Страница:
Согласно положениям ЗК РФ, публичный земельный сервитут устанавливается законом или иными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия подлежащих земельных участков. При необходимости проводятся общественные слушания. Публичный земельный сервитут может быть установлен, например, чтобы обеспечить доступ к воде водохозяйственной организации (для забора ее в публичных целях). Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
Таким образом, умолчание Водного кодекса о сервитутах не «отменяет» многие правовые возможности, связанные с водой.
§ 7. Земли водного фонда и водоохранные зоны
В первоначальной редакции ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. давалось следующее определение земель водного фонда:
«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».
В связи с принятием ВК РФ 2006 г. и других федеральных законов была обновлена редакция упомянутой статьи ЗК РФ 2001 г.
В настоящее время она выгладит так:
«Статья 102. Земли водного фонда
1. К землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.
4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».
Приведенное в части первой ст. 102 ЗК РФ содержание земель водного фонда постоянно менялось, начиная с 1968 г., когда эти земли впервые появились в законодательстве в качестве особой категории. Исходя из новой редакции ст. 102 ЗК РФ, водоохранные зоны не обязательно включать в категорию земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли населенных пунктов и т. д.). Однако за этим «просто» может последовать более свободное «обращение» природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.
Следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, они имеют большое значение для ухода за водными объектами. Неоценима их роль в случае образования новых и преобразования существующих водных объектов. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда на удивление мала: она составляет 1,2 % от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Для них это будет означать существенное ограничение в пользовании указанными землями. Преуменьшение площади земель водного фонда имеют и техническую причину: у причастных государственных организаций «не дошли руки» до многих водных объектов и их окружения, особенно в малонаселенных районах нашей страны, где уход за водными объектами практически отсутствует[67].
Земельный кодекс РФ существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями.
Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Земли водных объектов могут относиться к землям водного фонда, и одновременно с этим к землям промышленности, транспорта, энергетики и другого специального назначения. Тем не менее, со вступлением в силу главы 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов.
Согласно ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли под ГТС. Однако земли, занятые ГТС, не приведены в ст. 389 Налогового кодекса РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, в силу НК РФ они – объекты налогообложения. Такой подход не совсем увязывается с названными выше положениям Налового кодекса, в которых освобождаются от обложения земли, занятые водными объектами. Ведь напорные ГТС являются, по сути дела, составными частями водных объектов, на которых они расположены.
Государственная кадастровая оценка земель водного фонда осуществляется в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2005 г. № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда»[68].
Названные Методические рекомендации применяются для определения кадастровой стоимости участков из состава некоторых земель водного фонда – а именно земель, занятых прудами и карьерами (приказ называет их обособленными водными объектами), земельных участков водоохранных зон водных объектов, а также земель, служащих в качестве полос отвода и зон охраны водозаборов и иных водохозяйственных сооружений.
Методические рекомендации не применяются для определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель водного фонда, занятых:
поверхностными водными объектами (за исключением прудов и карьеров);
внутренними морскими водами;
территориальным морем Российской Федерации.
Приказ нужно применять с учетом положений нового ВК РФ 2006 г. Согласно новому водному законодательству, употребленное в приказе выражение «обособленные водные объекты» отпадает, его следует заменить выражением «пруды и карьеры».
При анализе земель водного фонда следует учитывать Федеральный закон от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон)[69].
Согласно ст. 12 названного Закона, перевод земель водного фонда в другую учетную категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ (т. е. береговой линии) и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются, например, в морских портах путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Перевод земельных участков других категорий в состав земель водного фонда допускается в случаях, если выясняется, что «сухопутные» земли заняты водными объектами или же произошло изменение границ водного объекта (например, переместилось русло реки). Включаются в состав земель водного фонда и участки строящихся и наполняемых водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также расположенных на них ГТС.
Согласно ст. 7 названного Закона, перевод земель сельхозназначения в земли водного фонда возможен только в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Однако процедура выяснения и (утверждения) факта непригодности остается «за кадром».
Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50 % дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство[70].
Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.
Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся в соответствии со ст. 111–113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»[71].
Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.
Согласно ВК РФ 2006 г., в границах водоохранных зон запрещаются:
использование сточных вод для удобрения почв;
размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.
Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос обеспечивается специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.
Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.
Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ.
При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел на встречу частным интересам и, в какой-то мере, во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.
Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!»[72].
Поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Так, например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. № 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не было положительного заключения государственной экологической экспертизы[73].
Более того, приведенную нами либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной. Ведь в Плане мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
Звучат предложения дополнить Водный кодекс РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий[74].
В то же время есть альтернативные идеи: установить в зависимости от плотности населения и селитебности разные размеры для водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.
Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования[75].
В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зоны названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.
Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
№ 200-ФЗ[76] и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 104 ЛK РФ, в лесах водоохранных зон запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.
Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены приказом МПР России от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»[77].
Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок.
Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.
При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции.
В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.
Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускаются:
ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур путем распашки земель;
выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений путем распашки земель;
движение трелевочных тракторов;
рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос;
лесовосстановление, осуществляемое методами, включающими распашку земель.
Эти природно-антропогенные объекты экологически интегрированы в водохранилища. Их низменные части, покрытые водной растительностью, участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для некоторых «краснокнижных» и промысловых видов флоры и фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение таких островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды не нормировано. Под воздействием «диких пикников» иногда происходит их загрязнение, захламление и засорение. В юридической литературе высказывается предложение придать таким островам статус водоохранных зон и закрепить их за такими организациями, которые были бы заинтересованы в сохранении их природных достоинств.
Такой опыт уже имеется. Некоторые острова на водохранилищах признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000–2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан: «Свияжский», «Спасский», «Чистые луга». Таким образом, в определенной мере вопрос о правовом режиме островов начал решаться[78].
Однако проблему островов нельзя сводить только к островам на искусственных водных объектах: ведь есть еще речные, озерные и болотные острова.
Глава II
§ 1. Правовой режим водоемов и водотоков
Таким образом, умолчание Водного кодекса о сервитутах не «отменяет» многие правовые возможности, связанные с водой.
§ 7. Земли водного фонда и водоохранные зоны
Правовой режим земель водного фонда
В России и других странах СНГ развернутый правовой режим существует с конца 60-х гг. XX в. Аналоги этого института имеются в США, Франции, Испании, других странах. Земли водного фонда по определению связаны с водными объектами, гидротехническими сооружениями[66].В первоначальной редакции ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. давалось следующее определение земель водного фонда:
«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».
В связи с принятием ВК РФ 2006 г. и других федеральных законов была обновлена редакция упомянутой статьи ЗК РФ 2001 г.
В настоящее время она выгладит так:
«Статья 102. Земли водного фонда
1. К землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.
4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».
Приведенное в части первой ст. 102 ЗК РФ содержание земель водного фонда постоянно менялось, начиная с 1968 г., когда эти земли впервые появились в законодательстве в качестве особой категории. Исходя из новой редакции ст. 102 ЗК РФ, водоохранные зоны не обязательно включать в категорию земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли населенных пунктов и т. д.). Однако за этим «просто» может последовать более свободное «обращение» природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.
Следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, они имеют большое значение для ухода за водными объектами. Неоценима их роль в случае образования новых и преобразования существующих водных объектов. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда на удивление мала: она составляет 1,2 % от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Для них это будет означать существенное ограничение в пользовании указанными землями. Преуменьшение площади земель водного фонда имеют и техническую причину: у причастных государственных организаций «не дошли руки» до многих водных объектов и их окружения, особенно в малонаселенных районах нашей страны, где уход за водными объектами практически отсутствует[67].
Земельный кодекс РФ существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями.
Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Земли водных объектов могут относиться к землям водного фонда, и одновременно с этим к землям промышленности, транспорта, энергетики и другого специального назначения. Тем не менее, со вступлением в силу главы 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов.
Согласно ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли под ГТС. Однако земли, занятые ГТС, не приведены в ст. 389 Налогового кодекса РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, в силу НК РФ они – объекты налогообложения. Такой подход не совсем увязывается с названными выше положениям Налового кодекса, в которых освобождаются от обложения земли, занятые водными объектами. Ведь напорные ГТС являются, по сути дела, составными частями водных объектов, на которых они расположены.
Государственная кадастровая оценка земель водного фонда осуществляется в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2005 г. № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда»[68].
Названные Методические рекомендации применяются для определения кадастровой стоимости участков из состава некоторых земель водного фонда – а именно земель, занятых прудами и карьерами (приказ называет их обособленными водными объектами), земельных участков водоохранных зон водных объектов, а также земель, служащих в качестве полос отвода и зон охраны водозаборов и иных водохозяйственных сооружений.
Методические рекомендации не применяются для определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель водного фонда, занятых:
поверхностными водными объектами (за исключением прудов и карьеров);
внутренними морскими водами;
территориальным морем Российской Федерации.
Приказ нужно применять с учетом положений нового ВК РФ 2006 г. Согласно новому водному законодательству, употребленное в приказе выражение «обособленные водные объекты» отпадает, его следует заменить выражением «пруды и карьеры».
При анализе земель водного фонда следует учитывать Федеральный закон от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон)[69].
