Страница:
В целом приходится констатировать, что за время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации со стороны государственной власти не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование ее деятельности. При этом практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный опыт, а также определяющаяся стратегия развития экономики и государства позволяют ставить вопрос о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.
Совершенствование контрольной деятельности потребовало внедрения в действующую систему контроля Счетной палаты контроля эффективности управления государственным долгом, требующего междисциплинарного подхода и высокого уровня аналитических проработок.
В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности управления государственным долгом можно выделить необходимость разработки соответствующей информационно-аналитической базы и в рамках ее определение показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.
В целом это не простой вопрос, так как основной трудностью при разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом является ярко выраженный макроэкономический результат последствий принятия подобных решений и их зависимость от внешних и внутренних политических и экономических факторов. В силу невозможности эконометрическими методами в достаточной мере оценить последствия принимаемых решений в области бюджетного дефицита или профицита и государственного долга они начинают носить политический характер и плохо поддаются формальным оценкам. На это нам указывает и зарубежный опыт.
Например, Управление главного аудитора Канады в рамках «аудита эффективности» вообще не оценивает качество принятия решений в управлении государственным долгом, считая это политическим вопросом, целиком, находящимся в компетенции правительства.
Другими факторами, препятствующими в настоящее время разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом, является не только отсутствие единой системы управления государственным долгом и согласованных концептуальных подходов к организации управления долгом, но и отсутствие единого методологического подхода к этой проблеме и согласованных критериев оценки качества принимаемых решений.
1.3. Влияние государственного долга на бюджетную, валютную и денежно-кредитную политику
1.4. Способы управления государственным долгом
Совершенствование контрольной деятельности потребовало внедрения в действующую систему контроля Счетной палаты контроля эффективности управления государственным долгом, требующего междисциплинарного подхода и высокого уровня аналитических проработок.
В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности управления государственным долгом можно выделить необходимость разработки соответствующей информационно-аналитической базы и в рамках ее определение показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.
В целом это не простой вопрос, так как основной трудностью при разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом является ярко выраженный макроэкономический результат последствий принятия подобных решений и их зависимость от внешних и внутренних политических и экономических факторов. В силу невозможности эконометрическими методами в достаточной мере оценить последствия принимаемых решений в области бюджетного дефицита или профицита и государственного долга они начинают носить политический характер и плохо поддаются формальным оценкам. На это нам указывает и зарубежный опыт.
Например, Управление главного аудитора Канады в рамках «аудита эффективности» вообще не оценивает качество принятия решений в управлении государственным долгом, считая это политическим вопросом, целиком, находящимся в компетенции правительства.
Другими факторами, препятствующими в настоящее время разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом, является не только отсутствие единой системы управления государственным долгом и согласованных концептуальных подходов к организации управления долгом, но и отсутствие единого методологического подхода к этой проблеме и согласованных критериев оценки качества принимаемых решений.
1.3. Влияние государственного долга на бюджетную, валютную и денежно-кредитную политику
Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой.
Необоснованная бюджетно-налоговая, денежно-кредитная и курсовая политика вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении будущих доходов по инвестициям, выраженным в национальной валюте, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Особенно на развивающихся и формирующихся рынках, заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может «задушить» развитие отечественных финансовых рынков и значительно помешать усилиям управляющих долгом, направленным на защиту правительства от чрезмерной пролонгации и валютного риска. Хороший послужной список проведения надежной макроэкономической политики помогает развеять такую неопределенность. Он должен сочетаться с наращиванием надлежащей технической инфраструктуры, такой как центральный реестр и платежная и расчетная система, для развития отечественных финансовых рынков.
Сравнительная эффективность привлечения как внешних, так и внутренних заимствований в значительной степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость зависит от оценки инвесторами риска инвестиций в экономику Российской Федерации, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.
Так, например, первое полугодие 2003 года характеризовалось снижением доходности государственных облигаций на фоне сохранения избытка свободной ликвидности на внутреннем финансовом рынке.
Эффективный индикатор рыночного портфеля, характеризующий доходность всех обращающихся государственных облигаций, снизился в первом полугодии 2003 года с 13,5 до 7,3% [64]. Такое снижение было вызвано значительным ростом золотовалютных резервов Банка России (с 47,79 млрд долл. США на 1 января 2003 года до 64,43 млрд долл. США на 1 июля 2003 года) и укреплением реального и номинального курса национальной валюты. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам. При этом в качестве основного инструмента стерилизации избыточной ликвидности Банк России использовал сделки по продаже государственных ценных бумаг с обязательством обратного выкупа.
В условиях проведения денежно-кредитной политики, направленной на сдерживание инфляции, а также стабильности валютного рынка повышается привлекательность инвестиций в рублевые активы. В этой ситуации большой объем свободных средств на рынке может способствовать росту спроса на государственные долговые обязательства.
Уровень доходности по государственным внутренним ценным бумагам тесно связан не только с показателями текущей инфляции, но и складывающейся макроэкономической ситуацией в стране. Учитывая значительные объемы рублевого предложения, а также прогнозируемое снижение уровня инфляции в средне– и долгосрочной перспективе, уровень доходности при проведении аукционов по государственным ценным бумагам может быть ниже текущих показателей инфляции, либо незначительно превышать их значение.
Взвешенная бюджетная, валютная и денежно-кредитная политика государства оказывает влияние не только на внутренний, но и на внешний рынок государственных долговых обязательств. Например, в первом полугодии 2003 года значительно вырос интерес инвесторов к российским ценным бумагам, о чем свидетельствует снижение доходности валютных облигаций, что в свою очередь благотворно сказалось на рынке государственных долговых обязательств в целом. К середине 2003 года цены российских еврооблигаций Rus’30 с погашением в 2030 году превысили уровень в 97% от номинала, при этом доходность упала ниже 6,9% годовых (в настоящее время в силу ряда внешнеэкономических факторов цена указанных долговых инструментов снизилась) [65].
С точки зрения баланса интересов при проведении бюджетной, долговой и денежно-кредитной политики у управляющих долгом, советников по бюджетно-налоговой политике и руководителей Центрального банка Российской Федерации должно быть общее понимание целей управления долгом, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, поскольку между применяемыми ими различными инструментами политики существует взаимная зависимость.
Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на затраты и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании и уровнями задолженности.
Только в тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным.
Министерство финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем законодательстве нет четкого определения процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.
Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления.
Необоснованная бюджетно-налоговая, денежно-кредитная и курсовая политика вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении будущих доходов по инвестициям, выраженным в национальной валюте, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Особенно на развивающихся и формирующихся рынках, заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может «задушить» развитие отечественных финансовых рынков и значительно помешать усилиям управляющих долгом, направленным на защиту правительства от чрезмерной пролонгации и валютного риска. Хороший послужной список проведения надежной макроэкономической политики помогает развеять такую неопределенность. Он должен сочетаться с наращиванием надлежащей технической инфраструктуры, такой как центральный реестр и платежная и расчетная система, для развития отечественных финансовых рынков.
Сравнительная эффективность привлечения как внешних, так и внутренних заимствований в значительной степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость зависит от оценки инвесторами риска инвестиций в экономику Российской Федерации, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.
Так, например, первое полугодие 2003 года характеризовалось снижением доходности государственных облигаций на фоне сохранения избытка свободной ликвидности на внутреннем финансовом рынке.
Эффективный индикатор рыночного портфеля, характеризующий доходность всех обращающихся государственных облигаций, снизился в первом полугодии 2003 года с 13,5 до 7,3% [64]. Такое снижение было вызвано значительным ростом золотовалютных резервов Банка России (с 47,79 млрд долл. США на 1 января 2003 года до 64,43 млрд долл. США на 1 июля 2003 года) и укреплением реального и номинального курса национальной валюты. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам. При этом в качестве основного инструмента стерилизации избыточной ликвидности Банк России использовал сделки по продаже государственных ценных бумаг с обязательством обратного выкупа.
В условиях проведения денежно-кредитной политики, направленной на сдерживание инфляции, а также стабильности валютного рынка повышается привлекательность инвестиций в рублевые активы. В этой ситуации большой объем свободных средств на рынке может способствовать росту спроса на государственные долговые обязательства.
Уровень доходности по государственным внутренним ценным бумагам тесно связан не только с показателями текущей инфляции, но и складывающейся макроэкономической ситуацией в стране. Учитывая значительные объемы рублевого предложения, а также прогнозируемое снижение уровня инфляции в средне– и долгосрочной перспективе, уровень доходности при проведении аукционов по государственным ценным бумагам может быть ниже текущих показателей инфляции, либо незначительно превышать их значение.
Взвешенная бюджетная, валютная и денежно-кредитная политика государства оказывает влияние не только на внутренний, но и на внешний рынок государственных долговых обязательств. Например, в первом полугодии 2003 года значительно вырос интерес инвесторов к российским ценным бумагам, о чем свидетельствует снижение доходности валютных облигаций, что в свою очередь благотворно сказалось на рынке государственных долговых обязательств в целом. К середине 2003 года цены российских еврооблигаций Rus’30 с погашением в 2030 году превысили уровень в 97% от номинала, при этом доходность упала ниже 6,9% годовых (в настоящее время в силу ряда внешнеэкономических факторов цена указанных долговых инструментов снизилась) [65].
С точки зрения баланса интересов при проведении бюджетной, долговой и денежно-кредитной политики у управляющих долгом, советников по бюджетно-налоговой политике и руководителей Центрального банка Российской Федерации должно быть общее понимание целей управления долгом, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, поскольку между применяемыми ими различными инструментами политики существует взаимная зависимость.
Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на затраты и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании и уровнями задолженности.
Только в тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным.
Министерство финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем законодательстве нет четкого определения процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.
Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления.
1.4. Способы управления государственным долгом
Управление государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы:
• Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);
• Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы (2005);
• Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006).
В указанных документах подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу.
Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие:
• операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;
• операции Министерства финансов России на внешнем рынке;
• объем и структура государственного долга;
• предоставление и исполнение гарантий;
• мониторинг и заимствования субъектов Российской Федерации.
Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям.
1. В части государственных внутренних заимствований:
• замещение внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;
• сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ);
• проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации;
• проведение процентной политики, учитывающей изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
2. В части государственных внешних заимствований:
• задолженность перед Международным валютным фондом;
• задолженность перед членами Парижского клуба;
• задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;
• рынок российских еврооблигаций;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
3. В части предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации:
• предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;
• предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;
• предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.
Основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям:
• размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;
• компенсация сбережений граждан Российской Федерации;
• операции на внешнем рынке;
• предоставление и исполнение государственных гарантий;
• инвестирование пенсионных накоплений.
Основные параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга.
Отдельными текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным долгом:
• полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;
• полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;
• полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему ценных бумаг;
• урегулирование коммерческого долга бывшего СССР;
• предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета;
• условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;
• условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;
• условия предоставления государственных гарантий;
• условия погашения товарных обязательств и т.п.
Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет Министерство финансов России.
Выполнение требований федерального закона о федеральном бюджете в части государственного долга реализовывается путем выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.
Существует ряд способов управления долгом в части отдельных операций с долговыми обязательствами.
Использование своповых операций. Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в полтора-два раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды».
В связи с расширением своповых операций необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы.
Выкуп рыночного долга с привлечением корпоративных структур. Для стимулирования заинтересованности корпоративных структур по участию в данных операциях может быть использована практика зачета их задолженности перед бюджетом по налогам, штрафам и пени. Необходимо разработать соответствующую методику оценки зачета суверенных долговых обязательств за задолженность перед бюджетом корпоративных структур и региональных органов власти. Сейчас в связи с ростом цены российских долговых обязательств на внешнем и внутреннем рынках заинтересованность в выкупе валютных обязательств значительно снизилась. Однако в условиях существенных колебаний цен на эти долговые бумаги такие операции снова могут стать эффективными. Оценки возможных эффектов для бюджета от подобных операций должны проводиться в каждом случае при подготовке очередных решений.
Осуществление операций по снижению стоимости обслуживания долга (секьюритизация ценных бумаг, выкуп или досрочное погашение самых дорогих долгов). В последнее время средняя стоимость новых заимствований снизилась для России до 5–6%, в то время как в обращении находятся еврооблигации, стоимость обслуживания которых составляет 11–12,75 % годовых.
Необходимо также внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и разработать специальные нормативные акты, регулирующие операции по выкупу и досрочному погашению долга.
Замещение внешних заимствований внутренними и наоборот. Замещение внешних заимствований внутренними позволяет уменьшить валютную нагрузку и стоимость обслуживания долга. Внутренним долгом легче управлять, он не подвержен влиянию валютных рисков, его обслуживание в настоящее время дешевле.
Значительное увеличение доли внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга, сравнение ее с долей внешнего долга может дать такие структурные изменения, экономическую оценку которых дать трудно, так как здесь действуют разнонаправленные тенденции. В частности, при укреплении курса рубля даже низкие проценты по внутреннему долгу будут выше соответствующих показателей для внешних заимствований, что будет означать относительно большую нагрузку на бюджет по сравнению с вариантом чисто внешних заимствований. Однако несомненен косвенный эффект, который будет выражаться в получении доходов резидентами – держателями долговых требований.
В то же время есть опасность чрезмерного возрастания внутренних заимствований, которые стали основным средством сокращения рублевой денежной массы. Рост внутреннего долга при ухудшении экономической ситуации чреват бурным развитием инфляции, а также может вызвать рост стоимости внешних заимствований, что отрицательно отразится на инвестиционных кредитных рейтингах.
Кроме того, инвестиции в государственные ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный сектор, что лишает реальную экономику значительных инвестиционных ресурсов со всеми вытекающими отсюда последствиями. В силу того, что многие компании, а также региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь внешние займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем.
Все это требует более взвешенного подхода к росту внутренних заимствований, своевременного их замещения внешними заимствованиями в случае проявления названных выше негативных тенденций. Необходимо разработать взвешенную долгосрочную программу внутренних заимствований с учетом названных выше возможных последствий для роста инвестиционного потенциала в частный сектор.
Расширение рыночного сектора во внешнем долге. Только с помощью новых рыночных инструментов можно сделать более привлекательными инвестиции в Россию. Необходима существенная диверсификация российских долговых бумаг (по валюте номинирования, доходности, срокам погашения).
Важно также создавать условия для российских граждан осуществлять инвестиции в валютные ценные бумаги, что предложит реальную альтернативу банковским депозитам. Необходимо разработать Программу привлечения средств населения в государственные долговые обязательства. Кроме того, необходимо внести изменения в закон о валютном регулировании и валютном контроле, которые позволили бы снять оставшиеся ограничения на приобретение российских еврооблигаций физическими лицами. В настоящее время резиденты могут приобретать их только на биржевом рынке, что делает этот инструмент практически недоступным для мелких инвесторов.
Повышение эффективности использования зарубежных финансовых активов. Хотя Россия является членом Парижского клуба кредиторов и подчиняется его правилам, наряду с чисто финансовыми методами необходимо шире использовать те меры по урегулированию задолженности, которые основаны на расширении взаимного сотрудничества.
Во многих странах – должниках России имеется благоприятный инвестиционный климат, там – меньшая конкуренция, чем на западных рынках, богатые природные и трудовые ресурсы, успешно развиваются многие современные технологичные производства. Все это вызывает интерес у усиливших свой потенциал российских корпоративных структур, которые все активнее проникают в развивающиеся страны. Эти корпоративные структуры могли бы быть использованы для реализации государственных зарубежных долговых активов.
Механизм стимулирования заинтересованности компаний по конкретным объектам может включать определенные льготы по налогообложению и таможенным пошлинам, по размеру дисконта с передаваемых активов, по срокам и порядку погашения образующейся в этой связи задолженности перед российским бюджетом. Эти льготы могут предоставляться как российским, так и иностранным компаниям. В конечном счете, речь идет о создании режима наибольшего благоприятствования для всех инвесторов, проявляющих интерес к такому сотрудничеству.
Принятие мер по возврату задолженности по гарантированным государственным валютным кредитам, которые получили предприятия и региональные органы власти. Правительство пытается возвратить эту задолженность, предлагая предприятиям-должникам льготные условия реструктуризации этой задолженности в случае ее признания (длительную рассрочку, списание пени и штрафов), зачет за любые валютные долговые обязательства государства. Однако таких мер недостаточно. Необходимо более активно начать применять административные меры, включая судебное преследование в отношении должников, а также региональных администраций и муниципалитетов, которые выступали поручителями по этим валютным кредитам.
Применение нестандартных схем управления долгом. Основные критерии стандартной схемы управления долгом:
• погашение по графикам, предусмотренным оригинальными соглашениями;
• погашение по графикам, предусмотренным соглашениями о реструктуризации;
• погашение наличными платежами по номиналу срочных к платежу требований.
Основные критерии нестандартной схемы:
• наличие элемента списания части долга;
• неденежная форма расчетов – индивидуальный характер схемы.
Основные преимущества нестандартных схем:
• экономия на процентных платежах за счет более быстрого погашения основной суммы долга;
• фактические расходы федерального бюджета существенно меньше номинала погашаемого долга;
• мультипликационный эффект (дополнительные налоговые и социальные платежи, поддержка экспортноориентированных производств).
Значительные преимущества нестандартных схем для дебитора не отменяют некоторых серьезных недостатков и ограничений, связанных с их применением:
• нестандартные схемы трудно подвергаются тиражированию;
• значительные административные издержки на разработку и осуществление схемы;
• необходимость осуществления ряда действий и операций в режиме строгой конфиденциальности;
• недостаточно развитое законодательное/нормативное обеспечение данного направления долговой политики;
• использование нестандартных схем является одним из признаков наличия у дебитора проблем с обслуживанием и погашением накопленного долга.
Применяемые нестандартные схемы погашения государственного внешнего долга:
1) товарная схема;
2) уступка прав требования;
3) долг в обмен на интеллектуальную собственность;
4) зачет взаимных долговых требований и обязательств;
5) списание части долга;
6) использование государственных внешних финансовых активов;
7) обмен задолженности;
8) другие нестандартные схемы.
Товарная схема — самая популярная по числу и масштабам проводимых операций.
Товарная схема применялась при урегулировании задолженности Российской Федерации перед Венгрией, Германией, Китаем, ОАЭ, Польшей, Республикой Корея, Румынией, Словакией, Турцией, Уругваем, Финляндией, Францией и Чехией.
Важно, что Российской Федерации удалось избежать поставок в счет погашения долга сырьевых и/или энергетических товаров. В российских отгрузках преобладает промышленная продукция.
• Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);
• Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы (2005);
• Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006).
В указанных документах подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу.
Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие:
• операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;
• операции Министерства финансов России на внешнем рынке;
• объем и структура государственного долга;
• предоставление и исполнение гарантий;
• мониторинг и заимствования субъектов Российской Федерации.
Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям.
1. В части государственных внутренних заимствований:
• замещение внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;
• сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ);
• проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации;
• проведение процентной политики, учитывающей изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
2. В части государственных внешних заимствований:
• задолженность перед Международным валютным фондом;
• задолженность перед членами Парижского клуба;
• задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;
• рынок российских еврооблигаций;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
3. В части предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации:
• предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;
• предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;
• предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.
Основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям:
• размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;
• компенсация сбережений граждан Российской Федерации;
• операции на внешнем рынке;
• предоставление и исполнение государственных гарантий;
• инвестирование пенсионных накоплений.
Основные параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга.
Отдельными текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным долгом:
• полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;
• полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;
• полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему ценных бумаг;
• урегулирование коммерческого долга бывшего СССР;
• предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета;
• условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;
• условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;
• условия предоставления государственных гарантий;
• условия погашения товарных обязательств и т.п.
Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет Министерство финансов России.
Выполнение требований федерального закона о федеральном бюджете в части государственного долга реализовывается путем выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.
Существует ряд способов управления долгом в части отдельных операций с долговыми обязательствами.
Использование своповых операций. Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в полтора-два раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды».
В связи с расширением своповых операций необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы.
Выкуп рыночного долга с привлечением корпоративных структур. Для стимулирования заинтересованности корпоративных структур по участию в данных операциях может быть использована практика зачета их задолженности перед бюджетом по налогам, штрафам и пени. Необходимо разработать соответствующую методику оценки зачета суверенных долговых обязательств за задолженность перед бюджетом корпоративных структур и региональных органов власти. Сейчас в связи с ростом цены российских долговых обязательств на внешнем и внутреннем рынках заинтересованность в выкупе валютных обязательств значительно снизилась. Однако в условиях существенных колебаний цен на эти долговые бумаги такие операции снова могут стать эффективными. Оценки возможных эффектов для бюджета от подобных операций должны проводиться в каждом случае при подготовке очередных решений.
Осуществление операций по снижению стоимости обслуживания долга (секьюритизация ценных бумаг, выкуп или досрочное погашение самых дорогих долгов). В последнее время средняя стоимость новых заимствований снизилась для России до 5–6%, в то время как в обращении находятся еврооблигации, стоимость обслуживания которых составляет 11–12,75 % годовых.
Необходимо также внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и разработать специальные нормативные акты, регулирующие операции по выкупу и досрочному погашению долга.
Замещение внешних заимствований внутренними и наоборот. Замещение внешних заимствований внутренними позволяет уменьшить валютную нагрузку и стоимость обслуживания долга. Внутренним долгом легче управлять, он не подвержен влиянию валютных рисков, его обслуживание в настоящее время дешевле.
Значительное увеличение доли внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга, сравнение ее с долей внешнего долга может дать такие структурные изменения, экономическую оценку которых дать трудно, так как здесь действуют разнонаправленные тенденции. В частности, при укреплении курса рубля даже низкие проценты по внутреннему долгу будут выше соответствующих показателей для внешних заимствований, что будет означать относительно большую нагрузку на бюджет по сравнению с вариантом чисто внешних заимствований. Однако несомненен косвенный эффект, который будет выражаться в получении доходов резидентами – держателями долговых требований.
В то же время есть опасность чрезмерного возрастания внутренних заимствований, которые стали основным средством сокращения рублевой денежной массы. Рост внутреннего долга при ухудшении экономической ситуации чреват бурным развитием инфляции, а также может вызвать рост стоимости внешних заимствований, что отрицательно отразится на инвестиционных кредитных рейтингах.
Кроме того, инвестиции в государственные ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный сектор, что лишает реальную экономику значительных инвестиционных ресурсов со всеми вытекающими отсюда последствиями. В силу того, что многие компании, а также региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь внешние займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем.
Все это требует более взвешенного подхода к росту внутренних заимствований, своевременного их замещения внешними заимствованиями в случае проявления названных выше негативных тенденций. Необходимо разработать взвешенную долгосрочную программу внутренних заимствований с учетом названных выше возможных последствий для роста инвестиционного потенциала в частный сектор.
Расширение рыночного сектора во внешнем долге. Только с помощью новых рыночных инструментов можно сделать более привлекательными инвестиции в Россию. Необходима существенная диверсификация российских долговых бумаг (по валюте номинирования, доходности, срокам погашения).
Важно также создавать условия для российских граждан осуществлять инвестиции в валютные ценные бумаги, что предложит реальную альтернативу банковским депозитам. Необходимо разработать Программу привлечения средств населения в государственные долговые обязательства. Кроме того, необходимо внести изменения в закон о валютном регулировании и валютном контроле, которые позволили бы снять оставшиеся ограничения на приобретение российских еврооблигаций физическими лицами. В настоящее время резиденты могут приобретать их только на биржевом рынке, что делает этот инструмент практически недоступным для мелких инвесторов.
Повышение эффективности использования зарубежных финансовых активов. Хотя Россия является членом Парижского клуба кредиторов и подчиняется его правилам, наряду с чисто финансовыми методами необходимо шире использовать те меры по урегулированию задолженности, которые основаны на расширении взаимного сотрудничества.
Во многих странах – должниках России имеется благоприятный инвестиционный климат, там – меньшая конкуренция, чем на западных рынках, богатые природные и трудовые ресурсы, успешно развиваются многие современные технологичные производства. Все это вызывает интерес у усиливших свой потенциал российских корпоративных структур, которые все активнее проникают в развивающиеся страны. Эти корпоративные структуры могли бы быть использованы для реализации государственных зарубежных долговых активов.
Механизм стимулирования заинтересованности компаний по конкретным объектам может включать определенные льготы по налогообложению и таможенным пошлинам, по размеру дисконта с передаваемых активов, по срокам и порядку погашения образующейся в этой связи задолженности перед российским бюджетом. Эти льготы могут предоставляться как российским, так и иностранным компаниям. В конечном счете, речь идет о создании режима наибольшего благоприятствования для всех инвесторов, проявляющих интерес к такому сотрудничеству.
Принятие мер по возврату задолженности по гарантированным государственным валютным кредитам, которые получили предприятия и региональные органы власти. Правительство пытается возвратить эту задолженность, предлагая предприятиям-должникам льготные условия реструктуризации этой задолженности в случае ее признания (длительную рассрочку, списание пени и штрафов), зачет за любые валютные долговые обязательства государства. Однако таких мер недостаточно. Необходимо более активно начать применять административные меры, включая судебное преследование в отношении должников, а также региональных администраций и муниципалитетов, которые выступали поручителями по этим валютным кредитам.
Применение нестандартных схем управления долгом. Основные критерии стандартной схемы управления долгом:
• погашение по графикам, предусмотренным оригинальными соглашениями;
• погашение по графикам, предусмотренным соглашениями о реструктуризации;
• погашение наличными платежами по номиналу срочных к платежу требований.
Основные критерии нестандартной схемы:
• наличие элемента списания части долга;
• неденежная форма расчетов – индивидуальный характер схемы.
Основные преимущества нестандартных схем:
• экономия на процентных платежах за счет более быстрого погашения основной суммы долга;
• фактические расходы федерального бюджета существенно меньше номинала погашаемого долга;
• мультипликационный эффект (дополнительные налоговые и социальные платежи, поддержка экспортноориентированных производств).
Значительные преимущества нестандартных схем для дебитора не отменяют некоторых серьезных недостатков и ограничений, связанных с их применением:
• нестандартные схемы трудно подвергаются тиражированию;
• значительные административные издержки на разработку и осуществление схемы;
• необходимость осуществления ряда действий и операций в режиме строгой конфиденциальности;
• недостаточно развитое законодательное/нормативное обеспечение данного направления долговой политики;
• использование нестандартных схем является одним из признаков наличия у дебитора проблем с обслуживанием и погашением накопленного долга.
Применяемые нестандартные схемы погашения государственного внешнего долга:
1) товарная схема;
2) уступка прав требования;
3) долг в обмен на интеллектуальную собственность;
4) зачет взаимных долговых требований и обязательств;
5) списание части долга;
6) использование государственных внешних финансовых активов;
7) обмен задолженности;
8) другие нестандартные схемы.
Товарная схема — самая популярная по числу и масштабам проводимых операций.
Товарная схема применялась при урегулировании задолженности Российской Федерации перед Венгрией, Германией, Китаем, ОАЭ, Польшей, Республикой Корея, Румынией, Словакией, Турцией, Уругваем, Финляндией, Францией и Чехией.
Важно, что Российской Федерации удалось избежать поставок в счет погашения долга сырьевых и/или энергетических товаров. В российских отгрузках преобладает промышленная продукция.