Статья 5. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничен
1. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.1. Комментируемая статья устанавливает возможные случаи ограничения права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.
Основным исключением из общего правила о публичности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является режим охраняемой законом тайны, в особенности – государственной тайны, под которой понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации[76].
Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Однако вопрос законодательного определения информации ограниченного доступа и разработки критериев отнесения сведений к этому виду информации, а также определения границ между открытой и закрытой информацией требует правового разрешения.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлен правовой режим секретной информации, который также нуждается в совершенствовании.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г.[77].
Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен достаточно четко и прозрачно, но существуют также проблемы реализации этих правовых норм, что подтверждается судебной практикой.
В связи с этим важно отметить, что зарубежное законодательство о доступе к информации предусматривает две дополнительные гарантии в аналогичных ситуациях. Во-первых, всякий отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован со ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде.
Во-вторых, если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным гражданам в той части, которая секретных сведений не содержит, если же выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения этого документа, и только в случае, если и этого сделать невозможно, следует отказ в предоставлении информации.
2. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188[78]. С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации.
Названным Указом конфиденциальная информация определена как: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна. Однако представляется, что необходим федеральный закон о конфиденциальной информации или информации конфиденциального характера, поскольку большая часть информации ограниченного доступа законодательно не урегулирована[79]. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как тайна переписки, согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только к праву специалиста определенной профессии.
Адекватных мер по соблюдению и защите требует профессиональная тайна. Такие меры должны предусматривать защиту конфиденциальной информации, составляющей предмет тайны, не только от вмешательства посторонних лиц, но и от ее неправомерного, в том числе по неосторожности, использования самим специалистом – профессионалом. Однако согласно действующему законодательству правовая защита профессиональных тайн имеет место только тогда, когда на специалиста (или организацию) федеральными законами возложена обязанность соблюдения конфиденциальности (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 147-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Во всех остальных случаях непосредственной правовой защите может подлежать лишь первоначальная тайна, нарушенная в связи с нарушением профессиональной тайны[80].
Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации комментируемого Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего это касается служебной тайны.
Вопрос срочного принятия Закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации Закона о доступе к информации. Это, собственно, не недостаток данного Закона, а недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является, пожалуй, единственным полноправным (по содержанию, а не по процедуре) исключением из принципа открытости информации. Однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона[81].
Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» также содержит упоминание персональных данных в качестве конфиденциальной информации. Действующий ныне Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» аналогичным образом говорит о персональных данных в статье об ограничении доступа к информации, однако прямо не называет их в качестве конфиденциальной информации или информации ограниченного доступа, указывая лишь на особый порядок доступа к ним, предусмотренный специальным законом. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон «О персональных данных»), что интересно, также не характеризует персональные данные в целом как конфиденциальную информацию, даже более того, наряду с просто определением «персональных данных» содержит определение «общедоступных персональных данных» – термин, который невозможно логически соотнести с информацией ограниченного доступа.
Суть ограничения доступа к информации о персональных данных по аналогии с другими видами информации ограниченного доступа должна заключаться в установлении особого порядка доступа к ним, их использования и распространения. Но в Законе «О персональных данных» (ст. 19) закреплено лишь крайне общее требование – предпринять организационные и технические меры по охране от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий. Технические меры, которые обязан предпринять оператор, можно считать достаточно определенными, поскольку действуют аналогичные нормативные положения, связанные с защитой иных видов конфиденциальной информации. Такая деятельность по защите конфиденциальной информации осуществляется путем лицензирования и сертификации средств защиты информации Федеральной службой по техническому и экспортному контролю на основании соответствующих положений[82]. Но вот что касается организационных мер, то здесь совершенно отсутствуют какие-либо четкие указания на этот счет.
В целом регламентация режима отдельных видов конфиденциальной информации закреплена в самостоятельных нормативных актах. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными Гражданским кодексом и другими законами.
Так, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).
Обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице производится в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».
Статья 6. Способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:Перечисленные в статье способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления подробно рассматриваются в гл. 3 комментируемого Закона. Более подробно см. комментарий к ней.
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления – также муниципальными правовыми актами.
Статья 7. Форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.1. Комментируемая часть статьи устанавливает следующие формы предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: в устной форме, в виде документированной информации, в виде электронного документа.
2. Форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Форма предоставления информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления может устанавливаться также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами. В случае, если форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не установлена, она может определяться запросом пользователя информацией. При невозможности предоставления указанной информации в запрашиваемой форме информация предоставляется в том виде, в каком она имеется в государственном органе, органе местного самоуправления.
3. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в устной форме предоставляется пользователям информацией во время приема. Указанная информация предоставляется также по телефонам справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных государственным органом, органом местного самоуправления на ее предоставление.
4. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть передана по сетям связи общего пользования.
Документированная информация – это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель (п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).
Электронный документ, исходя из ч. 3 ст. 11 того же Закона, – это электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи.
2. Форма представления информации может быть графической (чертежи, схемы, графики); физической (образец изделия, устройство, оборудование, агрегат или его составная часть, интегральная микросхема, программа для ЭВМ, в частности исходный текст и объектный код), звуко– и видеозапись; электронной (электронный документ); фотографической; письменной (рукопись, машинный текст) и устной (произнесение в виде консультации, сообщения в ходе переговоров, исполнение в виде показа или демонстрации, например при исполнении договора передачи конфиденциальных коммерческих или производственных навыков (опыта)).
Особой формой представления информации является документ, под которым в законодательстве понимается зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Исследуя вопросы информационного обслуживания, В.В. Брежнева приводит следующие многоаспектные классификационные группы информационных услуг, выделяя типы услуг по их видам[83]: информационные услуги, предоставляемые в результате документного обслуживания (адресные справки, предоставление во временное пользование документов из фондов, предоставление в постоянное пользование документов из полнотекстовых баз данных, электронная доставка документов);
информационные услуги, предоставляемые в результате библиографического обслуживания (предоставление устных справок, библиографических пособий, тематические подборки, списки цитируемой литературы и т. д.);
информационные услуги, предоставляемые в результате фактографического обслуживания (фактографические справки, базы данных, справочники, досье, бизнес-справки, новостные ленты, дайджесты прессы);
информационные услуги, предоставляемые как результат проведения информационных исследований (дифференцированное обеспечение руководства, тематические аналитические обзоры, отчеты о результатах библиографических исследований, отчеты о маркетинговых исследованиях, отчеты о патентных исследованиях, отчеты по результатам коммуникативного аудита и т. д.);
консультационные услуги (обучение пользователей, консультации по поиску в сетевых ресурсах, фонде и т. д.)[84].
Согласно комментируемой статье форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации – законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами. А если таковая форма не установлена, она может определяться запросом пользователя информацией, а при невозможности предоставления указанной информации в запрашиваемой форме информация предоставляется в том виде, в каком она имеется в государственном органе, органе местного самоуправления.
3. Устная форма обращения за информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления согласно комментируемой части статьи возможна во время приема, по телефонам справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных государственным органом, органом местного самоуправления на ее предоставление.
Среди основных нормативных актов, составляющих правовую базу реализации некоторых способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти, можно назвать Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», который закрепляет право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме[85].
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Таможенного кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо может обратиться с запросом о предоставлении необходимой информации как в устной, так и в письменной форме[86]. Устный запрос подлежит рассмотрению таможенным органом в день получения указанного запроса. При подаче письменного запроса ответ должен быть дан в письменной форме в течение 10 дней со дня получения указанного запроса.
4. Комментируемый Закон предусматривает возможность передачи информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по сетям связи общего пользования. Сеть связи – это технологическая система, включающая в себя средства и линии связи и предназначенная для электросвязи или почтовой связи (п. 24 ст. 2 Федерального закона «О связи»). Согласно ч. 1 ст. 12 того же Закона единая сеть электросвязи Российской Федерации состоит из расположенных на территории Российской Федерации сетей электросвязи следующих категорий: сеть связи общего пользования; выделенные сети связи;
технологические сети связи, присоединенные к сети связи общего пользования;
сети связи специального назначения и другие сети связи для передачи информации при помощи электромагнитных систем.
При этом под сетями связи общего пользования понимается комплекс взаимодействующих сетей электросвязи, в том числе сети связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания. Сеть связи общего пользования предназначена для возмездного оказания услуг электросвязи любому пользователю услугами связи на территории Российской Федерации и включает в себя сети электросвязи, определяемые географически в пределах обслуживаемой территории и ресурса нумерации и не определяемые географически в пределах территории Российской Федерации и ресурса нумерации, а также сети связи, определяемые по технологии реализации оказания услуг связи. Сеть связи общего пользования имеет присоединение к сетям связи общего пользования иностранных государств.
Статья 8. Права пользователя информацией
Пользователь информацией имеет право:Закон предоставляет различные возможности пользователей при реализации своего права на доступ к информации. Прежде всего это право получить достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;
4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (ст. 19)[87] предоставляют гражданам РФ право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам.
Подобный механизм предусмотрен и в ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[88] и конкретизирован порядком сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вместе с тем Закон только в отношении органов местного самоуправления предусматривает своевременное оповещение и информирование населения. За государственными органами аналогичные полномочия не закреплены.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента