Министерства и ведомства в настоящее время зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как, впрочем, и контракты с руководителями.
В результате чего подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.
Так, например, в результате проверок только по г. Москве было выявлено, что:
* на площадях Государственного унитарного полиграфического предприятия "Детская книга" Комитета РФ по печати кроме его подразделений, в нарушение установленного порядка, без согласования с Госкомимуществом России, на основании различного рода договоров размещены 19 сторонних организаций, которые занимают более 10% всех площадей. При этом федеральный бюджет недополучил за период 1996-97 гг. около 800 тыс. рублей;
* ГП "Центрнаучфильм" Госкомитета России по кинематографии - свободные площади составляют более 60% всех площадей, остальные используются с загрузкой менее 10%. В результате занижения нормативов при расчетах арендной платы федеральный бюджет недополучил более 1 млн. руб. С учетом того, что до настоящего времени дополнительные соглашения со сторонними организациями не заключены, сумма недоплаты в бюджет может составить около 2 млн. руб.;
* ГУП "Даниловская мануфактура" Минэкономики России - незаконно сдаваемая площадь - около 50% всех закрепленных за ней площадей, задолженность в федеральный бюджет по арендной плате - около 10 млн. руб., неэффективно используемая площадь - около 15% всех площадей.
Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)". После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких хозяйствующих субъектах. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия - предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными, а фактически - вотчиной недобросовестных руководителей.
Так, например, Специализированное строительное объединение (ССО) "Интернефтегазстрой" Минтопэнерго России и совхоз "Звенигородский" Московской области Минсельхозпрода России учредили и зарегистрировали предприятие "Агроинтер". Предприятия-учредители приватизировались, а учрежденное предприятие вышло из под их контроля и не попало под контроль государства. С 1989 г. по настоящее время устав предприятия не пересматривался.
Помимо вышесказанного, в период с января по апрель 1998 года МГИ России была проведена инвентаризация объектов незавершенного строительства, относящихся к федеральной собственности (табл. 1.4). В результате проделанной работы были собраны сведения от министерств и ведомств.
Согласно полученной информации, суммарная общая площадь объектов незавершенного строительства составляет примерно 450 тыс. кв. м. Общие фактические затраты бюджетных средств составили около 2 млн. руб. (цены 1998 г.) и 59 млрд. руб. (цены 1991 г.) без учета НДС. В настоящее время на основании полученных данных проводится работа с балансодержателями указанных объектов на предмет их дальнейшего использования.
В процессе этой работы прорабатываются два направления:
1. В случае необходимости и целесообразности завершения строительства объекта, выясняются возможные источники финансирования (бюджетные или внебюджетные). У балансодержателя объекта запрашиваются документы, подтверждающие его работу в этом направлении (инвестиционные договора, программы).
Таблица 1.4
Структура площадей объектов незавершенного строительства по ведомствам
№№
Ведомство
Количество объектов, шт.
Общая площадь объектов, тыс. кв. м
1.
Минздрав России
10
около 98,0
2.
Минэкономики России
11
127,2
3.
Минобороны России
6
30,0
4.
Миннауки России
2
более 50,0
5.
МПС России
4
63,84,0
6.
УД Президента России
3
7.
МЧС России
1
8.
Роспатент
2
более 20,0
9.
Госкомпечать России
4
около 80,0
10.
Госстандарт России
3
4,0
11.
МВД России
1
12.
Госкомспорт России
1
3,5
13.
Роскартография
1
4,0
14.
ФАПСИ
1
10,0
15.
Госкомсязи России
1
10,72
16.
Госатомнадзор России
1
10,0
17.
Государственная служба речного флота России
1
2,0
18.
Госстрой России
1
10,0
19.
РАМН
7
более 100,0
20.
РАН
13
515,0
В настоящее время практически завершена совместная работа с Минэкономики России по согласованию Перечня объектов незавершенного строительства, финансирование которых будет осуществляться в 1999 году из федерального бюджета.
Кроме того, в процессе работы по г. Москве было выявлено 9 объектов, балансодержатели которых представили документы, подтверждающие наличие как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. Общий объем необходимого финансирования указанных объектов составляет на сегодняшний день около 700 млн. руб.
2. В случае отсутствия необходимости и целесообразности завершения строительства объекта, балансодержателю предлагается выставить объект на торги с целью продажи.
