Страница:
Новый этап в экономическом развитии наступил на рубеже XIX – XX столетий. Нарастание кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием производительных сил, процессы монополизации создали реальную угрозу для рыночной экономики. В этих условиях возникла потребность в поддержании конкуренции, ограничении прав крупной собственности, усилении регулирующей роли государства, которое все более активно стало участвовать не только в регулировании рыночных отношений, но и в организации производства. Особую роль в усилении экономического влияния государства сыграл отказ от золотого стандарта. В результате государство приобрело мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную сферы жизни. Все эти процессы не могли не сказаться на конституционном развитии многих стран. При этом, заметим, нередко конституции опережали уровень экономического развития, тем самым прокладывая дорогу для структурной перестройки и дальнейшего роста экономики.
Новая конституционная модель, сформировавшаяся после Второй мировой войны, базировалась на идеях социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. Так, в Конституции ФРГ записано: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества». Конституция Японии провозглашает: «Право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». Пространная декларация о социальных функциях частной собственности содержится в Конституции Италии: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех».
Очень детально вопросы экономики отражены во многих конституциях, принятых главным образом во второй половине XX в., – Испании, Италии, ФРГ, Португалии, Греции, Бразилии, Перу, Швейцарии, Южно-Африканской Республики.
Вопросы, поднятые конституционной экономикой, во многом затронули и «старые» конституции, принятые до Второй мировой войны. При этом их либо подвергали формальной ревизии в форме конституционных поправок (например, конституции Бельгии, Люксембурга), либо приспосабливали к новым экономическим требованиям посредством конституционного толкования (конституции США, Австралии и т.д.).
Очередной этап наступил на рубеже третьего тысячелетия. Он стал результатом современного кризиса индустриального общества и крушения коммунистической системы, воплощавшей это общество наиболее последовательно. Все чаще в конституциях появляются положения, направленные на ограничение государственного вмешательства в социальную жизнь и хозяйственную деятельность, более четко и строго прописываются функции государственной власти в экономической (особенно в бюджетной и денежной) политике. Эта эволюция отражает развитие производительных сил в новом веке – веке индивидуализированного производства и информационных технологий.
В Конституции России 1993 г. социально-экономическая тематика получила достаточно полное освещение. Правда, не столь детальное, как, например, в конституциях Бразилии, Испании, Португалии, ФРГ, и все же перечень наиболее важных экономических проблем, требующих конституционного закрепления, в ней содержится. На конституционном уровне закреплен перечень основных экономических прав и экономических функций органов государственной власти, регламентированы вопросы функционирования отдельных институтов, непосредственно связанных с осуществлением экономической политики.
Конституцию РФ 1993 г. отличает ее умеренно либеральный характер. Впервые в российской истории в Основном законе страны провозглашаются равным образом либерализм политический и экономический. В этом отношении российская Конституция, безусловно, представляет собой документ современной эпохи – эпохи перехода к постиндустриальной системе ценностей. Вместе с тем российская Конституция включает весь комплекс идей и принципов, которые были развиты демократической традицией последних двух столетий. По сути, в ней предпринята попытка обеспечить единство принципов «естественного права» (либеральный принцип) и социальной традиции новейшего времени. Это находит отражение в весьма сжатом изложении экономических проблем в гл. 1 и 2 Конституции – т.е. в тех главах, которые содержат фундаментальные принципы общественного и государственного строя и не могут быть изменены иначе как с изменением всей Конституции. Именно здесь речь идет о приоритете прав личности перед государством, что проявляется в таких положениях, как свобода предпринимательства, неприкосновенность частной собственности, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Вместе с тем, провозгласив Россию социальным государством, Конституция гарантирует социальную защиту населения. Данные принципы конкретизируются в правах и свободах личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции.
Статья 8 Конституции РФ закладывает основы для развития рыночной экономики в стране: это гарантия прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Показательно, что среди важнейших функций государства, определяющих пределы возможного его вмешательства в экономику, выделены прежде всего фундаментальные либеральные ценности – защита собственности и поддержка конкуренции. По этому поводу М. Баглай и Б. Габричидзе заметили: «…тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений»[32]. К сожалению, в действительности либеральные экономические институты, защищаемые Конституцией, в России развиты очень слабо, что и определяет реальный уровень экономического развития страны. Налицо разрыв между юридической (писаной) конституцией и конституцией фактической (с учетом правоприменительной практики и состояния экономической системы).
