Страница:
В парламентарной республике (Австрия, Италия, ФРГ, Швейцария, Индия) правительство формируется парламентом и несет перед ним ответственность. Право по формированию правительства приобретает та партия или коалиция, которая имеет большинство мест в нижней палате. Порядок формирования правительства не отличается большим разнообразием. Вначале назначается глава правительства, который представляет парламенту персональный состав правительства. В некоторых странах кандидатуру главы првительства выдвигает президент республики (Италия, ФРГ), но какого-либо решающего значения это обстоятельство не имеет. Правительство формируется и функционирует во всех парламентарных республиках только при условии поддержки парламента.
Согласно конституции, вся полнота власти принадлежит парламенту. Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформировал. Но фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, не только опираясь на разветвленный аппарат ИВ, но используя такой важный механизм как партийная дисциплина. Фактически политическое руководство страной осуществляется правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией, роль парламента становится выше (Италия, Швейцария, Индия).
Не изменяет общей картины и такой институт как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большинстве парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь за собой досрочный роспуск парламента. Такая увязка логически обосновывается тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага как вотум недоверия, определяется и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Так, например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить голосование два вопроса - о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица ("конструктивный вотум недоверия"). Президент не входит в правительство и не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это - одно из основных отличий данной системы правления от президентской.
Президентская республика характеризуется соединением функций главы государства и главы правительства в руках президента, который избирается непосредственно населением страны (Венесуэла, Коста-Рика, Мексика) или коллегией выборщиков (США, Мексика). Президент сам формирует правительство, назначает министров и смещает их с должности. Впрочем, в отдельных государствах назначение президента должно получить одобрение верхней палаты парламента (США). Однако, каким-либо существенным образом повлиять на формулирование ИВ законодатели не в состоянии. Это обстоятельство предопределяет довольно часто встречающуюся в политической практике США, Венесуэлы, Коста-Рики ситуацию "раздельного правления", когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой. Правительства как высшего коллегиального органа ИВ в известном значении этого слова в президентской республике нет. Вся полнота этой власти принадлежит президенту. Он, согласно конституции, осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, кои делегируя министрам осуществление тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при президенте, и, как правило, не имеет четко определенного конституционного статуса.
Однозначно определить роль правительства в президентской республике сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый ИВ курс. В государствах, где устойчива социально-экономическая обстановка или огромно влияние армии и церкви на политическую жизнь страны, часты военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по существу, остается в его тени.
"Смешанная" республика сочетает в себе элементы как президентской, так и парламентарной республики. Наиболее типичным примером является V Республика во Франции. Президент избирается населением. Он формирует правительство, которое ответственно перед ним и перед парламентом. Двойная ответственность правительства - основная черта данной системы правления. Формально главой правительства является премьер-министр, однако реально функции главы ИВ осуществляются президентом. Двойная ответственность правительства - основная черта данной системы правления. Формально главой правительства является премьер-министр, однако реально функции главы ИВ осуществляются президентом. Он председательствует в Совете министров, в то время как премьер возглавляет Совет кабинета узкий коллегиальный орган, который только готовит решения Совмина. Президент фракции наделен широким объемом прав и за свои действия не несет политической ответственности. Его акты контрассигнуются премьером или соответствующим министром, которые несут за них политическую ответственность. Впрочем, ряд актов применяется Президентом единолично. Назначение премьера, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, применение чрезвычайных мер. Следует отметить, что Президент реально руководит ИВ в случае поддержки парламентского большинства. В противном случае он должен "сосуществовать" с премьером, который проводит политику нации, роль правительства возрастает.
"Смешанная" система правления существует в ряде других государств Ирландии, Финляндии, Российской Федерации с большим или меньшим перевесом черт, характерных для парламентарной или президентской республик.
Хотя правительство - коллегиальный орган, главную, определяющую роль в нем играет Премьер-министр (президент в президентской республике). Принято даже говорить о "диктатуре" премьеров в правительстве. Составляя правительство в парламентарных монархиях и республиках, его глава сам определяет состав кабинета, и тем самым устанавливает определенную связанность поведения его членов. В ФРГ власть канцлера еще более усилена тем, что только он утверждается Бундестагом, а не весь состав правительства. Премьер-министр является лидером парии, в состав функционеров которой входят министры и они подчиняются партийной дисциплине. При выражении несогласия, расхождении во взглядах премьер может попросить того или иного министра подать в отставку. Наконец, премьер определяет политику правительства, и все остальные министры должны проводить ее в жизнь. Имена Премьер-министров творцов новой политики или кардинальных изменений в ней - Джавахарллама Неру, Индиры Ганди в Индии, Черчилля и Тэтчер в Великобритании, Коля в ФРГ хорошо известны, хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или королем в этих странах. Вознаграждение премьера за его работу неодинаково, больше всех получает премьер-министр Сингапура - 810 тыс. долларов (вчетверо больше президента США), Японии - 400 тыс.
С точки зрения партийного состава различаются, однако, двухпартийные, коалиционные правительства, правительство меньшинства и беспартийное правительство.
Однопартийное правительство формируется иногда в дуалистических монархиях, где король выбирает министров по своему усмотрению, почти всегда в президентских республиках (в редких случаях, особенно в сложных для государства условиях, президент иногда включает в состав правительства несколько представителей других партий с тем, чтобы иметь более широкую поддержку проводимых реформ). Оно формируется в парламентарных монархиях и республиках, если одна из партий имеет большинство в парламенте. Оно типичное явление в Великобритании, Франции, Канаде Египте, Сенегале. Оно может быть только таковым в странах с однопартийной системой (бывший СССР, современная Куба).
Двухпартийное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в обстановке, когда ни одна из главных партий не имеет большинства в парламенте, но каждой из них не достает небольшого количества депутатских мест, чтобы получить такое большинство. В этих условиях решающую роль играет позиция третьей небольшой партии, которая может примкнуть к той или иной партии и таким образом создать правительство большинства. Данная ситуация типична для ФРГ. Сравнительно небольшая центристская партия Свободных демократов в разное время примыкала то к Христианско-демократическому союзу, то к Социал-демократической партии, результатом чего являлось создание двухпартийного правительства.
Коалиционное правительство создается в парламентарных монархиях и республиках, когда депутатские места в парламенте раздроблены между различными партиями. При отсутствии парламентского большинства одной партии необходимо получить вотум доверия в парламенте, а для этого нужно заручиться голосами депутатов двух или нескольких партий, которые имеют парламентское большинство. Такая ситуация типична для Италии (в последние десятилетия), для Японии (с 1993 года), Бельгии, Нидерландов, где много мелких партий и практически нет одной или двух партий, которые играли бы безусловно доминирующую роль.
Однако бывает так, что в этих условиях создать коалиционное правительство не удается. Программные расхождения между партиями слишком глубоки (в Дании, Норвегии, Швеции), когда одна из ведущих партий не имеет большинства в парламенте, уклоняется от формирования правительства в коалиции с другими партиями, не надеясь на его прочность (такая ситуация имела место несколько раз в 1989 года в Индии). В таких случаях формируется "правительство парламентского меньшинства". Его создает партия или коалиция партий, которые даже вместе не имеют большинства в парламенте, и другие партии (влиятельные) обещают поддержать его голосованием в парламенте (при определенных условиях).
Правительство может быть создано как беспартийное. В данном случае возможны 4 варианта. Во-первых: когда в стране вообще нет политических партий или они запрещены и находятся на нелегальном положении (в абсолютных монархиях - Саудовская Аравия, Оман, Кувейт или в условиях военных режимов).
Во-вторых, - "деловое" (чиновничье или служебное) правительство, оно создается не лидерами партий, а чиновниками и имеет обычно кратковременное существование (см. выше).
В-третьих, особого рода беспартийное правительство технократов создается обычно военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть и главные рычаги управления, военные создают кабинет профессионалов, который обязан проводит в жизнь выработанную ими политику (действовали в Аргентине, Бразилии, Нигерии).
В-четвертых, существует также временное правительство и правительство национального единства. Первое чаще всего создается в условиях чрезвычайных ситуаций и ее в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией. Но иногда оно, хотя и учреждается в экстремальных условиях, образуется как временное служебное, беспартийное правительство. Такова была ситуация в Болгарии в феврале 1997г., когда в обстановке массовых демонстраций протеста правящая социалистическая партия, имевшая большинство в парламенте, отказалась от формирования правительства и президент на несколько месяцев до выборов в парламент назначил беспартийное правительство из специалистов (некоторые его члены состоят в партиях, но в данном случае обязаны действовать на беспартийной основе).
Правительство национального единства, напротив, создается на наиболее широкой основе из представителей многих партий и массовых общественных организаций для максимального сплочения всех патриотических сил. Беспартийными считаются правительства в некоторых постсоциалистических странах, если президент является беспартийным (Россия, Беларусь).
За свою деятельность правительство несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную. Политическая ответственность правительства и отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах решает сам кабинет (в Великобритании), в других - парламент (в Италии).
Гражданская ответственность, предусмотренная конституциями многих стран, означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицами в результате деятельности правительства, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность применяется за нарушения законодательства при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент; суд, осуществляемый одной из палат парламента; особый суд, специально образуемый парламентом; процесс, проводимый в конституционном суде). Уголовная ответственность правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, экваториальная Гвинея и др.), правда лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Структура исполнительной власти в США
Создатели Конституции США стремились воплотить в посте Президента сильную ИВ, способную обеспечивать единство страны, ее суверенитет и управление делами Союза. Уникальность положения президента состоит в том, что он одновременно является главой государства и ИВ.
В США понятие "институт президентства" охватывает всю совокупность правительственных органов, подчиненных президенту. В их число входят прежде всего непосредственные советники президента, работающие в примерно 12 агентствах, объединенных общим названием "Исполнительная администрация президента", и члены кабинета, или собственно правительство.
