Ключевский Василий Осипович. Курс русской истории (Лекции XXXIII–LXI)

Его состав

   Став всеуездным, губное управление образовало сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов, раскинувшуюся по всему уезду. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские, в прежних мелких губных округах, посадах, волостях, станах и селах. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа.

Ведомство и процесс

   В губных учреждениях сказался рост сознания государственных задач: они были плодом мысли, что преступление не есть частное дело, а касается всего общества, затрагивает общее благо, а потому я преследование его есть обязанность государства и требует особых органов и приемов управления. Развитие этой мысли вело к постепенному расширению губного ведомства, захватывавшего все больший круг уголовных деяний. По второму Судебнику и по первым губным грамотам, этому ведомству из всех лихих дел предоставлен был только разбой, к которому потом были прибавлены татьба, а в XVII в. — душегубство, поджог, оскорбление родителей и другие. Для губных дел установлен был особый порядок делопроизводства. Кормленщики вели судные дела обвинительным или состязательным процессом, который, собственно, и назывался судом. Дело возбуждалось частным иском или обвинением и решалось признанием ответчика, свидетельскими показаниями, полем, присягой, письменными документами. Губной староста вел дела розыскным или следственным порядком. Дело возбуждалось и без частного иска — поимкой татя с поличным, повальным обыском — опросом обывателей о прежнем поведении обвиняемого, об его общественной благонадежности и оговором — указанием преступника с пытки на соучастников преступления. Эти улики имели силу судебных доказательств сами по себе, без сравнительной судебной оценки каждой из них. Частное обвинение в разбое, не поддержанное ни оговором, ни прямыми уликами, вело к повальному обыску, а облихованный к обыску, хотя бы бездоказательно, все-таки подвергался пытке и, если не сознавался в преступлении, «по обыску» осуждался на пожизненное тюремное заключение, а из имущества его вознаграждался истец. Цель губного процесса строго полицейская — предупреждение и пресечение «лиха», искоренение лихих людей. Губная грамота грозила губным властям: «А сыщутся лихие люди мимо их, и на них исцовы иски велеть имати без суда, да им же от нас (государя) быти кажненым». Потому губного старосту заботило не восстановление права в каждом случае его нарушения, а обеспечение общественной безопасности. Вступая в должность, он обязан был созвать в уездный город на съезд уездных жителей из всех классов общества: из духовенства белого и черного, из дворянства, городского и сельского населения — и опросить их под присягой, кто у них в губе лихие люди, тати и разбойники или их укрыватели, и, кого в этом общем предварительном обыске называли лихими людьми, тех брали и ставили перед губным старостой, а их имущество, переписав, берегли до окончания дела. Так начиналась сложная и шумная губная процедура по всему уезду с арестами, пыточными оговорами, очными ставками, «исцовыми исками», повторительными повальными обысками и пытками, конфискациями, виселицами.

Характер и значение

   В этой громоздкой организации и ее хлопотливой деятельности настойчиво проводилась двоякая тенденция. Во-первых, все классы общества призывались содействовать выборным губным властям, ловить и уличать лихих людей; это была общая мобилизация местных миров для охраны общественной безопасности, составлявшей общий интерес всех сословий. Во-вторых, преследование лихих людей, которое сначала предоставлялось отдельным городским и волостным мирам как право по их челобитью, потом, с превращением губного дела в повсеместное и всеуездное учреждение, стало для них ответственной повинностью. Такой характер учреждения обнаруживался, с одной стороны, в том, что всесословным выбором губного старосты уездное общество ручалось за своего избранника и это было обязательное ручательство, требовавшееся и для старосты, которого иногда назначало само правительство, обязывая избирателей отвечать и за его деятельность, расплачиваться за неисправность назначенного, как и избранного; с другой стороны, общим предварительным обыском обыватели губного округа ручались перед правительством и друг за друга в том, что они не допустят лихих людей в своей среде, под угрозой в противном случае платить пени и иски потерпевших от не предотвращенного ими лихого дела «без суда вдвое». Так в основу губного управления положено было начало государственной ответственности, выражавшееся в двойной обязательной поруке местных миров — за своих выборных и за самих себя, за каждого из своих членов.

Два вопроса

   Это было новое начало в московском государственном строе, еще покоившемся на удельном смешении частного права с государственным. Но здесь возникают два вопроса. Охрана общественной безопасности — дело не местное, а общегосударственное: почему же это дело нашли нужным поручить выборным представителям местных обществ, а не прямым органам центральной власти? Далее, общество в Московском государстве XVI в. разбито было на множество экономических состояний, различавшихся родом занятий, родом, размерами и отчасти принадлежностью капитала. Это были неустойчивые, подвижные состояния: лица могли переходить из одного разряда в другой и менять или соединять занятия. Государство едва начинало налагать на эти классы сословный отпечаток, распределяя свои службы и повинности между ними по их экономическим различиям. В этой социально-политической дифференциации стали обозначаться три основных состояния, в которых по роду повинностей смыкались дробные общественные классы: то были служилые землевладельцы, обязанные ратной службой, тяглые посадские обыватели, торгово-промышленные люди, тянувшие тягло «по животам (имуществу) и промыслам», и тяглые уездные, сельские пахотные люди, тянувшие поземельное тягло по пашне. Не говорим о духовенстве, которое издавна было обособленно своим церковным служением. Был ли всесословный характер губного управления признаком, что в государстве или народе чувствовалась потребность поддержать или укрепить совместную деятельность зарождавшихся сословий в управлении? Ответ на эти вопросы находим в происхождении и устройстве земских учреждений царя Ивана IV.

Губное управление и кормленщики

   При введении губного управления, по-видимому, еще не предполагалось ни отменять кормления, ни даже ограничивать права кормленщиков. Законодательство старалось точно разграничить оба ведомства, губное и кормовое, и безобидно определить их взаимные отношения. Судебник 1550 г. заботливо ограждает компетенцию кормленщиков от вмешательства губных старост, которым предоставляет ведать только дела о разбое, дела же о татьбе предписывает судить по губным грамотам, которые то отдают татинные дела вместе с разбойными в ведение губных старост, то предписывают последним судить эти дела совместно с кормленщиками, причем участие тех и других в таком суде строго разграничивается: кормленщики правили на осужденном свои «продажи», взыскания, а губные удовлетворяли истцов из его имущества и подвергали его уголовной каре, кнуту и т.д. Но в обществе поняли нововведение как меру, направленную прямо против кормленщиков. С чувством глубокого внутреннего удовлетворения рассказывает об этом псковский летописец под 1541 г. Он пишет, что государь показал милость своей отчине, начал давать городам и волостям грамоты — лихих людей обыскивать меж себя самим крестьянам по крестному целованию и казнить их смертью, не водя к наместникам и их тиунам, и «была наместникам нелюбка велика на христиан». Псковичи также взяли такую грамоту (до нас не дошедшую), и начали псковские целовальники и сотские судить и казнить лихих людей. Наместник псковский сильно злился на псковичей за то, что «у них, как зерцало, государева грамота», как бельмо на наместничьем глазу, вероятно, хотел сказать летописец. «И бысть крестьяном радость и льгота от лихих людей», — добавляет повествователь и в перечне этих лихих людей ставит и самих наместников с их слугами.

Земская реформа

   Земская реформа была четвертым и последним моментом в переустройстве местного управления. Она состояла в попытке совсем отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом.

Ее причины

   Различные побуждения привели к этой перемене. Система кормлений сопряжена была с большими неудобствами как для ратной службы, т.е. для обороны страны, так и для местного управления. Мы уже знаем, что военно-служилый класс в Московском государстве имел двойственное значение, составлял главную боевую его силу и вместе служил органом управления. Кормовые места питали множество ратных людей. Но в XVI в. государство принуждено было чуть не ежегодно поднимать значительные силы на ту или другую свою окраину. Мобилизация крайне затруднялась тем, что множество ратных людей было разбросано по кормлениям, а порядок управления страдал от того, что его органы должны были покидать дела для похода. Так обе ветви управления мешали одна другой: военные люди становились неисправными управителями, а становясь управителями, переставали быть исправными военными людьми. К тому же новые потребности общественного порядка, усложняя задачи управления, требовали от управителей все большей внимательности к интересам государства и нуждам населения, к чему у кормленщиков не было ни привычки, ни охоты. Отсюда развились разнообразные злоупотребления управителей и страшное недовольство управляемых. Среди мер, какие придумывало московское правительство для обуздания слишком распускавшегося аппетита кормленщиков, особенно важен был своеобразный порядок должностной ответственности, выработавшийся из старинного права управляемых жаловаться высшему правительству на незаконные действия подчиненных управителей. По окончании кормления обыватели, потерпевшие от произвола управителей, могли обычным гражданским порядком жаловаться на действия кормленщика, которые находили неправильными. Обвиняемый правитель в такой тяжбе являлся простым гражданским ответчиком, обязанным вознаградить своих бывших подвластных за причиненные им обиды, если истцы умели оправдать свои претензии; при этом кормленщик платил и судебные пени и протори. По тогдашнему порядку судопроизводства истцы могли даже вызывать своего бывшего управителя на поединок, поле. Литвин Михалон, знакомый с современными ему московскими порядками половины XVI в., негодуя на безнаказанный произвол панов в своем отечестве, с восторгом пишет в своем сочинении о таком московском способе держать областную администрацию в границах законного приличия. Но это было приличие, охраняемое скандалом: с точки зрения общественной дисциплины что могло быть предосудительнее и соблазнительнее зрелища судебной драки бывшего губернатора или его заместителя, дворового его человека, с наемным бойцом, выставленным людьми, которыми он недавно правил от имени верховной власти? Установившийся способ защиты управляемых обществ от произвола управителей служил источником бесконечного сутяжничества. Съезд с должности кормленщика, не умевшего ладить с управляемыми, был сигналом ко вчинению запутанных исков о переборах и других обидах. Московские приказные судьи не мирволили своей правительственной братии. Изображая положение дел перед реформой местного управления, летописец говорит, что наместники и волостели своими злокозненными делами опустошили много городов и волостей, были для них не пастырями, не учителями, а гонителями и разорителями, что со своей стороны и «мужичье» тех городов и волостей натворило кормленщикам много коварств и даже убийств их людям: как съедет кормленщик с кормления, мужики ищут на нем многими исками, и при этом совершается много «кровопролития и осквернения душам», разумеется от поединков и крестоцелований, так что многие наместники и волостели, проигрывая такие тяжбы, лишались не только нажитых на кормлении животов, но и старых своих наследственных имуществ, вотчин, платя убытки истцов и судебные пени.

Введение земских учреждений

   С целью прекратить это соблазнительное сутяжничество царь на земском соборе 1550 г. «заповедал» своим боярам, приказным людям и кормленщикам помириться «со всеми хрестьяны» своего царства на срок, т.е. предложил служилым людям покончить свои административные тяжбы с земскими людьми не обычным исковым, боевым, а безгрешным мировым порядком. Заповедь царя исполнена была с такою точностью, что в следующем 1551 г. он мог уже сообщить отцам церковного, так называемого Стоглавого собора, что бояре, приказные люди и кормленщики «со всеми землями помирились во всяких делах». Эта мировая ликвидация административных тяжеб и была подготовительной мерой к отмене кормлений. По обычному преобразовательному приему московского правительства сделаны были предварительные пробные опыты. В феврале 1551 г., когда только что собрался Стоглавый собор, дана была крестьянам Плёсской волости Владимирского уезда уставная грамота, из которой видим, что крестьяне этой волости «пооброчились» — решили взамен наместничьих кормов и пошлин платить в казну оброк, за что им предоставлено было право судиться «меж собя» у старост и целовальников, «кого собе изберут всею волостью». Эту льготу плёсские крестьяне выхлопотали себе только на год, но потом продолжили ее и на другой год, удвоив оброк. В 1552 г., месяца за три до Казанского похода, посадским людям и крестьянам Важского уезда на поморском севере дана была такая же грамота, отменявшая у них управление наместника и передававшая управу во всяких делах излюбленным ими головам. Вскоре по завоевании Казани правительство с развязанными для внутренних дел руками и с необычайно приподнятым духом принялось за дальнейшую разработку вопроса о кормлениях. Мнение боярской думы, которой царь поручил это дело, склонилось в пользу отмены кормлений, так что царь в ноябре 1552 г. мог уже официально объявить о принятом правительством решении устроить местное управление без кормленщиков. Тогда и выработан был общий план земского самоуправления. Среди последовавших по случаю падения Казанского царства торжеств и щедрых наград героям подвига — служилым людям — не было забыто и неслужилое земство, которое понесло на себе финансовые тяготы похода. «А кормлениями, — замечают летописи, — государь пожаловал всю землю». Это значит, что земское самоуправление решено было сделать повсеместным учреждением, предоставив земским мирам ходатайствовать об освобождении их, буде они того пожелают, от кормленщиков. Земские общества одно за другим стали переходить к новому порядку управления. Убедившись по предварительным опытам реформы, что земство в ней нуждается, правительство решило сделать ее общей мерой и в 1555 г. издало закон, не дошедший до нас в подлинном виде, а только в изложении летописца. Такою общею мерой реформа является уже в грамоте, данной слободе переяславских рыболовов 15 августа 1555 г., в которой царь говорит, что он велел «во всех городех и волостех учинити старост излюбленных… которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею» и которые умели бы их рассудить в правду, «беспосульно и безволокитно», а также сумели бы собрать и доставить в государеву казну оброк, установленный взамен наместничьих поборов. Отсюда видны основания или условия реформы. Переход к самоуправлению предоставлялся земским мирам как право и потому не был для них обязателен, отдавался на волю каждого мира. Но кормление служилых управителей было земской повинностью, которую земские миры, желавшие заменить кормленщиков своими выборными, обязаны были выкупать, как потом выкупались дворянские земли, отведенные в надел крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости. Все доходы кормленщиков, кормы и пошлины, перекладывались в постоянный государственный оброк, который земство платило прямо в казну. Эта перекладка получила название откупа, а жалованные грамоты на освобождение от кормленщиков назывались откупными. Земская повинность была тесно связана и вводилась одновременно с общей реорганизацией обязательной службы служилых людей: тогда установлены были нормальные размеры этой повинности и вознаграждения за нее — поместные и денежные оклады. Поместное землевладение, усиленно развивавшееся со времени отмены кормлений, становилось главным средством содержания служилого класса; новый источник дохода, создававшийся откупными платежами, служил мобилизационным подспорьем. Из нового государственного оброка служилые люди получали «праведные уроки» — постоянные денежные оклады «по отечеству и по дородству», т.е. по родовитости и по служебной годности.

Ведомство и ответственность

   Земская реформа была крутым политическим переломом; но практически ее упрощал второй Судебник, установив обязательное и повсеместное присутствие земских старост и целовалышков в суде кормленщиков. Оставалось только вывести из местного суда самих кормленщиков, передав их функции этим земским заседателям и превратив их в самостоятельную судебную коллегию. В этом, собственно, и состояла реформа, не потребовавшая ни новых органов, ни нового судебно-окружного деления. Земские выборные действовали в посадах, станах, волостях и слободах — в прежних дробных округах наместников и волостелей; только на Севере встречаем крупные земские округа, вмещавшие в себе по нескольку волостей, даже целые уезды, как Важский или Холмогорский в Двинской земле. Каждый округ выбирал одного, двух или больше излюбленных старост с несколькими целовальниками. Ведомство разнообразилось по местным условиям. В него входили собственно судные дела исковые, т.е. гражданские, и те из уголовных, которые, как бой (побои) и грабеж, велись состязательным, исковым порядком, а не губным, следственным. Но в иных местах и губные дела — поджог, душегубство, разбой и татьба — ведались земскими судьями совместно с губными старостами, а на Севере, в Двинской земле, где за недостатком служилых людей не из кого было выбрать губных старост, губные дела поручались одним земским старостам. На земских выборных судьях лежал и сбор откупного оброка, которым окупалось земское самоуправление; но иногда на них же возлагали сбор и доставку в казну и других окладных налогов. Излюбленные старосты или выборные судьи с целовальниками вели порученные им судные и казенные дела под личною ответственностью и мирской порукой: недобросовестное или неумелое исполнение судебно-административных обязанностей наказывалось смертной казнью «без отпросу» и конфискацией имущества виновных, которое шло пострадавшим от их неисправности истцам в тем, «кто на них доведет»; подразумевалось, что все общество, выбиравшее старосту и целовальников, отвечало за их неисправную деятельность в случае их несостоятельности. При такой строгой ответственности земские выборные судьи вели порученные им дела не только беспосульно и безволокитно, но и безвозмездно: грамоты только обещают именем царя, что, если земские судьи будут делать свое дело исправно, судить прямо и казенный оброк сбирать и привозить в срок и сполна, «и нам и земле управа их будет люба, государь с их земель никаких пошлин и податей брать не велит да и сверх того пожалует».

Верное управление

   Я изложил важнейшие перемены в устройстве местного московского управления за изучаемое время. Они совершались в одном строго определенном направлении: определение прав кормленщиков, или таксация кормлений, доклад — введение земских заседателей в суд кормленщиков, наконец, замена последних выборными старостами, губными и потом излюбленными — все это были, по-видимому, последовательные моменты одного процесса — развития местного самоуправления. Но были ли эти моменты успехами местной общественной самодеятельности? Характер земского самоуправления, введенного при царе Иване, всего яснее выражался в том участии, какое тот же царь заставил местные земские общества принять в финансовом управлении. Земские старосты собирали прямые налоги. Сбор налогов косвенных, таможенных пошлин, также эксплуатация доходных казенных статей (питейное дело, соляные и рыбные промыслы и т.п.) отдавались на веру. Для этого земские тяглые общества обязаны были из своей среды выбирать или ставить по назначению правительства верных, т.е. присяжных, голов и целовалышков, которым вверялся сбор таких доходов. Исправность сбора обеспечивалась кроме веры, присяги, еще имущественною ответственностью сборщиков и поручительством ставившего их земского общества. В значительных торговых пунктах такие поручения возлагались на надежных людей из московского купечества и из местного торгового класса. Правительство начало пробовать этот новый способ эксплуатации казенных статей в то самое время, когда думало о развитии земских учреждений. Так, в 1551 г. таможенные сборы в г. Белозерске отданы были на веру двум москвичам и двадцати белозерцам на год. Если верный голова с целовальниками не добирал наперед назначенной или ожидаемой по смете суммы казенного сбора, они должны были доплачивать недобор из собственных средств вдвое; при их несостоятельности за них платили избиратели. Со временем это верное управление разрослось в целую сеть учреждений, тяжело опутавшую земские общества. Ежегодно множество лиц отрывалось от своих частных дел, чтобы по выбору, по очереди или по назначению исполнять эти тяжкие казенные поручения с опасностью разориться.

Характер и значение реформы

   Теперь нам ясен характер земской реформы царя Ивана. Местное самоуправление обыкновенно противополагается централизации; но обе системы управления могут быть поставлены в такое отношение друг к другу, которое искажает существо той и другой. Местное самоуправление в настоящем смысле слова есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Как нет настоящей централизации там, где местные органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства. В первом случае имеем дело с децентрализацией, каково было управление наместников и волостелей; во втором местное самоуправление является орудием централизации. Дело не столько в выборе или в назначении местных властей, сколько в свойстве самых функций, ими отправляемых, и в степени их зависимости от центральной власти. Рассматривая круг дел губных и излюбленных земских старост, сбор государственных податей, суд и полицию, видим, что это были все дела не местные, земские в собственном смысле, а общегосударственные, которые прежде ведались местными органами центрального правительства, наместниками и волостелями. Следовательно, сущность земского самоуправления XVI в. состояла не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Это была новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое население. Естественно, такая служба была соединена со строгим надзором и отчетностью местных органов перед центральным правительством. Главной пружиной земских учреждений и было начало мирской ответственности, круговой поруки, проведенной строго и последовательно, и потому основным побуждением к их введению надобно считать потребность в установлении государственной ответственности местных управителей, какой не подлежали кормленщики, несшие только ответственность гражданскую перед управляемыми местными обществами. Такое сочетание централизации и самоуправления было вынуждено политической необходимостью. Успешное объединение Великороссии ставило объединителей в большое затруднение. Собиравшуюся землю надо было не только защищать, но и устроить, а готовых средств и пригодных орудий устроения недоставало. Московские собиратели были застигнуты врасплох собственными успехами, не были подготовлены к последствиям своего дела, отставали от задач, какие оно им ставило. Тогда московское правительство и обратилось к обычному приему своей устроительной политики — требовать недостающих материалов устроения от самого населения: требовался новый расход — оно вводило новый налог; потребовались новые ответственные и даровые органы местного управления — обязательная поставка их была возложена на местное общество. Для обеспечения ответственности этих общественных судебно-административных рекрутов их сделали выборными: выбирать тогда значило отвечать за выборных. Итак, земское самоуправление XVI в. было вызвано обнаружившеюся при новых государственных задачах и потребностях недостаточностью и непригодностью прежних местных правительственных учреждений. Для разрешения этих новых задач на помощь центральному правительству и было призвано земство с его круговой порукой.