Страница:
Это мы и видим в палате общин, где установлены три чтения, три обсуждения в разные сроки, постатейное обсуждение билля в комитете, донесение комитета, рассмотрение этого донесения, петиции всех тех лиц, которые защищают особые интересы, а также установление определенного дня для разбора сих петиций. Этими общими предосторожностями и другими в том же роде борются против неожиданностей и достигают зрелости обсуждения. Несмотря на это, при однопалатной системе исполнение указанных правил ничем не обеспечено. Опыт доказал, что палата свободно пренебрегает установленными правилами, а обстоятельства всегда дают ей готовый предлог поступать по желанию господствующей партии, т. е. идти за увлечениями дня.
При двух палатах наоборот, все формальности будут строго соблюдаться, т. к. если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление.
К тому же неоднократное рассмотрение в одной и той же палате не представляет тех гарантий, как рассмотрение дела в разных корпусах. Различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек необходимо для всестороннего рассмотрения дела. Люди, работающие долгое время вместе, приобретают одинаковые взгляды, известный корпоративный дух, имеющий свой естественный противовес в другом общественном учреждении. Итак, можно рассматривать вторую палату, как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.
Второе преимущество – ограничение власти единой палаты.
Хотя палата представителей, избранных народом и сменяемых, могла бы, вследствие этого, находиться в некоторой зависимости, которая принудила бы ее считаться с волей избирателей, хотя мы предположили бы с другой стороны, что возможно установить абсолютно свободную и целесообразную систему выборов и сменяемости, все же законодательное собрание всегда остается ответственным только в отношении своих мнений, а между тем это представляет далеко не совершенную гарантию против злоупотребления властью. При наличности двух различно составленных палат одна служит естественной уздой для другой. Кроме того, уменьшается опасность демагогии, т. к. одно и то же лицо не может иметь одинакового влияния в обеих палатах. Наконец, появляется соревнование в талантливости и приобретении народного доверия. Даже зависть одной из палат делается в этом случае защитой против незаконных стремлений другой и таким образом, вследствие борьбы страстей, действующих в различных направлениях, конституция сохраняется в неприкосновенности.
Третье преимущество – разъединение дворянства и общин. Если в государстве существуют такие могущественные и привилегированные сословия, как, напр., дворянство и духовенство, то лучше предоставить их представителям отдельное собрание, чем соединять с депутатами от народа в одной палате.
В пользу этого можно сказать следующее:
1. Если число депутатов первенствующих сословий не будет установлено заранее, то можно опасаться, что они приобретут сильный перевес при выборах, пользуясь влиянием общественного положения и богатства.
2. Если они действуют отдельно, то на них падает и вся ответственность: они знают, что народ объясняет их поступки стремлением в личной выгоде и что отклонение популярного закона подвергает их строгому осуждению целой нации. Если же они смешаны с депутатами народа в одной палате, то обладают скрытыми способами влияния, и их голоса не выделяются из общей массы.
3. В большом государстве одна палата будет слишком многочисленна для правильной работы, или же придется предоставить народу слишком мало представителей. Из пяти возражений, приведенных против разделения законодательной власти, наиболее веское, несомненно, пятое. Одна из палат обязательно приобретет больше влияния, и ей будут принадлежать инициативы дел, значение же другой будет в большинстве случаев, так сказать, чисто отрицательным. Может показаться весьма нецелесообразным учреждать корпус из сенаторов и знати исключительно в виде оппозиции воле депутатов народа. Но, рассматривая вопрос с точки зрения возможности злоупотребления, обыкновенно уклоняются от истины и при излишнем доверии к собранию, называемому представительным, и при чрезмерном опасении собрания, состоящего из дворян{4}.
Тем не менее нельзя отрицать, что разделение законодательного корпуса, при любом составе палат, сильно препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое. Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами.
Однако если распространить разделение законодательного корпуса на три или четыре палат, то из этой сложной системы произойдут непоправимые неудобства – увеличатся промедления, возникнут соперничества и препятствия реформам; кроме того, это даст возможность исполнительной власти останавливать течение дел своим давлением на одну из палат, или свести к нулю влияние любой из этих палат, если достаточно согласия двух других для решения дела. Получается недобросовестное соглашение, при котором достаточно двум сторонам соединиться для того, чтобы оставить третьему лишь призрак власти. В Дании дворянство и духовенство подобным образом почти совершенно уничтожили влияние общин. Соединение же общин с духовенством, против дворянства, повело к падению штатов и переходу неограниченной власти к королю. Сицилия также имела парламент, в котором два высшие сословия, всегда действовавшие вполне согласно против Tiers-(tat, привели его к чисто фиктивному существованию.
Вернемся к вопросу о двух палатах. Если спросят, какую пользу принесла английская палата лордов, пожалуй будет нелегко указать на дурные законы, предупрежденные ее правом негатива; скорее наоборот, можно привести хорошие законы, ею отклоненные. Отсюда можно было бы заключить, что она приносит более вреда, чем пользы. Но это заключение не было бы правильным, так как, рассматривая деятельность какого-нибудь установления, надо принять в соображение и все то, что оно делает незаметно, одной своей способностью препятствовать. Никто не пытается просить, зная наперед, что ему будет отказано; ничего не предпринимается в том случае, если нет никакой надежды на успех. Конституция становится устойчивой, потому что есть установленная власть для ее защиты. Если бы даже не было ни одного доказательства пользы палаты лордов, все же следует, хотя бы отчасти, ей приписать умеренность палаты общин в пользовании своими полномочиями, уважение этой палаты к весьма неопределенным границам ее власти, а также постоянное подчинение правилам, установленным ею же самой.
Я ограничусь здесь простым перечислением других однородных преимуществ верхней палаты: она выдвигает правительство в глазах народа, увеличивает авторитет законов тем, что их санкционирует дворянство, развивает соревнование между различными классами общества, направляет честолюбие высших классов на хорошую дорогу, удерживает дворянство в определенных границах, делая его наследственным лишь в старшей ветви и присоединяя его интересы к интересам общенациональным. В Англии нет ни одного герцогского дома, который бы не имел среди своих членов людей, более заинтересованных в свободе общин, чем в прерогативах царства. Именно на этом и основана устойчивость государственности. При таком прекрасном политическом устройстве каждый гражданин озабочен не столько приобретением новых благ, сколько сохранением уже достигнутых.
Глава V
При двух палатах наоборот, все формальности будут строго соблюдаться, т. к. если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление.
К тому же неоднократное рассмотрение в одной и той же палате не представляет тех гарантий, как рассмотрение дела в разных корпусах. Различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек необходимо для всестороннего рассмотрения дела. Люди, работающие долгое время вместе, приобретают одинаковые взгляды, известный корпоративный дух, имеющий свой естественный противовес в другом общественном учреждении. Итак, можно рассматривать вторую палату, как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.
Второе преимущество – ограничение власти единой палаты.
Хотя палата представителей, избранных народом и сменяемых, могла бы, вследствие этого, находиться в некоторой зависимости, которая принудила бы ее считаться с волей избирателей, хотя мы предположили бы с другой стороны, что возможно установить абсолютно свободную и целесообразную систему выборов и сменяемости, все же законодательное собрание всегда остается ответственным только в отношении своих мнений, а между тем это представляет далеко не совершенную гарантию против злоупотребления властью. При наличности двух различно составленных палат одна служит естественной уздой для другой. Кроме того, уменьшается опасность демагогии, т. к. одно и то же лицо не может иметь одинакового влияния в обеих палатах. Наконец, появляется соревнование в талантливости и приобретении народного доверия. Даже зависть одной из палат делается в этом случае защитой против незаконных стремлений другой и таким образом, вследствие борьбы страстей, действующих в различных направлениях, конституция сохраняется в неприкосновенности.
Третье преимущество – разъединение дворянства и общин. Если в государстве существуют такие могущественные и привилегированные сословия, как, напр., дворянство и духовенство, то лучше предоставить их представителям отдельное собрание, чем соединять с депутатами от народа в одной палате.
В пользу этого можно сказать следующее:
1. Если число депутатов первенствующих сословий не будет установлено заранее, то можно опасаться, что они приобретут сильный перевес при выборах, пользуясь влиянием общественного положения и богатства.
2. Если они действуют отдельно, то на них падает и вся ответственность: они знают, что народ объясняет их поступки стремлением в личной выгоде и что отклонение популярного закона подвергает их строгому осуждению целой нации. Если же они смешаны с депутатами народа в одной палате, то обладают скрытыми способами влияния, и их голоса не выделяются из общей массы.
