Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Наряду с другими документами к жалобе прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. При этом Закон о Конституционном Суде РФ вменяет в обязанность должностного лица или органа, рассматривающего дело, выдать заявителю копию такого документа по его требованию.
Приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод, Конституционный Суд РФ уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет приостановления производства по делу, хотя оно может быть приостановлено по воле суда или органа.
Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 86) устанавливает широкие пределы проверки конституционности оспариваемого закона, как и в случае рассмотрения дел о конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.
По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических прав принимается одно из двух решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ или создающими возможность не соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае признания закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим Конституции это дело подлежит пересмотру соответствующим органом в обычном порядке.
Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела о проверке конституционности законодательных актов с точки зрения их соответствия экологическим правам.
Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), существующий в более чем 100 государствах, помогает, дополняет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении других государственных органов с позиций соблюдения и защиты прав граждан[47]. Он назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1–ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Учреждение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
К компетенции Уполномоченного отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом вышеназванный Закон устанавливает, что Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 16). Закон оговаривает условия подачи жалобы относительно сроков. Она должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.
Согласно ст. 20 указанного Закона Уполномоченный, получив жалобу, вправе:
– принять жалобу к рассмотрению;
– разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод;
– передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
– отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в 10–дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
При определенных обстоятельствах Уполномоченный по собственной инициативе имеет право принять меры в пределах своей компетенции по защите интересов людей. К таким обстоятельствам относятся: наличие информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а также случаи, имеющие особое общественное значение или связанные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст. 21).
Для эффективного выполнения своих функций Уполномоченный наделен рядом существенных прав. При проведении проверки по жалобе он вправе:
– беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно – правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
– запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
– получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
– проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
– поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
– знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
– обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
– обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Юридическое, организационное, научно – аналитическое, информационно – справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляет рабочий аппарат.
Защита экологических прав и Европейский Суд по правам человека. С момента, когда Россия стала членом Европейского Совета, ее граждане получили право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский Суд по правам человека. Образование этого Суда было предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли Протокол № 11 к данной Конвенции, который предоставил индивиду, неправительственным организациям и группам лиц возможность направления петиции непосредственно в Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей[48].
Рассмотрим процедуру обращения в Европейский Суд по правам человека.
Заявитель может направить обращение лично либо через адвоката. В обращении указывается его имя, правительство, ответственное за нарушение, объект претензии и статьи Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые, по мнению заявителя, были нарушены. Кроме того, им должны быть представлены документы, подтверждающие, что в России он исчерпал все доступные средства правовой защиты. Такими документами могут быть ответы Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ и др.
Дела решаются палатами. Решения Суда обязательны для государств – участников, а за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы. Судебные издержки с момента подачи жалобы и до ее разрешения несет заявитель. Они составляют как минимум 12 тыс. долл. США.
§ 6
Глава 6
§ 1
Наряду с другими документами к жалобе прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. При этом Закон о Конституционном Суде РФ вменяет в обязанность должностного лица или органа, рассматривающего дело, выдать заявителю копию такого документа по его требованию.
Приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод, Конституционный Суд РФ уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет приостановления производства по делу, хотя оно может быть приостановлено по воле суда или органа.
Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 86) устанавливает широкие пределы проверки конституционности оспариваемого закона, как и в случае рассмотрения дел о конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.
По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических прав принимается одно из двух решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ или создающими возможность не соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае признания закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим Конституции это дело подлежит пересмотру соответствующим органом в обычном порядке.
Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела о проверке конституционности законодательных актов с точки зрения их соответствия экологическим правам.
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИЗащита экологических прав Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Нарушенные экологические права человека и гражданина могут быть защищены и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Эта должность учреждена в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. № 7–П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В. С. Корнилова», установлено противоречие данного Закона положению ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», названный Закон признан противоречащим Конституции РФ в части регулирования экогенного вреда.
Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), существующий в более чем 100 государствах, помогает, дополняет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении других государственных органов с позиций соблюдения и защиты прав граждан[47]. Он назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1–ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Учреждение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
К компетенции Уполномоченного отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом вышеназванный Закон устанавливает, что Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 16). Закон оговаривает условия подачи жалобы относительно сроков. Она должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.
Согласно ст. 20 указанного Закона Уполномоченный, получив жалобу, вправе:
– принять жалобу к рассмотрению;
– разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод;
– передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
– отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в 10–дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
При определенных обстоятельствах Уполномоченный по собственной инициативе имеет право принять меры в пределах своей компетенции по защите интересов людей. К таким обстоятельствам относятся: наличие информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а также случаи, имеющие особое общественное значение или связанные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст. 21).
Для эффективного выполнения своих функций Уполномоченный наделен рядом существенных прав. При проведении проверки по жалобе он вправе:
– беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно – правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
– запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
– получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
– проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
– поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
– знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
– обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
– обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Юридическое, организационное, научно – аналитическое, информационно – справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляет рабочий аппарат.
Защита экологических прав и Европейский Суд по правам человека. С момента, когда Россия стала членом Европейского Совета, ее граждане получили право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский Суд по правам человека. Образование этого Суда было предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли Протокол № 11 к данной Конвенции, который предоставил индивиду, неправительственным организациям и группам лиц возможность направления петиции непосредственно в Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей[48].
Рассмотрим процедуру обращения в Европейский Суд по правам человека.
Заявитель может направить обращение лично либо через адвоката. В обращении указывается его имя, правительство, ответственное за нарушение, объект претензии и статьи Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые, по мнению заявителя, были нарушены. Кроме того, им должны быть представлены документы, подтверждающие, что в России он исчерпал все доступные средства правовой защиты. Такими документами могут быть ответы Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ и др.
Дела решаются палатами. Решения Суда обязательны для государств – участников, а за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы. Судебные издержки с момента подачи жалобы и до ее разрешения несет заявитель. Они составляют как минимум 12 тыс. долл. США.
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИСуд, признав нарушение ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, присудил заявительнице 6 тыс. евро за понесенный моральный вред. Суд указал, что власти Российской Федерации обязаны принять меры для улучшения положения заявителя[49].
Европейский Суд по правам человека удовлетворил иск жительницы Череповца, здоровье которой пострадало вследствие загрязнения атмосферного воздуха металлургическим комбинатом. Ф. проживает в пределах санитарно – защитной зоны комбината. Суд указал на недостаточность принятых государством мер: поставленные цели по сокращению выбросов так и не были достигнуты, санкции не возымели никакого эффекта, а какая‑либо осмысленная экологическая политика отсутствовала.
§ 6
Обязанности каждого по охране природы и бережному отношению к природным богатствам
Структура юридической обязанности соответствует структуре субъективного права и тоже включает в себя четыре компонента: необходимость совершать определенные действия либо воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право[50].
Очевидно, что мы можем рассчитывать на соблюдение принадлежащего нам от рождения права на благоприятную окружающую среду, только если сами будем охранять природу и беречь ее богатства. Без соответствующих обязанностей права и свободы «зависают», не будучи обеспечены должными действиями других лиц, организаций, государства, от которых зависит нормальная реализация этих прав и свобод. Принимая на себя обязательства по обеспечению прав граждан, государство вправе требовать от них правомерного поведения, которое соответствовало бы эталонам, зафиксированным в юридических нормах[51].
Если субъективные экологические права – новое явление российского экологического законодательства, то регламентация обязанностей является традиционным требованием этого законодательства. В ст. 58 Конституции РФ установлена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам. Примерно в такой форме эта обязанность была выражена в предыдущей Конституции РСФСР.
Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам можно рассматривать как правовую и как моральную. Каждый человек и гражданин, если его жизнедеятельность связана с вредным воздействием на окружающую среду и использованием природных богатств, обязан соблюдать соответствующие, адресованные им требования законодательства, нарушение которых влечет правовые последствия. Юридическая ответственность выполняет функцию гарантии исполнения гражданами возложенных на них обязанностей. В то же время в цивилизованном обществе забота о природе, охрана окружающей среды является проявлением культуры этого общества и нравственным долгом его членов. Забота о природе – моральный долг каждого и по отношению к экологическим интересам последующих поколений.
Юридическим критерием соблюдения обязанностей сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам служит осуществление человеком деятельности, связанной с вредным воздействием на окружающую природную среду и природопользованием, в соответствии с требованиями экологического законодательства.
Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем законодательстве Российской Федерации. Статья 11 Закона об охране окружающей среды устанавливает обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства. Обратим внимание на то, что в Конституции РФ субъектом обязанности является «каждый», а в указанном Законе – граждане. Юридическое понятие «каждый» – более широкое.
Наиболее полно обязанности граждан по охране природы и бережному использованию природных богатств как природопользователей определены в природоресурсном законодательстве.
Так, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков, а также лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, экологических, санитарно – гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом и федеральными законами.
Обязанности пользователей других природных ресурсов определены Законом РФ «О недрах» (ст. 22), Водным кодексом РФ (ст. 39), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 40), Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 30).
Нарушение установленных в законодательстве обязанностей влечет применение мер юридической ответственности.
Очевидно, что мы можем рассчитывать на соблюдение принадлежащего нам от рождения права на благоприятную окружающую среду, только если сами будем охранять природу и беречь ее богатства. Без соответствующих обязанностей права и свободы «зависают», не будучи обеспечены должными действиями других лиц, организаций, государства, от которых зависит нормальная реализация этих прав и свобод. Принимая на себя обязательства по обеспечению прав граждан, государство вправе требовать от них правомерного поведения, которое соответствовало бы эталонам, зафиксированным в юридических нормах[51].
Если субъективные экологические права – новое явление российского экологического законодательства, то регламентация обязанностей является традиционным требованием этого законодательства. В ст. 58 Конституции РФ установлена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам. Примерно в такой форме эта обязанность была выражена в предыдущей Конституции РСФСР.
Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам можно рассматривать как правовую и как моральную. Каждый человек и гражданин, если его жизнедеятельность связана с вредным воздействием на окружающую среду и использованием природных богатств, обязан соблюдать соответствующие, адресованные им требования законодательства, нарушение которых влечет правовые последствия. Юридическая ответственность выполняет функцию гарантии исполнения гражданами возложенных на них обязанностей. В то же время в цивилизованном обществе забота о природе, охрана окружающей среды является проявлением культуры этого общества и нравственным долгом его членов. Забота о природе – моральный долг каждого и по отношению к экологическим интересам последующих поколений.
Юридическим критерием соблюдения обязанностей сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам служит осуществление человеком деятельности, связанной с вредным воздействием на окружающую природную среду и природопользованием, в соответствии с требованиями экологического законодательства.
Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем законодательстве Российской Федерации. Статья 11 Закона об охране окружающей среды устанавливает обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства. Обратим внимание на то, что в Конституции РФ субъектом обязанности является «каждый», а в указанном Законе – граждане. Юридическое понятие «каждый» – более широкое.
Наиболее полно обязанности граждан по охране природы и бережному использованию природных богатств как природопользователей определены в природоресурсном законодательстве.
Так, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков, а также лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, экологических, санитарно – гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом и федеральными законами.
Обязанности пользователей других природных ресурсов определены Законом РФ «О недрах» (ст. 22), Водным кодексом РФ (ст. 39), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 40), Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 30).
Нарушение установленных в законодательстве обязанностей влечет применение мер юридической ответственности.
Глава 6
Право собственности на природные ресурсы
§ 1
Природные богатства – общественное достояние
Отношения собственности занимают доминирующее положение в системе общественных отношений, регулируемых правом. С одной стороны, обладание собственностью связывается с обладанием властью, в том числе государственной. С другой – собственность ассоциируется с достатком, богатством его обладателя.
России с природными ресурсами «повезло». Нашим запасам может позавидовать любая другая страна, несмотря на нещадную эксплуатацию природы в последние десятилетия.
Пример стран Юго – Восточной Азии убеждает, что богатство народа в известной степени косвенно связано с богатством природы. Но все‑таки, если в стране природа богата, то почему беден народ?
В контексте экологического права здесь может быть поставлен ряд вопросов. Какие отношения права собственности на природные ресурсы являются специфическими для экологического права? Как связан институт права собственности на природные ресурсы с достижением целей эколого – правовых норм? Какое влияние форма собственности на природные ресурсы оказывает на возможности обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятного состояния окружающей среды?
В соответствии с российским правом природные ресурсы и предметы социальной среды как объекты собственности могут находиться в гражданском обороте. В то же время нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как имуществом, находящимся в гражданском обороте. Один объект создан природой, без малейшего приложения труда человека, другой – гением человека.
Природа вечна, в ее лоне в соответствии с законами развития природы будут рождаться и жить все новые и новые поколения людей, как это было и несколько миллионов лет назад. Заводы и прочие объекты социальной сферы – вещи преходящие. Поэтому нам важно решить: кому должна принадлежать природа, ее ресурсы, кто ими может наиболее умело распорядиться, чтобы, удовлетворив потребности настоящего поколения, не ущемить интересы будущих поколений. Мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли ее в долг у наших детей. И, как ответственные отцы семейства, мы должны распоряжаться природой соответственно.
Поэтому правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Если исторически посмотреть на природу в правовом контексте, то в римском праве имелась категория «общих для всех вещей». Правда, в их состав входил весьма ограниченный круг природных «вещей» – воздух, солнце, проточная вода, море. Изначально они не могли находиться в чьей‑либо собственности, были только в общественном пользовании.
Если каждый имеет субъективное право на благоприятную окружающую среду, то в какой степени могут быть удовлетворены физиологические, экономические, рекреационные, эстетические и иные удовлетворяемые природой потребности субъекта, если природа находится в собственности иных субъектов? Как наше субъективное право должно соотноситься с объективным правом собственности государства или муниципалитета на природные ресурсы?
С учетом места человека в природе, особой роли природных ресурсов в общественном развитии, ответственности человека за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является развитие правовой доктрины и права окружающей среды в рамках концепции природных ресурсов как общественного достояния. Главная идея этой концепции ранее была выражена в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально – экономического развития и благосостояния человека». Особо следует подчеркнуть, что эта концепция в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.
Понятие природных ресурсов как общественного достояния может на первый взгляд ассоциироваться с понятием общенародной собственности на природные ресурсы, или всенародного достояния. Закрепленная в таком виде в советских конституциях и иных социалистических законах общенародная собственность была не чем иным, как идеологическим штампом, лозунгом, не имеющим юридического смысла, являясь в действительности той же государственной социалистической собственностью со всеми вытекающими из этого последствиями. Применительно к нашей концепции общественного достояния она должна иметь определенное юридическое значение. В смысле наличия правовых гарантий того, что, реализуя полномочия по распоряжению природным ресурсом, его собственник обязан учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам.
России с природными ресурсами «повезло». Нашим запасам может позавидовать любая другая страна, несмотря на нещадную эксплуатацию природы в последние десятилетия.
По данным Комитета РФ по геологии и использованию недр на апрель 1996 г., по объемам разведанных запасов минерального сырья Россия занимает ведущее положение в мире. При площади территории в 10 % земли (от планетарной) в недрах России сосредоточено 12–13 % мировых запасов нефти, 35 % – газа, 12 % – угля, значительная часть запасов золота, алмазов, железных руд, цветных и редких металлов.Но если природа так щедра, почему так беден народ России?! По некоторым данным, более 25 % россиян проживает за чертой бедности. Одновременно на Земле имеется немало государств, лишенных многих важнейших природных ресурсов, однако достаточно богатых. Это относится, в частности, к государствам Юго – Восточной Азии, к Японии и другим.
По более поздним данным, в недрах России сосредоточены 30 % мировых запасов природного газа, 50 % алмазов, 25 % запасов никеля, 17 % олова, почти 10 % запасов нефти[52]. По другим оценкам, объемы запасов ресурсов недр, о которых сообщается, преувеличены. Специалистами обращается внимание на очевидный сдвиг реальной экономической деятельности в стране в сторону ресурсопотребления, причем приоритет все более отдается использованию невозобновимой части естественных активов – полезных ископаемых. Запасы нефти, газа и многих важнейших руд у нас не столь велики, если учесть их на душу населения и если соотнести с себестоимостью добычи в малодоступных территориях с суровым климатом[53].
Необыкновенно богата Россия также водными и лесными ресурсами, ресурсами животного мира. По обеспеченности населения водными ресурсами Россия находится на втором месте после Бразилии – в год на одного жителя у нас приходится около 30 тыс. куб. м.
Россия – без преувеличения – величайшая лесная держава мира. На ее долю приходится 22 % всех лесов земного шара. Площадь наших лесов составляет более 850 млн гектаров, больше чем в любой другой стране[54].
Пример стран Юго – Восточной Азии убеждает, что богатство народа в известной степени косвенно связано с богатством природы. Но все‑таки, если в стране природа богата, то почему беден народ?
В контексте экологического права здесь может быть поставлен ряд вопросов. Какие отношения права собственности на природные ресурсы являются специфическими для экологического права? Как связан институт права собственности на природные ресурсы с достижением целей эколого – правовых норм? Какое влияние форма собственности на природные ресурсы оказывает на возможности обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятного состояния окружающей среды?
В соответствии с российским правом природные ресурсы и предметы социальной среды как объекты собственности могут находиться в гражданском обороте. В то же время нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как имуществом, находящимся в гражданском обороте. Один объект создан природой, без малейшего приложения труда человека, другой – гением человека.
Природа вечна, в ее лоне в соответствии с законами развития природы будут рождаться и жить все новые и новые поколения людей, как это было и несколько миллионов лет назад. Заводы и прочие объекты социальной сферы – вещи преходящие. Поэтому нам важно решить: кому должна принадлежать природа, ее ресурсы, кто ими может наиболее умело распорядиться, чтобы, удовлетворив потребности настоящего поколения, не ущемить интересы будущих поколений. Мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли ее в долг у наших детей. И, как ответственные отцы семейства, мы должны распоряжаться природой соответственно.
Поэтому правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Если исторически посмотреть на природу в правовом контексте, то в римском праве имелась категория «общих для всех вещей». Правда, в их состав входил весьма ограниченный круг природных «вещей» – воздух, солнце, проточная вода, море. Изначально они не могли находиться в чьей‑либо собственности, были только в общественном пользовании.
Если каждый имеет субъективное право на благоприятную окружающую среду, то в какой степени могут быть удовлетворены физиологические, экономические, рекреационные, эстетические и иные удовлетворяемые природой потребности субъекта, если природа находится в собственности иных субъектов? Как наше субъективное право должно соотноситься с объективным правом собственности государства или муниципалитета на природные ресурсы?
С учетом места человека в природе, особой роли природных ресурсов в общественном развитии, ответственности человека за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является развитие правовой доктрины и права окружающей среды в рамках концепции природных ресурсов как общественного достояния. Главная идея этой концепции ранее была выражена в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально – экономического развития и благосостояния человека». Особо следует подчеркнуть, что эта концепция в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.
Понятие природных ресурсов как общественного достояния может на первый взгляд ассоциироваться с понятием общенародной собственности на природные ресурсы, или всенародного достояния. Закрепленная в таком виде в советских конституциях и иных социалистических законах общенародная собственность была не чем иным, как идеологическим штампом, лозунгом, не имеющим юридического смысла, являясь в действительности той же государственной социалистической собственностью со всеми вытекающими из этого последствиями. Применительно к нашей концепции общественного достояния она должна иметь определенное юридическое значение. В смысле наличия правовых гарантий того, что, реализуя полномочия по распоряжению природным ресурсом, его собственник обязан учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам.