Страница:
13. Если продуманно переделать законодательную систему Перу так, чтобы обеспечить каждого инструментами для предпринимательской деятельности, то Перу в конечном итоге станет процветающей страной. Если граждане страны не найдут способа интегрировать отвергнутые законодательной системой слои населения в открытую экономику, то, в особенности в период экономических спадов или войн, эти отверженные станут благодатной почвой для пропаганды экстремистских альтернатив экономического развития страны, как это случилось в России в 1917 г. и по всему миру после Второй мировой войны. А до тех пор меркантилизм со своими привилегиями может продолжать существовать по крайней мере на протяжении определенного периода времени, но только ценой подавления и несчастий своих граждан.
Книга «Иной путь» наглядно показывает, как бедные слои населения стали новым классом предпринимателей, а также почему и каким образом они организуются вне рамок существующего законодательства. Она также аргументированно доказывает, что социальный и политический мир окажутся невоможными до тех пор, пока все те, кто осознает себя исключенными из системы, не почувствует, что ему по справедливости предоставляется реальная возможность достигнуть западного уровня жизни. Книга «Иной путь» устанавливает предпосылки для проведения реформ. Она стала эпохальным событием в истории собственного развития ИСД, превратившегося в 1990-х годах из традиционного «мозгового треста» в «мозговой и действующий трест» – первую организацию в Перу такого типа, модель которой затем распространилась по всему миру.
Для нанесения поражения террористам необходимо прислушиваться к отверженным
Шум вокруг выхода в свет книги «Иной путь», наряду с сообщениями прессы о полевых исследованиях ИСД, вызвал большой интерес в Перу. С фактами и цифрами в руках мы показали, что миллионы людей, которых элита Перу рассматривает как неуправляемых захватчиков земель и подлинный бич городов, на самом деле являются гражданами с предпринимательской жилкой, на которых держится экономика страны. Это стало самым настоящим откровением, которое превратило ИСД в одного из ведущих игроков на политической сцене Перу. В 1990 г. Фелипэ Ортиз де Живальёс, один из ведущих социологов Перу, занимающийся исследованием общественного мнения, и уважаемый ученый, написал в «Уолл-Стрит Джорнэл» об «огромном влиянии» ИСД в Перу. Региональные опросы общественного мнения показали, что по влиятельности ИСД уступает только президенту страны, вооруженным силам и католической церкви. В период между 1984 и 1995 гг. каждый вновь избранный президент Перу обращался к ИСД за помощью в проведении изменений в стране.
Опрос журнала Gente
Это необычное партнерство между независимой исследовательской организацией и главами государства в Перу началось в 1984 г., когда президент Фернандо Белаундэ Тэрри пригласил меня в свой кабинет и сказал мне, что работа ИСД задела нацию за живое. Он спросил меня, какие необходимо предпринять следующие шаги. Дать ответ требовалось срочно, поскольку угроза Сендеро продолжала расти.
Я объяснил президенту, что если большинство граждан работает вне рамок закона, во внелегальном секторе экономики, то неизбежно напрашивается вывод о том, что большинство населения страны рассматривает закон и правительство, пытающееся его насаждать, как враждебные по отношению к своим интересам. И если он хочет, чтобы жители Перу избежали искушения перейти на сторону террористов, то ему нужно продемонстрировать своим согражданам, что работа в рамках закона соответствует их собственным интересам. Исследования, проведенные ИСД, уже наглядно показали, что из-за несовершенного законодательства бедные слои населения сталкиваются с огромными затратами, необходимыми для начала и ведения своего дела, и по этой причине им не хватает ключевых институтов, необходимых для экономического процветания. Поэтому первостепенной заботой президента страны должно стать реформирование законодательной системы.
А это довольно серьезная задача. По нашим расчетам, с 1947 г. центральное правительство Перу издало свыше 700 тыс. законов и нормативных актов. Вопрос состоял в том, как установить, какие из этих законов являются плохими и неработающими, а какие предстоит изменить? Чтение законов в том виде, в каком они написаны, не позволяет понять, как они будут работать в реальной жизни. Правительство Перу пересматривало тексты законов много раз, привлекая к этому самых престижных зарубежных консультантов. Тем не менее оно оказалось не в состоянии облегчить бедным слоям населения решение проблемы вхождения в законодательную систему страны.
Перед лицом этого лабиринта законодательных норм Перу требовалось найти некоторые критерии того, в каком месте законодательства резать, а в каком – создавать заново. Единственными людьми, которые могли обеспечить нам знание таких критериев, были сами отверженные. Наша роль была схожа с работой зубного врача, который не может начать лечение, не спросив сначала у пациента, какой именно зуб болит. Бедные граждане знали не только где кроются проблемы, но и то, каких институтов и каких услуг не хватает – а именно тех самых, которые им пытались навязать местные сообщества и террористы. Слишком долго правительство Перу действовало на основе устаревших теорий и предрассудков, имея мало доступа к надежным фактам. Чтобы понять, каким образом согласовать официальное законодательство с реальной жизнью и работой людей, нам необходимо было узнать, что действительно происходит на наших улицах и полях. А чтобы установить это, нам пришлось дать правительству возможность сделать то, что немногие из правительств в мировой истории когда-либо делали: внимательно прислушаться к отверженным. В течение следующего десятилетия, до 1995 г., ИСД занимался разработкой правил, процедур и организационных форм, для того чтобы помочь правительству прислушаться к своему собственному народу. Мы не только выяснили, где находятся некоторые из самых главных узких мест системы, но и научились тому, как придумывать решения, как строить институты, а также как составлять, продвигать и затем реализовывать проекты крупных законодательных реформ. В течение этого времени ИСД стал инициатором около 400 важных законов и нормативных актов, а также управлял одним из крупнейших в мире проектов по созданию частной собственности.