Здесь немаловажную роль играет тот факт, что формально гарантируемый ст. 120 Конституции РФ принцип независимости судов пока полностью не реализован на практике. Независимость судебной власти является необходимой предпосылкой развития свободной рыночной экономики в стране. Реальная опасность того, что любое властное решение может быть признано судом неконституционным или незаконным, снижает возможность принятия государственными органами и должностными лицами актов, удовлетворяющих исключительно частные интересы, и служит эффективным противовесом дискреционным полномочиям законодательной и исполнительной власти. Кроме того, в странах с развитой судебной системой независимые суды анализируют последствия (в том числе экономические) принимаемых ими решений по сложным делам и вырабатывают максимально эффективные (при этом не противоречащие правовым принципам и законам) решения.
Стоит отдельно упомянуть, что Конституция 1993 г. разрабатывалась в борьбе различных идеологических подходов. Ее первые две главы содержат более либеральные положения, в отличие от других разделов. Реализация провозглашенного в основах конституционного строя, правах и свободах личности либеральный принцип затрудняется, как только дело касается конкретных проблем функционирования хозяйственно-политической системы.
Обусловлено это наличием конфликта между декларируемым в Конституции либерализмом и реальными возможностями его осуществления в постсоциалистическом обществе. Частная собственность постепенно пробивает себе дорогу к тому, чтобы быть реально признанной и равноправной. Единство экономического пространства сплошь и рядом нарушается субъектами Федерации. Этот разрыв явно прослеживается при обращении к полномочиям органов государственной власти (в том числе по принятию нормативных правовых актов) вторгаться в свободу осуществления экономической деятельности, руководствуясь всевозможными «публичными» интересами.
К таким интересам, в первую очередь, относится конституционная обязанность государства гарантировать социальную защиту населения. Конституция РФ содержит целый набор социальных прав граждан. С одной стороны, выделены «права-привилегии», т.е. предоставление льгот отдельным членам общества (прежде всего, разумеется, социально уязвимым). С другой стороны, имеются декларативные права, которые формально гарантируются каждому, но реальный уровень их реализации зависит от уровня социально-экономического развития общества и материальных ресурсов самого государства.
В условиях посттоталитарного характера российской политической и экономической системы в обществе до сих пор господствует мнение, что обеспечение экономического развития, производство общественных благ, повышение социальной стабильности невозможны без активного участия государства. Такой подход повышает риски чрезмерного вмешательства государства в экономику, распространения популизма и непотизма и зачастую имеет эффект прямо противоположный конституционно заявленным целям деятельности государственных органов и институтов. В итоге экономические свободы могут остаться только декларациями.
Данный тезис подтверждается практикой. О том, насколько реально действующей является «экономическая Конституция» России, можно судить, например, по индексу экономической свободы – показателю, ежегодно рассчитываемому газетой Wall Street Journal и исследовательским центром Heritage Foundation по большинству стран мира. Согласно рейтингу 2010 г. из 183 стран Россия занимает 143-ю позицию и относится к группе стран, «в основном несвободных», немногим опережая «деспотичные» Вьетнам, Сирию, Украину и Беларусь. Данный показатель включает такие составляющие, как свобода бизнеса, торговли, налоговая свобода, защита прав собственности, свобода от коррупции. Безусловно, не стоит абсолютизировать значимость подобных статистических показателей. Но несомненно одно: между декларированием конституционных ценностей рыночной экономики и их реализацией на практике лежит пропасть, которую России все еще предстоит пройти.
Конституция РФ предусматривает ряд механизмов, направленных на минимизацию издержек популизма, столь опасного и разрушительного для государства и экономики. Прежде всего это касается вопросов денежной политики, бюджета и бюджетных заимствований.
Особое значение имеют конституционные гарантии защиты и обеспечения устойчивости рубля. Реализация этой конституционной функции возложена на Центральный банк. При этом Конституция особо указывает на недопустимость вмешательства в его деятельность (ст. 75).
Конституция предполагает более сложную, чем для других законов, процедуру принятия бюджетного и налогового законодательства. Соответствующие законопроекты требуют обязательного заключения Правительства и одобрения верхней палаты. Запрещается придание обратной силы законам, ухудшающим условия предпринимательской деятельности (ст. 104, 106 и 114).
