Страница:
Продолжая дискуссию, Липсет указывает, что на развитие демократии существенное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Проводя сравнительный анализ различных политических систем, он приходит к выводу, что большинство стабильных демократий характерно для более богатых и протестантских стран, а менее демократические режимы характерны для католических и бедных стран. Мусульманские страны могут рассматриваться как отдельная группа. Почти все они были авторитарными, с монархическими или президентскими системами правления. Было бы нелегко приписать слабость демократии в этих государствах типу существующих в них политических институтов.
Некоторые исследователи утверждают, что ислам делает достижение политической демократии западного образца исключительно трудным, поскольку он не признает разделения духовной и светской власти. Еще одним доказательством, подтверждающим значение культурных факторов, является то, что почти все послевоенные "новые государства", для которых характерны стабильные демократические режимы, были британскими колониями *107, с. 38-40*.
Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С.Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. "Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами" *195, с. 55*.
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой "чистой" системе присущи свои достоинства и недостатки.
Как отмечает В.Е.Чиркин, основным достоинством президентской республики, безусловно, является гарантированная стабильность исполнительной власти по сравнению с парламентарной, где нередко разражаются министерские кризисы и происходит частая смена правительств (Италия). Главным недостатком президентской системы, особенно в условиях неразвитости демократических институтов, является ее склонность к авторитаризму (страны Латинской Америки), тогда как в парламентарной такая возможность фактически исключена *205, с. 111*.
1.3. Полупрезидентская республика как наиболее оптимальная система правления для стран с трансформационной демократией
В последнее время наибольшее распространение получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед законодательным собранием. Исходя из такой перспективы исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - Президентом и правительством.
Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет Президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю *212, с. 92*.
Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент явля- ется арбитром над всеми властями, поскольку "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей" *87, с. 38*.
Эта формулировка оказала огромное влияние на постсоциалистические страны (в том числе - на Беларусь и Россию), в большинстве из которых Президент призван в рамках своих задач объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. В Беларуси посредничество Президента выведено за сферу публичных властей (чем ограничилась французская Конституция), распространено на отношения органов государственной власти, государства и общества.
Выбор этими странами "смешанной" системы правления объясняется тем, что авторитарное прошлое вызывало страх перед возможностью превращения Президента в диктатора в условиях президентской республики, а отсутствие развитой многопартийной системы сводило на нет функционирование механизма при парламентарной республике. Партийную систему этих стран можно охарактеризовать как "множествопартийную", да и вообще только с натяжкой как партийную *49, с. 87*.
Конституции этих стран уходят от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Она не вписывается в классическую триаду властей и не включена каким-либо образом в структуру одной из них, а выделена в отдельную главу, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентских республик.
Президентские полномочия чрезвычайно широки и касаются, по существу, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодательном процессе; формирование судебной системы; организация и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти *83, с. 399*, *182, с. 33*.
Заметим, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель Б.Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. "Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью" *71, с. 476*.
Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему "вневластного" статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними.
Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти.
В Беларуси и России это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание декретов, имеющих силу закона (Беларусь); роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (во Франции - 3-х членов Конституционного совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента).
Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Беларуси и России.
1.4. Специфика института президентства при "смешанной" системе правления
Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М.Шугартом и Дж.Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале "власть Президента над правительством".
Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельное выживание" правительства и парламента *231, р. 108-109*.
Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале "власть Президента над правительством" и среднее значение по шкале "раздельное выживание". Они также выделяют 2 смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская. Первой на схеме соответствует верхний левый сектор, второй - нижний левый.
По нашему мнению, Беларусь и Россия не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент.