Одним из первых инструментов, созданных для того, чтобы приучить правительство выслушивать мнение народа, стал «Декрет о предварительной публикации законопроектов». Он обязывал исполнительную ветвь власти публиковать на стадии законопроектов все законы и нормативные акты, которым оно хотело придать юридическую силу (включая оценку издержек и выгод для перуанского общества). Граждане и пресса получали теперь возможность внимательно проанализировать намерения правительства и обеспечить ему обратную связь для того, чтобы гарантировать пригодность любой новой юридической нормы для обычных граждан.
Омбудсмен (журнал Caretas)
Другой мерой было учреждение первой в истории Перу должности «омбудсмена» для представления интересов граждан, вначале в составе Генеральной прокуратуры в 1986 г., а затем в собственном независимом агентстве, созданном в соответствии с новой конституцией в 1993 г. По контракту с Генеральной прокуратурой мы организовали специальные бюро для приема жалоб граждан. Деятельность этих бюро широко освещалось прессой. В течение первого месяца работы мы получили жалобы от 153 гражданских организаций, представляющих интересы около 300 тыс. человек. Самым примечательным результатом стало то, что больше половины этих писем было посвящено трудностям, с которыми люди сталкиваются при получении правоустанавливающих документов на объекты собственности (дома, офисные здания, заводы или сельскохозяйственные угодья), а также описанию препятствий, которые им предстояло преодолевать при попытках начать собственный бизнес и в ходе его ведения. В течение многих лет мы создавали для правительства и другие механизмы выслушивания мнения народа и обратной связи с ним. Весь наш опыт работы с этими механизмами укреплял нас во мнении, что основной заботой бедной части населения страны было то, как получить законный доступ к собственности либо в форме недвижимости, либо в форме собственного бизнеса, и доступ к кредитным и инвестиционным ресурсам.
Интересно, что движение Сендеро пришло к тому же самому выводу. В соответствии со своим военным планом «Rematar el gran salto con sello de oro» («Завершить большой скачок, скрепив его золотой печатью») Сендеро начало выдавать титулы собственности на землю, дома, а также на право ведения бизнеса на всей территории Перу. Это делалось с целью завоевания поддержки со стороны бедного населения. Они просто следовали примеру того, что Мао Цзедун делал в 1940-е годы в Китае, а Хо Ши Мин – во Вьетнаме в 1960-е годы. В таких сельских районах, как Уануко, Уаллага и Сьерра де ла Либертад они раздавали права на собственность и обеспечивали их соблюдение. В городах наподобие Лимы они организовали самовольное заселение земельных участков, а также выдачу прав на собственность в трущобных районах Раукуана, Витартэ и Юякан. Дальнейшие исследования показали нам, что одной из основных функций террористов в «третьем мире», благодаря которой и покупается одобрительное отношение к ним со стороны населения, является защита владений бедняков, находящихся вне рамок закона. Другими словами, если государство не защищает активы бедняков, то тем самым оно отдает эту свою функцию под контроль террористов, которые могут использовать ее для привлечения отверженных на свою сторону.
Ясно, что одним из способов выведения террористов из этой игры является взятие на себя правительством своей современной роли гаранта соблюдения прав собственности. Этот аргумент позволил нам лоббировать в правительстве наше предложение об интеграции бедных слоев населения в законодательную систему страны. Однако первоначально нами двигали не военные цели, а наша убежденность в том, что система собственности является критически важной для экономического развития. По мере того как мы выслушивали представителей бедных слоев населения и анализировали, чего, собственно говоря, им не хватает, мои коллеги по ИСД и я сам начали понимать, что, собственно, есть нечто большее, чем просто владение ею: это скрытая архитектура, вокруг которой организована рыночная экономика во всех странах Запада. В отсутствие легальной системы собственности попытки создать устойчивую рыночную экономику обречены на неудачу. Этот вопрос я подробно рассмотрел на страницах своей новой книги «Загадка капитала: Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире».
В богатых странах Запада связь между официальной системой собственности и созданием богатства воспринимается как само собой разумеющееся. Но эта существенная связь становится ясной только тогда, когда мы начинаем отдавать себе отчет в том, что, несмотря на владение домами и собственным делом, большинство жителей Перу не могут производить богатство, поскольку их активы находятся вне рамок системы узаконенной собственности. В связи с этим ИСД пытался доказать посредством многочисленных статей и брошюр, плакатов и телепередач, что современная рыночная экономика не может функционировать без институтов и учреждений, определяющих и обеспечивающих соблюдение прав собственности. Почему? Да потому что в этом случае право собственности будет неопределенным, адреса невозможно будет проверить, активы нельзя будет описать в соответствии с обычаями делового оборота, трудно будет установить организаторов мошенничеств и лиц, виновных в причинении ущерба. В результате здания и землю невозможно будет использовать в качестве обеспечения кредитов и контрактов. Собственность на коммерческие предприятия нельзя было бы разделить и представить в виде акций, которые могли бы приобретать инвесторы. Без законодательства о собственности невозможно создавать и сам капитал, поскольку инструменты, с помощью которых можно хранить капитал и передавать его из рук в руки (акции корпораций, патентные права, простые и переводные векселя, облигации), определяются архитектурой юридических отношений, с помощью которых построена система собственности.
