Внешним признаком кодификационного акта, жестко связанным с его сущностью и содержанием и во многом ими определяемым, является наименование этого акта. В современной практике правотворчества используются различные виды кодификационных актов, имеющих достаточно устоявшееся наименование: «Основы законодательства», «Кодекс», «Положение», «Устав», «Правила», «Инструкция».
В отечественной научной литературе по проблемам практического законотворчества, в ряде нормативных правовых источников указывается на совокупность наиболее характерных черт кодекса как одной из форм закона. Эти черты в сжатом виде могут быть сведены к следующему.
кодекс – это систематизированный свод актов, правил, норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений;
кодекс – форма закона, содержащего нормы, наиболее полно и комплексно регулирующие достаточно большой круг общественных отношений, относящихся к сфере общественной жизни;
для кодекса характерны наибольшая стабильность и своеобразное доминирующее положение в соответствующей отрасли права;
кодекс – это основной законодательный акт, с которым своеобразно соотносятся иные акты данной отрасли права (законодательства);
нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей;
кодекс принимается в условиях, когда необходимо создать или конкретным образом изменить правовое регулирование в той или иной сфере, либо при накоплении громадного нормативного массива, требующего новых способов его структурирования;
кодексу свойственна сложная структура, что выражается в наличии частей, разделов, глав, абзацев, статей, частей и пунктов статей;
содержанию кодекса свойственны наибольший нормативный объем, масштабность регулирования, установления принципов и уровней основных элементов этого регулирования;
кодекс принимается по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, причем речь идет о предметах, требующих единообразного регулирования;
кодекс содержит всю или основную массу норм, регулирующих ту или иную сферу общественных отношений;
основной целью кодекса является обеспечение единообразного регулирования той или иной сферы общественных отношений в масштабах всей страны;
расположение правовых норм в кодексе производится в порядке, отражающем систему данной отрасли права;
кодекс – законодательный акт, непосредственно выражающий собой существование единого правового пространства в определенной сфере общественных отношений в масштабе всего государства независимо от его (государства) формы устройства – унитарной или федеративной;
нормы статей кодекса имеют прямое действие, т. е. правоприменитель (органы правления, суд, правоохранительные органы, должностные и иные уполномоченные лица этих и иных органов) при принятии правового решения руководствуются непосредственно нормами данного кодекса[99].
Есть и другие подходы к характеристике признаков отраслевого кодификационного акта. «Составление кодекса, – писал в связи с этим А.Ф. Шебанов, – есть большая и сложная работа, требующая высокого уровня развития законодательной техники и правовой науки. И по существу, и по форме кодекс является новым законодательным актом, заменяющим ранее действовавшие нормативные акты по этим вопросам»[100]. Система признаков отраслевого кодификационного акта детально описана в научных трудах советского периода. Такие исследования проводились в основном в направлении определения нормативной природы кодификационных актов, установления оснований их классификации и т. п.[101]. Данные разработки имеют большую научную ценность, поскольку создают теоретическую платформу для дальнейших изысканий в этой сфере. Современный доктринальный подход в принципе также продолжает эту традицию.
Так, A.C. Соминский рассматривал отличительные черты кодификационного акта через признаки кодификации как формы упорядочения законодательства и способа создания первого. В частности, он отмечал, что основными признаками кодификации являются, во-первых, переработка действующего законодательства, создание нового акта, вносящего те или иные существенные изменения в регулирование общественных отношений, и, во-вторых, то, что в результате создается сводный акт, регулирующий ту или иную значительную область общественных отношений. Последнее свойство кодификации, по мнению автора, позволяет привести нормы, связанные с внутренним единством, в стройную систему, основанную на общих принципах[102]. В.В. Тишенко считал одним из обязательных требований для признания нормативного акта кодификационным то, что он должен являться итогом кодификационной работы, в особенности такой ее важнейшей стороны, как систематизация юридических норм. Автор выделяет также другие признаки, свидетельствующие о новизне и сводном характере По его мнению, кодификационный акт должен вносить существенные изменения в содержание правового регулирования и систему нормативных актов; с достаточной полнотой регулировать правовые отношения, охватываемые отраслью советского законодательства либо одним или несколькими ее институтами[103].