Часть балансодержателей г. Москвы уже согласилась с целесообразностью продажи своих объектов и с ними проводится работа по предпродажной подготовке объектов недвижимости. В случае продажи указанных объектов в бюджет по оценке экспертов поступит около 30 млн. руб.
Кроме того, в настоящее время МГИ России ведется предпродажная подготовка 8 незавершенных строительством объектов различной степени готовности, находящихся в различных регионах Российской Федерации. По предварительным оценкам общая стоимость указанных объектов составит около 20 млн. руб.
В этой работе необходима помощь министерств и ведомств в составлении перечней незавершенных строительством объектов, подлежащих дальнейшей реализации.
В этой связи возникает вопрос об арендных отношениях. В настоящее время ситуация может быть охарактеризована следующими фактами:
* тремя подведомственными Госкомстату России учреждениями предоставлено 59-ти незаконным арендаторам около 9 тыс. кв. м федеральных площадей, в итоге потери федерального бюджета за 1997-1998 года составили около 2 млн. руб.;
* до 10 тыс. кв. м федеральных площадей незаконно или нерационально используются аппаратом управления Минатомэнерго. Несмотря на наличие согласованных с МГИ РФ договоров, все платежи за использование федерального недвижимого имущества сторонними организациями поступают не в федеральный бюджет, а на счет Минатомэнерго. Ущерб за 1996-1998 гг. составляет свыше 6,5 млн. руб.;
* Российская медицинская академия последипломного образования - сдано в аренду сторонним организациям без согласования с МГИ России около 60% площадей, остальные площади используются с загрузкой 40-50% или свободны. Материальный ущерб за 1994-1998 гг. - около 12,5 млн. руб.
Анализ структуры доходов от сдачи федерального недвижимого имущества в аренду по результатам инвентаризации за 1997-1998 гг. показывает следующее.
В 1997 году проинвентаризированными учреждениями в федеральный бюджет было перечислено лишь 40% средств от общей суммы доходов, полученных от сдачи указанными учреждениями в аренду закрепленных за ними площадей.
В целом, общая сумма доходов составила около 0,5 млрд. рублей. При этом примерно 45% этих доходов остается в распоряжении федеральных учреждений, в т. ч. из общей суммы остающихся доходов около 30% остается в распоряжении образовательных учреждений, которым в 1997 году было предоставлено такое право в соответствии с федеральными законами "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Из общей суммы доходов от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями, 15% средств направляется на капитальный ремонт зданий и помещений.
В соответствии со ст. 105 Федерального закона "О Государственном бюджете на 1998 год" был отменен ряд льгот по перечислению средств, полученных от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества. Таким образом, в федеральный бюджет может быть дополнительно направлено около 300 млн. руб., ранее остававшихся согласно принятым нормативным актам в распоряжении отдельных категорий учреждений.
Так, например, в результате проведения инвентаризации по г. Москве установлено, что высшие учебные заведения, подведомственные Минобразованию России, сдают в аренду без согласования с МГИ России до 15-20% площадей, закрепленных за ними зданий. Вопреки Федеральному закону "О государственном бюджете на 1998 год", предусматривающему перечисление арендной платы в бюджет, до сих пор арендная плата поступает на счета ВУЗов. Только по вине четырех ВУЗов федеральный бюджет за последние три месяца недополучил около 15 млн. руб.
В соответствии с п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 05.01.98 №3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений" договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации организациями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в МГИ России. Однако это постановление Правительства Российской Федерации не всегда выполняется.
Необходимо обратить внимание на то, что в то время, когда Правительство Российской Федерации и все органы исполнительной власти принимают меры, необходимые для выполнения заданий по поступлению доходов в федеральный бюджет, некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", в соответствии с которыми федеральные научные организации, а также РАН и другие отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета.
Особое внимание необходимо уделить вопросам управления акциями, закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время в собственности Российской Федерации находится свыше 4800 пакетов акций акционерных обществ и иных предприятий со смешанными формами собственности, представляющие базовые отрасли народного хозяйства, в том числе в топливно-энергетическом комплексе - 700 пакетов, на транспорте - 1300, в военно-промышленном комплексе - 370.
По величине доли в уставном капитале акционерных обществ акции, находящиеся в федеральной собственности, распределяются следующим образом:
Доля в акционерном капитале
Количество предприятий
более 50 %
831
от 25% до 50 %
2004
до 25 %
1400
специальное право - "золотая акция"
631
Таким образом, можно констатировать, что государство осуществляет полный контроль не более, чем в 25% акционерных обществ с федеральной долей. В остальных обществах государство действует как простой акционер.
Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них 92 % являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% работниками МГИ России, ГКАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100 % состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов.
Проведенный анализ функционирования этого института позволяет констатировать, что работа представителей государства имеет следующие основные недостатки:
* нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства;
* число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций. Ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2 представителю;
* многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих длительные задержки зарплаты. Эти полномочия определены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214. В соответствии с этим постановлением в случае возникновения задолженности по платежам в бюджет и заработной плате представитель государства имеет право:
* ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО;
* включать в повестку дня собраний органов управления АО вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению;
* нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах. Как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса;
* слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ;
* нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело в результате к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда акционерных обществ.
Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует прежде всего стратегические цели, которые могут даже вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику.
Дивиденды по федеральным пакетам акций (в ценах 1998 года) составили:
* в 1995 г. - 115 млн. руб.;
* в 1996 г. - 118 млн. руб.;
* в 1997 г. - 271 млн. руб.;
* за I полугодие 1998 г. - 343 млн. руб.
Налицо тенденция к росту дивидендов, начисляемых на федеральный пакет акций. Это связано со следующими факторами:
* усилением контроля со стороны государства (ГНС, МГИ, РФФИ) за использованием дивидендов по федеральным пакетам акций;
* снижением инфляции и появлением у акционерных обществ оборотных средств. Снизилась потребность в постоянной подпитке деньгами, что позволило направить часть средств на дивиденды;
* стремлением акционерных обществ повысить привлекательность своих акций для внешних инвесторов. Стабильная выплата дивидендов является одним из основных показателей стабильности положения самого акционерного общества.
В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации планом поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества на 1998-2000 годы, в 1998 году дивиденды по находящимся в федеральной собственности акциям должны составить 1,35 млрд. руб. Выполнение указанного задания возможно только в случае проведения эффективной дивидендной политики со стороны представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности.
В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом "малых" пакетов акций (по 0,15 процентов в уставном капитале), продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев контрольных пакетов не приходится. Поэтому необходимо передать такие пакеты трудовым коллективам бесплатно или в доверительное управление для более эффективного использования.
За 1998 год Мингосимуществом России совместно с другими органами исполнительной власти проделана большая работа по совершенствованию управления федеральной собственностью:
1. Решена задача оптимизации количества пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. Важным шагом к созданию эффективной системы управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства Российской Федерации "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" от 17 июля 1998 г. №784. В перечень включено 697 акционерных обществ.
Пакеты акций акционерных обществ, не имеющих стратегического значения, необходимо продавать, используя их реальную оценку и предпродажную подготовку для достижения максимального бюджетного эффекта или передавать трудовым коллективам.
2. Усовершенствована нормативная база управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Мингосимуществом России был разработан проект Указа Президента Российской Федерации "О совершенствовании управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации". Данным проектом предусматривалось определить принципы формирования перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также установить источник финансирования деятельности представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ.
Однако дальнейшая работа над проектом указа представляется нецелесообразной в связи с тем, что указанные вопросы решены с выходом подготовленных в Мингосимуществе России постановлений Правительства Российской Федерации от 17.07.98 №784 "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" и от 30.06.98 г. №685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества".
Во исполнение Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Мингосимуществом России в начале 1998 года подготовлен, согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления "О порядке осуществления деятельности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ". Данный проект позволяет построить согласованно работающий институт представителей государства.
3. Издано постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования государственного имущества" от 30 июня 1998 г. №685. Этим постановлением в качестве источника финансирования института представителей государства, как и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному пакету акций (в размере не более 10% от всей суммы). Порядок расходования этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России.
4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.98 №396 "О частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.98 №989", которое позволило начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В Правительство Российской Федерации в установленном порядке представлен проект постановления Правительства Российской Федерации и проект указа Президента Российской Федерации о передаче в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций девяти акционерных обществ.
5. Отменены льготы по перечислению дивидендов в федеральный бюджет. Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г. подписан Указ №396 "О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности".