Аргентина
8 Веймарская Республика Бразилия
7 Шри Ланка США
6 РФ РБ
5 Португалия (1976)
4 Финляндия
3
2
1 Австрия Румыния
Франция ФРГ, Италия
0
1 2 3 4 5 6 7 8
"раздельное выживание"
Рис. 1. Пространственная (двухмерная) модель М.Шугарта и Дж.Кэри
Беларуси и России на схеме соответствует верхний правый сектор, что свидетельствует о большей близости этих стран к президентской системе правления. Беларуси по шкале "раздельное выживание" принадлежит большее значение, поскольку Конституцией предусматривается б льшая "защищенность" правительства от парламента. В Беларуси роспуск парламента осуществляется после двукратного (в России - трехкратного) отклонения кандидатур на пост Премьер-министра; двукратное отклонение программы правительства равнозначно выражению вотума недоверия (в России такая норма отсутствует); роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом.
Следует отметить, что институционализированная президентская власть имеет свое структурно-функциональное назначение в государственном механизме. Некоторые попытки вычленения специфических черт и функций президентской власти предприняты учеными В.Е.Чиркиным и Г.А.Шмавоняном, однако носят незавершенный характер *204, с. 376-379*, *212, с. 89-90*. Обобщая изученный материал, можно выделить следующие функции, которые президентская власть выполняет в политической системе общества.
Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.
Белорусский правовед И.А.Горнак полагает, что Президент Беларуси как гарант Конституции несет ответственность за сохранение основ конституционного строя, в том числе и в экстремальных случаях (когда они находятся под угрозой). Президент обязан обеспечить соблюдение норм Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного руководства *34, с. 6*. Обращает на себя внимание и то, что роль Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень, что и его роль как гаранта всего конституционного строя.
Арбитражно-интегративная функция. Наличие данной функции объясняется логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства. "Невозможно себе представить функционирование властей в современных государствах на основе принципа разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя, существующих ценностей общества, который не только олицетворяет единство народа и государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти" *182, с. 34*. Президент координирует действия государственных органов, использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного решения он может передать рассмотрение дела на разрешение соответствующего суда.
Конституция Беларуси наделяет Президента правом вмешиваться в законодательный процесс в том случае, когда палаты парламента не смогли принять согласованного текста законопроекта. В данной ситуации Президент вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения. Так, 8 октября 1998 года Палата представителей по требованию главы государства приняла Закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь" и, минуя Совет Республики, направила его на подпись Президенту.
Одной из форм реализации арбитражно-интегративной функции является обращение Президента к избирательному корпусу посредством вынесения вопроса на референдум или досрочного роспуска парламента, что, по нашему мнению, позволяет цивилизованным путем разрешать конфликты между властями, возникающие на основе двойной демократической легитимности.
Контрольная функция. Президентская власть наделена рядом контрольных полномочий, принадлежащих Президенту по Конституции или установленных им фактически. В отношении исполнительной власти это достигается посредством отчетности правительства перед Президентом, прямого подчинения ряда министерств и ведомств непосредственно главе государства, отмены нормативных актов правительства.
В отношении парламента и суда - это фактически складывающиеся отношения. В России - оставление без рассмотрения законов, принятых парламентом, что не предусмотрено Конституцией; неподписание в течение длительного времени законов, преодолевших вето Президента; угрозы распустить Думу при непослушании *204, с. 397*. В Беларуси - приостановление Президентом действия решений Советов; постановка вопроса перед Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Конституции. Все это демонстрирует определенный фактический контроль главы государства в отношении законодательного органа.
Часто палаты парламента обращаются к Президенту с просьбами (Совет Федерации России просил пересмотреть статистический курс в аграрном комплексе) или за консультацией (Палата представителей Беларуси в 1996 году - по вопросу о кандидатуре спикера палаты). Президенты Беларуси и России неоднократно выражали свое мнение по поводу обсуждаемых парламентом законов, что оказывало определенное воздействие на принятие окончательного решения.
Что касается вопросов судебной деятельности, то на практике президенты иногда высказывались о виновности или невиновности тех или иных должностных лиц, оказывая тем самым влияние на следственные и судебные органы. Известно также, что Генеральный прокурор России Ю.Скуратов, прежде чем принять решение по "громким делам", нередко посещал Президента для проведения с ним соответствующих консультаций.
Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной "триады". Концентрация значительных полномочий у главы государства в Беларуси и России обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций президентской власти, поскольку в Конституции содержится много общих положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы непосредственно правового статуса главы государства *99, с. 5*. С другой стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно необходимо в современных условиях для Беларуси и России.
Утверждение развитой демократии в этих странах во многом зависит от успешного создания демократических институтов. В соответствии с типологией демократий аргентинского политолога Г.О`Доннелла Беларусь и Россия являются странами так называемой делегативной демократии. В них произошел переход от авторитарного (тоталитарного) режима к демократически избранному правительству. Однако для утверждения демократии необходим "второй переход" - от демо- кратически избранного правительства к институционализированному, окрепшему демократическому режиму.
Важнейшим фактором, определяющим успешность "второго перехода", является создание ряда институтов, становящихся островами принятия решений среди течений политической власти. Для достижения подобного успеха необходимо, чтобы политика правительства и политическая стратегия различных агентов предусматривали признание общей и равнозначной заинтересованности в создании демократических институтов *126, с. 53-54*.
Краткие выводы
1. В юридических науках понятие "президент" проецируется на понятие "институт президента", который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. В политической науке институт президентства должен рассмат-риваться в первую очередь как властный институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным "прочтением" Конституции главой государства.
2. Понятие "президент" определяется как выборный глава государства, видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий.
3. Весьма некорректным является смешивание понятий "форма правления" и "система правления", поскольку первое понятие определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами. В своей совокупности эти взаимоотношения характеризуют ту или иную систему правления - президентскую, парламентарную, полупрезидентскую.
4. Систему правления Республики Беларусь и Российской Федерации можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом, поскольку конституциями двух стран предусматривается двойная ответственность правительства - перед Президентом и парламентом, что является характерной чертой "смешанной" системы правления. В то же время президенты этих стран обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти и оказывают решающее воздействие на ее формирование и деятельность, что свидетельствует об их близости к президентской республике.
5. В полупрезидентской республике (Россия, Беларусь) Президент вынесен за рамки разделения властей, ему придан "вневластный" статус. В организационном плане он самостоятелен и наделен рядом полномочий других властей, что позволяет говорить о формировании новой ветви власти президентской, которая выполняет в политической системе следующие функции: гарантийную, арбитражно-интегративную, контрольную.
6. Споры о лучшей системе правления носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Учреждение той или иной системы определяется историческим развитием и национальными особенностями конкретной страны, а становление демократии зависит от успешного создания демократических институтов.
ГЛАВА 2 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ
Процесс создания института президентства в США и результат его "копирования" странами Латинской Америки
Введение поста Президента в систему органов государственной власти Республики Беларусь значительно повысило наш интерес к истории создания и распространения института президентства в мире. Термин "президент" происходит от лат. Prаesidens, что буквально означает "сидящий впереди". Видимо, в античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения впоследствии возникла такая должность, как президент сената [168, с. 5]. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин "президент" начал употреб- ляться только с конца ХVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.
Впервые вопрос о введении поста Президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разра-ботке новой Конституции США. До этого существовал монархический способ организации верховной власти в государстве. Его характерные черты: наследственность трона, пожизненный срок пребывания у власти и фактически неограниченные полномочия. Однако он оказался неприемлемым для североамериканских штатов, у которых британская корона выработала устойчивую неприязнь к никем и ничем не ограниченной власти монарха.
Правда, были и исключения. Например, часть имущих кругов и реакционного офицерства, выступившая инициатором создания "Общества Цинцинната", предлагала Дж.Вашингтону стать королем [146, с. 216], а великий оратор того времени А.Гамильтон открыто признавал британскую наследственную монархию наилучшей моделью правления. Он не призывал к установлению монархии в США, а, являясь сторонником "энергичной исполнительной власти", предлагал ввести пожизненное пребывание в должности главы государства, наделив его правом абсолютного вето [180, с. 41-42].