В Конституции сформулированы определенные правила осуществления государственных заимствований (ст. 75, 104). Во-первых, предусмотрено регулирование заимствований федеральным законом, что должно обеспечить упорядочение процедуры получения займов. Во-вторых, установлено, что решения о проведении государственного заимствования принимаются в рамках правовой процедуры, аналогичной принятию бюджетно-налогового законодательства. В-третьих, подчеркнут добровольный характер займов. Последнее, по-видимому, нужно рассматривать как реакцию на практику принудительного размещения государственных займов, широко распространенную в отдельные периоды существования коммунистической власти (особенно с 30-х до начала 50-х гг. прошлого века).
В целом можно отметить высокий экономический потенциал Конституции РФ 1993 г. Однако не стоит забывать, что декларирование тех или иных ценностей не является достаточным условием их реализации на практике.
ГЛАВА 3
Новая конституционная модель, сформировавшаяся после Второй мировой войны, базировалась на идеях социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. Так, в Конституции ФРГ записано: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества». Конституция Японии провозглашает: «Право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». Пространная декларация о социальных функциях частной собственности содержится в Конституции Италии: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех».
Очень детально вопросы экономики отражены во многих конституциях, принятых главным образом во второй половине XX в., – Испании, Италии, ФРГ, Португалии, Греции, Бразилии, Перу, Швейцарии, Южно-Африканской Республики.
Вопросы, поднятые конституционной экономикой, во многом затронули и «старые» конституции, принятые до Второй мировой войны. При этом их либо подвергали формальной ревизии в форме конституционных поправок (например, конституции Бельгии, Люксембурга), либо приспосабливали к новым экономическим требованиям посредством конституционного толкования (конституции США, Австралии и т.д.).
Очередной этап наступил на рубеже третьего тысячелетия. Он стал результатом современного кризиса индустриального общества и крушения коммунистической системы, воплощавшей это общество наиболее последовательно. Все чаще в конституциях появляются положения, направленные на ограничение государственного вмешательства в социальную жизнь и хозяйственную деятельность, более четко и строго прописываются функции государственной власти в экономической (особенно в бюджетной и денежной) политике. Эта эволюция отражает развитие производительных сил в новом веке – веке индивидуализированного производства и информационных технологий.
В Конституции России 1993 г. социально-экономическая тематика получила достаточно полное освещение. Правда, не столь детальное, как, например, в конституциях Бразилии, Испании, Португалии, ФРГ, и все же перечень наиболее важных экономических проблем, требующих конституционного закрепления, в ней содержится. На конституционном уровне закреплен перечень основных экономических прав и экономических функций органов государственной власти, регламентированы вопросы функционирования отдельных институтов, непосредственно связанных с осуществлением экономической политики.
Конституцию РФ 1993 г. отличает ее умеренно либеральный характер. Впервые в российской истории в Основном законе страны провозглашаются равным образом либерализм политический и экономический. В этом отношении российская Конституция, безусловно, представляет собой документ современной эпохи – эпохи перехода к постиндустриальной системе ценностей. Вместе с тем российская Конституция включает весь комплекс идей и принципов, которые были развиты демократической традицией последних двух столетий. По сути, в ней предпринята попытка обеспечить единство принципов «естественного права» (либеральный принцип) и социальной традиции новейшего времени. Это находит отражение в весьма сжатом изложении экономических проблем в гл. 1 и 2 Конституции – т.е. в тех главах, которые содержат фундаментальные принципы общественного и государственного строя и не могут быть изменены иначе как с изменением всей Конституции. Именно здесь речь идет о приоритете прав личности перед государством, что проявляется в таких положениях, как свобода предпринимательства, неприкосновенность частной собственности, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Вместе с тем, провозгласив Россию социальным государством, Конституция гарантирует социальную защиту населения. Данные принципы конкретизируются в правах и свободах личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции.
Статья 8 Конституции РФ закладывает основы для развития рыночной экономики в стране: это гарантия прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Показательно, что среди важнейших функций государства, определяющих пределы возможного его вмешательства в экономику, выделены прежде всего фундаментальные либеральные ценности – защита собственности и поддержка конкуренции. По этому поводу М. Баглай и Б. Габричидзе заметили: «…тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений»[32]. К сожалению, в действительности либеральные экономические институты, защищаемые Конституцией, в России развиты очень слабо, что и определяет реальный уровень экономического развития страны. Налицо разрыв между юридической (писаной) конституцией и конституцией фактической (с учетом правоприменительной практики и состояния экономической системы).