Исполнительная администрация президента была создана президентом Рузвельтом в 1939 году с тем, чтобы обеспечить координацию работы всех органов ИВ и контроль за их деятельностью. Ее структура не является стабильной. Каждый президент вносит в нее изменения, приспосабливая структуру к своему стилю руководства. Наиболее важными агентами Исполнительной администрации являются аппарат Белого дома, Бюро управления и бюджета и Совет национальной безопасности.
Аппарат Белого дома состоит из непосредственных помощников президента, на которых он опирается в осуществлении руководства основными правительственными органами в Вашингтоне. В организации работы своего аппарата президенты использовали две модели. Ф.Рузвельт и Дж.Кеннеди были сторонниками децентрализованной, открытой модели, при которой каждый помощник непосредственно общается с президентом. Позитивной стороной открытой модели являлись широкая информированность президента и возможность сопоставления им различных взглядов и походов, знание которых позволяло принимать наиболее взвешенные решения. Негативной - то, что данная модель неизбежно вызывала столкновение мнений и точек зрения, разноголосицу и отсутствие должной координации в формулировании и осуществлении политической линии президента.
Во время президентства Эйзенхауэра, Никсона и Рейгана использовалась другая модель с более централизованной и иерархической организацией. При Никсоне доминирующими фигурами в аппарате Белого дома были руководитель персонала, советник по национальной безопасности и советник по внутренним делам, под контролем которых находился доступ к президенту как людей, так и идей. Буш также избрал централизованную модель, и при нем руководитель персонала Дж.Сунуну стал, по существу, единым управляющим всеми делами аппарата Белого дома. Централизованная модель обладает тем преимуществом, что она позволяет достичь максимальной согласованности в проведении политики. Вместе с тем она таит в себе реальную опасность создания полосы отчуждения вокруг президента, его изоляции от поступления объективной информации и оригинальных идей.
Аппарат Белого дома выполняет четыре основные функции. Часть сотрудников занята административными обязанностями. Вторая группа сотрудников обеспечивает координацию работы министерств. Третья группа отвечает за связь с Конгрессом. Она прослеживает прохождение президентских законопроектов по лабиринтам палат, организует встречи и беседы президента с лидерами Конгресса и в целом способствует реализации законодательных инициатив президента. Наконец, четвертая группа помощников заботится о защите политических интересов президента. Пресс-секретарь Белого дома отвечает за "рекламу" в средствах массовой информации президента и его политики в наиболее благоприятном свете. Эксперт по изучению общественного мнения внимательно следит за реакцией в стране на выступления и политические шаги президента, а помощник по политическим вопросам имеет постоянный контакт с ключевыми политическими группами и старается обеспечить их поддержку политики президента.
По мере умножения полномочий президента рос и аппарат Белого дома. Ф.Рузвельту требовалось лишь 45 помощников для того, чтобы успешно справляться с задачами вывода страны из кризиса тридцатых годов и обеспечения победы во Второй мировой войне. К 1975 году персонал Белого дома увеличился в 12 раз и достиг штата в 540 сотрудников. Растущее политическое влияние и бюрократизация аппарата Белого дома уже давно стали предметом критики как противниками, так и сторонниками президента. Противоречивость роли аппарата в осуществлении президентом его функций очевидна без помощи его сотрудников президент вообще не смог бы руководить органами ИВ, в то время как, преломляясь в призме действий аппарата, сама политика претерпевает отклонения и искажения. Поэтому для обуздания своеволия и отклоняющегося от их официального статуса поведения помощников высших должностных лиц необходимо повысить степень гласности, контроля и отчетности.
Бюро по управлению и бюджету было создано в 1970 году с целью объединения функций уже существовавшего Бюро по бюджету с функциями управления. Во-первых, Бюро изучает и корректирует заявки министерств и других правительственных органов по бюджету перед мет, как передать их в конгресс. Во-вторых, после принятия бюджета Конгрессом и открытия финансирования Бюро контролирует выдачу средств и их использование соответствующими ведомствами. В осуществлении бюджетной функции бюро может в первом случае урезать или вообще отклонить заявки ведомств, во втором ограничивать или откладывать выдачу средств, уже предусмотренных бюджетом.
Управленческие функции Бюро включают в себя утверждение штатов министерств, принятие мер по повышению эффективности их работы, сбор и анализ финансовых отчетов ведомств, осуществление права президента реорганизовывать федеральные исполнительные органы. Поскольку директора Бюро действуют достаточно авторитарно, диктуя ведомствам свои решения, Бюро по управлению и бюджету стало одним из самых могущественных и нелюбимых в правительстве центральных агентств.