Эти идеи не нашли широкой поддержки у общественности, так как содержали "зародыш монархии". В то же время установление республиканской формы правления было очень трудной задачей, ибо у Америки не было ни надлежащего политического опыта, ни соответствующих исторических традиций. К тому же создание президентской власти проходило в сложной для Соединенных Штатов политической и экономической ситуации: огромные долги, восстания фермеров, отсутствие национальной экономики. Все это усугублялось тем, что сформированное в 1783 году национальное правительство бездействовало.
Некоторые исследователи утверждают, что ислам делает достижение политической демократии западного образца исключительно трудным, поскольку он не признает разделения духовной и светской власти. Еще одним доказательством, подтверждающим значение культурных факторов, является то, что почти все послевоенные "новые государства", для которых характерны стабильные демократические режимы, были британскими колониями *107, с. 38-40*.
Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С.Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. "Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами" *195, с. 55*.
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой "чистой" системе присущи свои достоинства и недостатки.
Как отмечает В.Е.Чиркин, основным достоинством президентской республики, безусловно, является гарантированная стабильность исполнительной власти по сравнению с парламентарной, где нередко разражаются министерские кризисы и происходит частая смена правительств (Италия). Главным недостатком президентской системы, особенно в условиях неразвитости демократических институтов, является ее склонность к авторитаризму (страны Латинской Америки), тогда как в парламентарной такая возможность фактически исключена *205, с. 111*.
1.3. Полупрезидентская республика как наиболее оптимальная система правления для стран с трансформационной демократией
В последнее время наибольшее распространение получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед законодательным собранием. Исходя из такой перспективы исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - Президентом и правительством.
Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет Президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю *212, с. 92*.
Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент явля- ется арбитром над всеми властями, поскольку "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей" *87, с. 38*.
Эта формулировка оказала огромное влияние на постсоциалистические страны (в том числе - на Беларусь и Россию), в большинстве из которых Президент призван в рамках своих задач объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. В Беларуси посредничество Президента выведено за сферу публичных властей (чем ограничилась французская Конституция), распространено на отношения органов государственной власти, государства и общества.
Выбор этими странами "смешанной" системы правления объясняется тем, что авторитарное прошлое вызывало страх перед возможностью превращения Президента в диктатора в условиях президентской республики, а отсутствие развитой многопартийной системы сводило на нет функционирование механизма при парламентарной республике. Партийную систему этих стран можно охарактеризовать как "множествопартийную", да и вообще только с натяжкой как партийную *49, с. 87*.
Конституции этих стран уходят от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Она не вписывается в классическую триаду властей и не включена каким-либо образом в структуру одной из них, а выделена в отдельную главу, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентских республик.
Президентские полномочия чрезвычайно широки и касаются, по существу, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодательном процессе; формирование судебной системы; организация и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти *83, с. 399*, *182, с. 33*.
Заметим, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель Б.Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. "Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью" *71, с. 476*.
Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему "вневластного" статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними.
Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти.
В Беларуси и России это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание декретов, имеющих силу закона (Беларусь); роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (во Франции - 3-х членов Конституционного совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента).
Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Беларуси и России.
1.4. Специфика института президентства при "смешанной" системе правления
Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М.Шугартом и Дж.Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале "власть Президента над правительством".
Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельное выживание" правительства и парламента *231, р. 108-109*.
Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале "власть Президента над правительством" и среднее значение по шкале "раздельное выживание". Они также выделяют 2 смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская. Первой на схеме соответствует верхний левый сектор, второй - нижний левый.
По нашему мнению, Беларусь и Россия не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент.
Аргентина
8 Веймарская Республика Бразилия
7 Шри Ланка США
6 РФ РБ
5 Португалия (1976)
4 Финляндия
3
2
1 Австрия Румыния
Франция ФРГ, Италия
0
1 2 3 4 5 6 7 8
"раздельное выживание"
Рис. 1. Пространственная (двухмерная) модель М.Шугарта и Дж.Кэри
Беларуси и России на схеме соответствует верхний правый сектор, что свидетельствует о большей близости этих стран к президентской системе правления. Беларуси по шкале "раздельное выживание" принадлежит большее значение, поскольку Конституцией предусматривается б льшая "защищенность" правительства от парламента. В Беларуси роспуск парламента осуществляется после двукратного (в России - трехкратного) отклонения кандидатур на пост Премьер-министра; двукратное отклонение программы правительства равнозначно выражению вотума недоверия (в России такая норма отсутствует); роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом.
Следует отметить, что институционализированная президентская власть имеет свое структурно-функциональное назначение в государственном механизме. Некоторые попытки вычленения специфических черт и функций президентской власти предприняты учеными В.Е.Чиркиным и Г.А.Шмавоняном, однако носят незавершенный характер *204, с. 376-379*, *212, с. 89-90*. Обобщая изученный материал, можно выделить следующие функции, которые президентская власть выполняет в политической системе общества.
Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.
Белорусский правовед И.А.Горнак полагает, что Президент Беларуси как гарант Конституции несет ответственность за сохранение основ конституционного строя, в том числе и в экстремальных случаях (когда они находятся под угрозой). Президент обязан обеспечить соблюдение норм Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного руководства *34, с. 6*. Обращает на себя внимание и то, что роль Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень, что и его роль как гаранта всего конституционного строя.
Арбитражно-интегративная функция. Наличие данной функции объясняется логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства. "Невозможно себе представить функционирование властей в современных государствах на основе принципа разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя, существующих ценностей общества, который не только олицетворяет единство народа и государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти" *182, с. 34*. Президент координирует действия государственных органов, использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного решения он может передать рассмотрение дела на разрешение соответствующего суда.
Конституция Беларуси наделяет Президента правом вмешиваться в законодательный процесс в том случае, когда палаты парламента не смогли принять согласованного текста законопроекта. В данной ситуации Президент вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения. Так, 8 октября 1998 года Палата представителей по требованию главы государства приняла Закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь" и, минуя Совет Республики, направила его на подпись Президенту.
Одной из форм реализации арбитражно-интегративной функции является обращение Президента к избирательному корпусу посредством вынесения вопроса на референдум или досрочного роспуска парламента, что, по нашему мнению, позволяет цивилизованным путем разрешать конфликты между властями, возникающие на основе двойной демократической легитимности.
Контрольная функция. Президентская власть наделена рядом контрольных полномочий, принадлежащих Президенту по Конституции или установленных им фактически. В отношении исполнительной власти это достигается посредством отчетности правительства перед Президентом, прямого подчинения ряда министерств и ведомств непосредственно главе государства, отмены нормативных актов правительства.
В отношении парламента и суда - это фактически складывающиеся отношения. В России - оставление без рассмотрения законов, принятых парламентом, что не предусмотрено Конституцией; неподписание в течение длительного времени законов, преодолевших вето Президента; угрозы распустить Думу при непослушании *204, с. 397*. В Беларуси - приостановление Президентом действия решений Советов; постановка вопроса перед Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Конституции. Все это демонстрирует определенный фактический контроль главы государства в отношении законодательного органа.
Часто палаты парламента обращаются к Президенту с просьбами (Совет Федерации России просил пересмотреть статистический курс в аграрном комплексе) или за консультацией (Палата представителей Беларуси в 1996 году - по вопросу о кандидатуре спикера палаты). Президенты Беларуси и России неоднократно выражали свое мнение по поводу обсуждаемых парламентом законов, что оказывало определенное воздействие на принятие окончательного решения.
Что касается вопросов судебной деятельности, то на практике президенты иногда высказывались о виновности или невиновности тех или иных должностных лиц, оказывая тем самым влияние на следственные и судебные органы. Известно также, что Генеральный прокурор России Ю.Скуратов, прежде чем принять решение по "громким делам", нередко посещал Президента для проведения с ним соответствующих консультаций.
Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной "триады". Концентрация значительных полномочий у главы государства в Беларуси и России обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций президентской власти, поскольку в Конституции содержится много общих положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы непосредственно правового статуса главы государства *99, с. 5*. С другой стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно необходимо в современных условиях для Беларуси и России.
Утверждение развитой демократии в этих странах во многом зависит от успешного создания демократических институтов. В соответствии с типологией демократий аргентинского политолога Г.О`Доннелла Беларусь и Россия являются странами так называемой делегативной демократии. В них произошел переход от авторитарного (тоталитарного) режима к демократически избранному правительству. Однако для утверждения демократии необходим "второй переход" - от демо- кратически избранного правительства к институционализированному, окрепшему демократическому режиму.
Важнейшим фактором, определяющим успешность "второго перехода", является создание ряда институтов, становящихся островами принятия решений среди течений политической власти. Для достижения подобного успеха необходимо, чтобы политика правительства и политическая стратегия различных агентов предусматривали признание общей и равнозначной заинтересованности в создании демократических институтов *126, с. 53-54*.
Краткие выводы
1. В юридических науках понятие "президент" проецируется на понятие "институт президента", который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. В политической науке институт президентства должен рассмат-риваться в первую очередь как властный институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным "прочтением" Конституции главой государства.
2. Понятие "президент" определяется как выборный глава государства, видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий.
3. Весьма некорректным является смешивание понятий "форма правления" и "система правления", поскольку первое понятие определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами. В своей совокупности эти взаимоотношения характеризуют ту или иную систему правления - президентскую, парламентарную, полупрезидентскую.
4. Систему правления Республики Беларусь и Российской Федерации можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом, поскольку конституциями двух стран предусматривается двойная ответственность правительства - перед Президентом и парламентом, что является характерной чертой "смешанной" системы правления. В то же время президенты этих стран обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти и оказывают решающее воздействие на ее формирование и деятельность, что свидетельствует об их близости к президентской республике.
5. В полупрезидентской республике (Россия, Беларусь) Президент вынесен за рамки разделения властей, ему придан "вневластный" статус. В организационном плане он самостоятелен и наделен рядом полномочий других властей, что позволяет говорить о формировании новой ветви власти президентской, которая выполняет в политической системе следующие функции: гарантийную, арбитражно-интегративную, контрольную.
6. Споры о лучшей системе правления носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Учреждение той или иной системы определяется историческим развитием и национальными особенностями конкретной страны, а становление демократии зависит от успешного создания демократических институтов.
ГЛАВА 2 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ
Процесс создания института президентства в США и результат его "копирования" странами Латинской Америки
Введение поста Президента в систему органов государственной власти Республики Беларусь значительно повысило наш интерес к истории создания и распространения института президентства в мире. Термин "президент" происходит от лат. Prаesidens, что буквально означает "сидящий впереди". Видимо, в античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения впоследствии возникла такая должность, как президент сената [168, с. 5]. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин "президент" начал употреб- ляться только с конца ХVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.
Впервые вопрос о введении поста Президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разра-ботке новой Конституции США. До этого существовал монархический способ организации верховной власти в государстве. Его характерные черты: наследственность трона, пожизненный срок пребывания у власти и фактически неограниченные полномочия. Однако он оказался неприемлемым для североамериканских штатов, у которых британская корона выработала устойчивую неприязнь к никем и ничем не ограниченной власти монарха.
Правда, были и исключения. Например, часть имущих кругов и реакционного офицерства, выступившая инициатором создания "Общества Цинцинната", предлагала Дж.Вашингтону стать королем [146, с. 216], а великий оратор того времени А.Гамильтон открыто признавал британскую наследственную монархию наилучшей моделью правления. Он не призывал к установлению монархии в США, а, являясь сторонником "энергичной исполнительной власти", предлагал ввести пожизненное пребывание в должности главы государства, наделив его правом абсолютного вето [180, с. 41-42].
Эти идеи не нашли широкой поддержки у общественности, так как содержали "зародыш монархии". В то же время установление республиканской формы правления было очень трудной задачей, ибо у Америки не было ни надлежащего политического опыта, ни соответствующих исторических традиций. К тому же создание президентской власти проходило в сложной для Соединенных Штатов политической и экономической ситуации: огромные долги, восстания фермеров, отсутствие национальной экономики. Все это усугублялось тем, что сформированное в 1783 году национальное правительство бездействовало.