Страница:
– базовая часть устанавливается в фиксированном размере, с поэтапным приближением этого размера к величине прожиточного минимума пенсионера в России;
– страховая часть, зависящая от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме пенсионного капитала;
– накопительная часть, сложившаяся из сумм страховых взносов, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета и доходов от инвестирования.
С 1 января 2002 г. производится перерасчет пенсий, в том числе работающим пенсионерам, по наиболее выгодному варианту – либо с применением индивидуального коэффициента пенсионера, либо без его применения. Этот перерасчет основан на документах о заработке, имеющихся в пенсионном деле. В то же время следует иметь в виду, что пенсионерам также предоставлена возможность осуществить перерасчет из заработка за 2000–2001 гг. или за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности перед обращением за пенсией. Работающим пенсионерам базовая и страховая части трудовой пенсии будут выплачиваться в полном объеме, без каких-либо ограничений.
Пенсионная реформа адресована скорее не сегодняшним, а будущим пенсионерам, хотя право на увеличение пенсий с 01.01.2002 г. уже приобрели некоторые категории пенсионеров. Продолжающие работать смогут получать полную пенсию. Бывшим работникам Крайнего Севера разрешено рассчитывать пенсию на основе заработка с районным коэффициентом. Увеличатся пенсии инвалидов I группы и лиц, достигших 80 лет, а также пенсионеров, получавших надбавку на нетрудоспособных иждивенцев.
Пенсия по старости будет назначаться при наличии страхового стажа не менее 5 лет. Для назначения пенсии по инвалидности будет требоваться только факт работы или иной деятельности, в течение которой уплачиваются страховые взносы.
В страховой стаж наряду с периодами трудовой деятельности будут засчитываться иные периоды. При этом служба в армии и период ухода одного из родителей за ребенком до полутора лет будут учитываться при расчете страховой части пенсии, что приведет к ее увеличению. Финансирование указанных периодов будет производиться за счет средств федерального бюджета.
Перерасчет страховой части трудовой пенсии пенсионерам, осуществлявшим работу в течение 12 полных месяцев, будет производиться с учетом дополнительно поступивших страховых взносов в Пенсионный фонд России.
В случае отказа пенсионера от получения установленной ему страховой части пенсии не менее чем в течение 12 полных месяцев по заявлению пенсионера производится перерасчет страховой части пенсии с учетом дополнительно уплаченных страховых взносов и суммы, не полученной пенсионером за указанный период страховой части пенсии.
Предусматривается сохранение всех действующих льгот для лиц, занятых на работах с особыми условиями труда, имеющих на 1 января 2003 г. не менее половины требуемого стажа на соответствующих работах.
Гражданам, которые имеют менее половины требуемого специального стажа на 1 января 2003 г., а также принятым на соответствующие работы после этой даты, пенсионное обеспечение предполагается осуществлять в рамках Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации».
Накопительная часть трудовой пенсии будет выплачиваться начиная с 2013 года. Для лиц, которые будут выходить на пенсию до этой даты, введение накопительной составляющей не предусматривается.
Сохранены права на досрочную пенсию за всеми прежними «льготниками», предусмотренные старым законодательством, инвалидам войны, многодетным матерям и т. д.
Однако право на досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда сохранено только за теми, кто на 01.01.2003 г. будет иметь не менее половины требуемого специального стажа. Лицам, которые отработали меньше этого срока, пенсии будут устанавливаться по правилам и нормам обязательной профессиональной системы.
Конвертация их пенсионных прав в пенсионный капитал может осуществляться по их выбору (с применением общего или специального стажа).
Однако остается немало и нерешенных проблем. К ним можно отнести:
– законодательное обеспечение государственных социальных гарантий, которые пока слабы и зачастую не реализуются; приведение в соответствие различного рода социальных выплат, которые гораздо ниже прожиточного минимума соответствующих категорий населения; законодательное закрепление права на ежемесячное пособие на ребенка в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации;
– законодательное обеспечение своевременности и полноты выплаты определенных законодательством социальных выплат;
– законодательное обеспечение государственной поддержки социально бедствующих людей;
– повышение минимальных социальных пособий до уровня определенного законом прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения; необходимо принятие законодательных актов о поэтапном решении этой задачи; законодательного обеспечения благотворительной деятельности и т. д.
Приведенный выше краткий перечень российских нормативных актов в сфере социального обеспечения свидетельствует о внимании законодателя и в целом государства к нуждам и интересам нетрудоспособных, а также о достаточно высоких темпах законотворчества, затрагивающего практически весь спектр вопросов социального обеспечения и все категории нуждающихся в нем граждан. В то же время наличие значительного массива отраслевого законодательства, в том числе и новейшего, – еще не показатель его высокого качества и эффективности. В настоящее время социальная политика России, в частности социальное обеспечение, подвергается обоснованной критике. Критериями эффективности законодательства о социальном обеспечении могут быть: распространение его на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан, соблюдение принципов равноправия и справедливости, выполнение государством по отношению к гражданам взятых на себя обязательств, недопустимость снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, гарантированность уровня жизни, соответствующего по крайней мере прожиточному минимуму.