Совет национальной безопасности (СНБ) был создан в 1947 году в качестве совещательного органа при президенте с целью координации работы внешнеполитических органов. В состав СНБ входят президент, вице-президент, директор ЦРУ, начальник (председатель) Объединенного комитета начальников штабов, госсекретарь, министр обороны и советник президента по национальной безопасности, который руководит аппаратом СНБ и председательствует на его заседаниях. По замыслу, предназначением СНБ было представление возможности его членам возможности заранее знакомиться с планами всех внешнеполитических органов с тем, чтобы согласовывать и проводить единую внешнюю политику, но на практике СНБ превратился в центр противостояния и конфликтов. Между советником президента по национальной безопасности и главами основных внешнеполитических органов - государственного департамента, министерства обороны и ЦРУ. Многие советники по национальной безопасности наделяли себя функциями и полномочиями фактических заместителей президента по внешней политике, чем нередко вызывали открытое недовольство госсекретаря и министра обороны.
Кабинет Президента состоит из секретарей - глав 14 исполнительных департаментов, а также других официальных лиц, введенных президентом в кабинет. Члены кабинета (министры) назначаются президентом и утверждаются Сенатом (С. 85). В состав так называемого внутреннего кабинета входят главы наиболее престижных министерств; они имеют более свободный доступ к президенту, чем члены "внешнего кабинета".
Внутренний кабинет Внешний кабинет
Госсекретарь Министр внутренних дел
Министр обороны Министр сельского хозяйства
Министр финансов Министр торговли
Министр юстиции Министр труда
Министр здравоохранения
Министр жилищного и
коммунального строительства
Министр транспорта
Министр энергетики
Министр образования
Министр по делам ветеранов
Роль кабинета (департаментов) определена Конституцией в качестве консультативного органа при президенте. В Конституции правительству посвящены всего две строчки: президент "может требовать от руководителей каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции" (ст. II, разд. 2). Но фактически он меньше всего соответствует этому предназначению. Спецификой правительства США является то, что кабинет министров практически не функционирует в качестве коллективного органа и каждое министерство работает самостоятельно. Сферы ответственности министров настолько различны, что их вообще крайне редко собирают для совместного решения государственных дел. Примечательно, что среди многочисленных правительственных зданий в центре Вашингтона нет дома кабинета министров.
Совещательные и консультативные возможности кабинета ограничены и неоднородностью его персонального состава. Одни из министерств, включая, как правило, членов "внутреннего кабинета" - близкие соратники президента, активные руководители его избирательной кампании. Естественно, с ними у президента существуют вполне доверительные отношения. Другие же министры, возможно, никогда прежде не работали с президентом и познакомились с ним лично лишь после назначения в кабинет. Поэтому их контакты с президентом являются более официальными и формальными.
Особое место в системе органов госвласти принадлежит вице-президенту. В течение многих десятилетий вице-президенты неизменно находились как бы в тени президентов, занимая почетное, но не более того, положение на государственном Олимпе. Их функции сводились к председательствованию в Сенате и участию в официальных церемониях, в то время как влияние на политику президента оставалось незначительным. Единственным поворотом истории, когда вице-президент внезапно оказывался в центре политической жизни, были случаи досрочного освобождения должности президента. За всю историю США произошло 8 таких случаев: 3 президента умерли, 4 были убиты, 1 ушел в отставку. Тогда, согласно Конституции, вице-президенты становились президентами.
Однако с ростом ответственности и полномочий президентов их конституционные напарники стали играть более заметную роль. Такие вице-президенты, как Нельсон Рокфеллер (1975-1977гг.), Уолтер Мондейл (1977-1981гг.) и Джордж Буш (1987-1989) стали влиятельными членами кабинета и Совета национальной безопасности. Они активно содействовали президентам в осуществлении внешней и внутренней политики, были ближайшими политическими советниками. Канцелярия вице-президента - одна из наиболее многочисленных по составу агентств Исполнительной администрации президента.
Федеральная ИВ США - достаточно громадная государственная машина, у руля которой находится президент. Его штаб - Исполнительная администрация президента и кабинет министров. Это - высший эшелон руководства. Основу госмашины составляет 14 министерств. Помимо них существует примерно 200 самостоятельных правительственных, а так же ряд государственных корпораций.
Прежде всего следует обратить внимание на то, что вплоть до 1913 года правительство США состояло только из 5 министерств, до 1965 года - из 8. Созданные в 1965 году министерства стали необходимыми для осуществления активной роли государства в социальной сфере и в управлении отраслями хозяйства, имеющими общегосударственное значение.
Внутренняя структура министерств не является идентичной, что отражает их исторические, целевые и функциональные различия. Вместе с тем она содержит ряд общих управленческих элементов и подразделений. Руководство текущей работой министерства возглавляет заместитель министра, которому подчинены все другие должностные лица и подразделения данного ведомства. Главный помощник министра, наряду с выполнением прямой обязанности, обозначенной в его должности, руководит секретариатом министра, а также управлением политики и бюджета. Заведующие функциональными отделами министерств находятся, как правило, в должности помощников министра и в его прямом подчинении. В каждом министерстве есть юридический отдел и отдел инспекции, в большинстве из них имеются подразделения, ведающие вопросами законодательства и связи с Конгрессом, связи с общественностью и прессой ("Public Relations"), кадров и трудовых отношений. Структура министерства не является застывшей, каждый очередной министр вправе вносить изменения. Правомочия и функции министерств строго определены законом, за их использованием существует достаточно жесткий контроль со стороны конгресса и аппарата Президента.
Согласно конституции, вся полнота власти принадлежит парламенту. Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформировал. Но фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, не только опираясь на разветвленный аппарат ИВ, но используя такой важный механизм как партийная дисциплина. Фактически политическое руководство страной осуществляется правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией, роль парламента становится выше (Италия, Швейцария, Индия).
Не изменяет общей картины и такой институт как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большинстве парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь за собой досрочный роспуск парламента. Такая увязка логически обосновывается тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага как вотум недоверия, определяется и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Так, например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить голосование два вопроса - о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица ("конструктивный вотум недоверия"). Президент не входит в правительство и не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это - одно из основных отличий данной системы правления от президентской.
Президентская республика характеризуется соединением функций главы государства и главы правительства в руках президента, который избирается непосредственно населением страны (Венесуэла, Коста-Рика, Мексика) или коллегией выборщиков (США, Мексика). Президент сам формирует правительство, назначает министров и смещает их с должности. Впрочем, в отдельных государствах назначение президента должно получить одобрение верхней палаты парламента (США). Однако, каким-либо существенным образом повлиять на формулирование ИВ законодатели не в состоянии. Это обстоятельство предопределяет довольно часто встречающуюся в политической практике США, Венесуэлы, Коста-Рики ситуацию "раздельного правления", когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой. Правительства как высшего коллегиального органа ИВ в известном значении этого слова в президентской республике нет. Вся полнота этой власти принадлежит президенту. Он, согласно конституции, осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, кои делегируя министрам осуществление тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при президенте, и, как правило, не имеет четко определенного конституционного статуса.
Однозначно определить роль правительства в президентской республике сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый ИВ курс. В государствах, где устойчива социально-экономическая обстановка или огромно влияние армии и церкви на политическую жизнь страны, часты военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по существу, остается в его тени.
"Смешанная" республика сочетает в себе элементы как президентской, так и парламентарной республики. Наиболее типичным примером является V Республика во Франции. Президент избирается населением. Он формирует правительство, которое ответственно перед ним и перед парламентом. Двойная ответственность правительства - основная черта данной системы правления. Формально главой правительства является премьер-министр, однако реально функции главы ИВ осуществляются президентом. Двойная ответственность правительства - основная черта данной системы правления. Формально главой правительства является премьер-министр, однако реально функции главы ИВ осуществляются президентом. Он председательствует в Совете министров, в то время как премьер возглавляет Совет кабинета узкий коллегиальный орган, который только готовит решения Совмина. Президент фракции наделен широким объемом прав и за свои действия не несет политической ответственности. Его акты контрассигнуются премьером или соответствующим министром, которые несут за них политическую ответственность. Впрочем, ряд актов применяется Президентом единолично. Назначение премьера, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, применение чрезвычайных мер. Следует отметить, что Президент реально руководит ИВ в случае поддержки парламентского большинства. В противном случае он должен "сосуществовать" с премьером, который проводит политику нации, роль правительства возрастает.
"Смешанная" система правления существует в ряде других государств Ирландии, Финляндии, Российской Федерации с большим или меньшим перевесом черт, характерных для парламентарной или президентской республик.
Хотя правительство - коллегиальный орган, главную, определяющую роль в нем играет Премьер-министр (президент в президентской республике). Принято даже говорить о "диктатуре" премьеров в правительстве. Составляя правительство в парламентарных монархиях и республиках, его глава сам определяет состав кабинета, и тем самым устанавливает определенную связанность поведения его членов. В ФРГ власть канцлера еще более усилена тем, что только он утверждается Бундестагом, а не весь состав правительства. Премьер-министр является лидером парии, в состав функционеров которой входят министры и они подчиняются партийной дисциплине. При выражении несогласия, расхождении во взглядах премьер может попросить того или иного министра подать в отставку. Наконец, премьер определяет политику правительства, и все остальные министры должны проводить ее в жизнь. Имена Премьер-министров творцов новой политики или кардинальных изменений в ней - Джавахарллама Неру, Индиры Ганди в Индии, Черчилля и Тэтчер в Великобритании, Коля в ФРГ хорошо известны, хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или королем в этих странах. Вознаграждение премьера за его работу неодинаково, больше всех получает премьер-министр Сингапура - 810 тыс. долларов (вчетверо больше президента США), Японии - 400 тыс.
С точки зрения партийного состава различаются, однако, двухпартийные, коалиционные правительства, правительство меньшинства и беспартийное правительство.
Однопартийное правительство формируется иногда в дуалистических монархиях, где король выбирает министров по своему усмотрению, почти всегда в президентских республиках (в редких случаях, особенно в сложных для государства условиях, президент иногда включает в состав правительства несколько представителей других партий с тем, чтобы иметь более широкую поддержку проводимых реформ). Оно формируется в парламентарных монархиях и республиках, если одна из партий имеет большинство в парламенте. Оно типичное явление в Великобритании, Франции, Канаде Египте, Сенегале. Оно может быть только таковым в странах с однопартийной системой (бывший СССР, современная Куба).
Двухпартийное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в обстановке, когда ни одна из главных партий не имеет большинства в парламенте, но каждой из них не достает небольшого количества депутатских мест, чтобы получить такое большинство. В этих условиях решающую роль играет позиция третьей небольшой партии, которая может примкнуть к той или иной партии и таким образом создать правительство большинства. Данная ситуация типична для ФРГ. Сравнительно небольшая центристская партия Свободных демократов в разное время примыкала то к Христианско-демократическому союзу, то к Социал-демократической партии, результатом чего являлось создание двухпартийного правительства.
Коалиционное правительство создается в парламентарных монархиях и республиках, когда депутатские места в парламенте раздроблены между различными партиями. При отсутствии парламентского большинства одной партии необходимо получить вотум доверия в парламенте, а для этого нужно заручиться голосами депутатов двух или нескольких партий, которые имеют парламентское большинство. Такая ситуация типична для Италии (в последние десятилетия), для Японии (с 1993 года), Бельгии, Нидерландов, где много мелких партий и практически нет одной или двух партий, которые играли бы безусловно доминирующую роль.
Однако бывает так, что в этих условиях создать коалиционное правительство не удается. Программные расхождения между партиями слишком глубоки (в Дании, Норвегии, Швеции), когда одна из ведущих партий не имеет большинства в парламенте, уклоняется от формирования правительства в коалиции с другими партиями, не надеясь на его прочность (такая ситуация имела место несколько раз в 1989 года в Индии). В таких случаях формируется "правительство парламентского меньшинства". Его создает партия или коалиция партий, которые даже вместе не имеют большинства в парламенте, и другие партии (влиятельные) обещают поддержать его голосованием в парламенте (при определенных условиях).
Правительство может быть создано как беспартийное. В данном случае возможны 4 варианта. Во-первых: когда в стране вообще нет политических партий или они запрещены и находятся на нелегальном положении (в абсолютных монархиях - Саудовская Аравия, Оман, Кувейт или в условиях военных режимов).
Во-вторых, - "деловое" (чиновничье или служебное) правительство, оно создается не лидерами партий, а чиновниками и имеет обычно кратковременное существование (см. выше).
В-третьих, особого рода беспартийное правительство технократов создается обычно военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть и главные рычаги управления, военные создают кабинет профессионалов, который обязан проводит в жизнь выработанную ими политику (действовали в Аргентине, Бразилии, Нигерии).
В-четвертых, существует также временное правительство и правительство национального единства. Первое чаще всего создается в условиях чрезвычайных ситуаций и ее в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией. Но иногда оно, хотя и учреждается в экстремальных условиях, образуется как временное служебное, беспартийное правительство. Такова была ситуация в Болгарии в феврале 1997г., когда в обстановке массовых демонстраций протеста правящая социалистическая партия, имевшая большинство в парламенте, отказалась от формирования правительства и президент на несколько месяцев до выборов в парламент назначил беспартийное правительство из специалистов (некоторые его члены состоят в партиях, но в данном случае обязаны действовать на беспартийной основе).
Правительство национального единства, напротив, создается на наиболее широкой основе из представителей многих партий и массовых общественных организаций для максимального сплочения всех патриотических сил. Беспартийными считаются правительства в некоторых постсоциалистических странах, если президент является беспартийным (Россия, Беларусь).
За свою деятельность правительство несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную. Политическая ответственность правительства и отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах решает сам кабинет (в Великобритании), в других - парламент (в Италии).
Гражданская ответственность, предусмотренная конституциями многих стран, означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицами в результате деятельности правительства, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность применяется за нарушения законодательства при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент; суд, осуществляемый одной из палат парламента; особый суд, специально образуемый парламентом; процесс, проводимый в конституционном суде). Уголовная ответственность правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, экваториальная Гвинея и др.), правда лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Структура исполнительной власти в США
Создатели Конституции США стремились воплотить в посте Президента сильную ИВ, способную обеспечивать единство страны, ее суверенитет и управление делами Союза. Уникальность положения президента состоит в том, что он одновременно является главой государства и ИВ.
В США понятие "институт президентства" охватывает всю совокупность правительственных органов, подчиненных президенту. В их число входят прежде всего непосредственные советники президента, работающие в примерно 12 агентствах, объединенных общим названием "Исполнительная администрация президента", и члены кабинета, или собственно правительство.
Исполнительная администрация президента была создана президентом Рузвельтом в 1939 году с тем, чтобы обеспечить координацию работы всех органов ИВ и контроль за их деятельностью. Ее структура не является стабильной. Каждый президент вносит в нее изменения, приспосабливая структуру к своему стилю руководства. Наиболее важными агентами Исполнительной администрации являются аппарат Белого дома, Бюро управления и бюджета и Совет национальной безопасности.
Аппарат Белого дома состоит из непосредственных помощников президента, на которых он опирается в осуществлении руководства основными правительственными органами в Вашингтоне. В организации работы своего аппарата президенты использовали две модели. Ф.Рузвельт и Дж.Кеннеди были сторонниками децентрализованной, открытой модели, при которой каждый помощник непосредственно общается с президентом. Позитивной стороной открытой модели являлись широкая информированность президента и возможность сопоставления им различных взглядов и походов, знание которых позволяло принимать наиболее взвешенные решения. Негативной - то, что данная модель неизбежно вызывала столкновение мнений и точек зрения, разноголосицу и отсутствие должной координации в формулировании и осуществлении политической линии президента.
Во время президентства Эйзенхауэра, Никсона и Рейгана использовалась другая модель с более централизованной и иерархической организацией. При Никсоне доминирующими фигурами в аппарате Белого дома были руководитель персонала, советник по национальной безопасности и советник по внутренним делам, под контролем которых находился доступ к президенту как людей, так и идей. Буш также избрал централизованную модель, и при нем руководитель персонала Дж.Сунуну стал, по существу, единым управляющим всеми делами аппарата Белого дома. Централизованная модель обладает тем преимуществом, что она позволяет достичь максимальной согласованности в проведении политики. Вместе с тем она таит в себе реальную опасность создания полосы отчуждения вокруг президента, его изоляции от поступления объективной информации и оригинальных идей.
Аппарат Белого дома выполняет четыре основные функции. Часть сотрудников занята административными обязанностями. Вторая группа сотрудников обеспечивает координацию работы министерств. Третья группа отвечает за связь с Конгрессом. Она прослеживает прохождение президентских законопроектов по лабиринтам палат, организует встречи и беседы президента с лидерами Конгресса и в целом способствует реализации законодательных инициатив президента. Наконец, четвертая группа помощников заботится о защите политических интересов президента. Пресс-секретарь Белого дома отвечает за "рекламу" в средствах массовой информации президента и его политики в наиболее благоприятном свете. Эксперт по изучению общественного мнения внимательно следит за реакцией в стране на выступления и политические шаги президента, а помощник по политическим вопросам имеет постоянный контакт с ключевыми политическими группами и старается обеспечить их поддержку политики президента.
По мере умножения полномочий президента рос и аппарат Белого дома. Ф.Рузвельту требовалось лишь 45 помощников для того, чтобы успешно справляться с задачами вывода страны из кризиса тридцатых годов и обеспечения победы во Второй мировой войне. К 1975 году персонал Белого дома увеличился в 12 раз и достиг штата в 540 сотрудников. Растущее политическое влияние и бюрократизация аппарата Белого дома уже давно стали предметом критики как противниками, так и сторонниками президента. Противоречивость роли аппарата в осуществлении президентом его функций очевидна без помощи его сотрудников президент вообще не смог бы руководить органами ИВ, в то время как, преломляясь в призме действий аппарата, сама политика претерпевает отклонения и искажения. Поэтому для обуздания своеволия и отклоняющегося от их официального статуса поведения помощников высших должностных лиц необходимо повысить степень гласности, контроля и отчетности.
Бюро по управлению и бюджету было создано в 1970 году с целью объединения функций уже существовавшего Бюро по бюджету с функциями управления. Во-первых, Бюро изучает и корректирует заявки министерств и других правительственных органов по бюджету перед мет, как передать их в конгресс. Во-вторых, после принятия бюджета Конгрессом и открытия финансирования Бюро контролирует выдачу средств и их использование соответствующими ведомствами. В осуществлении бюджетной функции бюро может в первом случае урезать или вообще отклонить заявки ведомств, во втором ограничивать или откладывать выдачу средств, уже предусмотренных бюджетом.
Управленческие функции Бюро включают в себя утверждение штатов министерств, принятие мер по повышению эффективности их работы, сбор и анализ финансовых отчетов ведомств, осуществление права президента реорганизовывать федеральные исполнительные органы. Поскольку директора Бюро действуют достаточно авторитарно, диктуя ведомствам свои решения, Бюро по управлению и бюджету стало одним из самых могущественных и нелюбимых в правительстве центральных агентств.
Совет национальной безопасности (СНБ) был создан в 1947 году в качестве совещательного органа при президенте с целью координации работы внешнеполитических органов. В состав СНБ входят президент, вице-президент, директор ЦРУ, начальник (председатель) Объединенного комитета начальников штабов, госсекретарь, министр обороны и советник президента по национальной безопасности, который руководит аппаратом СНБ и председательствует на его заседаниях. По замыслу, предназначением СНБ было представление возможности его членам возможности заранее знакомиться с планами всех внешнеполитических органов с тем, чтобы согласовывать и проводить единую внешнюю политику, но на практике СНБ превратился в центр противостояния и конфликтов. Между советником президента по национальной безопасности и главами основных внешнеполитических органов - государственного департамента, министерства обороны и ЦРУ. Многие советники по национальной безопасности наделяли себя функциями и полномочиями фактических заместителей президента по внешней политике, чем нередко вызывали открытое недовольство госсекретаря и министра обороны.