Согласно ст. 12 названного Закона, перевод земель водного фонда в другую учетную категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ (т. е. береговой линии) и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются, например, в морских портах путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Перевод земельных участков других категорий в состав земель водного фонда допускается в случаях, если выясняется, что «сухопутные» земли заняты водными объектами или же произошло изменение границ водного объекта (например, переместилось русло реки). Включаются в состав земель водного фонда и участки строящихся и наполняемых водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также расположенных на них ГТС.
Согласно ст. 7 названного Закона, перевод земель сельхозназначения в земли водного фонда возможен только в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Однако процедура выяснения и (утверждения) факта непригодности остается «за кадром».
Водоохранные зоны и защитные округа
Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков и, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50 % дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство[70].
Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.
Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся в соответствии со ст. 111–113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»[71].
Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.
Согласно ВК РФ 2006 г., в границах водоохранных зон запрещаются:
использование сточных вод для удобрения почв;
размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.
Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос обеспечивается специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.
Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.
Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ.
При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел на встречу частным интересам и, в какой-то мере, во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.
Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!»[72].
Поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Так, например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. № 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не было положительного заключения государственной экологической экспертизы[73].
Более того, приведенную нами либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной. Ведь в Плане мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
Звучат предложения дополнить Водный кодекс РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий[74].
В то же время есть альтернативные идеи: установить в зависимости от плотности населения и селитебности разные размеры для водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.
Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования[75].
В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зоны названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.
Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Водоохранные леса
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.№ 200-ФЗ[76] и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 104 ЛK РФ, в лесах водоохранных зон запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.
Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены приказом МПР России от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»[77].
Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок.
Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.
При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции.
В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.
Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускаются:
ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур путем распашки земель;
выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений путем распашки земель;
движение трелевочных тракторов;
рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос;
лесовосстановление, осуществляемое методами, включающими распашку земель.
Земли островов
Закон не уделяет специального внимания правовому режиму островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Между тем эти острова в ряде случаев оказываются бесхозными. Их судьба не всегда учитывается в проектной документации при строительстве водохранилища, они не всегда охвачены кадастровым учетом. В государственном земельном учете они обычно фигурируют в составе земель запаса, т. е. таких земель, за которые никто не отвечает.Эти природно-антропогенные объекты экологически интегрированы в водохранилища. Их низменные части, покрытые водной растительностью, участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для некоторых «краснокнижных» и промысловых видов флоры и фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение таких островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды не нормировано. Под воздействием «диких пикников» иногда происходит их загрязнение, захламление и засорение. В юридической литературе высказывается предложение придать таким островам статус водоохранных зон и закрепить их за такими организациями, которые были бы заинтересованы в сохранении их природных достоинств.
Такой опыт уже имеется. Некоторые острова на водохранилищах признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000–2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан: «Свияжский», «Спасский», «Чистые луга». Таким образом, в определенной мере вопрос о правовом режиме островов начал решаться[78].
Однако проблему островов нельзя сводить только к островам на искусственных водных объектах: ведь есть еще речные, озерные и болотные острова.
Глава II
ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ И ВИДЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
§ 1. Правовой режим водоемов и водотоков
В Водном кодексе РФ названы такие разновидности водных объектов, как реки, ручьи, озера, болота, каналы, водохранилища, пруды, обводненные карьеры и связанные с ними земли. Но соответствующие определения отсутствуют. Ниже делается попытка придать этим терминам более строгое понимание.
Река – естественный поверхностный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено и находится под водой круглый год или большую его часть. Река имеет свою площадь водосбора (в том числе систему притоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа – речную долину. Река считается гидрологами постоянным водотоком[79]. Россия занимает второе место в мире (после Бразилии) по объемам речного стока, однако последний распределен по ее территории крайне неравномерно.
Директива 2000 Европарламента и Совета ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» (ст. 2 Определения) считает, что реки должны протекать большей частью по поверхности земли, но частично могут быть и под землей. Такое понимание рек учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи «ныряния» водотока под землю. «Ныряющие» реки есть не только в странах ЕС, но и в СНГ.
Река – естественный поверхностный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено и находится под водой круглый год или большую его часть. Река имеет свою площадь водосбора (в том числе систему притоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа – речную долину. Река считается гидрологами постоянным водотоком[79]. Россия занимает второе место в мире (после Бразилии) по объемам речного стока, однако последний распределен по ее территории крайне неравномерно.
Директива 2000 Европарламента и Совета ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» (ст. 2 Определения) считает, что реки должны протекать большей частью по поверхности земли, но частично могут быть и под землей. Такое понимание рек учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи «ныряния» водотока под землю. «Ныряющие» реки есть не только в странах ЕС, но и в СНГ.