Данный Указ позволяет существенно повысить доходную базу федерального бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным пакетам акций пользовались этими льготами: все нефтяные компании, РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть" и "Транснефтепродукт". Указ полностью соответствует статье 105 Федерального закона "О государственном бюджете на 1998 год" об отмене в 1998 году льготного порядка распределения дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности. В 1997 году только от этих плательщиков можно было получить не менее 500 млрд. руб.
Кроме того, Мингосимуществом России подготовлены и в установленном порядке представлены в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении в федеральные законы изменений по отмене льготного порядка распределения доходов от сдачи в аренду федерального имущества" и проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности".
6. В целях реализации Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и совершенствования учета федерального имущества издано постановление Правительства Российской Федерации "Об организации учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества" от 3 июня 1998 г. №696.
Постановление регулирует порядок учета и ведения реестра федерального имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные о них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого постановления формируется правовое поле для обобщения и систематизации информации о федеральном имуществе для его последующей оценки и выбора методов управления.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 2.1. АНАЛИЗ ОПЫТА ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В этой связи одним из основных способов управления федеральной собственностью становится приватизация предприятий. Рассмотрим опыт различных стран в проведении приватизации.
Великобритания
Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг., правительство Великобритании получило от приватизации 48 крупнейших компаний, таких как Бритиш Телеком, Бритиш Гэз, Бритиш Эйруэйз и Бритиш Петролеум. Среди других основных достижений британской программы приватизации можно назвать:
1) значительно возросшую эффективность и прибыльность бывших государственных предприятий;
2) значительный рост числа акционеров (от 4% взрослого населения в 1979 г. до более 25% в середине 90-х годов);
3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.
Хотя бюджетный дефицит в стране по-прежнему большой, в 1995 году он составлял 6% от ВВП, общее влияние приватизации на состояние государственных финансов Великобритании было положительным. По данным "Евромани" (февраль 1996 г.), в 1981 году затраты на ГП обходились британским налогоплательщикам в 50 млн. фунтов стерлингов в неделю, выплачиваемых в форме субсидий; те же самые компании сейчас вносят в казну страны 55 млн. в неделю в форме налогов. Такой поворот событий не был бы возможен без приватизации.
Основными чертами британской приватизации являются ее постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка законных и нормативных рамок для каждого отдельного случая продажи.
Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации, а также создания различных программ стимулирования покупки акций сотрудниками предприятий и структур, предлагающих акции.
В результате чего подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.
Так, например, в результате проверок только по г. Москве было выявлено, что:
* на площадях Государственного унитарного полиграфического предприятия "Детская книга" Комитета РФ по печати кроме его подразделений, в нарушение установленного порядка, без согласования с Госкомимуществом России, на основании различного рода договоров размещены 19 сторонних организаций, которые занимают более 10% всех площадей. При этом федеральный бюджет недополучил за период 1996-97 гг. около 800 тыс. рублей;
* ГП "Центрнаучфильм" Госкомитета России по кинематографии - свободные площади составляют более 60% всех площадей, остальные используются с загрузкой менее 10%. В результате занижения нормативов при расчетах арендной платы федеральный бюджет недополучил более 1 млн. руб. С учетом того, что до настоящего времени дополнительные соглашения со сторонними организациями не заключены, сумма недоплаты в бюджет может составить около 2 млн. руб.;
* ГУП "Даниловская мануфактура" Минэкономики России - незаконно сдаваемая площадь - около 50% всех закрепленных за ней площадей, задолженность в федеральный бюджет по арендной плате - около 10 млн. руб., неэффективно используемая площадь - около 15% всех площадей.
Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)". После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких хозяйствующих субъектах. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия - предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными, а фактически - вотчиной недобросовестных руководителей.
Так, например, Специализированное строительное объединение (ССО) "Интернефтегазстрой" Минтопэнерго России и совхоз "Звенигородский" Московской области Минсельхозпрода России учредили и зарегистрировали предприятие "Агроинтер". Предприятия-учредители приватизировались, а учрежденное предприятие вышло из под их контроля и не попало под контроль государства. С 1989 г. по настоящее время устав предприятия не пересматривался.
Помимо вышесказанного, в период с января по апрель 1998 года МГИ России была проведена инвентаризация объектов незавершенного строительства, относящихся к федеральной собственности (табл. 1.4). В результате проделанной работы были собраны сведения от министерств и ведомств.