Кабинет Президента состоит из секретарей - глав 14 исполнительных департаментов, а также других официальных лиц, введенных президентом в кабинет. Члены кабинета (министры) назначаются президентом и утверждаются Сенатом (С. 85). В состав так называемого внутреннего кабинета входят главы наиболее престижных министерств; они имеют более свободный доступ к президенту, чем члены "внешнего кабинета".
Внутренний кабинет Внешний кабинет
Госсекретарь Министр внутренних дел
Министр обороны Министр сельского хозяйства
Министр финансов Министр торговли
Министр юстиции Министр труда
Министр здравоохранения
Министр жилищного и
коммунального строительства
Министр транспорта
Министр энергетики
Министр образования
Министр по делам ветеранов
Роль кабинета (департаментов) определена Конституцией в качестве консультативного органа при президенте. В Конституции правительству посвящены всего две строчки: президент "может требовать от руководителей каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции" (ст. II, разд. 2). Но фактически он меньше всего соответствует этому предназначению. Спецификой правительства США является то, что кабинет министров практически не функционирует в качестве коллективного органа и каждое министерство работает самостоятельно. Сферы ответственности министров настолько различны, что их вообще крайне редко собирают для совместного решения государственных дел. Примечательно, что среди многочисленных правительственных зданий в центре Вашингтона нет дома кабинета министров.
Совещательные и консультативные возможности кабинета ограничены и неоднородностью его персонального состава. Одни из министерств, включая, как правило, членов "внутреннего кабинета" - близкие соратники президента, активные руководители его избирательной кампании. Естественно, с ними у президента существуют вполне доверительные отношения. Другие же министры, возможно, никогда прежде не работали с президентом и познакомились с ним лично лишь после назначения в кабинет. Поэтому их контакты с президентом являются более официальными и формальными.
Особое место в системе органов госвласти принадлежит вице-президенту. В течение многих десятилетий вице-президенты неизменно находились как бы в тени президентов, занимая почетное, но не более того, положение на государственном Олимпе. Их функции сводились к председательствованию в Сенате и участию в официальных церемониях, в то время как влияние на политику президента оставалось незначительным. Единственным поворотом истории, когда вице-президент внезапно оказывался в центре политической жизни, были случаи досрочного освобождения должности президента. За всю историю США произошло 8 таких случаев: 3 президента умерли, 4 были убиты, 1 ушел в отставку. Тогда, согласно Конституции, вице-президенты становились президентами.
Однако с ростом ответственности и полномочий президентов их конституционные напарники стали играть более заметную роль. Такие вице-президенты, как Нельсон Рокфеллер (1975-1977гг.), Уолтер Мондейл (1977-1981гг.) и Джордж Буш (1987-1989) стали влиятельными членами кабинета и Совета национальной безопасности. Они активно содействовали президентам в осуществлении внешней и внутренней политики, были ближайшими политическими советниками. Канцелярия вице-президента - одна из наиболее многочисленных по составу агентств Исполнительной администрации президента.
Федеральная ИВ США - достаточно громадная государственная машина, у руля которой находится президент. Его штаб - Исполнительная администрация президента и кабинет министров. Это - высший эшелон руководства. Основу госмашины составляет 14 министерств. Помимо них существует примерно 200 самостоятельных правительственных, а так же ряд государственных корпораций.
Прежде всего следует обратить внимание на то, что вплоть до 1913 года правительство США состояло только из 5 министерств, до 1965 года - из 8. Созданные в 1965 году министерства стали необходимыми для осуществления активной роли государства в социальной сфере и в управлении отраслями хозяйства, имеющими общегосударственное значение.
Внутренняя структура министерств не является идентичной, что отражает их исторические, целевые и функциональные различия. Вместе с тем она содержит ряд общих управленческих элементов и подразделений. Руководство текущей работой министерства возглавляет заместитель министра, которому подчинены все другие должностные лица и подразделения данного ведомства. Главный помощник министра, наряду с выполнением прямой обязанности, обозначенной в его должности, руководит секретариатом министра, а также управлением политики и бюджета. Заведующие функциональными отделами министерств находятся, как правило, в должности помощников министра и в его прямом подчинении. В каждом министерстве есть юридический отдел и отдел инспекции, в большинстве из них имеются подразделения, ведающие вопросами законодательства и связи с Конгрессом, связи с общественностью и прессой ("Public Relations"), кадров и трудовых отношений. Структура министерства не является застывшей, каждый очередной министр вправе вносить изменения. Правомочия и функции министерств строго определены законом, за их использованием существует достаточно жесткий контроль со стороны конгресса и аппарата Президента.