Анализ действующего законодательства с учетом этих критериев свидетельствует о его невысокой пока эффективности. А ведь от социального обеспечения сегодня в значительной мере зависят жизнь и здоровье нации, сохранение ее генофонда, выживание наименее слабых членов общества.
Позиция государственных органов, несущих ответственность за состояние данной сферы, отличается неустойчивостью, противоречивостью, несогласованностью, пренебрежением к обязательствам, уже принятым на себя государством, в том числе и закрепленным в федеральных законах, постоянным пересмотром концептуальных взглядов.
Многие предложения по пересмотру и развитию законодательства о социальном обеспечении представляются достаточно спорными. Речь идет о таких, например, положениях, как необходимость усиления страховых начал в социальном обеспечении, требование соответствия уровня социального обеспечения наличию финансовых средств, предложения об отказе от части социальных льгот, установленных действующим законодательством, об усилении адресности предоставления социальной поддержки, о переходе от распределительной к накопительной системе пенсионного обеспечения.
В настоящее время в теории и в законодательной практике социального обеспечения много внимания уделяется усилению в нем страховых начал. Эта позиция явилась следствием создания в Российской Федерации, в отличие от СССР, обособленных внебюджетных фондов для финансирования социального обеспечения – Пенсионного, фондов социального страхования, занятости, медицинского – с распределением между ними страховых взносов для защиты от отдельных социальных рисков. Сегодня приобрели особую актуальность вопросы достаточности финансовых средств для реализации прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, в связи с обострившимися проблемами взимания страховых взносов стала массовой практика несвоевременной и нерегулярной выплаты государственных пенсий. Пенсионный фонд, настаивая на полной самостоятельности и независимости, в то же время требует пересмотра пенсионного законодательства, с тем чтобы привести пенсионные требования граждан в соответствие с финансовыми возможностями фонда. Настоятельно ставится вопрос о последовательном разграничении страховых и нестраховых периодов деятельности граждан и об установлении прямой зависимости права на страховые выплаты от продолжительности уплаты и величины страховых взносов. Эта позиция четко выражена, например, в федеральных законах «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» (1996) и «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» (1997). Первый закон предусматривает введение сплошного ежемесячного учета в Пенсионном фонде на индивидуальных счетах всех работающих граждан сведений об их трудовом стаже, заработке и размерах уплачиваемых страховых взносов, а также последующее назначение пенсий на основании данных такого учета Согласно нормам второго закона увеличение пенсий неработающим пенсионерам с применением индивидуального коэффициента производится с одновременным исключением из их трудового стажа ранее учтенных нестраховых периодов (времени ухода за детьми и другими нетрудоспособными членами семьи, профессионального обучения и др.).
В СССР отношения по поводу финансирования социального обеспечения, в том числе и за счет средств социального страхования, признавались в теоретическом плане предметом финансового законодательства, а не законодательства о социальном обеспечении. При этом для законодателя «первичными» выступали нормы, устанавливающие права граждан на блага социального обеспечения. Он исходил из необходимости обеспечения всех граждан при наступлении всех социальных рисков в объеме, установленном нормами закона. С юридической, в том числе и конституционной, точки зрения эти положения не утратили значения и в настоящее время. Как отмечалось выше, социальное обеспечение в установленных Конституцией случаях гарантируется государством. При этом последнее не связано с выбором средств для выполнения этой своей обязанности. Представляется и сегодня правомерной позиция специалистов, состоящая в том, что источником средств социального обеспечения является то, что создается трудом населения, занятого в народном хозяйстве, а также доходы от государственной собственности. В этом смысле методы, при помощи которых государство направляет часть национального дохода на нужды социального обеспечения, не влияют на суть последнего.
Сказанное не отрицает необходимости социального страхования, но дает основания для отношения к нему лишь как к одному из используемых государством источников финансирования социального обеспечения, в том числе в переходный период. Напомним, что в СССР государство как фактически единственный работодатель устанавливало и уровень оплаты труда, и параметры социального обеспечения. Хотя имелся самостоятельный бюджет государственного социального страхования, формировавшийся за счет страховых взносов предприятий, он входил составной частью в государственный бюджет. Последний при необходимости компенсировал дефицит страховых средств, особенно на выплату пенсий неработающим гражданам. Такая схема позволяла, с одной стороны, устанавливать невысокую оплату труда, а с другой – обеспечивать стабильность получения пенсий и пособий, хотя и по сопоставимым с оплатой труда невысоким нормам.