Согласно полученной информации, суммарная общая площадь объектов незавершенного строительства составляет примерно 450 тыс. кв. м. Общие фактические затраты бюджетных средств составили около 2 млн. руб. (цены 1998 г.) и 59 млрд. руб. (цены 1991 г.) без учета НДС. В настоящее время на основании полученных данных проводится работа с балансодержателями указанных объектов на предмет их дальнейшего использования.
В процессе этой работы прорабатываются два направления:
1. В случае необходимости и целесообразности завершения строительства объекта, выясняются возможные источники финансирования (бюджетные или внебюджетные). У балансодержателя объекта запрашиваются документы, подтверждающие его работу в этом направлении (инвестиционные договора, программы).
Таблица 1.4
Структура площадей объектов незавершенного строительства по ведомствам
№№
Ведомство
Количество объектов, шт.
Общая площадь объектов, тыс. кв. м
1.
Минздрав России
10
около 98,0
2.
Минэкономики России
11
127,2
3.
Минобороны России
6
30,0
4.
Миннауки России
2
более 50,0
5.
МПС России
4
63,84,0
6.
УД Президента России
3
7.
МЧС России
1
8.
Роспатент
2
более 20,0
9.
Госкомпечать России
4
около 80,0
10.
Госстандарт России
3
4,0
11.
МВД России
1
12.
Госкомспорт России
1
3,5
13.
Роскартография
1
4,0
14.
ФАПСИ
1
10,0
15.
Госкомсязи России
1
10,72
16.
Госатомнадзор России
1
10,0
17.
Государственная служба речного флота России
1
2,0
18.
Госстрой России
1
10,0
19.
РАМН
7
более 100,0
20.
РАН
13
515,0
В настоящее время практически завершена совместная работа с Минэкономики России по согласованию Перечня объектов незавершенного строительства, финансирование которых будет осуществляться в 1999 году из федерального бюджета.
Кроме того, в процессе работы по г. Москве было выявлено 9 объектов, балансодержатели которых представили документы, подтверждающие наличие как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. Общий объем необходимого финансирования указанных объектов составляет на сегодняшний день около 700 млн. руб.
2. В случае отсутствия необходимости и целесообразности завершения строительства объекта, балансодержателю предлагается выставить объект на торги с целью продажи.
Часть балансодержателей г. Москвы уже согласилась с целесообразностью продажи своих объектов и с ними проводится работа по предпродажной подготовке объектов недвижимости. В случае продажи указанных объектов в бюджет по оценке экспертов поступит около 30 млн. руб.
Кроме того, в настоящее время МГИ России ведется предпродажная подготовка 8 незавершенных строительством объектов различной степени готовности, находящихся в различных регионах Российской Федерации. По предварительным оценкам общая стоимость указанных объектов составит около 20 млн. руб.
В этой работе необходима помощь министерств и ведомств в составлении перечней незавершенных строительством объектов, подлежащих дальнейшей реализации.
В этой связи возникает вопрос об арендных отношениях. В настоящее время ситуация может быть охарактеризована следующими фактами:
* тремя подведомственными Госкомстату России учреждениями предоставлено 59-ти незаконным арендаторам около 9 тыс. кв. м федеральных площадей, в итоге потери федерального бюджета за 1997-1998 года составили около 2 млн. руб.;
* до 10 тыс. кв. м федеральных площадей незаконно или нерационально используются аппаратом управления Минатомэнерго. Несмотря на наличие согласованных с МГИ РФ договоров, все платежи за использование федерального недвижимого имущества сторонними организациями поступают не в федеральный бюджет, а на счет Минатомэнерго. Ущерб за 1996-1998 гг. составляет свыше 6,5 млн. руб.;
* Российская медицинская академия последипломного образования - сдано в аренду сторонним организациям без согласования с МГИ России около 60% площадей, остальные площади используются с загрузкой 40-50% или свободны. Материальный ущерб за 1994-1998 гг. - около 12,5 млн. руб.
Анализ структуры доходов от сдачи федерального недвижимого имущества в аренду по результатам инвентаризации за 1997-1998 гг. показывает следующее.
В 1997 году проинвентаризированными учреждениями в федеральный бюджет было перечислено лишь 40% средств от общей суммы доходов, полученных от сдачи указанными учреждениями в аренду закрепленных за ними площадей.
В целом, общая сумма доходов составила около 0,5 млрд. рублей. При этом примерно 45% этих доходов остается в распоряжении федеральных учреждений, в т. ч. из общей суммы остающихся доходов около 30% остается в распоряжении образовательных учреждений, которым в 1997 году было предоставлено такое право в соответствии с федеральными законами "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Из общей суммы доходов от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями, 15% средств направляется на капитальный ремонт зданий и помещений.
