Страница:
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[49] (в ред. последующих изменений).
2. В части 2 комментируемой статьи определен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Этот перечень воспроизводит определенный в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечь полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Однако перечень воспроизведен лишь частично. Так, в положениях ч. 2 комментируемой статьи не нашли отражение такие полномочия, ранее предусматриваемые в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля, как: координация деятельности органов государственного контроля (надзора) в России в соответствующей сфере контроля; обеспечение исполнения международных обязательств России.
В отношении полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 1).
Практически такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статье лишь уточнено, что, во-первых, речь идет именно о федеральном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом, и, во-вторых, что федеральными органами исполнительной власти разрабатывается и реализуется единая государственная политика в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении такого контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, т. е. в сферах деятельности, полномочиями в которых обладают соответствующие органы.
В отношении разработки единой государственной политики следует иметь в виду, что, как уже говорилось, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 по общему правилу функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства осуществлять в установленных сферах деятельности нормативно-правовое регулирование не вправе, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Соответственно, федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий единую государственную политику в соответствующей сфере деятельности, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в этой сфере деятельности, могут не совпадать.
Организация реализации внутренней и внешней политики России, согласно норме ч. 1 ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», основанной на соответствующих конституционных положениях, является одним из общих полномочий Правительства РФ.
Во взаимосвязи с положением п. 1 ч. 2 комментируемой статьи находится положение п. 1 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящее к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), реализацию единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).
Организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории России, проводимого федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. комментарий к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
В отношении рассматриваемого полномочия следует иметь в виду такой, определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона, принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Соответственно данному принципу в п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) (п. 3).
Данное полномочие не предусматривалось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля среди полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Однако еще в условиях действия названного Закона постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679[50] (в последующем вносились изменения) утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (наименование в ред. постановления Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 331)[51].
Названным Порядком (п. 1) установлены требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Как определено в п. 2 данного документа, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Соответственно, административные регламенты, о которых идет речь в нововведении п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, либо более общие административные регламенты, охватывающие порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора), принимались федеральными органами исполнительной власти и в условиях действия Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В качестве примера такого административного регламента следует назвать изданный одним из первых с непосредственной ссылкой на названный пункт Закона Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утв. приказом Мининформсвязи России от 25 мая 2006 г. № 68[52].
До издания названного выше постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 вместо административных регламентов исполнения государственных функций нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти утверждались иные виды документов. В качестве примера такого документа, изданного в условиях действия Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, следует отметить Правила проведения государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, утв. приказом Росгосхлебинспекции от 11 января 2002 г. № 2[53].
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 4).
О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) подразумевает необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля. Такой мониторинг в силу прямого указания в п. 4 ч. 2 комментируемой статьи должен проводиться соответствующими федеральными органами исполнительной власти по единым показателям и по единой методике, которые подлежат утверждению Правительством РФ.
Согласно п. 4 ч. 2 ст. 5 и п. 3 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона Правительством РФ утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Соответственно, следует ожидать издания постановления Правительства РФ, утверждающего единые показатели и методику проведения мониторинга эффективности федерального, регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Осуществление других предусмотренных законодательством РФ полномочий (п. 5).
Перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), сформулирован в ч. 2 комментируемой статьи как открытый. Точно так же в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля определялся открытым перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Согласно п. 5 ч. 2 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор), осуществляют и другие полномочия, кроме прямо перечисленных в данной статье. Эти полномочия, согласно п. 5 ч. 2 статьи, должны быть предусмотрены законодательством РФ, т. е. федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор)
Также уже говорилось, что ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Тем самым, по мнению федерального законодателя, Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля был приведен в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, внесшим изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако вряд ли такие изменения можно считать содержанием согласования данных законодательных актов. По сути, положения ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля воспроизведены в комментируемой статье, и основным изменением является лишь то, что теперь говорится о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом. Иначе говоря, не было необходимости признавать статью 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля полностью утратившей силу. Эта статья нуждалась лишь в изменениях, направленных на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие изменения и прослеживаются в комментируемой статье.
Часть 1 комментируемой статьи указывает на то, что определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Тем самым практически в точности воспроизведена норма ч. 1 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. По сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре). Кроме того, в статью включено указание на то, что определение уполномоченных органов, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются именно в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Норма ч. 1 комментируемой статьи основана на норме п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[54]), которая основана, в свою очередь, на положении ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Данный перечень воспроизводит и расширяет определенный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечь полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (п. 1).
Практически такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статье лишь уточнено, что речь идет именно о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом.
Следует подчеркнуть, что в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи указано только на реализацию единой государственной политики. Разработка единой государственной политики в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Вместе с тем, между данными положениями видится некоторая несогласованность: в п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона говорится о разработке единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), в то время как в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи речь идет о реализации единой государственной политики в этой области при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).
В основе взаимосвязанных положений п. 1 ч. 2 комментируемой статьи и п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона лежит норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Данная конституционная норма продублирована в п. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории субъекта РФ органами исполнительной власти субъекта РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. комментарий к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
То же самое говорилось в комментарии к предыдущей статье в отношении полномочия федеральных органов исполнительной власти на организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона).
В то же время в отношении положения п. 2 ч. 2 комментируемой статьи следует подчеркнуть нововведение, направленное на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: региональный государственный контроль (надзор) организуется и осуществляется с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора). Тем самым реализуется такой определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) (п. 3).
О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Рассматриваемое полномочие введено по аналогии с положением п. 3 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающим среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора).
Разумеется, при реализации рассматриваемого полномочия подлежит учету упоминаемое выше разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[49] (в ред. последующих изменений).
2. В части 2 комментируемой статьи определен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Этот перечень воспроизводит определенный в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечь полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Однако перечень воспроизведен лишь частично. Так, в положениях ч. 2 комментируемой статьи не нашли отражение такие полномочия, ранее предусматриваемые в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля, как: координация деятельности органов государственного контроля (надзора) в России в соответствующей сфере контроля; обеспечение исполнения международных обязательств России.
В отношении полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 1).
Практически такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статье лишь уточнено, что, во-первых, речь идет именно о федеральном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом, и, во-вторых, что федеральными органами исполнительной власти разрабатывается и реализуется единая государственная политика в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении такого контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, т. е. в сферах деятельности, полномочиями в которых обладают соответствующие органы.
В отношении разработки единой государственной политики следует иметь в виду, что, как уже говорилось, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 по общему правилу функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства осуществлять в установленных сферах деятельности нормативно-правовое регулирование не вправе, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Соответственно, федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий единую государственную политику в соответствующей сфере деятельности, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в этой сфере деятельности, могут не совпадать.
Организация реализации внутренней и внешней политики России, согласно норме ч. 1 ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», основанной на соответствующих конституционных положениях, является одним из общих полномочий Правительства РФ.
Во взаимосвязи с положением п. 1 ч. 2 комментируемой статьи находится положение п. 1 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящее к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), реализацию единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).
Организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории России, проводимого федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. комментарий к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
В отношении рассматриваемого полномочия следует иметь в виду такой, определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона, принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Соответственно данному принципу в п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) (п. 3).
Данное полномочие не предусматривалось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля среди полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Однако еще в условиях действия названного Закона постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679[50] (в последующем вносились изменения) утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (наименование в ред. постановления Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 331)[51].
Названным Порядком (п. 1) установлены требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Как определено в п. 2 данного документа, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Соответственно, административные регламенты, о которых идет речь в нововведении п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, либо более общие административные регламенты, охватывающие порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора), принимались федеральными органами исполнительной власти и в условиях действия Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В качестве примера такого административного регламента следует назвать изданный одним из первых с непосредственной ссылкой на названный пункт Закона Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утв. приказом Мининформсвязи России от 25 мая 2006 г. № 68[52].
До издания названного выше постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 вместо административных регламентов исполнения государственных функций нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти утверждались иные виды документов. В качестве примера такого документа, изданного в условиях действия Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, следует отметить Правила проведения государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, утв. приказом Росгосхлебинспекции от 11 января 2002 г. № 2[53].
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 4).
О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) подразумевает необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля. Такой мониторинг в силу прямого указания в п. 4 ч. 2 комментируемой статьи должен проводиться соответствующими федеральными органами исполнительной власти по единым показателям и по единой методике, которые подлежат утверждению Правительством РФ.
Согласно п. 4 ч. 2 ст. 5 и п. 3 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона Правительством РФ утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Соответственно, следует ожидать издания постановления Правительства РФ, утверждающего единые показатели и методику проведения мониторинга эффективности федерального, регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Осуществление других предусмотренных законодательством РФ полномочий (п. 5).
Перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), сформулирован в ч. 2 комментируемой статьи как открытый. Точно так же в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля определялся открытым перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Согласно п. 5 ч. 2 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор), осуществляют и другие полномочия, кроме прямо перечисленных в данной статье. Эти полномочия, согласно п. 5 ч. 2 статьи, должны быть предусмотрены законодательством РФ, т. е. федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор)
1. Определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти)субъекта Российской Федерации.1. В комментируемой статье говорится о полномочиях органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Как говорилось в комментарии к предыдущей статье, подобное регулирование ранее содержалось в ст. 5 первоначальной редакции Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но в отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
2. К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся:
1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);
3) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора);
4) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.
Также уже говорилось, что ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Тем самым, по мнению федерального законодателя, Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля был приведен в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, внесшим изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако вряд ли такие изменения можно считать содержанием согласования данных законодательных актов. По сути, положения ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля воспроизведены в комментируемой статье, и основным изменением является лишь то, что теперь говорится о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом. Иначе говоря, не было необходимости признавать статью 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля полностью утратившей силу. Эта статья нуждалась лишь в изменениях, направленных на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие изменения и прослеживаются в комментируемой статье.
Часть 1 комментируемой статьи указывает на то, что определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Тем самым практически в точности воспроизведена норма ч. 1 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. По сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре). Кроме того, в статью включено указание на то, что определение уполномоченных органов, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются именно в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Норма ч. 1 комментируемой статьи основана на норме п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[54]), которая основана, в свою очередь, на положении ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Данный перечень воспроизводит и расширяет определенный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечь полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (п. 1).
Практически такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статье лишь уточнено, что речь идет именно о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом.
Следует подчеркнуть, что в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи указано только на реализацию единой государственной политики. Разработка единой государственной политики в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Вместе с тем, между данными положениями видится некоторая несогласованность: в п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона говорится о разработке единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), в то время как в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи речь идет о реализации единой государственной политики в этой области при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).
В основе взаимосвязанных положений п. 1 ч. 2 комментируемой статьи и п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона лежит норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Данная конституционная норма продублирована в п. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории субъекта РФ органами исполнительной власти субъекта РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. комментарий к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
То же самое говорилось в комментарии к предыдущей статье в отношении полномочия федеральных органов исполнительной власти на организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона).
В то же время в отношении положения п. 2 ч. 2 комментируемой статьи следует подчеркнуть нововведение, направленное на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: региональный государственный контроль (надзор) организуется и осуществляется с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора). Тем самым реализуется такой определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) (п. 3).
О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Рассматриваемое полномочие введено по аналогии с положением п. 3 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающим среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора).
Разумеется, при реализации рассматриваемого полномочия подлежит учету упоминаемое выше разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).