В юридической литературе показано влияние кодификации на свойства кодификационного акта и с точки зрения сущности кодификационного процесса. «Кодифицированные акты – это не просто результат систематизации юридических норм, – подчеркивает С. С. Алексеев, – но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм. Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это и придает особую юридическую силу кодификационным актам». Таким образом, кодификация – это не только переработка (внутренняя и внешняя) и объединение нормативного материала, но и процесс формирования нормативных обобщений. Включение названных обобщений в кодификационный акт сообщает ему такой уровень регулирующего воздействия, который позволяет этому акту возглавить ту или иную отрасль законодательства[104].
В литературе нередко признаки отраслевого кодификационного акта рассматриваются как собственные его свойства, вне прямой (непосредственной) связи с процессом кодификации. Названный подход, безусловно, имеет свои научные резоны, поскольку акцентирует внимание на кодексе как таковом. Так, A.B. Мицкевич выделяет следующие признаки кодификационных законов: 1) их сводный характер, позволяющий с наибольшей полнотой и правильностью сформулировать общую часть, содержащую принципы и общие начала регулирования в данной отрасли права или отрасли законодательства; 2) закрепление общих начал приобретает наибольшую стабильность и наибольшее влияние на всю систему норм в данной области советского права вследствие наивысшей юридической силы основ законодательства и кодекса законов как акта фундаментального и принимаемого на длительный срок[105]. Анализируя содержание Основ законодательства как кодифицированного акта, С.В. Поленина определяет такие его характерные черты: «…1) в нем закрепляются общие положения соответствующих подотраслей и институтов законодательства; 2) содержится общая часть (имеет место в Основах отраслей законодательства, адекватных отраслям права); 3) содержатся принципы права; 4) содержатся дефинитивные и коллизионные нормы»[106]. Обобщая имеющиеся в литературе определения кодификационного акта, Т.Н. Рахманина формулирует два наиболее важных, с ее точки зрения, признака, на которых обычно акцентируется внимание ученых, – сводный характер и новизна акта, и предлагает расширить их перечень[107]. Данный акт описывается автором с различных точек зрения: масштабов сферы его действия, места в системе нормативных актов отдельной отрасли законодательства, объема, новизны его содержания, форм существования и др. На основе анализа всех заявленных признаков Т.Н. Рахманина делает следующий вывод: «…кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно стабильных общественных отношений. Это сводный, систематизированный нормативный акт, отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и высокой степенью обобщенности нормативного материала»[108].
Раскрывая проблему преемственности между кодексами, В.А. Рыбаков увидел ее проявление в сохранении особенностей кодекса как юридического акта. Для него, отмечает автор, характерны: «а) полнота регулирования отношений; б) единообразие регулирования; в) закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; г) отражение крупных юридических теорий и концепций; д) лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс применения»[109]. Приведенные позиции ученых подтверждают высказанное выше суждение о том, что при описании сущности отраслевого кодекса предлагается различный «набор» признаков, лежащих в разных плоскостях. Так, одни его признаки выражают сущность кодификации (новизна и сводный характер акта); другие (например, виды закрепляемых норм) отражают содержание кодекса; третьи (наличие общей части и др.) говорят о структурных особенностях этого акта. Подводя итог, отметим, что, по справедливому мнению большинства ученых, кодификационный акт закрепляет принципы отрасли права, имеет максимально широкую для данной отрасли законодательства сферу действия, включает в себя нормы общего характера[110]. Именно в этих чертах отраслевого кодекса содержится возможность наиболее полного отражения им юридического своеобразия конкретной отрасли права.
Таким образом, отраслевой кодификационный акт как результат кодификации обладает следующими признаками: 1) носит сводный характер; 2) является новым; 3) содержит нормативные обобщения. Другие же признаки, на которые обращается внимание в юридической литературе, либо детализируют названные признаки, либо отражают иные (непосредственно не основанные на свойствах кодификации) качества данного акта.
Содержание признака сводности описывается в юридической литературе, условно говоря, в двух основных параметрах: количественном и качественном.