Российский законодатель, как отмечалось, пошел по пути обособления средств социального страхования от государственного бюджета. При этом были значительно повышены тарифы страховых взносов и установлены жесткие санкции за уклонение от их уплаты, однако это не привело к решению проблем, в частности пенсионного обеспечения. Характерно, что если до 1991 г. пенсионное обеспечение дотировалось из государственного бюджета более чем на 7 %, то сейчас эта доля сократилась до 6–8 % от общего объема пенсионных выплат.
Нынешнее состояние российской экономики дает основания для вывода, что сами по себе внебюджетные фонды ни сегодня, ни в обозримой перспективе не могут обеспечить надлежащее финансирование соответствующих выплат, как бы ни усиливались страховые начала. Ведь средства этих фондов создавались и создаются в определенной пропорции к фонду оплаты труда. При недопустимо низкой цене рабочей силы в России, а, соответственно, при небольшой величине фонда оплаты труда даже очень высокие страховые тарифы не могут обеспечить достаточных средств на выплату пенсий. Сегодня нереально также установление обоснованных пропорций между величиной страховых взносов и размерами пенсий. Нередко пенсия превышает заработок, который она возмещает. Так, нижняя планка пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты почти втрое выше минимума оплаты труда. В то же время у высокооплачиваемых работников она может составлять 20 % и менее от их заработка, на который начисляются страховые взносы. Все это мало согласуется с представлениями о нормальной системе социального страхования.
При этом резервы повышения тарифов страховых взносов исчерпаны. Установление же верхнего предела заработка, с которого могут взиматься страховые взносы, резко ограничит объем средств Пенсионного фонда. Все это ставит под сомнение актуальность усиления страховых начал в пенсионном обеспечении и приводит к осознанию необходимости значительных дополнительных нестраховых источников финансирования трудовых пенсий.
Проблемы страхования касаются не только пенсионного обеспечения. Неудовлетворительными можно признать итоги введения обязательного медицинского страхования. В конце 1980-х годов на финансирование здравоохранения шло 3,6 % от ВВП, что было явно недостаточным. Предполагалось, что медицинское страхование послужит дополнительным источником финансирования медицинской помощи населению. Сейчас, при резко снизившемся объеме ВВП, общие затраты на здравоохранение снизились до 2,5 %. Таким образом, введя обязательное медицинское страхование, государство сняло с себя большую часть ответственности за оказание медицинской помощи. По мнению специалистов, внедрение и эффективное использование обязательного медицинского страхования возможно лишь при наличии достаточных средств, отчисляемых работодателями и работниками в страховые фонды, а также сформированной рыночной среды, т. е. конкуренции между страховыми организациями, частными и государственными лечебными учреждениями. В России эти условия отсутствуют. Средства работодателей, мобилизуемые посредством обязательного медицинского страхования, составляют лишь 19 % от всей финансовой базы здравоохранения. В части страхования неработающего населения закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» почти повсеместно не выполняется.
У специалистов возникают большие сомнения в эффективности деятельности страховых компаний, их нужности и полезности в сложившейся кризисной ситуации с финансированием здравоохранения.
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что право социального обеспечения выполняет следующие функции:
– внешние, к которым относятся политическая и экономическая функции;
– внутренние, основными из которых являются регулятивная, охранительная и защитная функции.
Вопрос 2. Понятие права социального обеспечения, его предмет, метод и система
– страховая часть, зависящая от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме пенсионного капитала;
– накопительная часть, сложившаяся из сумм страховых взносов, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета и доходов от инвестирования.
С 1 января 2002 г. производится перерасчет пенсий, в том числе работающим пенсионерам, по наиболее выгодному варианту – либо с применением индивидуального коэффициента пенсионера, либо без его применения. Этот перерасчет основан на документах о заработке, имеющихся в пенсионном деле. В то же время следует иметь в виду, что пенсионерам также предоставлена возможность осуществить перерасчет из заработка за 2000–2001 гг. или за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности перед обращением за пенсией. Работающим пенсионерам базовая и страховая части трудовой пенсии будут выплачиваться в полном объеме, без каких-либо ограничений.
Пенсионная реформа адресована скорее не сегодняшним, а будущим пенсионерам, хотя право на увеличение пенсий с 01.01.2002 г. уже приобрели некоторые категории пенсионеров. Продолжающие работать смогут получать полную пенсию. Бывшим работникам Крайнего Севера разрешено рассчитывать пенсию на основе заработка с районным коэффициентом. Увеличатся пенсии инвалидов I группы и лиц, достигших 80 лет, а также пенсионеров, получавших надбавку на нетрудоспособных иждивенцев.
Пенсия по старости будет назначаться при наличии страхового стажа не менее 5 лет. Для назначения пенсии по инвалидности будет требоваться только факт работы или иной деятельности, в течение которой уплачиваются страховые взносы.
В страховой стаж наряду с периодами трудовой деятельности будут засчитываться иные периоды. При этом служба в армии и период ухода одного из родителей за ребенком до полутора лет будут учитываться при расчете страховой части пенсии, что приведет к ее увеличению. Финансирование указанных периодов будет производиться за счет средств федерального бюджета.