Понимание этого пришло к нам не в результате чтения книг, а из непосредственного общения с представителями бедных слоев населения и в ходе наблюдения за их жизнью. Поэтому нам удалось разработать и претворить в жизнь законодательную систему прав собственности, ориентированную на объективные интересы самих бедняков. Созданные нами законодательные механизмы оказались работоспособны, поскольку мы добились того, чтобы они были совместимы с теми принципами, которыми бедная часть населения уже руководствовалась во внелегальной экономике. Еще важнее было то, что, опираясь на бедных в своих законотворческих поисках и находя у них поддержку, правительство Перу теперь могло продвигать вперед дело реформ, но делать это не во имя иностранной идеологии, не ссылаясь на зарубежных мыслителей, о которых народ никогда не слыхал, и не под диктовку международной финансовой организации. Государственные органы Перу могут теперь разрабатывать коренные реформы во имя бедного населения страны. Это позволило нам превратить (по крайней мере, на недолгое время) переход к капитализму и либеральной демократии в то, чем он должен быть всегда, – в поистине гуманное дело, в подлинную войну против исключения людей из сферы действия закона, в дело, непосредственно связанное с первостепенными интересами нации. Это дало в руки руководителю государства Перу впечатляющий аргумент: «Большинство населения страны отрезано от официальной рыночной экономики и доступа к капиталу такой же непреодолимой пропастью, какая в период апартеида разделяла белое и черное население ЮАР. И мы собираемся это исправить».
Заполнение форм для легитимизации имущества
К 1990 г., после шести лет выслушивания мнения бедного населения, ИСД был уже в состоянии помочь ему. Мы привели в порядок все законодательные нормы и механизмы, требуемые для законного оформления большей части внелегального недвижимого имущества и коммерческих предприятий. Что касается оформления недвижимости, то мы сократили общее время административных процедур, необходимых для регистрации собственности бедных слоев населения, с более 12 лет до одного месяца и уменьшили связанные с этим затраты на 99 %. К 1995 г. в результате этих реформ было узаконено около 300 000 владельцев, ценность собственности которых в среднем, по меньшей мере, удвоилась. Двадцать пять кредитных учреждений начали выдавать займы этим теперь уже легальным собственникам. К 2000 г. около 1,9 млн строений на городской земле было включено в систему законной собственности, около 75 % из них прежде находилось на внелегальном рынке недвижимости.
Фермер, выращивающий коку, помогает определить местонахождение террористов и торговцев нарокотиками (Фото: Caretas)
Что касается ведения предпринимательской деятельности, мы сократили затраты на открытие собственного дела с примерно 300 дней до одного. Мы также разместили в правильно выбранных местах регистрационные конторы и добились более дружелюбного отношения государственной бюрократии к заявителям, представляющим малый бизнес. К 1994 г. свыше 270 000 ранее внелегальных предпринимателей вошли в правовое поле, создав при этом более полумиллиона новых рабочих мест и увеличив налоговые поступления на 1,2 млрд долл.
Публичная информация
В 1991 г. в районах северных джунглей Перу ИСД начал организовывать юридическое оформление имущества фермеров, выращивающих коку. В благодарность за разрешение быть включенными в правовую систему государства и получение легального права на свои активы фермеры обеспечили правительство Перу значительным объемом информации и снабдили картами, требовавшимися для очистки этой территории от террористов, а также от торговцев наркотиками. По мере того, как фермеры переходили на возделывание культур, разрешенных законом, доля Перу на международном рынке кокаина постепенно снизилась с 60 до 25 %.
Эти реформы, наряду с изменениями в макроэкономической политике страны, также предпринятыми по инициативе ИСД еще до вступления в должность президента Фухимори в 1990 г., создали условия для достижения экономикой Перу высоких темпов экономического роста. Так, в 1994 г. в Перу были зарегистрированы самые высокие в мире темпы экономического роста – 12 %.
Кроме всего прочего, мы пытались сделать правительство Перу в большей степени подотчетным своему народу. И хотя проекты законов, предложенные ИСД с целью обеспечить гражданам доступ к открытой информации, не были приняты, власти все же включили принципы, разработанные нашим институтом, в конституцию 1993 г., в законодательство, регулирующее деятельность агентства по защите прав потребителей, в гражданский процессуальный кодекс и в закон об участии граждан.
Для того чтобы разобраться с очередями, бумажной работой и прочими излишними бюрократическими процедурами, на которые в развивающихся странах наподобие Перу впустую тратится много времени у каждого гражданина, мы представили законодательное предложение по «улучшению административных процедур», которое обсуждалось в ходе публичных слушаний по всей стране и было единогласно одобрено в Конгрессе всеми политическими партиями. Для того чтобы людям было как можно удобнее подавать имеющиеся у них жалобы о бюрократических эксцессах, мы поставили яркие желтые урны для их сбора в центральном офисе ИСД, в нескольких правительственных учреждениях, в редакциях газет, теле– и радиокомпаниях. Когда в них попадала какая-нибудь поразительная или возмутительная история, средства массовой информации получали сигнал к тому, чтобы взяться за это дело. Они создавали такое давление общественного мнения, которое политики никак не могли проигнорировать.
Прием жалоб
Жалобы разбирались на открытом телевизионном трибунале раз в две недели утром по субботам. Всю организаторскую работу выполнял ИСД, а председательствовал на этих «Трибуналах по упрощению административных процедур» сам президент Республики Перу. Эти трансляции имели такие рейтинги, которым позавидовал бы любой развлекательный телесериал. Сидя перед экранами своих телевизоров, жители Перу поражались, видя, как развязывались сотни узлов, до этого не дававшие им свободно вздохнуть. Время, которое раньше требовалось для полного выполнения сотен различных официальных процедур, таких как получение паспорта, подача заявления на поступление в университет, получение лицензии на заключение брака – да буквально на все подряд! – сокращалось самое меньшее на 75 %. Если раньше для получения лицензии на заключение брака требовалось 720 часов на преодоление бюрократических препятствий, то теперь это время было сокращено до 120 часов – существенная помощь женщинам в обеспечении их прав как партнеров в супружестве. Тот же самый закон, который создал эти процедуры, содержал в себе также механизмы, позволившие правительству провести большинство структурных реформ, требовавшихся для интеграции Перу в глобальную экономику.
Трибунал по упрощению административных процедур
ИСД прикладывал большие усилия для того, чтобы отправление правосудия стало более доступным для бедной части общества, предлагая, в частности, разнообразные дешевые арбитражные процедуры, помогающие участникам конфликтной ситуации уладить свои разногласия путем быстрого, недорогого и справедливого мирового соглашения без судебного разбирательства. ИСД также способствовал внесению поправок в уголовно-процессуальный кодекс, чтобы выпустить на свободу заключенных, которые уже отбыли сроки заключения более продолжительные, чем установленные по закону за преступления, в совершении которых их обвиняли. За 1990/1991 г., первый год реализации этой программы, на свободу было выпущено 4000 заключенных – 30 % от всех находящихся за решеткой в ожидании суда, что показало населению Перу, насколько серьезно правительство относится к реформе.
В целом эти и сотни других реформ помогли правительству Перу улучшить свою репутацию в глазах граждан. Для оказания помощи в составлении проектов законов и нормативных актов ИСД неизменно включал традиционно сложившиеся внелегальные принципы, которые были понятны простым людям, уважались ими и которым они следовали.
В ожидании правосудия (Teodoro Nunez Ureta)
Наш быстрый успех, связавший решение повседневных забот рядовых граждан Перу с законодательной реформой, был подтвержден никем иным, как самим предводителем Сендеро Гузманом. В 1991 г. он писал: «Источником нового законодательства является ИСД. Они создают законы. Они сами разрабатывают законопроекты и добиваются их принятия». Однако руководителю Сендеро не нужна была конкуренция, поэтому он удвоил усилия с тем, чтобы вывести нас из игры, обстреливая мой автомобиль, пытаясь убить меня дома и взрывая бомбы у порога нашей штаб-квартиры. То, что Сендеро выбрало своей мишенью ИСД в отместку за то, что мы пытались поставить законодательную систему на службу беднейшим из бедных и обеспечить их участие в политической жизни, было весьма странным способом завоевать сердца и умы жителей Перу, большинство которых принадлежали к бедным слоям населения. Мой коллега Мариано Корнехо был прав: у Гузмана иссякли аргументы. Наша работа помогла подорвать привлекательность терроризма для основного контингента, среди которого Сендеро вербовало себе сторонников, – в среде отверженных. Вскоре после взрыва бомбы возле нашей штаб-квартиры в июле 1992 г. Абималь Гузман был арестован. Его поимка стала результатом великолепной работы перуанской полиции и прежде всего полковника Бенедикто Хименеса Бакка, который много лет выслеживал Гузмана. Благодаря удачной операции была быстро ликвидирована сеть подпольных ячеек Сендеро, и к 1993 г. была установлена и поймана большая часть террористических бригад киллеров, включая подпольную ячейку из 17 человек, занимавшихся организацией покушений на нас. Это стало последней из множества успешных схваток, которые вели миллионы жителей Перу против Сендеро. Благодаря усилиям фермерских организаций, возглавляемых такими отважными людьми, как Уго Уилька, движение Сендеро потерпело поражение в сельских местностях Анд. Оно потерпело поражение в районах выращивания коки, где борьбу с Сендеро вели героические вожди крестьян, такие как Валтер Токас, и просвещенные армейские военачальники, также как генерал Алберто Арсиниега, которые сблизили правительство и фермеров. В городах под предводительством таких лидеров, как Мария Елена Моян и Мичел Акуэта из Вилья-Эль-Сальвадор, было организовано сопротивление вылазкам террористов.
17 боевиков, входивших в специальную группу, которая пыталась убить Де Сото в офисе, дома и в машине, пойманы в 1993 г.
В войне Перу против терроризма было много героев, как правительственных служащих, так и простых граждан. Эту историю еще предстоит написать. Что можно сказать наверняка, так это то, что Сендеро проиграло эту войну потому, что изгои отвергли путь терроризма. Целью изгоев было улучшение собственной жизни и они пришли к убеждению, что для ее достижения существует лучший путь, чем предлагаемый террористами.
«Сверкающий путь» и «Иной путь» (Diario Ojo)
К сожалению, теперь вместо бомб Сендеро нам пришлось столкнуться с политическими минными полями. Большая часть наших реформ была начата в последние годы работы правительства Алана Гарсиа (1985–1990) при его личной поддержке. Однако бóльшая часть реальных программ реформ была полностью претворена в жизнь только во время первого правительства (1990–1995) Альберто Фухимори, который публично заявлял, что причиной, по которой он пошел в политику, было то, что он нашел своих избирателей в книге «Иной путь». В этот период наши реформы действительно в значительной степени подготовили почву для выступлений Фухимори в роли лидера нации. По словам ведущего историка Перу Пабло Масера, «[Став президентом в 1990 г.] Фухимори еще не отдавал себе отчета в том, что ему суждено стать двигателем динамического проекта обновления [страны], где на одном полюсе находился ИСД, а на другом – Абималь Гузман»[1].
Одна из сотен карикатур, утверждающих, что в реальности страной управляет Де Сото (Карикатура из журнала Caretas)
Хотя президент Фухимори в публичных выступлениях приветствовал успехи, которые ИСД принес его правительству, в глубине души его раздражали наши высокие рейтинги в опросах общественного мнения, получаемые нами за разработку и проведение в жизнь институциональных реформ. Поначалу казалось, что президент рад тому, что на нас возложена обязанность разъяснения реформ широкой общественности, поскольку он еще не чувствовал себя достаточно уверенно в роли публичного оратора. Оглядываясь назад, я прихожу к мысли, что открытое принятие на себя лидерства в этих проектах оказалось политическим просчетом с моей стороны. Это дало врагам Фухимори беспрерывно досаждать ему на протяжении почти двух лет, изводя его слухами о том, что на самом деле страной управляет ИСД. Как ни лестна могла быть такая известность, стало ясно, что нам, независимому исследовательскому центру, не позволят долго затмевать президента. Наши дни как партнера правительства были сочтены. В конце концов в 1992 г. я подал в отставку с должности главного президентского советника и его личного представителя, а в 1996 г. ИСД прекратил руководить правительственными проектами.
Книга «Иной путь» наглядно показывает, как бедные слои населения стали новым классом предпринимателей, а также почему и каким образом они организуются вне рамок существующего законодательства. Она также аргументированно доказывает, что социальный и политический мир окажутся невоможными до тех пор, пока все те, кто осознает себя исключенными из системы, не почувствует, что ему по справедливости предоставляется реальная возможность достигнуть западного уровня жизни. Книга «Иной путь» устанавливает предпосылки для проведения реформ. Она стала эпохальным событием в истории собственного развития ИСД, превратившегося в 1990-х годах из традиционного «мозгового треста» в «мозговой и действующий трест» – первую организацию в Перу такого типа, модель которой затем распространилась по всему миру.
Для нанесения поражения террористам необходимо прислушиваться к отверженным
Шум вокруг выхода в свет книги «Иной путь», наряду с сообщениями прессы о полевых исследованиях ИСД, вызвал большой интерес в Перу. С фактами и цифрами в руках мы показали, что миллионы людей, которых элита Перу рассматривает как неуправляемых захватчиков земель и подлинный бич городов, на самом деле являются гражданами с предпринимательской жилкой, на которых держится экономика страны. Это стало самым настоящим откровением, которое превратило ИСД в одного из ведущих игроков на политической сцене Перу. В 1990 г. Фелипэ Ортиз де Живальёс, один из ведущих социологов Перу, занимающийся исследованием общественного мнения, и уважаемый ученый, написал в «Уолл-Стрит Джорнэл» об «огромном влиянии» ИСД в Перу. Региональные опросы общественного мнения показали, что по влиятельности ИСД уступает только президенту страны, вооруженным силам и католической церкви. В период между 1984 и 1995 гг. каждый вновь избранный президент Перу обращался к ИСД за помощью в проведении изменений в стране.
Опрос журнала Gente
Это необычное партнерство между независимой исследовательской организацией и главами государства в Перу началось в 1984 г., когда президент Фернандо Белаундэ Тэрри пригласил меня в свой кабинет и сказал мне, что работа ИСД задела нацию за живое. Он спросил меня, какие необходимо предпринять следующие шаги. Дать ответ требовалось срочно, поскольку угроза Сендеро продолжала расти.
Я объяснил президенту, что если большинство граждан работает вне рамок закона, во внелегальном секторе экономики, то неизбежно напрашивается вывод о том, что большинство населения страны рассматривает закон и правительство, пытающееся его насаждать, как враждебные по отношению к своим интересам. И если он хочет, чтобы жители Перу избежали искушения перейти на сторону террористов, то ему нужно продемонстрировать своим согражданам, что работа в рамках закона соответствует их собственным интересам. Исследования, проведенные ИСД, уже наглядно показали, что из-за несовершенного законодательства бедные слои населения сталкиваются с огромными затратами, необходимыми для начала и ведения своего дела, и по этой причине им не хватает ключевых институтов, необходимых для экономического процветания. Поэтому первостепенной заботой президента страны должно стать реформирование законодательной системы.
А это довольно серьезная задача. По нашим расчетам, с 1947 г. центральное правительство Перу издало свыше 700 тыс. законов и нормативных актов. Вопрос состоял в том, как установить, какие из этих законов являются плохими и неработающими, а какие предстоит изменить? Чтение законов в том виде, в каком они написаны, не позволяет понять, как они будут работать в реальной жизни. Правительство Перу пересматривало тексты законов много раз, привлекая к этому самых престижных зарубежных консультантов. Тем не менее оно оказалось не в состоянии облегчить бедным слоям населения решение проблемы вхождения в законодательную систему страны.
Перед лицом этого лабиринта законодательных норм Перу требовалось найти некоторые критерии того, в каком месте законодательства резать, а в каком – создавать заново. Единственными людьми, которые могли обеспечить нам знание таких критериев, были сами отверженные. Наша роль была схожа с работой зубного врача, который не может начать лечение, не спросив сначала у пациента, какой именно зуб болит. Бедные граждане знали не только где кроются проблемы, но и то, каких институтов и каких услуг не хватает – а именно тех самых, которые им пытались навязать местные сообщества и террористы. Слишком долго правительство Перу действовало на основе устаревших теорий и предрассудков, имея мало доступа к надежным фактам. Чтобы понять, каким образом согласовать официальное законодательство с реальной жизнью и работой людей, нам необходимо было узнать, что действительно происходит на наших улицах и полях. А чтобы установить это, нам пришлось дать правительству возможность сделать то, что немногие из правительств в мировой истории когда-либо делали: внимательно прислушаться к отверженным. В течение следующего десятилетия, до 1995 г., ИСД занимался разработкой правил, процедур и организационных форм, для того чтобы помочь правительству прислушаться к своему собственному народу. Мы не только выяснили, где находятся некоторые из самых главных узких мест системы, но и научились тому, как придумывать решения, как строить институты, а также как составлять, продвигать и затем реализовывать проекты крупных законодательных реформ. В течение этого времени ИСД стал инициатором около 400 важных законов и нормативных актов, а также управлял одним из крупнейших в мире проектов по созданию частной собственности.
Одним из первых инструментов, созданных для того, чтобы приучить правительство выслушивать мнение народа, стал «Декрет о предварительной публикации законопроектов». Он обязывал исполнительную ветвь власти публиковать на стадии законопроектов все законы и нормативные акты, которым оно хотело придать юридическую силу (включая оценку издержек и выгод для перуанского общества). Граждане и пресса получали теперь возможность внимательно проанализировать намерения правительства и обеспечить ему обратную связь для того, чтобы гарантировать пригодность любой новой юридической нормы для обычных граждан.
Омбудсмен (журнал Caretas)
Другой мерой было учреждение первой в истории Перу должности «омбудсмена» для представления интересов граждан, вначале в составе Генеральной прокуратуры в 1986 г., а затем в собственном независимом агентстве, созданном в соответствии с новой конституцией в 1993 г. По контракту с Генеральной прокуратурой мы организовали специальные бюро для приема жалоб граждан. Деятельность этих бюро широко освещалось прессой. В течение первого месяца работы мы получили жалобы от 153 гражданских организаций, представляющих интересы около 300 тыс. человек. Самым примечательным результатом стало то, что больше половины этих писем было посвящено трудностям, с которыми люди сталкиваются при получении правоустанавливающих документов на объекты собственности (дома, офисные здания, заводы или сельскохозяйственные угодья), а также описанию препятствий, которые им предстояло преодолевать при попытках начать собственный бизнес и в ходе его ведения. В течение многих лет мы создавали для правительства и другие механизмы выслушивания мнения народа и обратной связи с ним. Весь наш опыт работы с этими механизмами укреплял нас во мнении, что основной заботой бедной части населения страны было то, как получить законный доступ к собственности либо в форме недвижимости, либо в форме собственного бизнеса, и доступ к кредитным и инвестиционным ресурсам.
Интересно, что движение Сендеро пришло к тому же самому выводу. В соответствии со своим военным планом «Rematar el gran salto con sello de oro» («Завершить большой скачок, скрепив его золотой печатью») Сендеро начало выдавать титулы собственности на землю, дома, а также на право ведения бизнеса на всей территории Перу. Это делалось с целью завоевания поддержки со стороны бедного населения. Они просто следовали примеру того, что Мао Цзедун делал в 1940-е годы в Китае, а Хо Ши Мин – во Вьетнаме в 1960-е годы. В таких сельских районах, как Уануко, Уаллага и Сьерра де ла Либертад они раздавали права на собственность и обеспечивали их соблюдение. В городах наподобие Лимы они организовали самовольное заселение земельных участков, а также выдачу прав на собственность в трущобных районах Раукуана, Витартэ и Юякан. Дальнейшие исследования показали нам, что одной из основных функций террористов в «третьем мире», благодаря которой и покупается одобрительное отношение к ним со стороны населения, является защита владений бедняков, находящихся вне рамок закона. Другими словами, если государство не защищает активы бедняков, то тем самым оно отдает эту свою функцию под контроль террористов, которые могут использовать ее для привлечения отверженных на свою сторону.
Ясно, что одним из способов выведения террористов из этой игры является взятие на себя правительством своей современной роли гаранта соблюдения прав собственности. Этот аргумент позволил нам лоббировать в правительстве наше предложение об интеграции бедных слоев населения в законодательную систему страны. Однако первоначально нами двигали не военные цели, а наша убежденность в том, что система собственности является критически важной для экономического развития. По мере того как мы выслушивали представителей бедных слоев населения и анализировали, чего, собственно говоря, им не хватает, мои коллеги по ИСД и я сам начали понимать, что, собственно, есть нечто большее, чем просто владение ею: это скрытая архитектура, вокруг которой организована рыночная экономика во всех странах Запада. В отсутствие легальной системы собственности попытки создать устойчивую рыночную экономику обречены на неудачу. Этот вопрос я подробно рассмотрел на страницах своей новой книги «Загадка капитала: Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире».
В богатых странах Запада связь между официальной системой собственности и созданием богатства воспринимается как само собой разумеющееся. Но эта существенная связь становится ясной только тогда, когда мы начинаем отдавать себе отчет в том, что, несмотря на владение домами и собственным делом, большинство жителей Перу не могут производить богатство, поскольку их активы находятся вне рамок системы узаконенной собственности. В связи с этим ИСД пытался доказать посредством многочисленных статей и брошюр, плакатов и телепередач, что современная рыночная экономика не может функционировать без институтов и учреждений, определяющих и обеспечивающих соблюдение прав собственности. Почему? Да потому что в этом случае право собственности будет неопределенным, адреса невозможно будет проверить, активы нельзя будет описать в соответствии с обычаями делового оборота, трудно будет установить организаторов мошенничеств и лиц, виновных в причинении ущерба. В результате здания и землю невозможно будет использовать в качестве обеспечения кредитов и контрактов. Собственность на коммерческие предприятия нельзя было бы разделить и представить в виде акций, которые могли бы приобретать инвесторы. Без законодательства о собственности невозможно создавать и сам капитал, поскольку инструменты, с помощью которых можно хранить капитал и передавать его из рук в руки (акции корпораций, патентные права, простые и переводные векселя, облигации), определяются архитектурой юридических отношений, с помощью которых построена система собственности.
Понимание этого пришло к нам не в результате чтения книг, а из непосредственного общения с представителями бедных слоев населения и в ходе наблюдения за их жизнью. Поэтому нам удалось разработать и претворить в жизнь законодательную систему прав собственности, ориентированную на объективные интересы самих бедняков. Созданные нами законодательные механизмы оказались работоспособны, поскольку мы добились того, чтобы они были совместимы с теми принципами, которыми бедная часть населения уже руководствовалась во внелегальной экономике. Еще важнее было то, что, опираясь на бедных в своих законотворческих поисках и находя у них поддержку, правительство Перу теперь могло продвигать вперед дело реформ, но делать это не во имя иностранной идеологии, не ссылаясь на зарубежных мыслителей, о которых народ никогда не слыхал, и не под диктовку международной финансовой организации. Государственные органы Перу могут теперь разрабатывать коренные реформы во имя бедного населения страны. Это позволило нам превратить (по крайней мере, на недолгое время) переход к капитализму и либеральной демократии в то, чем он должен быть всегда, – в поистине гуманное дело, в подлинную войну против исключения людей из сферы действия закона, в дело, непосредственно связанное с первостепенными интересами нации. Это дало в руки руководителю государства Перу впечатляющий аргумент: «Большинство населения страны отрезано от официальной рыночной экономики и доступа к капиталу такой же непреодолимой пропастью, какая в период апартеида разделяла белое и черное население ЮАР. И мы собираемся это исправить».
Заполнение форм для легитимизации имущества
К 1990 г., после шести лет выслушивания мнения бедного населения, ИСД был уже в состоянии помочь ему. Мы привели в порядок все законодательные нормы и механизмы, требуемые для законного оформления большей части внелегального недвижимого имущества и коммерческих предприятий. Что касается оформления недвижимости, то мы сократили общее время административных процедур, необходимых для регистрации собственности бедных слоев населения, с более 12 лет до одного месяца и уменьшили связанные с этим затраты на 99 %. К 1995 г. в результате этих реформ было узаконено около 300 000 владельцев, ценность собственности которых в среднем, по меньшей мере, удвоилась. Двадцать пять кредитных учреждений начали выдавать займы этим теперь уже легальным собственникам. К 2000 г. около 1,9 млн строений на городской земле было включено в систему законной собственности, около 75 % из них прежде находилось на внелегальном рынке недвижимости.
Фермер, выращивающий коку, помогает определить местонахождение террористов и торговцев нарокотиками (Фото: Caretas)
Что касается ведения предпринимательской деятельности, мы сократили затраты на открытие собственного дела с примерно 300 дней до одного. Мы также разместили в правильно выбранных местах регистрационные конторы и добились более дружелюбного отношения государственной бюрократии к заявителям, представляющим малый бизнес. К 1994 г. свыше 270 000 ранее внелегальных предпринимателей вошли в правовое поле, создав при этом более полумиллиона новых рабочих мест и увеличив налоговые поступления на 1,2 млрд долл.
Публичная информация
В 1991 г. в районах северных джунглей Перу ИСД начал организовывать юридическое оформление имущества фермеров, выращивающих коку. В благодарность за разрешение быть включенными в правовую систему государства и получение легального права на свои активы фермеры обеспечили правительство Перу значительным объемом информации и снабдили картами, требовавшимися для очистки этой территории от террористов, а также от торговцев наркотиками. По мере того, как фермеры переходили на возделывание культур, разрешенных законом, доля Перу на международном рынке кокаина постепенно снизилась с 60 до 25 %.
Эти реформы, наряду с изменениями в макроэкономической политике страны, также предпринятыми по инициативе ИСД еще до вступления в должность президента Фухимори в 1990 г., создали условия для достижения экономикой Перу высоких темпов экономического роста. Так, в 1994 г. в Перу были зарегистрированы самые высокие в мире темпы экономического роста – 12 %.
Кроме всего прочего, мы пытались сделать правительство Перу в большей степени подотчетным своему народу. И хотя проекты законов, предложенные ИСД с целью обеспечить гражданам доступ к открытой информации, не были приняты, власти все же включили принципы, разработанные нашим институтом, в конституцию 1993 г., в законодательство, регулирующее деятельность агентства по защите прав потребителей, в гражданский процессуальный кодекс и в закон об участии граждан.
Для того чтобы разобраться с очередями, бумажной работой и прочими излишними бюрократическими процедурами, на которые в развивающихся странах наподобие Перу впустую тратится много времени у каждого гражданина, мы представили законодательное предложение по «улучшению административных процедур», которое обсуждалось в ходе публичных слушаний по всей стране и было единогласно одобрено в Конгрессе всеми политическими партиями. Для того чтобы людям было как можно удобнее подавать имеющиеся у них жалобы о бюрократических эксцессах, мы поставили яркие желтые урны для их сбора в центральном офисе ИСД, в нескольких правительственных учреждениях, в редакциях газет, теле– и радиокомпаниях. Когда в них попадала какая-нибудь поразительная или возмутительная история, средства массовой информации получали сигнал к тому, чтобы взяться за это дело. Они создавали такое давление общественного мнения, которое политики никак не могли проигнорировать.
Прием жалоб
Жалобы разбирались на открытом телевизионном трибунале раз в две недели утром по субботам. Всю организаторскую работу выполнял ИСД, а председательствовал на этих «Трибуналах по упрощению административных процедур» сам президент Республики Перу. Эти трансляции имели такие рейтинги, которым позавидовал бы любой развлекательный телесериал. Сидя перед экранами своих телевизоров, жители Перу поражались, видя, как развязывались сотни узлов, до этого не дававшие им свободно вздохнуть. Время, которое раньше требовалось для полного выполнения сотен различных официальных процедур, таких как получение паспорта, подача заявления на поступление в университет, получение лицензии на заключение брака – да буквально на все подряд! – сокращалось самое меньшее на 75 %. Если раньше для получения лицензии на заключение брака требовалось 720 часов на преодоление бюрократических препятствий, то теперь это время было сокращено до 120 часов – существенная помощь женщинам в обеспечении их прав как партнеров в супружестве. Тот же самый закон, который создал эти процедуры, содержал в себе также механизмы, позволившие правительству провести большинство структурных реформ, требовавшихся для интеграции Перу в глобальную экономику.
ИСД прикладывал большие усилия для того, чтобы отправление правосудия стало более доступным для бедной части общества, предлагая, в частности, разнообразные дешевые арбитражные процедуры, помогающие участникам конфликтной ситуации уладить свои разногласия путем быстрого, недорогого и справедливого мирового соглашения без судебного разбирательства. ИСД также способствовал внесению поправок в уголовно-процессуальный кодекс, чтобы выпустить на свободу заключенных, которые уже отбыли сроки заключения более продолжительные, чем установленные по закону за преступления, в совершении которых их обвиняли. За 1990/1991 г., первый год реализации этой программы, на свободу было выпущено 4000 заключенных – 30 % от всех находящихся за решеткой в ожидании суда, что показало населению Перу, насколько серьезно правительство относится к реформе.
В целом эти и сотни других реформ помогли правительству Перу улучшить свою репутацию в глазах граждан. Для оказания помощи в составлении проектов законов и нормативных актов ИСД неизменно включал традиционно сложившиеся внелегальные принципы, которые были понятны простым людям, уважались ими и которым они следовали.
В ожидании правосудия (Teodoro Nunez Ureta)
Наш быстрый успех, связавший решение повседневных забот рядовых граждан Перу с законодательной реформой, был подтвержден никем иным, как самим предводителем Сендеро Гузманом. В 1991 г. он писал: «Источником нового законодательства является ИСД. Они создают законы. Они сами разрабатывают законопроекты и добиваются их принятия». Однако руководителю Сендеро не нужна была конкуренция, поэтому он удвоил усилия с тем, чтобы вывести нас из игры, обстреливая мой автомобиль, пытаясь убить меня дома и взрывая бомбы у порога нашей штаб-квартиры. То, что Сендеро выбрало своей мишенью ИСД в отместку за то, что мы пытались поставить законодательную систему на службу беднейшим из бедных и обеспечить их участие в политической жизни, было весьма странным способом завоевать сердца и умы жителей Перу, большинство которых принадлежали к бедным слоям населения. Мой коллега Мариано Корнехо был прав: у Гузмана иссякли аргументы. Наша работа помогла подорвать привлекательность терроризма для основного контингента, среди которого Сендеро вербовало себе сторонников, – в среде отверженных. Вскоре после взрыва бомбы возле нашей штаб-квартиры в июле 1992 г. Абималь Гузман был арестован. Его поимка стала результатом великолепной работы перуанской полиции и прежде всего полковника Бенедикто Хименеса Бакка, который много лет выслеживал Гузмана. Благодаря удачной операции была быстро ликвидирована сеть подпольных ячеек Сендеро, и к 1993 г. была установлена и поймана большая часть террористических бригад киллеров, включая подпольную ячейку из 17 человек, занимавшихся организацией покушений на нас. Это стало последней из множества успешных схваток, которые вели миллионы жителей Перу против Сендеро. Благодаря усилиям фермерских организаций, возглавляемых такими отважными людьми, как Уго Уилька, движение Сендеро потерпело поражение в сельских местностях Анд. Оно потерпело поражение в районах выращивания коки, где борьбу с Сендеро вели героические вожди крестьян, такие как Валтер Токас, и просвещенные армейские военачальники, также как генерал Алберто Арсиниега, которые сблизили правительство и фермеров. В городах под предводительством таких лидеров, как Мария Елена Моян и Мичел Акуэта из Вилья-Эль-Сальвадор, было организовано сопротивление вылазкам террористов.
17 боевиков, входивших в специальную группу, которая пыталась убить Де Сото в офисе, дома и в машине, пойманы в 1993 г.
В войне Перу против терроризма было много героев, как правительственных служащих, так и простых граждан. Эту историю еще предстоит написать. Что можно сказать наверняка, так это то, что Сендеро проиграло эту войну потому, что изгои отвергли путь терроризма. Целью изгоев было улучшение собственной жизни и они пришли к убеждению, что для ее достижения существует лучший путь, чем предлагаемый террористами.
«Сверкающий путь» и «Иной путь» (Diario Ojo)
К сожалению, теперь вместо бомб Сендеро нам пришлось столкнуться с политическими минными полями. Большая часть наших реформ была начата в последние годы работы правительства Алана Гарсиа (1985–1990) при его личной поддержке. Однако бóльшая часть реальных программ реформ была полностью претворена в жизнь только во время первого правительства (1990–1995) Альберто Фухимори, который публично заявлял, что причиной, по которой он пошел в политику, было то, что он нашел своих избирателей в книге «Иной путь». В этот период наши реформы действительно в значительной степени подготовили почву для выступлений Фухимори в роли лидера нации. По словам ведущего историка Перу Пабло Масера, «[Став президентом в 1990 г.] Фухимори еще не отдавал себе отчета в том, что ему суждено стать двигателем динамического проекта обновления [страны], где на одном полюсе находился ИСД, а на другом – Абималь Гузман»[1].
Одна из сотен карикатур, утверждающих, что в реальности страной управляет Де Сото (Карикатура из журнала Caretas)
Хотя президент Фухимори в публичных выступлениях приветствовал успехи, которые ИСД принес его правительству, в глубине души его раздражали наши высокие рейтинги в опросах общественного мнения, получаемые нами за разработку и проведение в жизнь институциональных реформ. Поначалу казалось, что президент рад тому, что на нас возложена обязанность разъяснения реформ широкой общественности, поскольку он еще не чувствовал себя достаточно уверенно в роли публичного оратора. Оглядываясь назад, я прихожу к мысли, что открытое принятие на себя лидерства в этих проектах оказалось политическим просчетом с моей стороны. Это дало врагам Фухимори беспрерывно досаждать ему на протяжении почти двух лет, изводя его слухами о том, что на самом деле страной управляет ИСД. Как ни лестна могла быть такая известность, стало ясно, что нам, независимому исследовательскому центру, не позволят долго затмевать президента. Наши дни как партнера правительства были сочтены. В конце концов в 1992 г. я подал в отставку с должности главного президентского советника и его личного представителя, а в 1996 г. ИСД прекратил руководить правительственными проектами.