3. В большом государстве одна палата будет слишком многочисленна для правильной работы, или же придется предоставить народу слишком мало представителей. Из пяти возражений, приведенных против разделения законодательной власти, наиболее веское, несомненно, пятое. Одна из палат обязательно приобретет больше влияния, и ей будут принадлежать инициативы дел, значение же другой будет в большинстве случаев, так сказать, чисто отрицательным. Может показаться весьма нецелесообразным учреждать корпус из сенаторов и знати исключительно в виде оппозиции воле депутатов народа. Но, рассматривая вопрос с точки зрения возможности злоупотребления, обыкновенно уклоняются от истины и при излишнем доверии к собранию, называемому представительным, и при чрезмерном опасении собрания, состоящего из дворян{4}.
Тем не менее нельзя отрицать, что разделение законодательного корпуса, при любом составе палат, сильно препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое. Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами.
Однако если распространить разделение законодательного корпуса на три или четыре палат, то из этой сложной системы произойдут непоправимые неудобства – увеличатся промедления, возникнут соперничества и препятствия реформам; кроме того, это даст возможность исполнительной власти останавливать течение дел своим давлением на одну из палат, или свести к нулю влияние любой из этих палат, если достаточно согласия двух других для решения дела. Получается недобросовестное соглашение, при котором достаточно двум сторонам соединиться для того, чтобы оставить третьему лишь призрак власти. В Дании дворянство и духовенство подобным образом почти совершенно уничтожили влияние общин. Соединение же общин с духовенством, против дворянства, повело к падению штатов и переходу неограниченной власти к королю. Сицилия также имела парламент, в котором два высшие сословия, всегда действовавшие вполне согласно против Tiers-(tat, привели его к чисто фиктивному существованию.
Вернемся к вопросу о двух палатах. Если спросят, какую пользу принесла английская палата лордов, пожалуй будет нелегко указать на дурные законы, предупрежденные ее правом негатива; скорее наоборот, можно привести хорошие законы, ею отклоненные. Отсюда можно было бы заключить, что она приносит более вреда, чем пользы. Но это заключение не было бы правильным, так как, рассматривая деятельность какого-нибудь установления, надо принять в соображение и все то, что оно делает незаметно, одной своей способностью препятствовать. Никто не пытается просить, зная наперед, что ему будет отказано; ничего не предпринимается в том случае, если нет никакой надежды на успех. Конституция становится устойчивой, потому что есть установленная власть для ее защиты. Если бы даже не было ни одного доказательства пользы палаты лордов, все же следует, хотя бы отчасти, ей приписать умеренность палаты общин в пользовании своими полномочиями, уважение этой палаты к весьма неопределенным границам ее власти, а также постоянное подчинение правилам, установленным ею же самой.
Я ограничусь здесь простым перечислением других однородных преимуществ верхней палаты: она выдвигает правительство в глазах народа, увеличивает авторитет законов тем, что их санкционирует дворянство, развивает соревнование между различными классами общества, направляет честолюбие высших классов на хорошую дорогу, удерживает дворянство в определенных границах, делая его наследственным лишь в старшей ветви и присоединяя его интересы к интересам общенациональным. В Англии нет ни одного герцогского дома, который бы не имел среди своих членов людей, более заинтересованных в свободе общин, чем в прерогативах царства. Именно на этом и основана устойчивость государственности. При таком прекрасном политическом устройстве каждый гражданин озабочен не столько приобретением новых благ, сколько сохранением уже достигнутых.
Глава V
Недостатки, которых необходимо избегать
Тактика законодательных собраний, также как и всякая другая отрасль учения о государственном управлении, должна быть направлена к достижению наибольшего общественного блага – эта ее общая цель; предметом же ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей. Всякое правило этой тактики находит оправдание только в искоренении какого-нибудь недостатка. Отсюда следует, что, прежде всего, необходимо изучить, в чем выражаются эти недостатки, а затем уже изыскивать средства для их устранения. Главнейшие недостатки законодательных собраний могут быть подведены под следующие десять пунктов:
1. Бездействие.
2. Бесполезное решение.
3. Нерешительность.
4. Промедления.
5. Ссоры.
6. Неожиданности или поспешность.
7. Колебания в принятии мер.
8. Подлоги.
9. Решения, неправильные по форме.
10. Решения, неправильные по содержанию.
Рассмотрим вкратце каждый из них.
1. Бездействие предполагает существование вопросов, требующих разрешения, но не находящих его, вследствие того, что собрание ничего не делает. Недостаток активной деятельности может вытекать из разных причин: напр., когда нет достаточных побуждений превозмочь естественную беспечность, когда заранее не установлен порядок занятий, когда собрание не вправе обсуждать лишь представления исполнительной власти. Бывает также, что причины бездействия заключаются, как это было в старинных французских генеральных штатах, в несогласии относительно предварительных действий, а также по вопросам этикета председательствования, порядка рассмотрения дел и т. п.