Перерасчет страховой части трудовой пенсии пенсионерам, осуществлявшим работу в течение 12 полных месяцев, будет производиться с учетом дополнительно поступивших страховых взносов в Пенсионный фонд России.
В случае отказа пенсионера от получения установленной ему страховой части пенсии не менее чем в течение 12 полных месяцев по заявлению пенсионера производится перерасчет страховой части пенсии с учетом дополнительно уплаченных страховых взносов и суммы, не полученной пенсионером за указанный период страховой части пенсии.
Предусматривается сохранение всех действующих льгот для лиц, занятых на работах с особыми условиями труда, имеющих на 1 января 2003 г. не менее половины требуемого стажа на соответствующих работах.
Гражданам, которые имеют менее половины требуемого специального стажа на 1 января 2003 г., а также принятым на соответствующие работы после этой даты, пенсионное обеспечение предполагается осуществлять в рамках Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации».
Накопительная часть трудовой пенсии будет выплачиваться начиная с 2013 года. Для лиц, которые будут выходить на пенсию до этой даты, введение накопительной составляющей не предусматривается.
Сохранены права на досрочную пенсию за всеми прежними «льготниками», предусмотренные старым законодательством, инвалидам войны, многодетным матерям и т. д.
Однако право на досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда сохранено только за теми, кто на 01.01.2003 г. будет иметь не менее половины требуемого специального стажа. Лицам, которые отработали меньше этого срока, пенсии будут устанавливаться по правилам и нормам обязательной профессиональной системы.
Конвертация их пенсионных прав в пенсионный капитал может осуществляться по их выбору (с применением общего или специального стажа).
Однако остается немало и нерешенных проблем. К ним можно отнести:
– законодательное обеспечение государственных социальных гарантий, которые пока слабы и зачастую не реализуются; приведение в соответствие различного рода социальных выплат, которые гораздо ниже прожиточного минимума соответствующих категорий населения; законодательное закрепление права на ежемесячное пособие на ребенка в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации;
– законодательное обеспечение своевременности и полноты выплаты определенных законодательством социальных выплат;
– законодательное обеспечение государственной поддержки социально бедствующих людей;
– повышение минимальных социальных пособий до уровня определенного законом прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения; необходимо принятие законодательных актов о поэтапном решении этой задачи; законодательного обеспечения благотворительной деятельности и т. д.
Приведенный выше краткий перечень российских нормативных актов в сфере социального обеспечения свидетельствует о внимании законодателя и в целом государства к нуждам и интересам нетрудоспособных, а также о достаточно высоких темпах законотворчества, затрагивающего практически весь спектр вопросов социального обеспечения и все категории нуждающихся в нем граждан. В то же время наличие значительного массива отраслевого законодательства, в том числе и новейшего, – еще не показатель его высокого качества и эффективности. В настоящее время социальная политика России, в частности социальное обеспечение, подвергается обоснованной критике. Критериями эффективности законодательства о социальном обеспечении могут быть: распространение его на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан, соблюдение принципов равноправия и справедливости, выполнение государством по отношению к гражданам взятых на себя обязательств, недопустимость снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, гарантированность уровня жизни, соответствующего по крайней мере прожиточному минимуму.
Анализ действующего законодательства с учетом этих критериев свидетельствует о его невысокой пока эффективности. А ведь от социального обеспечения сегодня в значительной мере зависят жизнь и здоровье нации, сохранение ее генофонда, выживание наименее слабых членов общества.
Позиция государственных органов, несущих ответственность за состояние данной сферы, отличается неустойчивостью, противоречивостью, несогласованностью, пренебрежением к обязательствам, уже принятым на себя государством, в том числе и закрепленным в федеральных законах, постоянным пересмотром концептуальных взглядов.
Многие предложения по пересмотру и развитию законодательства о социальном обеспечении представляются достаточно спорными. Речь идет о таких, например, положениях, как необходимость усиления страховых начал в социальном обеспечении, требование соответствия уровня социального обеспечения наличию финансовых средств, предложения об отказе от части социальных льгот, установленных действующим законодательством, об усилении адресности предоставления социальной поддержки, о переходе от распределительной к накопительной системе пенсионного обеспечения.
В настоящее время в теории и в законодательной практике социального обеспечения много внимания уделяется усилению в нем страховых начал. Эта позиция явилась следствием создания в Российской Федерации, в отличие от СССР, обособленных внебюджетных фондов для финансирования социального обеспечения – Пенсионного, фондов социального страхования, занятости, медицинского – с распределением между ними страховых взносов для защиты от отдельных социальных рисков. Сегодня приобрели особую актуальность вопросы достаточности финансовых средств для реализации прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, в связи с обострившимися проблемами взимания страховых взносов стала массовой практика несвоевременной и нерегулярной выплаты государственных пенсий. Пенсионный фонд, настаивая на полной самостоятельности и независимости, в то же время требует пересмотра пенсионного законодательства, с тем чтобы привести пенсионные требования граждан в соответствие с финансовыми возможностями фонда. Настоятельно ставится вопрос о последовательном разграничении страховых и нестраховых периодов деятельности граждан и об установлении прямой зависимости права на страховые выплаты от продолжительности уплаты и величины страховых взносов. Эта позиция четко выражена, например, в федеральных законах «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» (1996) и «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» (1997). Первый закон предусматривает введение сплошного ежемесячного учета в Пенсионном фонде на индивидуальных счетах всех работающих граждан сведений об их трудовом стаже, заработке и размерах уплачиваемых страховых взносов, а также последующее назначение пенсий на основании данных такого учета Согласно нормам второго закона увеличение пенсий неработающим пенсионерам с применением индивидуального коэффициента производится с одновременным исключением из их трудового стажа ранее учтенных нестраховых периодов (времени ухода за детьми и другими нетрудоспособными членами семьи, профессионального обучения и др.).
В СССР отношения по поводу финансирования социального обеспечения, в том числе и за счет средств социального страхования, признавались в теоретическом плане предметом финансового законодательства, а не законодательства о социальном обеспечении. При этом для законодателя «первичными» выступали нормы, устанавливающие права граждан на блага социального обеспечения. Он исходил из необходимости обеспечения всех граждан при наступлении всех социальных рисков в объеме, установленном нормами закона. С юридической, в том числе и конституционной, точки зрения эти положения не утратили значения и в настоящее время. Как отмечалось выше, социальное обеспечение в установленных Конституцией случаях гарантируется государством. При этом последнее не связано с выбором средств для выполнения этой своей обязанности. Представляется и сегодня правомерной позиция специалистов, состоящая в том, что источником средств социального обеспечения является то, что создается трудом населения, занятого в народном хозяйстве, а также доходы от государственной собственности. В этом смысле методы, при помощи которых государство направляет часть национального дохода на нужды социального обеспечения, не влияют на суть последнего.
Сказанное не отрицает необходимости социального страхования, но дает основания для отношения к нему лишь как к одному из используемых государством источников финансирования социального обеспечения, в том числе в переходный период. Напомним, что в СССР государство как фактически единственный работодатель устанавливало и уровень оплаты труда, и параметры социального обеспечения. Хотя имелся самостоятельный бюджет государственного социального страхования, формировавшийся за счет страховых взносов предприятий, он входил составной частью в государственный бюджет. Последний при необходимости компенсировал дефицит страховых средств, особенно на выплату пенсий неработающим гражданам. Такая схема позволяла, с одной стороны, устанавливать невысокую оплату труда, а с другой – обеспечивать стабильность получения пенсий и пособий, хотя и по сопоставимым с оплатой труда невысоким нормам.
Российский законодатель, как отмечалось, пошел по пути обособления средств социального страхования от государственного бюджета. При этом были значительно повышены тарифы страховых взносов и установлены жесткие санкции за уклонение от их уплаты, однако это не привело к решению проблем, в частности пенсионного обеспечения. Характерно, что если до 1991 г. пенсионное обеспечение дотировалось из государственного бюджета более чем на 7 %, то сейчас эта доля сократилась до 6–8 % от общего объема пенсионных выплат.
Нынешнее состояние российской экономики дает основания для вывода, что сами по себе внебюджетные фонды ни сегодня, ни в обозримой перспективе не могут обеспечить надлежащее финансирование соответствующих выплат, как бы ни усиливались страховые начала. Ведь средства этих фондов создавались и создаются в определенной пропорции к фонду оплаты труда. При недопустимо низкой цене рабочей силы в России, а, соответственно, при небольшой величине фонда оплаты труда даже очень высокие страховые тарифы не могут обеспечить достаточных средств на выплату пенсий. Сегодня нереально также установление обоснованных пропорций между величиной страховых взносов и размерами пенсий. Нередко пенсия превышает заработок, который она возмещает. Так, нижняя планка пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты почти втрое выше минимума оплаты труда. В то же время у высокооплачиваемых работников она может составлять 20 % и менее от их заработка, на который начисляются страховые взносы. Все это мало согласуется с представлениями о нормальной системе социального страхования.
При этом резервы повышения тарифов страховых взносов исчерпаны. Установление же верхнего предела заработка, с которого могут взиматься страховые взносы, резко ограничит объем средств Пенсионного фонда. Все это ставит под сомнение актуальность усиления страховых начал в пенсионном обеспечении и приводит к осознанию необходимости значительных дополнительных нестраховых источников финансирования трудовых пенсий.
Проблемы страхования касаются не только пенсионного обеспечения. Неудовлетворительными можно признать итоги введения обязательного медицинского страхования. В конце 1980-х годов на финансирование здравоохранения шло 3,6 % от ВВП, что было явно недостаточным. Предполагалось, что медицинское страхование послужит дополнительным источником финансирования медицинской помощи населению. Сейчас, при резко снизившемся объеме ВВП, общие затраты на здравоохранение снизились до 2,5 %. Таким образом, введя обязательное медицинское страхование, государство сняло с себя большую часть ответственности за оказание медицинской помощи. По мнению специалистов, внедрение и эффективное использование обязательного медицинского страхования возможно лишь при наличии достаточных средств, отчисляемых работодателями и работниками в страховые фонды, а также сформированной рыночной среды, т. е. конкуренции между страховыми организациями, частными и государственными лечебными учреждениями. В России эти условия отсутствуют. Средства работодателей, мобилизуемые посредством обязательного медицинского страхования, составляют лишь 19 % от всей финансовой базы здравоохранения. В части страхования неработающего населения закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» почти повсеместно не выполняется.
У специалистов возникают большие сомнения в эффективности деятельности страховых компаний, их нужности и полезности в сложившейся кризисной ситуации с финансированием здравоохранения.
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что право социального обеспечения выполняет следующие функции:
– внешние, к которым относятся политическая и экономическая функции;
– внутренние, основными из которых являются регулятивная, охранительная и защитная функции.
Вопрос 2. Понятие права социального обеспечения, его предмет, метод и система
Право социального обеспечения – это самостоятельная и важная отрасль права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе распределения централизованных внебюджетных фондов социального назначения и перераспределения части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан и их социальной поддержки в случаях утраты источника средств существования, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также в процессе оказания медицинской помощи и предоставления других социальных услуг и льгот.
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Так, одним из важнейших направлений деятельности РФ является социальная сфера: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Все государства, в том числе Российская Федерация, участвующие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., признают право каждого человека на социальное обеспечение.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина, а также в Конституции РФ закреплено право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, сущность которого состоит в осуществлении государством системы экономических и правовых мер, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение с их помощью социально-приемлемого уровня жизни.
Таким образом, значение права социального обеспечения заключается в том, что, исполняя конституционную обязанность по материальной поддержке отдельных слоев населения, государство способствует поддержанию социальной стабильности в обществе, стимулирует воспроизводство народонаселения, а также восстанавливает общественный статус социально слабых категорий населения, что позволяет им ощущать себя полноценными членами всего сообщества.
Предметом права социального обеспечения как отрасли права являются правоотношения, возникающие в сфере социального обеспечения, т. е. урегулированные нормами права социального обеспечения, возникающие на основе юридических фактов отношения между государственными и иными органами, с одной стороны, и престарелыми, нетрудоспособными и другими категориями граждан, нуждающихся в социальном обеспечении по не зависящим от них обстоятельствам – с другой стороны, по материальному обеспечению и социальному обслуживанию последних.
Эти правоотношения можно классифицировать по различным основаниям.
1. В зависимости от видов социального обеспечения указанные правоотношения подразделяются на:
– пенсионные правоотношения, которые в свою очередь классифицируются в зависимости от вида назначаемой пенсии на: пенсии по старости, по инвалидности, за выслугу лет и т. д.;
– правоотношения по поводу пособий и компенсационных выплат, которые также классифицируются в зависимости от их вида на: пособия гражданам, имеющим детей, пособия по временной нетрудоспособности и т. д.;
– правоотношения по предоставлению социального обслуживания (медицинской помощи, бесплатных лекарственных средств, санаторно-курортного лечения, профессионального обучения и переподготовки, бесплатного протезирования и других услуг).
2. По срокам действия правоотношений в сфере социального обеспечения выделяют:
– правоотношения, прекращающиеся однократным исполнением обязанностей (например, выплата пособия при рождении ребенка);
– правоотношения с абсолютно установленным сроком существования во времени (например, выплата ежемесячного пособия по уходу за ребенком);
– правоотношения с относительно неопределенным сроком существования во времени (например, выплата пенсии по старости).
3. В зависимости от природы правоотношений различают:
– материальные правоотношения, т. е. возникающие по поводу отдельных видов обеспечения;
– процедурные правоотношения, возникающие при назначении того или иного вида социального обеспечения либо в связи с установлением юридических фактов (например, продолжительности трудового стажа, группы и причины инвалидности);
– процессуальные правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением и разрешением споров между сторонами. Предпосылкой любого правоотношения являются юридические факты, т. е. конкретные жизненные (объективные) обстоятельства, с которыми норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Как правило, большинство правоотношений в сфере социального обеспечения возникают из сложных юридических составов. В таких случаях для наступления правовых последствий необходимо одновременно наличие нескольких обстоятельств. Например, для получения пенсии по старости требуются такие факты, как достижение пенсионного возраста, наличие необходимого трудового стажа, решение о назначении пенсии.
Правоотношение имеет сложную по составу элементов структуру:
– субъект;
– объект;
– субъективное право и юридическую обязанность, т. е. юридическое содержание.
Субъектами правоотношений по социальному обеспечению являются физические лица и государственные органы, которые в силу норм права могут выступать носителями субъективных прав и обязанностей. При этом к физическим лицам относятся обладающие правоспособностью и дееспособностью как граждане РФ, так и лица без гражданства, беженцы и вынужденные переселенцы, иностранцы, постоянно проживающие в РФ, другие иностранные граждане только при наличии международных взаимных соглашений с РФ. В свою очередь к указанным государственным органам относятся органы Министерства труда и социальной защиты, органы здравоохранения, образования, а также органы местного самоуправления.
Объектом правоотношений в сфере социального обеспечения выступает то, по поводу чего возникают права и обязанности субъектов этих правоотношений, т. е. конкретное материальное благо, адресованное гражданину в виде пенсии, пособия, компенсационной выплаты, либо определенного рода социальной услуги. Правовые нормы, которые регулируют отношения по социальному обеспечению, внутренне взаимосвязаны и построены на единых принципах.
Под принципами права социального обеспечения понимаются руководящие начала, положения, определяющие сущность, содержание и направление развития комплекса правовых норм права социального обеспечения.
По сфере действия все принципы права принято делить на:
– общеправовые, свойственные всем отраслям права;
– межотраслевые, отражающие общие черты нескольких отраслей;
– отраслевые, действующие в рамках только одной отрасли;
– внутриотраслевые, касающиеся отдельных институтов отрасли. В соответствии с этой классификацией к принципам права социального обеспечения относятся:
– общеправовые: законность, гуманизм, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения и т. д.;
– отраслевые: всеобщность и доступность социального обеспечения; гарантированность социальной защиты при наступлении всех социально значимых обстоятельств, установленных в законе; дифференциация условий социального обеспечения в зависимости от условий труда, от трудового стажа, от природно-климатической зоны и т. д.; многообразие видов социального обеспечения, комплексность правового регулирования; принцип социального обеспечения за счет обязательных платежей во внебюджетные фонды; принцип соответствия величины размеров пособий, пенсий и других выплат финансовым возможностям государства;
– межотраслевые: направленность, всесторонность, принцип неотвратимости ответственности, состязательности судопроизводства ит. п.;
– внутриотраслевые: каждый работающий по трудовому договору (контракту) подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию, каждый застрахованный имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком работника, адресность, доступность, добровольность, приоритетность предоставления социальных услуг и др. Метод представляет собой совокупность приемов, способов и средств воздействия на общественные отношения, в том числе и в сфере социального обеспечения.
Метод права социального обеспечения обусловлен комплексным характером его предмета. Поэтому воздействие на субъектов правоотношений по социальному обеспечению осуществляется путем применения и административно-правового, и гражданско-правового методов.
Административно-правовой метод регулирования основан на отношениях власти и подчинения, так как одним из субъектов отношений по социальному обеспечению всегда является государственный или иной орган управления. Он выражается в установлении предписаний, запретов, ограничений, разрешений. В частности, все права и обязанности субъектов данных правоотношений определены законом и не подлежат изменению по соглашению сторон. Указанный метод находит свое проявление и в том факте, что большинство отношений по социальному обеспечению строятся все же не на договорной основе.
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Так, одним из важнейших направлений деятельности РФ является социальная сфера: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Все государства, в том числе Российская Федерация, участвующие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., признают право каждого человека на социальное обеспечение.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина, а также в Конституции РФ закреплено право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, сущность которого состоит в осуществлении государством системы экономических и правовых мер, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение с их помощью социально-приемлемого уровня жизни.
Таким образом, значение права социального обеспечения заключается в том, что, исполняя конституционную обязанность по материальной поддержке отдельных слоев населения, государство способствует поддержанию социальной стабильности в обществе, стимулирует воспроизводство народонаселения, а также восстанавливает общественный статус социально слабых категорий населения, что позволяет им ощущать себя полноценными членами всего сообщества.
Предметом права социального обеспечения как отрасли права являются правоотношения, возникающие в сфере социального обеспечения, т. е. урегулированные нормами права социального обеспечения, возникающие на основе юридических фактов отношения между государственными и иными органами, с одной стороны, и престарелыми, нетрудоспособными и другими категориями граждан, нуждающихся в социальном обеспечении по не зависящим от них обстоятельствам – с другой стороны, по материальному обеспечению и социальному обслуживанию последних.
Эти правоотношения можно классифицировать по различным основаниям.
1. В зависимости от видов социального обеспечения указанные правоотношения подразделяются на:
– пенсионные правоотношения, которые в свою очередь классифицируются в зависимости от вида назначаемой пенсии на: пенсии по старости, по инвалидности, за выслугу лет и т. д.;
– правоотношения по поводу пособий и компенсационных выплат, которые также классифицируются в зависимости от их вида на: пособия гражданам, имеющим детей, пособия по временной нетрудоспособности и т. д.;
– правоотношения по предоставлению социального обслуживания (медицинской помощи, бесплатных лекарственных средств, санаторно-курортного лечения, профессионального обучения и переподготовки, бесплатного протезирования и других услуг).
2. По срокам действия правоотношений в сфере социального обеспечения выделяют:
– правоотношения, прекращающиеся однократным исполнением обязанностей (например, выплата пособия при рождении ребенка);
– правоотношения с абсолютно установленным сроком существования во времени (например, выплата ежемесячного пособия по уходу за ребенком);
– правоотношения с относительно неопределенным сроком существования во времени (например, выплата пенсии по старости).
3. В зависимости от природы правоотношений различают:
– материальные правоотношения, т. е. возникающие по поводу отдельных видов обеспечения;
– процедурные правоотношения, возникающие при назначении того или иного вида социального обеспечения либо в связи с установлением юридических фактов (например, продолжительности трудового стажа, группы и причины инвалидности);
– процессуальные правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением и разрешением споров между сторонами. Предпосылкой любого правоотношения являются юридические факты, т. е. конкретные жизненные (объективные) обстоятельства, с которыми норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Как правило, большинство правоотношений в сфере социального обеспечения возникают из сложных юридических составов. В таких случаях для наступления правовых последствий необходимо одновременно наличие нескольких обстоятельств. Например, для получения пенсии по старости требуются такие факты, как достижение пенсионного возраста, наличие необходимого трудового стажа, решение о назначении пенсии.
Правоотношение имеет сложную по составу элементов структуру:
– субъект;
– объект;
– субъективное право и юридическую обязанность, т. е. юридическое содержание.
Субъектами правоотношений по социальному обеспечению являются физические лица и государственные органы, которые в силу норм права могут выступать носителями субъективных прав и обязанностей. При этом к физическим лицам относятся обладающие правоспособностью и дееспособностью как граждане РФ, так и лица без гражданства, беженцы и вынужденные переселенцы, иностранцы, постоянно проживающие в РФ, другие иностранные граждане только при наличии международных взаимных соглашений с РФ. В свою очередь к указанным государственным органам относятся органы Министерства труда и социальной защиты, органы здравоохранения, образования, а также органы местного самоуправления.
Объектом правоотношений в сфере социального обеспечения выступает то, по поводу чего возникают права и обязанности субъектов этих правоотношений, т. е. конкретное материальное благо, адресованное гражданину в виде пенсии, пособия, компенсационной выплаты, либо определенного рода социальной услуги. Правовые нормы, которые регулируют отношения по социальному обеспечению, внутренне взаимосвязаны и построены на единых принципах.
Под принципами права социального обеспечения понимаются руководящие начала, положения, определяющие сущность, содержание и направление развития комплекса правовых норм права социального обеспечения.
По сфере действия все принципы права принято делить на:
– общеправовые, свойственные всем отраслям права;
– межотраслевые, отражающие общие черты нескольких отраслей;
– отраслевые, действующие в рамках только одной отрасли;
– внутриотраслевые, касающиеся отдельных институтов отрасли. В соответствии с этой классификацией к принципам права социального обеспечения относятся:
– общеправовые: законность, гуманизм, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения и т. д.;
– отраслевые: всеобщность и доступность социального обеспечения; гарантированность социальной защиты при наступлении всех социально значимых обстоятельств, установленных в законе; дифференциация условий социального обеспечения в зависимости от условий труда, от трудового стажа, от природно-климатической зоны и т. д.; многообразие видов социального обеспечения, комплексность правового регулирования; принцип социального обеспечения за счет обязательных платежей во внебюджетные фонды; принцип соответствия величины размеров пособий, пенсий и других выплат финансовым возможностям государства;
– межотраслевые: направленность, всесторонность, принцип неотвратимости ответственности, состязательности судопроизводства ит. п.;
– внутриотраслевые: каждый работающий по трудовому договору (контракту) подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию, каждый застрахованный имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком работника, адресность, доступность, добровольность, приоритетность предоставления социальных услуг и др. Метод представляет собой совокупность приемов, способов и средств воздействия на общественные отношения, в том числе и в сфере социального обеспечения.
Метод права социального обеспечения обусловлен комплексным характером его предмета. Поэтому воздействие на субъектов правоотношений по социальному обеспечению осуществляется путем применения и административно-правового, и гражданско-правового методов.
Административно-правовой метод регулирования основан на отношениях власти и подчинения, так как одним из субъектов отношений по социальному обеспечению всегда является государственный или иной орган управления. Он выражается в установлении предписаний, запретов, ограничений, разрешений. В частности, все права и обязанности субъектов данных правоотношений определены законом и не подлежат изменению по соглашению сторон. Указанный метод находит свое проявление и в том факте, что большинство отношений по социальному обеспечению строятся все же не на договорной основе.