Страница:
Особая роль в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной труда, принадлежит федеральным органам исполнительной власти, наделенным контрольными и надзорными функциями в области условий труда.
Под функциями указанных органов по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов[28].
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, являются федеральные службы. Федеральные агентства вправе осуществлять функции по контролю и надзору лишь в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[29].
К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными и надзорными функциями в области охраны труда, относятся:
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).
Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда (ч. 2 ст. 216 ТК РФ). Кроме того, указанным органам полагается осуществлять свою деятельность в этой области во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Такое взаимодействие может способствовать повышению эффективности их управленческой деятельности в области охраны труда. Например, весьма плодотворным может быть взаимодействие с Федеральной службой государственной статистики (Росстатом). Названная федеральная служба, руководимая Правительством РФ, является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны[30]. Указанная статистическая информация содержит, в частности, данные о численности занятых в экономике; об удельном весе работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, включая женщин; о производственном травматизме, в том числе со смертельным исходом; о профессиональной заболеваемости и другие сведения о работниках и условиях их труда.
В установленном порядке Росстат представляет статистическую информацию Правительству РФ, иным органам государственной власти органам местного самоуправления[31]. Данная информация может использоваться ими как в целях осуществления нормотворческой деятельности, так и для осуществления управленческой деятельности в области охраны труда.
Ценной для осуществления управления охраной труда является также информация по вопросам стандартизации. Стандартизация проводится для повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, содействия соблюдению требований технических регламентов и др. (см. ст. 11 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»)[32].
Функции национального органа по стандартизации[33] осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование). Названное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Однако Ростехрегулирование осуществляет утверждение национальных стандартов, их официальное опубликование и учет; ведет учет правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; осуществляет ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, единой информационной системы по техническому регулированию, перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, и другие действия. Тем самым оно обеспечивает субъектов государственного управления охраной труда информацией, необходимой им для осуществления эффективной управленческой деятельности в области охраны труда.
Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий (ч. 4 ст. 216 ТК РФ).
Так, федеральные органы исполнительной власти, наделенные функциями по принятию нормативных правовых актов по охране труда, устанавливают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов определенные правила поведения в области охраны труда, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, тем самым реализуют свои властные полномочия по управлению охраной труда и на региональном уровне.
Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и обеспечивает соблюдение этими органами прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов. По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Правительство РФ осуществляет контроль также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе за деятельностью по управлению охраной труда (ч. 1 и 2 ст. 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Что касается полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий, то эти полномочия устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 6 Закона Архангельской области от 10 ноября 2005 г. № 11006-03 «О государственном управлении охраной труда на территории Архангельской области» к полномочиям администрации Архангельской области в сфере охраны труда отнесены:
реализация на территории Архангельской области единой государственной политики в сфере охраны труда;
принятие постановлений, распоряжений администрации области об охране труда;
разработка проектов социально-экономических целевых программ Архангельской области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда и представление их администрации области для внесения в Архангельское областное собрание депутатов;
обеспечение развития межрегионального и международного сотрудничества в сфере охраны труда и другие полномочия.
Названный Закон определил также полномочия исполнительного органа государственной власти Архангельской области по труду и возложил на него:
осуществление государственного управления охраной труда на территории области;
организацию взаимодействия с органами государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, органами прокуратуры, профессиональными союзами, объединениями работодателей в решении проблем охраны труда;
координацию работы исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления области в сфере охраны труда;
участие в установленном порядке в разработке и реализации социально-экономических целевых программ области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда;
разработку совместно с другими субъектами управления охраной труда мероприятий по улучшению условий труда и многие другие полномочия (ст. 7 Закона)[34].
Статьями 9—12.2 Закона г. Москвы от 14 марта 2001 г. № 7 «Об охране труда в городе Москве» (с посл. изм.)[35] определены не только полномочия Правительства Москвы по государственному управлению в области охраны труда, но и соответствующие полномочия специально уполномоченного органа Правительства Москвы по труду, а также отраслевых органов исполнительной власти г. Москвы, функциональных и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.
Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 216 ТК РФ).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются только органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления поселений такими полномочиями по общему правилу не наделяются.
Финансовое обеспечение указанных полномочий производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Однако в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
В законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда полагается предусматривать:
вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль, и др.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованием на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств[36].
Как эти правила соблюдаются на практике, видно из содержания Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 г. № 84-5-ОЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области» (с посл. изм. и доп.).
В соответствии с этим Законом государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления ряда конкретных муниципальных образований и органы местного самоуправления муниципальных районов Архангельской области (ст. 26 Закона).
Что касается государственных полномочий, переданных указанным органам, то к ним отнесены следующие государственные полномочия:
оказание методической помощи в создании служб охраны труда и организации их работы в предприятиях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования;
содействие работодателям в организации обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда;
анализ состояния условий и охраны труда, состояния и причин производственного травматизма на территории муниципального образования;
получение и хранение сведений о групповых несчастных случаях на производстве, тяжелых несчастных случаях на производстве со смертельным исходом; участие в качестве представителей в составе комиссий по расследованию групповых несчастных случаев на производстве, тяжелых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом;
оказание практической помощи организациям в проведении аттестации рабочих мест по условиям труда и сертификации работ по охране труда в организациях, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (ст. 27 Закона).
Контроль за осуществлением указанных полномочий осуществляют исполнительные органы государственной власти Архангельской области (ст. 30 Закона)[37].
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением (ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3).
§ 4. Установление государственных нормативных требований охраны труда
Рассмотренные социальные функции государства в области охраны труда свидетельствуют о том, что они осуществляются в соответствии с законодательством. Ведущая роль в массиве нормативных правовых актов, регулирующих отношения в этой области, принадлежит Конституции РФ, поскольку она закрепила право граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (п. 3 ст. 37), обязанность государства по защите прав и свобод граждан (ст. 2), а также определила механизм защиты этих прав и свобод (ст. 30, 33, 45, 46, 48). Согласно ст. 15 (п. 1) Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Кроме того, Конституция РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Это позволяет использовать международные нормы в процессе совершенствования национального законодательства в качестве образца и критерия толкования законодательных норм, применяемых на практике.
Законы и иные нормативные правовые акты, принятые исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ в целях регулирования социальных отношений в обществе, содержат и нормы об охране труда работников, включая государственные нормативные требования охраны труда, которыми устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Значительное число государственных нормативных требований охраны труда содержится в Трудовом кодексе. Так, Трудовой кодекс устанавливает возраст, с которого допускается заключение трудового договора (ст. 63); запрещает применение труда лиц в возрасте до 18 лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах (ч. 1 ст. 265); запрещает переноску и передвижение работниками в возрасте до 18 лет тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы (ч. 2 ст. 265), а также привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время (ст. 268); ограничивает применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах, за исключением нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию (ч. 1 ст. 253) и устанавливает другие требования к организации их труда (ч. 2 ст. 253, ч. 1 ст. 254, 255, ч. 1 ст. 259); требует соблюдения определенных правил при организации труда инвалидов (ч. 1 ст. 94, ст. 224); предусматривает необходимость осуществления комплекса мер, обеспечивающих безопасность работников в процессе трудовой деятельности (ст. 212, 215, 216.1).
Государственные нормативные требования охраны труда, закрепленные в других федеральных законах, направлены чаще всего на обеспечение защиты жизни и здоровья населения (включая работающих) и окружающей среды при использовании атомной энергии, при работе с источниками ионизирующих излучений, проведении работ на опасных производственных объектах, цехах, участках, где получаются, используются, перерабатываются, хранятся, уничтожаются, транспортируются опасные вещества[38], и в других случаях.
Значительная часть государственных нормативных требований охраны труда содержится в настоящее время в подзаконных нормативных правовых актах, издаваемых на федеральном и региональном уровнях.
В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 211 ТК РФ порядок разработки, утверждения и изменения нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, устанавливается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Однако к настоящему времени указанный порядок еще не разработан. В части, не противоречащей законодательству, сохраняют свое значение постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда[39] и Методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утв. постановлением Минтруда России от 17 декабря 2002 г. № 80[40].
Названное выше постановление Правительства РФ предусматривает, что действующая система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, включает:
межотраслевые правила по охране труда (ПОТ Р М), межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИ Р М);
отраслевые правила по охране труда (ПОТ Р О), типовые инструкции по охране труда (ТИ Р О);
правила безопасности (ПБ), правила устройства и безопасной эксплуатации (ПУБЭ), инструкции по безопасности (ИБ);
государственные стандарты системы стандартов безопасности труда (ГОТСТ Р ССБТ);
строительные нормы и правила (СНиП), своды правил по проектированию и строительству (СП);
государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы; санитарные правила (СП), гигиенические нормативы (ГН), санитарные правила и нормы (СанПиН), санитарные нормы (СН).
В силу ч. 2 ст. 211 ТК государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Однако на практике данная норма Трудового кодекса столкнулась с иным подходом к разработке, применению и исполнению обязательных требований к продукции, или связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулировании»[41] обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая, изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны устанавливаться техническими регламентами – документами, принятыми международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Технические регламенты должны быть приняты в течение 7 лет со дня вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании»[42].
Со дня вступления в силу этого Закона впредь до введения в действие соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей (п. 1 ст. 46 названного Закона).
Программа разработки конкретных технических регламентов и сроки их разработки утверждены распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р[43] в редакции распоряжения Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781-р[44].
Длительность периода разработки технических регламентов и недостаточная полнота указанных переходных положений для решения многих практических вопросов обусловили необходимость совершенствования законодательства о техническом регулировании. В частности, в соответствии с подп. «б» п. 28 Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»[45] ст. 46 изменяемого Закона дополнена п. 1.1 следующего содержания: «До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти… в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке с учетом определенных настоящей статьей особенностей изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти – в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов…».
Под функциями указанных органов по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов[28].
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, являются федеральные службы. Федеральные агентства вправе осуществлять функции по контролю и надзору лишь в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[29].
К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными и надзорными функциями в области охраны труда, относятся:
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).
Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда (ч. 2 ст. 216 ТК РФ). Кроме того, указанным органам полагается осуществлять свою деятельность в этой области во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Такое взаимодействие может способствовать повышению эффективности их управленческой деятельности в области охраны труда. Например, весьма плодотворным может быть взаимодействие с Федеральной службой государственной статистики (Росстатом). Названная федеральная служба, руководимая Правительством РФ, является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны[30]. Указанная статистическая информация содержит, в частности, данные о численности занятых в экономике; об удельном весе работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, включая женщин; о производственном травматизме, в том числе со смертельным исходом; о профессиональной заболеваемости и другие сведения о работниках и условиях их труда.
В установленном порядке Росстат представляет статистическую информацию Правительству РФ, иным органам государственной власти органам местного самоуправления[31]. Данная информация может использоваться ими как в целях осуществления нормотворческой деятельности, так и для осуществления управленческой деятельности в области охраны труда.
Ценной для осуществления управления охраной труда является также информация по вопросам стандартизации. Стандартизация проводится для повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, содействия соблюдению требований технических регламентов и др. (см. ст. 11 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»)[32].
Функции национального органа по стандартизации[33] осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование). Названное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Однако Ростехрегулирование осуществляет утверждение национальных стандартов, их официальное опубликование и учет; ведет учет правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; осуществляет ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, единой информационной системы по техническому регулированию, перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, и другие действия. Тем самым оно обеспечивает субъектов государственного управления охраной труда информацией, необходимой им для осуществления эффективной управленческой деятельности в области охраны труда.
Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий (ч. 4 ст. 216 ТК РФ).
Так, федеральные органы исполнительной власти, наделенные функциями по принятию нормативных правовых актов по охране труда, устанавливают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов определенные правила поведения в области охраны труда, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, тем самым реализуют свои властные полномочия по управлению охраной труда и на региональном уровне.
Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и обеспечивает соблюдение этими органами прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов. По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Правительство РФ осуществляет контроль также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе за деятельностью по управлению охраной труда (ч. 1 и 2 ст. 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Что касается полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий, то эти полномочия устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 6 Закона Архангельской области от 10 ноября 2005 г. № 11006-03 «О государственном управлении охраной труда на территории Архангельской области» к полномочиям администрации Архангельской области в сфере охраны труда отнесены:
реализация на территории Архангельской области единой государственной политики в сфере охраны труда;
принятие постановлений, распоряжений администрации области об охране труда;
разработка проектов социально-экономических целевых программ Архангельской области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда и представление их администрации области для внесения в Архангельское областное собрание депутатов;
обеспечение развития межрегионального и международного сотрудничества в сфере охраны труда и другие полномочия.
Названный Закон определил также полномочия исполнительного органа государственной власти Архангельской области по труду и возложил на него:
осуществление государственного управления охраной труда на территории области;
организацию взаимодействия с органами государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, органами прокуратуры, профессиональными союзами, объединениями работодателей в решении проблем охраны труда;
координацию работы исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления области в сфере охраны труда;
участие в установленном порядке в разработке и реализации социально-экономических целевых программ области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда;
разработку совместно с другими субъектами управления охраной труда мероприятий по улучшению условий труда и многие другие полномочия (ст. 7 Закона)[34].
Статьями 9—12.2 Закона г. Москвы от 14 марта 2001 г. № 7 «Об охране труда в городе Москве» (с посл. изм.)[35] определены не только полномочия Правительства Москвы по государственному управлению в области охраны труда, но и соответствующие полномочия специально уполномоченного органа Правительства Москвы по труду, а также отраслевых органов исполнительной власти г. Москвы, функциональных и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.
Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 216 ТК РФ).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются только органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления поселений такими полномочиями по общему правилу не наделяются.
Финансовое обеспечение указанных полномочий производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Однако в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
В законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда полагается предусматривать:
вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль, и др.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованием на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств[36].
Как эти правила соблюдаются на практике, видно из содержания Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 г. № 84-5-ОЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области» (с посл. изм. и доп.).
В соответствии с этим Законом государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления ряда конкретных муниципальных образований и органы местного самоуправления муниципальных районов Архангельской области (ст. 26 Закона).
Что касается государственных полномочий, переданных указанным органам, то к ним отнесены следующие государственные полномочия:
оказание методической помощи в создании служб охраны труда и организации их работы в предприятиях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования;
содействие работодателям в организации обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда;
анализ состояния условий и охраны труда, состояния и причин производственного травматизма на территории муниципального образования;
получение и хранение сведений о групповых несчастных случаях на производстве, тяжелых несчастных случаях на производстве со смертельным исходом; участие в качестве представителей в составе комиссий по расследованию групповых несчастных случаев на производстве, тяжелых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом;
оказание практической помощи организациям в проведении аттестации рабочих мест по условиям труда и сертификации работ по охране труда в организациях, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (ст. 27 Закона).
Контроль за осуществлением указанных полномочий осуществляют исполнительные органы государственной власти Архангельской области (ст. 30 Закона)[37].
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением (ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3).
§ 4. Установление государственных нормативных требований охраны труда
Рассмотренные социальные функции государства в области охраны труда свидетельствуют о том, что они осуществляются в соответствии с законодательством. Ведущая роль в массиве нормативных правовых актов, регулирующих отношения в этой области, принадлежит Конституции РФ, поскольку она закрепила право граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (п. 3 ст. 37), обязанность государства по защите прав и свобод граждан (ст. 2), а также определила механизм защиты этих прав и свобод (ст. 30, 33, 45, 46, 48). Согласно ст. 15 (п. 1) Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Кроме того, Конституция РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Это позволяет использовать международные нормы в процессе совершенствования национального законодательства в качестве образца и критерия толкования законодательных норм, применяемых на практике.
Законы и иные нормативные правовые акты, принятые исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ в целях регулирования социальных отношений в обществе, содержат и нормы об охране труда работников, включая государственные нормативные требования охраны труда, которыми устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Значительное число государственных нормативных требований охраны труда содержится в Трудовом кодексе. Так, Трудовой кодекс устанавливает возраст, с которого допускается заключение трудового договора (ст. 63); запрещает применение труда лиц в возрасте до 18 лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах (ч. 1 ст. 265); запрещает переноску и передвижение работниками в возрасте до 18 лет тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы (ч. 2 ст. 265), а также привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время (ст. 268); ограничивает применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах, за исключением нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию (ч. 1 ст. 253) и устанавливает другие требования к организации их труда (ч. 2 ст. 253, ч. 1 ст. 254, 255, ч. 1 ст. 259); требует соблюдения определенных правил при организации труда инвалидов (ч. 1 ст. 94, ст. 224); предусматривает необходимость осуществления комплекса мер, обеспечивающих безопасность работников в процессе трудовой деятельности (ст. 212, 215, 216.1).
Государственные нормативные требования охраны труда, закрепленные в других федеральных законах, направлены чаще всего на обеспечение защиты жизни и здоровья населения (включая работающих) и окружающей среды при использовании атомной энергии, при работе с источниками ионизирующих излучений, проведении работ на опасных производственных объектах, цехах, участках, где получаются, используются, перерабатываются, хранятся, уничтожаются, транспортируются опасные вещества[38], и в других случаях.
Значительная часть государственных нормативных требований охраны труда содержится в настоящее время в подзаконных нормативных правовых актах, издаваемых на федеральном и региональном уровнях.
В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 211 ТК РФ порядок разработки, утверждения и изменения нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, устанавливается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Однако к настоящему времени указанный порядок еще не разработан. В части, не противоречащей законодательству, сохраняют свое значение постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда[39] и Методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утв. постановлением Минтруда России от 17 декабря 2002 г. № 80[40].
Названное выше постановление Правительства РФ предусматривает, что действующая система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, включает:
межотраслевые правила по охране труда (ПОТ Р М), межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИ Р М);
отраслевые правила по охране труда (ПОТ Р О), типовые инструкции по охране труда (ТИ Р О);
правила безопасности (ПБ), правила устройства и безопасной эксплуатации (ПУБЭ), инструкции по безопасности (ИБ);
государственные стандарты системы стандартов безопасности труда (ГОТСТ Р ССБТ);
строительные нормы и правила (СНиП), своды правил по проектированию и строительству (СП);
государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы; санитарные правила (СП), гигиенические нормативы (ГН), санитарные правила и нормы (СанПиН), санитарные нормы (СН).
В силу ч. 2 ст. 211 ТК государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Однако на практике данная норма Трудового кодекса столкнулась с иным подходом к разработке, применению и исполнению обязательных требований к продукции, или связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулировании»[41] обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая, изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны устанавливаться техническими регламентами – документами, принятыми международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Технические регламенты должны быть приняты в течение 7 лет со дня вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании»[42].
Со дня вступления в силу этого Закона впредь до введения в действие соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей (п. 1 ст. 46 названного Закона).
Программа разработки конкретных технических регламентов и сроки их разработки утверждены распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р[43] в редакции распоряжения Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781-р[44].
Длительность периода разработки технических регламентов и недостаточная полнота указанных переходных положений для решения многих практических вопросов обусловили необходимость совершенствования законодательства о техническом регулировании. В частности, в соответствии с подп. «б» п. 28 Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»[45] ст. 46 изменяемого Закона дополнена п. 1.1 следующего содержания: «До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти… в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке с учетом определенных настоящей статьей особенностей изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти – в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов…».