Количественная сторона этого признака выражается либо через предмет регулирования (общественные отношения, группа вопросов), либо путем акцентирования внимания на нормативной составляющей акта (отрасль законодательства, комплекс норм (правовой институт), взаимосвязанная совокупность институтов права), либо с одновременным использованием обоих указанных выше приемов. В первом случае говорят об обширности области регулируемых кодификационным актом общественных отношений[111], о максимальной полноте и охвате им определенной группы вопросов[112] и т. д. Во втором – подчеркивается, что такой акт всегда объединяет значительную группу норм, которая должна представлять собой нормативную общность по уровню не ниже правового института[113]. Как видим, независимо от формы описания количественной стороны признака сводности речь, по сути, идет об одном и том же: о широте воздействия данного акта на правовую действительность.
Качественный аспект изучаемого признака заключается в анализе либо особенностей объединяемых указанным актом норм, либо самих подходов к регулированию отношений. Смысл сводного характера отраслевого кодификационного акта, с нашей точки зрения, заключается в сведении (объединении) в одном акте определенной группы норм на уровне не ниже правового института.
Новизна как признак кодификационного акта может иметь различную степень. Если такой акт в той или иной сфере отношений издается впервые, то, естественно, он будет отличаться существенной новизной. В то же время он не может претендовать на абсолютную новизну, поскольку этот акт не возникает на пустом месте: до кодификации, результатом которой акт явился, всегда идет накопление нормативного материала.
Если сфера законодательства, в которой создается кодекс, ранее уже была кодифицирована, то степень его новизны зависит от глубины переработки нормативных положений предыдущего кодекса. Например, поскольку гражданское законодательство в значительной мере закрепляет экономические условия функционирования российского общества, то переход от административно-командной системы к рыночной экономике не мог не повлиять самым существенным образом на содержание действующего ГК РФ: он урегулировал принципиально новые общественные отношения.
Третий признак отраслевого кодификационного акта (наличие в нем нормативных обобщений) нередко связывается с таким структурно-формальным признаком кодекса, как наличие общей части. И это не случайно. Именно в общей части нормативные обобщения, отражающие принципы функционирования отрасли права (правового института (взаимосвязанных институтов)), находят свое закрепление. Наиболее ярко указанная связь проявляется в ныне действующем ГК РФ, построенном по пандектной системе. Таким образом, наличие общей части предопределяется не только качествами самого кодификационного акта, но и принятой системой построения кодекса. Как отмечалось, именно включение названных обобщений в кодификационный акт позволяет ему достигнуть такого уровня регулирующего воздействия, который позволяет данному акту возглавить ту или иную отрасль законодательства[114].
На основании наличия кодифицированного акта формируется та или иная законодательная отрасль. Однако природу кодифицированного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко; это не обязательно основы законодательства или кодексы; это может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько изначально необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.
Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.
Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи – совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме того, возникает больше возможностей для возникновения пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.
В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой[115].
Ю.А. Тихомиров, говоря о некоторых общих тенденциях развития законодательства, рассматривает следующие возможные сценарии развития законодательства. Вариант первый – ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов – не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов. Вариант второй – параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ – может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов. Вариант третий – сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов – может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране. Вариант четвертый – игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, – может ослабить социальный эффект действия законов. Вариант пятый – недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи – будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране[116].
Нетрудно понять, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на основе какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.
Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях бума законотворчества сформировался именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все – и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители – одержимы идеей подготовки и принятия законов. Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства.
Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития[117].
Множество конкретных проявлений действия тех или иных законодательных актов далеко не всегда дает представление о состоянии законодательства в целом. Нужно знать, каково оно (законодательство) по своему составу, доступна ли информация о нем, как реализуются различные законы и их нормы.
Для оценки состояния законодательства Ю.А. Тихомиров предлагает использовать ряд показателей. К ним относятся:
а) мера отражения конституционных принципов;
б) наличие базовых законов;
в) равномерность развития отраслей законодательства;
г) соответствие принципам и нормам международного права;
д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан;
е) открытость и доступность;
ж) уменьшение правонарушений.
Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частым и т. п.) и в конечном счете к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения[118].
Глава 2
2.1. Правовая основа налоговой системы Российской Федерации в начале 90-х гг. и необходимость ее реформирования и кодификации
В отечественной научной литературе по проблемам практического законотворчества, в ряде нормативных правовых источников указывается на совокупность наиболее характерных черт кодекса как одной из форм закона. Эти черты в сжатом виде могут быть сведены к следующему.
кодекс – это систематизированный свод актов, правил, норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений;
кодекс – форма закона, содержащего нормы, наиболее полно и комплексно регулирующие достаточно большой круг общественных отношений, относящихся к сфере общественной жизни;
для кодекса характерны наибольшая стабильность и своеобразное доминирующее положение в соответствующей отрасли права;
кодекс – это основной законодательный акт, с которым своеобразно соотносятся иные акты данной отрасли права (законодательства);
нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей;
кодекс принимается в условиях, когда необходимо создать или конкретным образом изменить правовое регулирование в той или иной сфере, либо при накоплении громадного нормативного массива, требующего новых способов его структурирования;
кодексу свойственна сложная структура, что выражается в наличии частей, разделов, глав, абзацев, статей, частей и пунктов статей;
содержанию кодекса свойственны наибольший нормативный объем, масштабность регулирования, установления принципов и уровней основных элементов этого регулирования;
кодекс принимается по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, причем речь идет о предметах, требующих единообразного регулирования;
кодекс содержит всю или основную массу норм, регулирующих ту или иную сферу общественных отношений;
основной целью кодекса является обеспечение единообразного регулирования той или иной сферы общественных отношений в масштабах всей страны;
расположение правовых норм в кодексе производится в порядке, отражающем систему данной отрасли права;
кодекс – законодательный акт, непосредственно выражающий собой существование единого правового пространства в определенной сфере общественных отношений в масштабе всего государства независимо от его (государства) формы устройства – унитарной или федеративной;
нормы статей кодекса имеют прямое действие, т. е. правоприменитель (органы правления, суд, правоохранительные органы, должностные и иные уполномоченные лица этих и иных органов) при принятии правового решения руководствуются непосредственно нормами данного кодекса[99].
Есть и другие подходы к характеристике признаков отраслевого кодификационного акта. «Составление кодекса, – писал в связи с этим А.Ф. Шебанов, – есть большая и сложная работа, требующая высокого уровня развития законодательной техники и правовой науки. И по существу, и по форме кодекс является новым законодательным актом, заменяющим ранее действовавшие нормативные акты по этим вопросам»[100]. Система признаков отраслевого кодификационного акта детально описана в научных трудах советского периода. Такие исследования проводились в основном в направлении определения нормативной природы кодификационных актов, установления оснований их классификации и т. п.[101]. Данные разработки имеют большую научную ценность, поскольку создают теоретическую платформу для дальнейших изысканий в этой сфере. Современный доктринальный подход в принципе также продолжает эту традицию.
Так, A.C. Соминский рассматривал отличительные черты кодификационного акта через признаки кодификации как формы упорядочения законодательства и способа создания первого. В частности, он отмечал, что основными признаками кодификации являются, во-первых, переработка действующего законодательства, создание нового акта, вносящего те или иные существенные изменения в регулирование общественных отношений, и, во-вторых, то, что в результате создается сводный акт, регулирующий ту или иную значительную область общественных отношений. Последнее свойство кодификации, по мнению автора, позволяет привести нормы, связанные с внутренним единством, в стройную систему, основанную на общих принципах[102]. В.В. Тишенко считал одним из обязательных требований для признания нормативного акта кодификационным то, что он должен являться итогом кодификационной работы, в особенности такой ее важнейшей стороны, как систематизация юридических норм. Автор выделяет также другие признаки, свидетельствующие о новизне и сводном характере По его мнению, кодификационный акт должен вносить существенные изменения в содержание правового регулирования и систему нормативных актов; с достаточной полнотой регулировать правовые отношения, охватываемые отраслью советского законодательства либо одним или несколькими ее институтами[103].
В юридической литературе показано влияние кодификации на свойства кодификационного акта и с точки зрения сущности кодификационного процесса. «Кодифицированные акты – это не просто результат систематизации юридических норм, – подчеркивает С. С. Алексеев, – но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм. Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это и придает особую юридическую силу кодификационным актам». Таким образом, кодификация – это не только переработка (внутренняя и внешняя) и объединение нормативного материала, но и процесс формирования нормативных обобщений. Включение названных обобщений в кодификационный акт сообщает ему такой уровень регулирующего воздействия, который позволяет этому акту возглавить ту или иную отрасль законодательства[104].
В литературе нередко признаки отраслевого кодификационного акта рассматриваются как собственные его свойства, вне прямой (непосредственной) связи с процессом кодификации. Названный подход, безусловно, имеет свои научные резоны, поскольку акцентирует внимание на кодексе как таковом. Так, A.B. Мицкевич выделяет следующие признаки кодификационных законов: 1) их сводный характер, позволяющий с наибольшей полнотой и правильностью сформулировать общую часть, содержащую принципы и общие начала регулирования в данной отрасли права или отрасли законодательства; 2) закрепление общих начал приобретает наибольшую стабильность и наибольшее влияние на всю систему норм в данной области советского права вследствие наивысшей юридической силы основ законодательства и кодекса законов как акта фундаментального и принимаемого на длительный срок[105]. Анализируя содержание Основ законодательства как кодифицированного акта, С.В. Поленина определяет такие его характерные черты: «…1) в нем закрепляются общие положения соответствующих подотраслей и институтов законодательства; 2) содержится общая часть (имеет место в Основах отраслей законодательства, адекватных отраслям права); 3) содержатся принципы права; 4) содержатся дефинитивные и коллизионные нормы»[106]. Обобщая имеющиеся в литературе определения кодификационного акта, Т.Н. Рахманина формулирует два наиболее важных, с ее точки зрения, признака, на которых обычно акцентируется внимание ученых, – сводный характер и новизна акта, и предлагает расширить их перечень[107]. Данный акт описывается автором с различных точек зрения: масштабов сферы его действия, места в системе нормативных актов отдельной отрасли законодательства, объема, новизны его содержания, форм существования и др. На основе анализа всех заявленных признаков Т.Н. Рахманина делает следующий вывод: «…кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно стабильных общественных отношений. Это сводный, систематизированный нормативный акт, отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и высокой степенью обобщенности нормативного материала»[108].
Раскрывая проблему преемственности между кодексами, В.А. Рыбаков увидел ее проявление в сохранении особенностей кодекса как юридического акта. Для него, отмечает автор, характерны: «а) полнота регулирования отношений; б) единообразие регулирования; в) закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; г) отражение крупных юридических теорий и концепций; д) лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс применения»[109]. Приведенные позиции ученых подтверждают высказанное выше суждение о том, что при описании сущности отраслевого кодекса предлагается различный «набор» признаков, лежащих в разных плоскостях. Так, одни его признаки выражают сущность кодификации (новизна и сводный характер акта); другие (например, виды закрепляемых норм) отражают содержание кодекса; третьи (наличие общей части и др.) говорят о структурных особенностях этого акта. Подводя итог, отметим, что, по справедливому мнению большинства ученых, кодификационный акт закрепляет принципы отрасли права, имеет максимально широкую для данной отрасли законодательства сферу действия, включает в себя нормы общего характера[110]. Именно в этих чертах отраслевого кодекса содержится возможность наиболее полного отражения им юридического своеобразия конкретной отрасли права.
Таким образом, отраслевой кодификационный акт как результат кодификации обладает следующими признаками: 1) носит сводный характер; 2) является новым; 3) содержит нормативные обобщения. Другие же признаки, на которые обращается внимание в юридической литературе, либо детализируют названные признаки, либо отражают иные (непосредственно не основанные на свойствах кодификации) качества данного акта.
Содержание признака сводности описывается в юридической литературе, условно говоря, в двух основных параметрах: количественном и качественном.
Количественная сторона этого признака выражается либо через предмет регулирования (общественные отношения, группа вопросов), либо путем акцентирования внимания на нормативной составляющей акта (отрасль законодательства, комплекс норм (правовой институт), взаимосвязанная совокупность институтов права), либо с одновременным использованием обоих указанных выше приемов. В первом случае говорят об обширности области регулируемых кодификационным актом общественных отношений[111], о максимальной полноте и охвате им определенной группы вопросов[112] и т. д. Во втором – подчеркивается, что такой акт всегда объединяет значительную группу норм, которая должна представлять собой нормативную общность по уровню не ниже правового института[113]. Как видим, независимо от формы описания количественной стороны признака сводности речь, по сути, идет об одном и том же: о широте воздействия данного акта на правовую действительность.
Качественный аспект изучаемого признака заключается в анализе либо особенностей объединяемых указанным актом норм, либо самих подходов к регулированию отношений. Смысл сводного характера отраслевого кодификационного акта, с нашей точки зрения, заключается в сведении (объединении) в одном акте определенной группы норм на уровне не ниже правового института.
Новизна как признак кодификационного акта может иметь различную степень. Если такой акт в той или иной сфере отношений издается впервые, то, естественно, он будет отличаться существенной новизной. В то же время он не может претендовать на абсолютную новизну, поскольку этот акт не возникает на пустом месте: до кодификации, результатом которой акт явился, всегда идет накопление нормативного материала.
Если сфера законодательства, в которой создается кодекс, ранее уже была кодифицирована, то степень его новизны зависит от глубины переработки нормативных положений предыдущего кодекса. Например, поскольку гражданское законодательство в значительной мере закрепляет экономические условия функционирования российского общества, то переход от административно-командной системы к рыночной экономике не мог не повлиять самым существенным образом на содержание действующего ГК РФ: он урегулировал принципиально новые общественные отношения.
Третий признак отраслевого кодификационного акта (наличие в нем нормативных обобщений) нередко связывается с таким структурно-формальным признаком кодекса, как наличие общей части. И это не случайно. Именно в общей части нормативные обобщения, отражающие принципы функционирования отрасли права (правового института (взаимосвязанных институтов)), находят свое закрепление. Наиболее ярко указанная связь проявляется в ныне действующем ГК РФ, построенном по пандектной системе. Таким образом, наличие общей части предопределяется не только качествами самого кодификационного акта, но и принятой системой построения кодекса. Как отмечалось, именно включение названных обобщений в кодификационный акт позволяет ему достигнуть такого уровня регулирующего воздействия, который позволяет данному акту возглавить ту или иную отрасль законодательства[114].
На основании наличия кодифицированного акта формируется та или иная законодательная отрасль. Однако природу кодифицированного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко; это не обязательно основы законодательства или кодексы; это может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько изначально необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.
Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.
Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи – совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме того, возникает больше возможностей для возникновения пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.
В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой[115].
Ю.А. Тихомиров, говоря о некоторых общих тенденциях развития законодательства, рассматривает следующие возможные сценарии развития законодательства. Вариант первый – ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов – не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов. Вариант второй – параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ – может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов. Вариант третий – сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов – может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране. Вариант четвертый – игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, – может ослабить социальный эффект действия законов. Вариант пятый – недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи – будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране[116].
Нетрудно понять, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на основе какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.
Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях бума законотворчества сформировался именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все – и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители – одержимы идеей подготовки и принятия законов. Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства.
Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития[117].
Множество конкретных проявлений действия тех или иных законодательных актов далеко не всегда дает представление о состоянии законодательства в целом. Нужно знать, каково оно (законодательство) по своему составу, доступна ли информация о нем, как реализуются различные законы и их нормы.
Для оценки состояния законодательства Ю.А. Тихомиров предлагает использовать ряд показателей. К ним относятся:
а) мера отражения конституционных принципов;
б) наличие базовых законов;
в) равномерность развития отраслей законодательства;
г) соответствие принципам и нормам международного права;
д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан;
е) открытость и доступность;
ж) уменьшение правонарушений.
Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частым и т. п.) и в конечном счете к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения[118].
Глава 2
ОСНОВНЫЕ ВЕХИ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
2.1. Правовая основа налоговой системы Российской Федерации в начале 90-х гг. и необходимость ее реформирования и кодификации
В 1991 г., став независимым государством, Российская Федерация унаследовала налоговую систему советского типа. Эта система обладала следующими основными чертами:
дифференцированный подход к государственным и кооперативным предприятиям;
господство оборотных налогов;
незначительная роль в балансе налоговых поступлений налогов с физических лиц;
превалирование над налогами административных методов изъятия прибыли.
Советская налоговая система обеспечивала решение задачи собираемости налогов и платежей. Предприятия отчисляли часть доходов не только в бюджет, но и в централизованные фонды министерств, игравших роль крупных отраслевых корпораций. Взамен они получали инвестиции из бюджета и централизованных фондов. Отчисления из прибыли дифференцировались по отраслям таким образом, что наибольшие поступления в бюджет были от высокорентабельных видов деятельности с быстрым оборотом капитала – торговля, легкая и пищевая промышленность. Капиталоемкие отрасли тяжелой промышленности, топливно-энергетического комплекса и сельского хозяйства имели более низкие ставки прямых налогов. Например, природная рента, образующаяся при экспорте продукции добывающих отраслей, поступала в доход государства как разница между внутренними и мировыми ценами. Поскольку внутренние цены на энергоносители, сырье и материалы были существенно ниже мировых, налогообложение предприятий ТЭК, взимаемое с внутренних цен, было минимальным. Низкие цены на энергоносители, сырье и материалы позволяли иметь емкий рынок их реализации внутри страны. В СССР не было проблемы неплатежей за поставки энергоносителей, других товаров и услуг. Соответственно, не было и проблемы неплатежей в бюджеты всех уровней, не задерживались выплаты пенсий, зарплаты и т. п. Благодаря низким ценам на энергоносители и самым низким в мире транспортным тарифам внутренний рынок работал по устанавливаемым государством фиксированным потребительским ценам, которые не повышались в течение 5–10 лет, а по ряду продуктов – и 15–20 лет. Экспорт давал в бюджет СССР от 10 % до 15 % доходов. С учетом масштабов советского бюджета это были большие суммы, но 85–90 % доходов государства не зависели от колебаний конъюнктуры мирового рынка.
дифференцированный подход к государственным и кооперативным предприятиям;
господство оборотных налогов;
незначительная роль в балансе налоговых поступлений налогов с физических лиц;
превалирование над налогами административных методов изъятия прибыли.
Советская налоговая система обеспечивала решение задачи собираемости налогов и платежей. Предприятия отчисляли часть доходов не только в бюджет, но и в централизованные фонды министерств, игравших роль крупных отраслевых корпораций. Взамен они получали инвестиции из бюджета и централизованных фондов. Отчисления из прибыли дифференцировались по отраслям таким образом, что наибольшие поступления в бюджет были от высокорентабельных видов деятельности с быстрым оборотом капитала – торговля, легкая и пищевая промышленность. Капиталоемкие отрасли тяжелой промышленности, топливно-энергетического комплекса и сельского хозяйства имели более низкие ставки прямых налогов. Например, природная рента, образующаяся при экспорте продукции добывающих отраслей, поступала в доход государства как разница между внутренними и мировыми ценами. Поскольку внутренние цены на энергоносители, сырье и материалы были существенно ниже мировых, налогообложение предприятий ТЭК, взимаемое с внутренних цен, было минимальным. Низкие цены на энергоносители, сырье и материалы позволяли иметь емкий рынок их реализации внутри страны. В СССР не было проблемы неплатежей за поставки энергоносителей, других товаров и услуг. Соответственно, не было и проблемы неплатежей в бюджеты всех уровней, не задерживались выплаты пенсий, зарплаты и т. п. Благодаря низким ценам на энергоносители и самым низким в мире транспортным тарифам внутренний рынок работал по устанавливаемым государством фиксированным потребительским ценам, которые не повышались в течение 5–10 лет, а по ряду продуктов – и 15–20 лет. Экспорт давал в бюджет СССР от 10 % до 15 % доходов. С учетом масштабов советского бюджета это были большие суммы, но 85–90 % доходов государства не зависели от колебаний конъюнктуры мирового рынка.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента