Применение (правоприменение) – наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности. Реализация административно-правовых норм посредством применения – исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего, о привлечении к административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1). Так, исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13 КоАП РФ). Исключительно судом могут применяться отдельные виды административных наказаний, в частности, административный арест (ст. 3.9 КоАП РФ), дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ), административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ). Отдельные административно-правовые нормы могут применяться органами законодательной власти, о чем будет сказано подробнее в дальнейшем при рассмотрении административно-правовых режимов. Следует подчеркнуть, что ни граждане, ни коммерческие организации, ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений, за исключением государства и его уполномоченных представителей, не имеют права применять нормы административного права. Они могут обращаться в органы исполнительной власти и к их должностным лицам, например, с заявлением о государственной регистрации созданного юридического лица, с жалобой на неправомерные, по мнению обращающегося, действия сотрудников милиции, с ходатайством о получении согласия на совершение сделки, подпадающей под действие антимонопольного регулирования. Однако, повторимся, принятие решения о применении конкретных административно-правовых норм к соответствующему правоотношению, издание соответствующего правового акта остаются в компетенции органа исполнительной власти и его должностного лица, либо, в определенных случаях – в компетенции судебных и законодательных органов.
Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:
1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту, оценка изложенного в жалобе на действия сотрудника милиции и т. п.);
2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении). Так, частью 1 ст. 29.10 КоАП РФ определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:
должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление, их адрес;
дата и место рассмотрения дела;
сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;
обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу;
мотивированное решение по делу;
срок и порядок обжалования постановления.
В случае наложения административного штрафа в постановлении по делу об административном правонарушении, помимо указанных в ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ сведений, должна быть указана информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа (ч. 1.1 ст. 29.10 КоАП РФ).
4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.
Иногда возможен факультативный элемент, связанный с обжалованием принятого решения. Однако жалоба заинтересованного субъекта будет рассматриваться также в рамках четырех вышеуказанных элементов правоприменения. По сути, рассмотрение жалобы представляет собой новый уровень правоприменения.
Традиционно правоприменение как способ реализации административно-правовых норм рассматривают в контексте издания компетентным органом исполнительной власти, должностным лицом или судом определенного правового акта. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать и еще одну область правоприменения, которое может осуществляться без издания соответствующих актов. Речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами. Наиболее характерным примером таких действий, по нашему мнению, будет применение физической силы, оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами.
Рассмотрим в качестве примера соответствующие положения Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[43], подробно регламентирующие применение физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками федеральных органов государственной охраны. В соответствии со ст. 25 названного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнение возложенных на них служебных обязанностей. В соответствии со ст. 26 данного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства, в частности, в случае:
отражения нападения либо угрозы нападения на объекты государственной охраны;
отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности и граждан или пресечения оказываемого сотрудникам сопротивления;
пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих деятельность объектов государственной охраны;
необходимости остановить транспортное средство, создающее угрозу безопасности объектов государственной охраны или охраняемых объектов.
В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости сотрудники федеральных органов государственной охраны при отсутствии специальных средств или оружия вправе использовать любые подручные средства.
В качестве крайней меры в соответствии со ст. 27 рассматриваемого Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять оружие, в частности, в случае:
защиты объектов государственной охраны от нападения либо угрозы нападения, опасного для их жизни или здоровья;
отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для обеспечения охранных мероприятий, если их жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также пресечения попыток завладения их оружием, транспортными средствами и средствами связи;
отражения нападения либо угрозы нападения на охраняемые объекты и транспортные средства, а равно освобождения их при захвате;
освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств;
задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление или отказывающегося выполнить законное требование о сдаче оружия, если другими способами и средствами подавить сопротивление, задержать лицо или изъять оружие невозможно;
защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если другими способами и средствами защитить их невозможно.
Кроме того, сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право использовать оружие в случае:
необходимости остановить транспортное средство путем его повреждения, если водитель создает реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны либо возникает опасность для жизни или здоровья людей;
защиты людей от угрозы нападения опасных животных;
предупреждения о намерении применить оружие, необходимости подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
Применение физической силы, специальных средств и оружия ограничивается определенными законодательными рамками, в числе которых:
1) исчерпывающий перечень оснований для применения физической силы, специальных средств и оружия;
2) обязанность по общему правилу предупреждать о намерении применить физическую силу, специальные средства или оружие. В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона «О государственной охране» при применении физической силы, специальных средств или оружия сотрудники федеральных органов государственной охраны обязаны предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения законных требований сотрудников, за исключением случаев, если:
промедление в применении физической силы, специальных средств или оружия создает непосредственную опасность для жизни или здоровья объектов государственной охраны, сотрудников федеральных органов государственной охраны и государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для участия в проведении охранных мероприятий, а также иных граждан либо реальную угрозу безопасности охраняемых объектов и транспортных средств;
такое предупреждение является неуместным или невозможным.
3) запрещение применения специальных средств и оружия в отношении определенных категорий лиц. В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О государственной охране» применение специальных средств запрещается в отношении женщин с видимыми признаками беременности, а также лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей. Применение оружия в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О государственной охране» запрещается в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей;
4) уведомления органов прокуратуры о применении физической силы, специальных средств и оружия. В соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной охране» руководитель подразделения соответствующего федерального органа государственной охраны уведомляет прокурора обо всех случаях смерти или ранения лица, в отношении которого были применены физическая сила, специальные средства или оружие.
Рассмотренные в качестве примера нормы Федерального закона «О государственной охране» позволяют сделать вывод о том, что в случае использования физической силы, специальных средств и оружия мы сталкиваемся с особым видом применения норм административного права, не связанным с изданием соответствующего правового акта. Правовой акт заменяется конкретным действием, основанным на нормах административного права. При этом реализовать, применить данные нормы может только ограниченный круг субъектов, прямо оговоренный в законах, например, сотрудники милиции, военнослужащие, сотрудники федеральных органов государственной охраны, судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов. В отношении данных субъектов, на наш взгляд, будет неверным утверждение о том, что своими действиями они используют возможности, предоставляемые им нормами административного права. Полагаем, что между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Например, обязанность судебного пристава применить оружие для защиты участников судебного процесса от вооруженного нападения непосредственно следует из Федерального закона «О судебных приставах»; неисполнение данной обязанности в зависимости от конкретных обстоятельств будет рассматриваться как нарушение служебных обязанностей и влечь за собой юридическую ответственность, вплоть до уголовной. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т. п.). Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специально уполномоченных субъектов.
Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, большая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом. Так, согласно ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда. Иными словами, реализация норм уголовного права, определяющих виновность лица в совершении конкретного преступления, возможна только в форме их применения единственным уполномоченным органом государственной власти – судом. Прослеживается также определенная взаимосвязь административного права и процессуальных отраслей права (уголовно-процессуальное право, гражданское процессуальное право, арбитражный процесс). В названных отраслях, хотя и присутствует значительное количество норм, которые могут быть реализованы путем использования (участники процесса самостоятельно используют возможности, предоставленные им процессуальными кодексами, например, по предоставлению доказательств, заявлению ходатайств и т. д.), однако значительное число норм может быть реализовано также только в форме их применения (органами предварительного расследования, прокурором, судом).
Отметим, что посредством применения норм административного права реализуются и защищаются субъективные права многочисленных субъектов административно-правовых отношений в иных сферах, относящихся к гражданскому, семейному, трудовому праву, праву социального обеспечения и другим отраслям российского права. Так, принятие органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решения о регистрации права собственности конкретного лица на объект недвижимости позволяет этому лицу реализовать комплекс гражданско-правовых возможностей собственника недвижимого имущества (например, вносить данное имущество в качестве взноса в уставный капитал хозяйственных обществ, сдавать его в аренду, получать кредит под залог имущества и т. д.).
Для понимания специфики применения как способа реализации административно-правовых норм является принципиальным положение Конституции РФ, а именно ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Рассмотрим действие административно-правовых норм в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют свое действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.
В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 рассматриваемой статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации определен соответственно Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[44] и Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[45].
На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от места их нахождения), территории посольств.
Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае – Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.
Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить следующие пределы действия:
1) Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории Российской Федерации. Данное положение непосредственно вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Отметим, что действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;
2) федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, предметы ведения Российской Федерации определены в ст. 71 Конституции РФ;
3) частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения Российской Федерации, действуют на всей ее территории;
4) указы и распоряжения Президента Российской Федерации действуют на всей ее территории. Данный вывод непосредственно следует из ст. 90 Конституции РФ, ч. 2 которой предусмотрено, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента Российской Федерации может охватывать и отдельные территории Российской Федерации, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории Российской Федерации;
5) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны для исполнения в Российской Федерации;
6) акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории Российской Федерации, если иное не будет предусмотрено в самих актах;
7) действие законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, ограничено территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.
Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы Российской Федерации. В качестве примера обратимся к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[46]. В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:
выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.
При этом Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в Российской Федерации.
Обратим внимание, что в отдельных нормативных правовых актах специальные положения непосредственно посвящены действию административно-правовых норм в пространстве. Характерным примером может служить ст. 1.8. КоАП РФ «Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве». Согласно ч. 1 названной статьи лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. В свою очередь, ч. 2 этой же статьи предусмотрено, что граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.
Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:
1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту, оценка изложенного в жалобе на действия сотрудника милиции и т. п.);
2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении). Так, частью 1 ст. 29.10 КоАП РФ определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:
должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление, их адрес;
дата и место рассмотрения дела;
сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;
обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу;
мотивированное решение по делу;
срок и порядок обжалования постановления.
В случае наложения административного штрафа в постановлении по делу об административном правонарушении, помимо указанных в ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ сведений, должна быть указана информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа (ч. 1.1 ст. 29.10 КоАП РФ).
4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.
Иногда возможен факультативный элемент, связанный с обжалованием принятого решения. Однако жалоба заинтересованного субъекта будет рассматриваться также в рамках четырех вышеуказанных элементов правоприменения. По сути, рассмотрение жалобы представляет собой новый уровень правоприменения.
Традиционно правоприменение как способ реализации административно-правовых норм рассматривают в контексте издания компетентным органом исполнительной власти, должностным лицом или судом определенного правового акта. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать и еще одну область правоприменения, которое может осуществляться без издания соответствующих актов. Речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами. Наиболее характерным примером таких действий, по нашему мнению, будет применение физической силы, оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами.
Рассмотрим в качестве примера соответствующие положения Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[43], подробно регламентирующие применение физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками федеральных органов государственной охраны. В соответствии со ст. 25 названного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнение возложенных на них служебных обязанностей. В соответствии со ст. 26 данного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства, в частности, в случае:
отражения нападения либо угрозы нападения на объекты государственной охраны;
отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности и граждан или пресечения оказываемого сотрудникам сопротивления;
пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих деятельность объектов государственной охраны;
необходимости остановить транспортное средство, создающее угрозу безопасности объектов государственной охраны или охраняемых объектов.
В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости сотрудники федеральных органов государственной охраны при отсутствии специальных средств или оружия вправе использовать любые подручные средства.
В качестве крайней меры в соответствии со ст. 27 рассматриваемого Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять оружие, в частности, в случае:
защиты объектов государственной охраны от нападения либо угрозы нападения, опасного для их жизни или здоровья;
отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для обеспечения охранных мероприятий, если их жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также пресечения попыток завладения их оружием, транспортными средствами и средствами связи;
отражения нападения либо угрозы нападения на охраняемые объекты и транспортные средства, а равно освобождения их при захвате;
освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств;
задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление или отказывающегося выполнить законное требование о сдаче оружия, если другими способами и средствами подавить сопротивление, задержать лицо или изъять оружие невозможно;
защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если другими способами и средствами защитить их невозможно.
Кроме того, сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право использовать оружие в случае:
необходимости остановить транспортное средство путем его повреждения, если водитель создает реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны либо возникает опасность для жизни или здоровья людей;
защиты людей от угрозы нападения опасных животных;
предупреждения о намерении применить оружие, необходимости подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
Применение физической силы, специальных средств и оружия ограничивается определенными законодательными рамками, в числе которых:
1) исчерпывающий перечень оснований для применения физической силы, специальных средств и оружия;
2) обязанность по общему правилу предупреждать о намерении применить физическую силу, специальные средства или оружие. В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона «О государственной охране» при применении физической силы, специальных средств или оружия сотрудники федеральных органов государственной охраны обязаны предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения законных требований сотрудников, за исключением случаев, если:
промедление в применении физической силы, специальных средств или оружия создает непосредственную опасность для жизни или здоровья объектов государственной охраны, сотрудников федеральных органов государственной охраны и государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для участия в проведении охранных мероприятий, а также иных граждан либо реальную угрозу безопасности охраняемых объектов и транспортных средств;
такое предупреждение является неуместным или невозможным.
3) запрещение применения специальных средств и оружия в отношении определенных категорий лиц. В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О государственной охране» применение специальных средств запрещается в отношении женщин с видимыми признаками беременности, а также лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей. Применение оружия в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О государственной охране» запрещается в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей;
4) уведомления органов прокуратуры о применении физической силы, специальных средств и оружия. В соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной охране» руководитель подразделения соответствующего федерального органа государственной охраны уведомляет прокурора обо всех случаях смерти или ранения лица, в отношении которого были применены физическая сила, специальные средства или оружие.
Рассмотренные в качестве примера нормы Федерального закона «О государственной охране» позволяют сделать вывод о том, что в случае использования физической силы, специальных средств и оружия мы сталкиваемся с особым видом применения норм административного права, не связанным с изданием соответствующего правового акта. Правовой акт заменяется конкретным действием, основанным на нормах административного права. При этом реализовать, применить данные нормы может только ограниченный круг субъектов, прямо оговоренный в законах, например, сотрудники милиции, военнослужащие, сотрудники федеральных органов государственной охраны, судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов. В отношении данных субъектов, на наш взгляд, будет неверным утверждение о том, что своими действиями они используют возможности, предоставляемые им нормами административного права. Полагаем, что между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Например, обязанность судебного пристава применить оружие для защиты участников судебного процесса от вооруженного нападения непосредственно следует из Федерального закона «О судебных приставах»; неисполнение данной обязанности в зависимости от конкретных обстоятельств будет рассматриваться как нарушение служебных обязанностей и влечь за собой юридическую ответственность, вплоть до уголовной. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т. п.). Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специально уполномоченных субъектов.
Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, большая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом. Так, согласно ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда. Иными словами, реализация норм уголовного права, определяющих виновность лица в совершении конкретного преступления, возможна только в форме их применения единственным уполномоченным органом государственной власти – судом. Прослеживается также определенная взаимосвязь административного права и процессуальных отраслей права (уголовно-процессуальное право, гражданское процессуальное право, арбитражный процесс). В названных отраслях, хотя и присутствует значительное количество норм, которые могут быть реализованы путем использования (участники процесса самостоятельно используют возможности, предоставленные им процессуальными кодексами, например, по предоставлению доказательств, заявлению ходатайств и т. д.), однако значительное число норм может быть реализовано также только в форме их применения (органами предварительного расследования, прокурором, судом).
Отметим, что посредством применения норм административного права реализуются и защищаются субъективные права многочисленных субъектов административно-правовых отношений в иных сферах, относящихся к гражданскому, семейному, трудовому праву, праву социального обеспечения и другим отраслям российского права. Так, принятие органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решения о регистрации права собственности конкретного лица на объект недвижимости позволяет этому лицу реализовать комплекс гражданско-правовых возможностей собственника недвижимого имущества (например, вносить данное имущество в качестве взноса в уставный капитал хозяйственных обществ, сдавать его в аренду, получать кредит под залог имущества и т. д.).
Для понимания специфики применения как способа реализации административно-правовых норм является принципиальным положение Конституции РФ, а именно ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Рассмотрим действие административно-правовых норм в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют свое действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.
В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 рассматриваемой статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации определен соответственно Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[44] и Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[45].
На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от места их нахождения), территории посольств.
Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае – Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.
Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить следующие пределы действия:
1) Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории Российской Федерации. Данное положение непосредственно вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Отметим, что действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;
2) федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, предметы ведения Российской Федерации определены в ст. 71 Конституции РФ;
3) частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения Российской Федерации, действуют на всей ее территории;
4) указы и распоряжения Президента Российской Федерации действуют на всей ее территории. Данный вывод непосредственно следует из ст. 90 Конституции РФ, ч. 2 которой предусмотрено, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента Российской Федерации может охватывать и отдельные территории Российской Федерации, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории Российской Федерации;
5) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны для исполнения в Российской Федерации;
6) акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории Российской Федерации, если иное не будет предусмотрено в самих актах;
7) действие законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, ограничено территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.
Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы Российской Федерации. В качестве примера обратимся к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[46]. В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:
выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.
При этом Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в Российской Федерации.
Обратим внимание, что в отдельных нормативных правовых актах специальные положения непосредственно посвящены действию административно-правовых норм в пространстве. Характерным примером может служить ст. 1.8. КоАП РФ «Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве». Согласно ч. 1 названной статьи лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. В свою очередь, ч. 2 этой же статьи предусмотрено, что граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.