2. Бесполезное решение – вредно, не только вследствие потери времени, но и ввиду того, что увеличивая количество законов, оно затемняет их смысл и затрудняет их понимание и изучение.
3. Нерешительность – это состояние колебания в вопросах, которые необходимо разрешить. Допустим, что предложенная мера вредна; нерешительность в этом случае не только затянет время, но еще вызовет в публике опасение, что мера эта будет в конце концов все-таки принята. Предположим, напротив, что мера хороша; в таком случае то зло, которое могло бы быть ею пресечено, продолжает существовать, а благие последствия откладываются на все время продолжения нерешительности.
4. Промедления. Этот пункт очень схож с предыдущим, но все же несколько от него отличается. Можно жаловаться на нерешительность в тех случаях, когда решение уже было постановлено. Нерешительность в законодательных вопросах соответствует отказу в правосудии, а излишние промедления в обсуждении – бесполезным отсрочкам в судопроизводстве. Сюда можно отнести все бесполезные и неясные действия, предварительные переговоры, не приводящие к решению, вопросы, неправильно поставленные или представленные в плохом виде, личные распри, излишнее остроумие, актерство и т. д.
5. Неожиданности. Поспешность. Неожиданности заключаются во внезапном решении, которое проводят, пользуясь отсутствием части членов, или же не давая собранию ни времени, ни средств к всестороннему выяснению дела.
Поспешность вредна, так как она может скрыть неожиданности или же сообщить подозрительный характер даже целесообразному решению.
6. Колебания в принятии мер. Этот недостаток имеет много общего с промедлениями, но зло, вызываемое им, значительно серьезнее. Колебания ослабляют уверенность в мудрости собрания и в продолжительном действии принятых мер.
7. Ссоры. Потеря времени при ссорах – еще наименьшее зло. Вражда и себялюбие в политических собраниях создают обстановку как раз обратную той, которая необходима для искания истины; они часто ведут к образованию непримиримых партий и даже к междоусобной войне. В истории Рима и Польши много примеров такого рода. Между тем война – это совокупность наиболее разрушительных действий, а потому междоусобная война, по крайней мере, вдвое вреднее внешней войны.
Если бы даже и не было такого рокового исхода, вражда в политическом собрании отвлекает внимание от тех предметов, которыми оно должно было бы заниматься. Возникающие ежедневно инциденты заставляют пренебрегать всем существенным. Лица, принимающие в них участие, находятся в постоянно возбужденном состоянии: чрезмерное недоверие обманывает их еще более, чем легковерие. Естественным результатом является потеря доброго имени одной или даже обеими замешанными в ссоре сторонами.
8. Недобросовестность. Под этим общим понятием я разумею все действия, отклоняющиеся от абсолютной честности в приемах политического собрания. Добросовестность должна быть его душой. Мне кажется, что это положение не будут оспаривать даже те, которые наименее соблюдают его. С развитием понимания общественных интересов оно будет приобретать все большее и большее значение.
9. Решения неправильные по своей редакции. Под неправильной редакцией я понимаю такое изложение, которое грешит не по содержанию, а по форме и не передает вполне ясно того, что законодатели хотели выразить. Излишняя пространность изложения, чрезмерная краткость и пропуски, неясность мысли, двусмысленности, могущие вызвать противоположные толкования, – все это относится к недостаткам редакции.
10. Решения неправильные по содержанию, т. е. прямо противоположные тому, что нужно для общественного блага. Это такой недостаток, к которому, в конце концов, сводятся все перечисленные. Если собрание принимает незаконное или вредное решение, то следует предположить, что это решение ложно передает его волю, так как собрание, составленное должным образом, всегда будет стараться согласовать свои решения с общим благом. Только следующие причины могут заставить его от этого отклониться:
1. Отсутствие членов. Воля собрания – это воля большинства его членов. Чем больше членов отсутствует при составлении решения, тем менее вероятий, что воля, провозглашенная общей, действительно будет таковой.
1. Бездействие.
2. Бесполезное решение.
3. Нерешительность.
4. Промедления.
5. Ссоры.
6. Неожиданности или поспешность.
7. Колебания в принятии мер.
8. Подлоги.
9. Решения, неправильные по форме.
10. Решения, неправильные по содержанию.
Рассмотрим вкратце каждый из них.
1. Бездействие предполагает существование вопросов, требующих разрешения, но не находящих его, вследствие того, что собрание ничего не делает. Недостаток активной деятельности может вытекать из разных причин: напр., когда нет достаточных побуждений превозмочь естественную беспечность, когда заранее не установлен порядок занятий, когда собрание не вправе обсуждать лишь представления исполнительной власти. Бывает также, что причины бездействия заключаются, как это было в старинных французских генеральных штатах, в несогласии относительно предварительных действий, а также по вопросам этикета председательствования, порядка рассмотрения дел и т. п.
2. Бесполезное решение – вредно, не только вследствие потери времени, но и ввиду того, что увеличивая количество законов, оно затемняет их смысл и затрудняет их понимание и изучение.
3. Нерешительность – это состояние колебания в вопросах, которые необходимо разрешить. Допустим, что предложенная мера вредна; нерешительность в этом случае не только затянет время, но еще вызовет в публике опасение, что мера эта будет в конце концов все-таки принята. Предположим, напротив, что мера хороша; в таком случае то зло, которое могло бы быть ею пресечено, продолжает существовать, а благие последствия откладываются на все время продолжения нерешительности.
4. Промедления. Этот пункт очень схож с предыдущим, но все же несколько от него отличается. Можно жаловаться на нерешительность в тех случаях, когда решение уже было постановлено. Нерешительность в законодательных вопросах соответствует отказу в правосудии, а излишние промедления в обсуждении – бесполезным отсрочкам в судопроизводстве. Сюда можно отнести все бесполезные и неясные действия, предварительные переговоры, не приводящие к решению, вопросы, неправильно поставленные или представленные в плохом виде, личные распри, излишнее остроумие, актерство и т. д.
5. Неожиданности. Поспешность. Неожиданности заключаются во внезапном решении, которое проводят, пользуясь отсутствием части членов, или же не давая собранию ни времени, ни средств к всестороннему выяснению дела.
Поспешность вредна, так как она может скрыть неожиданности или же сообщить подозрительный характер даже целесообразному решению.
6. Колебания в принятии мер. Этот недостаток имеет много общего с промедлениями, но зло, вызываемое им, значительно серьезнее. Колебания ослабляют уверенность в мудрости собрания и в продолжительном действии принятых мер.
7. Ссоры. Потеря времени при ссорах – еще наименьшее зло. Вражда и себялюбие в политических собраниях создают обстановку как раз обратную той, которая необходима для искания истины; они часто ведут к образованию непримиримых партий и даже к междоусобной войне. В истории Рима и Польши много примеров такого рода. Между тем война – это совокупность наиболее разрушительных действий, а потому междоусобная война, по крайней мере, вдвое вреднее внешней войны.
Если бы даже и не было такого рокового исхода, вражда в политическом собрании отвлекает внимание от тех предметов, которыми оно должно было бы заниматься. Возникающие ежедневно инциденты заставляют пренебрегать всем существенным. Лица, принимающие в них участие, находятся в постоянно возбужденном состоянии: чрезмерное недоверие обманывает их еще более, чем легковерие. Естественным результатом является потеря доброго имени одной или даже обеими замешанными в ссоре сторонами.
8. Недобросовестность. Под этим общим понятием я разумею все действия, отклоняющиеся от абсолютной честности в приемах политического собрания. Добросовестность должна быть его душой. Мне кажется, что это положение не будут оспаривать даже те, которые наименее соблюдают его. С развитием понимания общественных интересов оно будет приобретать все большее и большее значение.
9. Решения неправильные по своей редакции. Под неправильной редакцией я понимаю такое изложение, которое грешит не по содержанию, а по форме и не передает вполне ясно того, что законодатели хотели выразить. Излишняя пространность изложения, чрезмерная краткость и пропуски, неясность мысли, двусмысленности, могущие вызвать противоположные толкования, – все это относится к недостаткам редакции.
10. Решения неправильные по содержанию, т. е. прямо противоположные тому, что нужно для общественного блага. Это такой недостаток, к которому, в конце концов, сводятся все перечисленные. Если собрание принимает незаконное или вредное решение, то следует предположить, что это решение ложно передает его волю, так как собрание, составленное должным образом, всегда будет стараться согласовать свои решения с общим благом. Только следующие причины могут заставить его от этого отклониться:
1. Отсутствие членов. Воля собрания – это воля большинства его членов. Чем больше членов отсутствует при составлении решения, тем менее вероятий, что воля, провозглашенная общей, действительно будет таковой.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента