляется глубокое и всестороннее исследование личности несовершеннолетнего подсудимого, условий его жизни и воспитания, а также выявления причин и условий совершения им преступления. Помощник судьи с функциями социального работника допрашивается в судебном заседании, а его отчет в виде карты социально-психологического сопровождения о проведенном социально-психологическом обследовании несовершеннолетнего приобщается к материалам дела. С учетом результатов этого обследования судом подбираются наиболее рациональные меры по реабилитации и ресоциализации несовершеннолетнего и назначается ему наказание[31].
Полемика и дискуссии ученых и практических работников сферы противодействия противоправным проявлениям несовершеннолетних по данной проблематике ведутся давно, но единый подход пока еще не выработан.
Итак, в нашей стране действует комплексная система профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, однако специализированных государственных органов, призванных расследовать уголовные дела в отношении несовершеннолетних, и судебных органов, рассматривающих материалы о совершении несовершеннолетними преступлений, в Российской Федерации пока не существует. Деятельность следственных подразделений органов внутренних дел в этом направлении аккумулируется лишь у отдельных следователей, у которых помимо уголовных дел в отношении несовершеннолетних в производстве могут находиться и материалы на подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений совершеннолетних лиц. То же самое имеет место и в органах дознания, схожим образом организована работа следователей прокуратуры.
На уровне негосударственных формирований, общественных организаций, трудовых коллективов регулярно делаются попытки создания негосударственных ювенальных судов чести с профилактической направленностью, однако этот опыт не был в полном объеме перенесен на государственный уровень, и преступления, совершенные несовершеннолетними, рассматриваются судами общей юрисдикции.
Есть и отдельные исключения из правила, но они носят чаще всего временный характер. Как отмечено в сообщении Председателя Кингисеппского городского суда Ленинградской области «в связи с приведением российского законодательства в области обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами, с февраля 2006 года Кингисеппский городской суд начал активную практическую работу по введению и развитию элементов ювенальной юстиции в уголовное судопроизводство по делам несовершеннолетних. С этого времени работает отдельный состав ювенального суда: ювенальный судья, секретарь судебного заседания. Также впервые в Ленинградской области в Кингисеппском городском суде с февраля 2006 года введена должность помощника судьи с функциями социального работника и постоянно работает психолог, трудоустроенный в Комитете по образованию администрации МО "Кингисеппский муниципальный район"».
Ювенальный суд располагается в специальных помещениях городского суда. Выделен отдельный кабинет для работы психолога и помощника судьи с функциями социального работника. Изменился подход к рассмотрению дел в отношении несовершеннолетних: ювенальный судья строго индивидуально подходит к рассмотрению дел и выбору наказания, чтобы оно максимально способствовало исправлению и ресоциализации конкретного несовершеннолетнего, отвечало интересам общества и обеспечивало его защиту, безопасность. Помощником судьи с функциями социального работника осуществляется глубокое и всестороннее исследование личности несовершеннолетнего подсудимого, условий его жизни и воспитания, а также выявления причин и условий совершения им преступления. Помощник судьи с функциями социального работника допрашивается в судебном заседании, а его отчет в виде карты социально-психологического сопровождения о проведенном социально-психологическом обследовании несовершеннолетнего приобщается к материалам дела. С учетом результатов этого обследования судом подбираются наиболее рациональные меры по реабилитации и ресоциализации несовершеннолетнего и назначается ему наказание[31].