Здесь немаловажную роль играет тот факт, что формально гарантируемый ст. 120 Конституции РФ принцип независимости судов пока полностью не реализован на практике. Независимость судебной власти является необходимой предпосылкой развития свободной рыночной экономики в стране. Реальная опасность того, что любое властное решение может быть признано судом неконституционным или незаконным, снижает возможность принятия государственными органами и должностными лицами актов, удовлетворяющих исключительно частные интересы, и служит эффективным противовесом дискреционным полномочиям законодательной и исполнительной власти. Кроме того, в странах с развитой судебной системой независимые суды анализируют последствия (в том числе экономические) принимаемых ими решений по сложным делам и вырабатывают максимально эффективные (при этом не противоречащие правовым принципам и законам) решения.
Стоит отдельно упомянуть, что Конституция 1993 г. разрабатывалась в борьбе различных идеологических подходов. Ее первые две главы содержат более либеральные положения, в отличие от других разделов. Реализация провозглашенного в основах конституционного строя, правах и свободах личности либеральный принцип затрудняется, как только дело касается конкретных проблем функционирования хозяйственно-политической системы.
Обусловлено это наличием конфликта между декларируемым в Конституции либерализмом и реальными возможностями его осуществления в постсоциалистическом обществе. Частная собственность постепенно пробивает себе дорогу к тому, чтобы быть реально признанной и равноправной. Единство экономического пространства сплошь и рядом нарушается субъектами Федерации. Этот разрыв явно прослеживается при обращении к полномочиям органов государственной власти (в том числе по принятию нормативных правовых актов) вторгаться в свободу осуществления экономической деятельности, руководствуясь всевозможными «публичными» интересами.
К таким интересам, в первую очередь, относится конституционная обязанность государства гарантировать социальную защиту населения. Конституция РФ содержит целый набор социальных прав граждан. С одной стороны, выделены «права-привилегии», т.е. предоставление льгот отдельным членам общества (прежде всего, разумеется, социально уязвимым). С другой стороны, имеются декларативные права, которые формально гарантируются каждому, но реальный уровень их реализации зависит от уровня социально-экономического развития общества и материальных ресурсов самого государства.
В условиях посттоталитарного характера российской политической и экономической системы в обществе до сих пор господствует мнение, что обеспечение экономического развития, производство общественных благ, повышение социальной стабильности невозможны без активного участия государства. Такой подход повышает риски чрезмерного вмешательства государства в экономику, распространения популизма и непотизма и зачастую имеет эффект прямо противоположный конституционно заявленным целям деятельности государственных органов и институтов. В итоге экономические свободы могут остаться только декларациями.
Данный тезис подтверждается практикой. О том, насколько реально действующей является «экономическая Конституция» России, можно судить, например, по индексу экономической свободы – показателю, ежегодно рассчитываемому газетой Wall Street Journal и исследовательским центром Heritage Foundation по большинству стран мира. Согласно рейтингу 2010 г. из 183 стран Россия занимает 143-ю позицию и относится к группе стран, «в основном несвободных», немногим опережая «деспотичные» Вьетнам, Сирию, Украину и Беларусь. Данный показатель включает такие составляющие, как свобода бизнеса, торговли, налоговая свобода, защита прав собственности, свобода от коррупции. Безусловно, не стоит абсолютизировать значимость подобных статистических показателей. Но несомненно одно: между декларированием конституционных ценностей рыночной экономики и их реализацией на практике лежит пропасть, которую России все еще предстоит пройти.
Конституция РФ предусматривает ряд механизмов, направленных на минимизацию издержек популизма, столь опасного и разрушительного для государства и экономики. Прежде всего это касается вопросов денежной политики, бюджета и бюджетных заимствований.
Особое значение имеют конституционные гарантии защиты и обеспечения устойчивости рубля. Реализация этой конституционной функции возложена на Центральный банк. При этом Конституция особо указывает на недопустимость вмешательства в его деятельность (ст. 75).
Конституция предполагает более сложную, чем для других законов, процедуру принятия бюджетного и налогового законодательства. Соответствующие законопроекты требуют обязательного заключения Правительства и одобрения верхней палаты. Запрещается придание обратной силы законам, ухудшающим условия предпринимательской деятельности (ст. 104, 106 и 114).
В Конституции сформулированы определенные правила осуществления государственных заимствований (ст. 75, 104). Во-первых, предусмотрено регулирование заимствований федеральным законом, что должно обеспечить упорядочение процедуры получения займов. Во-вторых, установлено, что решения о проведении государственного заимствования принимаются в рамках правовой процедуры, аналогичной принятию бюджетно-налогового законодательства. В-третьих, подчеркнут добровольный характер займов. Последнее, по-видимому, нужно рассматривать как реакцию на практику принудительного размещения государственных займов, широко распространенную в отдельные периоды существования коммунистической власти (особенно с 30-х до начала 50-х гг. прошлого века).
В целом можно отметить высокий экономический потенциал Конституции РФ 1993 г. Однако не стоит забывать, что декларирование тех или иных ценностей не является достаточным условием их реализации на практике.
ГЛАВА 3
РОЛЬ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ В РАЗВИТИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ
Принципы правового государства, демократии, разделения властей, неприкосновенности собственности, свободы договора, стабильности гражданского оборота и т.д. – вот несущие конструкции, каркас здания любой экономики. Каждый из них – это «таинство», и потому, как и все, что имеет таинственную природу, они столь интересны. Действительно, а каково нормативное содержание каждого из этих принципов и каково их влияние на складывающиеся на микро– и макроуровнях экономические отношения? В определении конкретного содержания конституционных принципов важнейшую роль играют суды.
Конституционные принципы воплощают в себе в наиболее концентрированном виде дух и смысл Конституции. Именно поэтому они позволяют адаптировать конкретные конституционные нормы к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни.
Знать и применять конституционные принципы должны не только законодатели и суды, но и органы исполнительной власти, принимающие различные экономические решения. Такие конституционные принципы, как принцип правового государства или соразмерности при ограничении прав и свобод, обладают очень высокой степенью операциональности. Конституционные принципы рыночной экономики – это самые разумные и рациональные, проверенные временем и опытом многих стран правила организации экономической деятельности и управления ею. Важно понять, что считаться с конституционными принципами рыночной экономики необходимо как при выработке экономической политики, так и при принятии конкретных (в том числе судебных) решений, затрагивающих экономические права.
В то же время в силу абстрактного характера конституционных принципов рыночной экономики при выявлении их содержания невозможно обойтись без знания и учета основных экономических закономерностей, моделей и постулатов. Обладающие нормативным характером конституционные принципы определяют рамки для дальнейшего правового регулирования, допустимости (недопустимости) вмешательства государства в экономическую сферу, выявления основных приоритетов экономической политики и поэтому должны соответствовать экономической логике и отражать достижения экономической науки.
Официальный характер толкованию конституционных принципов в России придает Конституционный Суд РФ, который находится вне текущих политических игр и технологий и потому несет особую ответственность за стабильность, устойчивость понимания конституционных принципов, за их толкование. Выявляя содержание конституционных принципов, Конституционный Суд обладает достаточно высокой степенью самостоятельности в определении намерений конституционного законодателя.
Возрастание внимания к конституционным принципам объективно связано с расширением сферы судейского усмотрения и повышением роли судебной власти. По меткому замечанию Председателя Верховного Суда Израиля Аарона Барака[33], судья творит право, но делается это как бы малыми правотворческими актами; это законодательство между строк. Судья выступает в качестве законодателя в конкретном деле.
Применяя и истолковывая конституционно-правовые нормы, регулирующие экономические вопросы, органы конституционного контроля должны оценивать положения законов в том виде, в каком они применяются на практике и понимаются правоприменительными органами. Иными словами, правовая норма является особой правовой реальностью, которая может устанавливать для экономических субъектов определенные ограничения (нормы о лицензировании, регистрации прав, требования к качеству продукции и пр.), либо предоставлять гарантии беспрепятственного осуществления деятельности на рынке (нормы, ограничивающие полномочия государственных органов вмешиваться в дела частных лиц и организаций). Задача Конституционного Суда при этом – определить (с помощью толкования), соответствуют ли конкретные правовые ограничения и запреты нормам и принципам, закрепленным в Конституции.
В конституционном судопроизводстве существует презумпция добросовестности законодателя. Ее применение является одним из требований, составляющих нормативное содержание конституционного принципа правового государства. В основе указанной презумпции – высокая вероятность того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы она не противоречила Конституции. Целью презумпции, если подходить к ней с точки зрения телеологии, является достижение стабильности правового регулирования.
Презумпция добросовестности законодателя (или, иными словами, презумпция конституционности закона) представляет такое правовое средство, применение которого является обязательным в силу закона и которое отражает в той или иной степени действие теории вероятностей в области юриспруденции.
Руководствуясь указанной презумпцией, Конституционный Суд должен использовать все возможные варианты истолкования нормы, даже такие, которые сопровождаются ее совершенствованием с учетом «погружения» проверяемой нормы в систему конституционных норм и принципов. Примером конституционного истолкования правовой нормы может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)». Оспариваемые законоположения определяют правовой режим имущества должника, которое не включается в конкурсную массу, и устанавливают, в частности, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче в предусмотренном законом порядке соответствующему муниципальному образованию по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий. Заявитель – компания «Timber Holdiпgs Iпternatioпal Limited» – утверждал, что исключение того или иного имущества должника из конкурсной массы и передача его муниципальному образованию отражается в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора, лишая его части причитающихся ему денежных средств. Такое изъятие, по мнению заявителя, означает, по существу, не что иное как принудительное – в силу закона – отчуждение частной собственности без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит требованиям ст. 35 (ч. З) Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ, в свою очередь, посчитал, что исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их – в силу прямого предписания закона – муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 7, ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ). Однако при этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства. Поэтому передача муниципальным образованиям на основании п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» перечисленных в нем объектов должна осуществляться исходя из закрепленных Конституцией РФ принципов защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения (ст. 8 (ч. 2), ст. 35 и ст. 55 (ч. 3)), что означает необходимость выплаты должникам-собственникам за передаваемые объекты разумной компенсации.
В процессе толкования судья применяет не изолированную норму, а норму, находящуюся в российском конституционно-правовом пространстве. При истолковании положений закона, регулирующих экономические отношения, судья должен исходить из корректирующего воздействия на них конституционных принципов, таких как равенство прав собственников, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, а также вытекающих из них принципов эквивалентности и возмездности отношений между собственниками.
Конституционный Суд в процессе своей деятельности сталкивается с необходимостью оценки юридических конструкций, имеющих не только правовую, но и важную экономическую составляющую. Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 132-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО «Ребау АГ» на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 165 и п. 2 ст. 651 ГК РФ[34] дана оценка с точки зрения конституционного права такому институту гражданского права, как институт государственной регистрации договоров.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что нормы о государственной регистрации договора аренды не нарушают конституционные права заявителя, включая право на судебную защиту и свободу экономической деятельности, а также свободу договора. Государственная регистрация, как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом. Она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина, в том числе гарантированных Конституцией РФ права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся у лица на законных основаниях, а также свободы экономической деятельности.
С экономической точки зрения, институт государственной регистрации необходим для того, чтобы переместить риски заключения противоправного, недействительного договора с частных лиц на государство. Регистрация договора есть сигнал для рынка, что государство гарантирует правильность и правомерность его заключения. При отсутствии института регистрации участники рыночного оборота должны вкладывать ресурсы в поиск и сбор информации о каком-либо договоре, чтобы удостовериться, можно разумно надеяться на его легитимность и действительность или нет. В итоге этот институт способствует более эффективному распределению ресурсов, если издержки по регистрации договора меньше, чем выгода, полученная обществом от снижения неопределенности. При разработке правовой позиции Конституционным Судом экономическое содержание того или иного института должно приниматься во внимание.
Установление Конституционным Судом несоответствия нормы текущего законодательства Конституции РФ означает утрату этой нормой ее юридической силы (ст. 125 (ч. 6) Конституции РФ).
Неконституционной норму права, регулирующую экономические отношения, Конституционный Суд РФ признает в силу различных причин. Чаще всего причиной объявления нормы неконституционной является либо чрезмерное и непропорциональное ограничение основных прав в нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, либо неопределенность нормы.
В ряде случаев Конституционный Суд фиксирует несоответствие нормы текущего законодательства и конкретной конституционной нормы. Чаще всего это нормы об экономических правах, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ (ст. 34 – 36, 44, 53 и др.). Однако стоит заметить, что при анализе норм текущего законодательства на соответствие тем или иным положениям Конституции РФ Суд обычно ограничивается лишь формально-юридическим анализом и не исследует экономическую сущность порождаемых законодательными нормами явлений.
Например, рассмотрим Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 347-О-О. В указанном решении Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Кулон», поскольку посчитал, что лицензирование деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов не является нарушением конституционных прав и свобод граждан. Аргументация Суда при этом была следующая.
Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В силу названных конституционных положений федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий по правовому регулированию предпринимательской деятельности вправе определять порядок и условия ее осуществления, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов деятельности дополнительные требования к занимающимся этой деятельностью предпринимателям, а также вводить определенные ограничения в данной сфере (к каковым относится лицензирование), которые, однако, должны отвечать критериям, закрепленным в Конституции РФ, ее ст. 55 (ч. 3). К лицензируемым видам деятельности согласно ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Соответственно, само по себе лицензирование некоторых видов деятельности, в том числе деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, как и привлечение к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, если ее получение является обязательным, не могут рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Конституционные принципы воплощают в себе в наиболее концентрированном виде дух и смысл Конституции. Именно поэтому они позволяют адаптировать конкретные конституционные нормы к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни.
Знать и применять конституционные принципы должны не только законодатели и суды, но и органы исполнительной власти, принимающие различные экономические решения. Такие конституционные принципы, как принцип правового государства или соразмерности при ограничении прав и свобод, обладают очень высокой степенью операциональности. Конституционные принципы рыночной экономики – это самые разумные и рациональные, проверенные временем и опытом многих стран правила организации экономической деятельности и управления ею. Важно понять, что считаться с конституционными принципами рыночной экономики необходимо как при выработке экономической политики, так и при принятии конкретных (в том числе судебных) решений, затрагивающих экономические права.
В то же время в силу абстрактного характера конституционных принципов рыночной экономики при выявлении их содержания невозможно обойтись без знания и учета основных экономических закономерностей, моделей и постулатов. Обладающие нормативным характером конституционные принципы определяют рамки для дальнейшего правового регулирования, допустимости (недопустимости) вмешательства государства в экономическую сферу, выявления основных приоритетов экономической политики и поэтому должны соответствовать экономической логике и отражать достижения экономической науки.
Официальный характер толкованию конституционных принципов в России придает Конституционный Суд РФ, который находится вне текущих политических игр и технологий и потому несет особую ответственность за стабильность, устойчивость понимания конституционных принципов, за их толкование. Выявляя содержание конституционных принципов, Конституционный Суд обладает достаточно высокой степенью самостоятельности в определении намерений конституционного законодателя.
Возрастание внимания к конституционным принципам объективно связано с расширением сферы судейского усмотрения и повышением роли судебной власти. По меткому замечанию Председателя Верховного Суда Израиля Аарона Барака[33], судья творит право, но делается это как бы малыми правотворческими актами; это законодательство между строк. Судья выступает в качестве законодателя в конкретном деле.
Применяя и истолковывая конституционно-правовые нормы, регулирующие экономические вопросы, органы конституционного контроля должны оценивать положения законов в том виде, в каком они применяются на практике и понимаются правоприменительными органами. Иными словами, правовая норма является особой правовой реальностью, которая может устанавливать для экономических субъектов определенные ограничения (нормы о лицензировании, регистрации прав, требования к качеству продукции и пр.), либо предоставлять гарантии беспрепятственного осуществления деятельности на рынке (нормы, ограничивающие полномочия государственных органов вмешиваться в дела частных лиц и организаций). Задача Конституционного Суда при этом – определить (с помощью толкования), соответствуют ли конкретные правовые ограничения и запреты нормам и принципам, закрепленным в Конституции.
В конституционном судопроизводстве существует презумпция добросовестности законодателя. Ее применение является одним из требований, составляющих нормативное содержание конституционного принципа правового государства. В основе указанной презумпции – высокая вероятность того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы она не противоречила Конституции. Целью презумпции, если подходить к ней с точки зрения телеологии, является достижение стабильности правового регулирования.
Презумпция добросовестности законодателя (или, иными словами, презумпция конституционности закона) представляет такое правовое средство, применение которого является обязательным в силу закона и которое отражает в той или иной степени действие теории вероятностей в области юриспруденции.
Руководствуясь указанной презумпцией, Конституционный Суд должен использовать все возможные варианты истолкования нормы, даже такие, которые сопровождаются ее совершенствованием с учетом «погружения» проверяемой нормы в систему конституционных норм и принципов. Примером конституционного истолкования правовой нормы может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)». Оспариваемые законоположения определяют правовой режим имущества должника, которое не включается в конкурсную массу, и устанавливают, в частности, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче в предусмотренном законом порядке соответствующему муниципальному образованию по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий. Заявитель – компания «Timber Holdiпgs Iпternatioпal Limited» – утверждал, что исключение того или иного имущества должника из конкурсной массы и передача его муниципальному образованию отражается в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора, лишая его части причитающихся ему денежных средств. Такое изъятие, по мнению заявителя, означает, по существу, не что иное как принудительное – в силу закона – отчуждение частной собственности без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит требованиям ст. 35 (ч. З) Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ, в свою очередь, посчитал, что исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их – в силу прямого предписания закона – муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 7, ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ). Однако при этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства. Поэтому передача муниципальным образованиям на основании п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» перечисленных в нем объектов должна осуществляться исходя из закрепленных Конституцией РФ принципов защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения (ст. 8 (ч. 2), ст. 35 и ст. 55 (ч. 3)), что означает необходимость выплаты должникам-собственникам за передаваемые объекты разумной компенсации.
В процессе толкования судья применяет не изолированную норму, а норму, находящуюся в российском конституционно-правовом пространстве. При истолковании положений закона, регулирующих экономические отношения, судья должен исходить из корректирующего воздействия на них конституционных принципов, таких как равенство прав собственников, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, а также вытекающих из них принципов эквивалентности и возмездности отношений между собственниками.
Конституционный Суд в процессе своей деятельности сталкивается с необходимостью оценки юридических конструкций, имеющих не только правовую, но и важную экономическую составляющую. Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 132-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО «Ребау АГ» на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 165 и п. 2 ст. 651 ГК РФ[34] дана оценка с точки зрения конституционного права такому институту гражданского права, как институт государственной регистрации договоров.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что нормы о государственной регистрации договора аренды не нарушают конституционные права заявителя, включая право на судебную защиту и свободу экономической деятельности, а также свободу договора. Государственная регистрация, как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом. Она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина, в том числе гарантированных Конституцией РФ права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся у лица на законных основаниях, а также свободы экономической деятельности.
С экономической точки зрения, институт государственной регистрации необходим для того, чтобы переместить риски заключения противоправного, недействительного договора с частных лиц на государство. Регистрация договора есть сигнал для рынка, что государство гарантирует правильность и правомерность его заключения. При отсутствии института регистрации участники рыночного оборота должны вкладывать ресурсы в поиск и сбор информации о каком-либо договоре, чтобы удостовериться, можно разумно надеяться на его легитимность и действительность или нет. В итоге этот институт способствует более эффективному распределению ресурсов, если издержки по регистрации договора меньше, чем выгода, полученная обществом от снижения неопределенности. При разработке правовой позиции Конституционным Судом экономическое содержание того или иного института должно приниматься во внимание.
Установление Конституционным Судом несоответствия нормы текущего законодательства Конституции РФ означает утрату этой нормой ее юридической силы (ст. 125 (ч. 6) Конституции РФ).
Неконституционной норму права, регулирующую экономические отношения, Конституционный Суд РФ признает в силу различных причин. Чаще всего причиной объявления нормы неконституционной является либо чрезмерное и непропорциональное ограничение основных прав в нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, либо неопределенность нормы.
В ряде случаев Конституционный Суд фиксирует несоответствие нормы текущего законодательства и конкретной конституционной нормы. Чаще всего это нормы об экономических правах, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ (ст. 34 – 36, 44, 53 и др.). Однако стоит заметить, что при анализе норм текущего законодательства на соответствие тем или иным положениям Конституции РФ Суд обычно ограничивается лишь формально-юридическим анализом и не исследует экономическую сущность порождаемых законодательными нормами явлений.
Например, рассмотрим Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 347-О-О. В указанном решении Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Кулон», поскольку посчитал, что лицензирование деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов не является нарушением конституционных прав и свобод граждан. Аргументация Суда при этом была следующая.
Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В силу названных конституционных положений федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий по правовому регулированию предпринимательской деятельности вправе определять порядок и условия ее осуществления, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов деятельности дополнительные требования к занимающимся этой деятельностью предпринимателям, а также вводить определенные ограничения в данной сфере (к каковым относится лицензирование), которые, однако, должны отвечать критериям, закрепленным в Конституции РФ, ее ст. 55 (ч. 3). К лицензируемым видам деятельности согласно ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Соответственно, само по себе лицензирование некоторых видов деятельности, в том числе деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, как и привлечение к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, если ее получение является обязательным, не могут рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.