В соответствии со ст. 105 Федерального закона "О Государственном бюджете на 1998 год" был отменен ряд льгот по перечислению средств, полученных от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества. Таким образом, в федеральный бюджет может быть дополнительно направлено около 300 млн. руб., ранее остававшихся согласно принятым нормативным актам в распоряжении отдельных категорий учреждений.
Так, например, в результате проведения инвентаризации по г. Москве установлено, что высшие учебные заведения, подведомственные Минобразованию России, сдают в аренду без согласования с МГИ России до 15-20% площадей, закрепленных за ними зданий. Вопреки Федеральному закону "О государственном бюджете на 1998 год", предусматривающему перечисление арендной платы в бюджет, до сих пор арендная плата поступает на счета ВУЗов. Только по вине четырех ВУЗов федеральный бюджет за последние три месяца недополучил около 15 млн. руб.
В соответствии с п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 05.01.98 №3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений" договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации организациями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в МГИ России. Однако это постановление Правительства Российской Федерации не всегда выполняется.
Необходимо обратить внимание на то, что в то время, когда Правительство Российской Федерации и все органы исполнительной власти принимают меры, необходимые для выполнения заданий по поступлению доходов в федеральный бюджет, некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", в соответствии с которыми федеральные научные организации, а также РАН и другие отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета.
Особое внимание необходимо уделить вопросам управления акциями, закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время в собственности Российской Федерации находится свыше 4800 пакетов акций акционерных обществ и иных предприятий со смешанными формами собственности, представляющие базовые отрасли народного хозяйства, в том числе в топливно-энергетическом комплексе - 700 пакетов, на транспорте - 1300, в военно-промышленном комплексе - 370.
По величине доли в уставном капитале акционерных обществ акции, находящиеся в федеральной собственности, распределяются следующим образом:
Доля в акционерном капитале
Количество предприятий
более 50 %
831
от 25% до 50 %
2004
до 25 %
1400
специальное право - "золотая акция"
631
Таким образом, можно констатировать, что государство осуществляет полный контроль не более, чем в 25% акционерных обществ с федеральной долей. В остальных обществах государство действует как простой акционер.
Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них 92 % являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% работниками МГИ России, ГКАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100 % состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов.
Проведенный анализ функционирования этого института позволяет констатировать, что работа представителей государства имеет следующие основные недостатки:
* нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства;
* число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций. Ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2 представителю;
* многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих длительные задержки зарплаты. Эти полномочия определены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214. В соответствии с этим постановлением в случае возникновения задолженности по платежам в бюджет и заработной плате представитель государства имеет право:
* ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО;
* включать в повестку дня собраний органов управления АО вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению;
* нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах. Как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса;
* слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ;
* нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело в результате к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда акционерных обществ.
Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует прежде всего стратегические цели, которые могут даже вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику.
Дивиденды по федеральным пакетам акций (в ценах 1998 года) составили:
* в 1995 г. - 115 млн. руб.;
* в 1996 г. - 118 млн. руб.;
* в 1997 г. - 271 млн. руб.;
* за I полугодие 1998 г. - 343 млн. руб.
Налицо тенденция к росту дивидендов, начисляемых на федеральный пакет акций. Это связано со следующими факторами:
* усилением контроля со стороны государства (ГНС, МГИ, РФФИ) за использованием дивидендов по федеральным пакетам акций;
* снижением инфляции и появлением у акционерных обществ оборотных средств. Снизилась потребность в постоянной подпитке деньгами, что позволило направить часть средств на дивиденды;
* стремлением акционерных обществ повысить привлекательность своих акций для внешних инвесторов. Стабильная выплата дивидендов является одним из основных показателей стабильности положения самого акционерного общества.
В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации планом поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества на 1998-2000 годы, в 1998 году дивиденды по находящимся в федеральной собственности акциям должны составить 1,35 млрд. руб. Выполнение указанного задания возможно только в случае проведения эффективной дивидендной политики со стороны представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности.
В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом "малых" пакетов акций (по 0,15 процентов в уставном капитале), продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев контрольных пакетов не приходится. Поэтому необходимо передать такие пакеты трудовым коллективам бесплатно или в доверительное управление для более эффективного использования.
За 1998 год Мингосимуществом России совместно с другими органами исполнительной власти проделана большая работа по совершенствованию управления федеральной собственностью:
1. Решена задача оптимизации количества пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. Важным шагом к созданию эффективной системы управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства Российской Федерации "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" от 17 июля 1998 г. №784. В перечень включено 697 акционерных обществ.
Пакеты акций акционерных обществ, не имеющих стратегического значения, необходимо продавать, используя их реальную оценку и предпродажную подготовку для достижения максимального бюджетного эффекта или передавать трудовым коллективам.
2. Усовершенствована нормативная база управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Мингосимуществом России был разработан проект Указа Президента Российской Федерации "О совершенствовании управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации". Данным проектом предусматривалось определить принципы формирования перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также установить источник финансирования деятельности представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ.
Однако дальнейшая работа над проектом указа представляется нецелесообразной в связи с тем, что указанные вопросы решены с выходом подготовленных в Мингосимуществе России постановлений Правительства Российской Федерации от 17.07.98 №784 "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" и от 30.06.98 г. №685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества".
Во исполнение Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Мингосимуществом России в начале 1998 года подготовлен, согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления "О порядке осуществления деятельности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ". Данный проект позволяет построить согласованно работающий институт представителей государства.
3. Издано постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования государственного имущества" от 30 июня 1998 г. №685. Этим постановлением в качестве источника финансирования института представителей государства, как и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному пакету акций (в размере не более 10% от всей суммы). Порядок расходования этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России.
4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.98 №396 "О частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.98 №989", которое позволило начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В Правительство Российской Федерации в установленном порядке представлен проект постановления Правительства Российской Федерации и проект указа Президента Российской Федерации о передаче в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций девяти акционерных обществ.
5. Отменены льготы по перечислению дивидендов в федеральный бюджет. Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г. подписан Указ №396 "О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности".
Данный Указ позволяет существенно повысить доходную базу федерального бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным пакетам акций пользовались этими льготами: все нефтяные компании, РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть" и "Транснефтепродукт". Указ полностью соответствует статье 105 Федерального закона "О государственном бюджете на 1998 год" об отмене в 1998 году льготного порядка распределения дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности. В 1997 году только от этих плательщиков можно было получить не менее 500 млрд. руб.
Кроме того, Мингосимуществом России подготовлены и в установленном порядке представлены в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении в федеральные законы изменений по отмене льготного порядка распределения доходов от сдачи в аренду федерального имущества" и проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности".
6. В целях реализации Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и совершенствования учета федерального имущества издано постановление Правительства Российской Федерации "Об организации учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества" от 3 июня 1998 г. №696.
Постановление регулирует порядок учета и ведения реестра федерального имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные о них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого постановления формируется правовое поле для обобщения и систематизации информации о федеральном имуществе для его последующей оценки и выбора методов управления.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ 2.1. АНАЛИЗ ОПЫТА ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ
Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В этой связи одним из основных способов управления федеральной собственностью становится приватизация предприятий. Рассмотрим опыт различных стран в проведении приватизации.
Великобритания
Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг., правительство Великобритании получило от приватизации 48 крупнейших компаний, таких как Бритиш Телеком, Бритиш Гэз, Бритиш Эйруэйз и Бритиш Петролеум. Среди других основных достижений британской программы приватизации можно назвать:
1) значительно возросшую эффективность и прибыльность бывших государственных предприятий;
2) значительный рост числа акционеров (от 4% взрослого населения в 1979 г. до более 25% в середине 90-х годов);
3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.
Хотя бюджетный дефицит в стране по-прежнему большой, в 1995 году он составлял 6% от ВВП, общее влияние приватизации на состояние государственных финансов Великобритании было положительным. По данным "Евромани" (февраль 1996 г.), в 1981 году затраты на ГП обходились британским налогоплательщикам в 50 млн. фунтов стерлингов в неделю, выплачиваемых в форме субсидий; те же самые компании сейчас вносят в казну страны 55 млн. в неделю в форме налогов. Такой поворот событий не был бы возможен без приватизации.
Основными чертами британской приватизации являются ее постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка законных и нормативных рамок для каждого отдельного случая продажи.
Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации, а также создания различных программ стимулирования покупки акций сотрудниками предприятий и структур, предлагающих акции.