Страница:
Административная реформа
Структура органов исполнительной власти Российской Федерации складывалась в 90-е годы на основе субъективных решений, стихийно, и менялась от случая к случаю без необходимого изучения и анализа. Россия находилась в эти годы в состоянии перманентных политического и экономического кризисов, и разработка более четкой, стабильной и эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти не входила в число приоритетных задач.
Конституция Российской Федерации определяла полномочия Правительства России и его отношения с Президентом и Государственной Думой, но не его структуру. Все предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти должен был разрабатывать, согласно Конституции РФ, Председатель Правительства и выносить эти предложения на утверждение Президента РФ «не позднее недельного срока» после назначения Председателя Правительства.
Оказавшись в августе 1999 года на посту Председателя Правительства, Владимир Путин не мог не увидеть множества недостатков сложившейся в предыдущие годы структуры всех федеральных органов исполнительной власти. Однако изменения, которые внесены в эту структуру в 2000–2003 годах, были минимальны, они ограничились лишь «тонкой настройкой», о которой не раз говорил премьер Михаил Касьянов.
Подготовительная работа по перестройке структур власти велась, и над проектами административной реформы работало уже в 2000–2003 годах несколько групп специалистов. Одна из таких групп работала в составе Правительства, и ее возглавляли как Михаил Касьянов, так и вице-премьер Борис Алешин. В одном из интервью для печати Алешин говорил, что правительственная комиссия по административной реформе уже к 1 января 2004 года провела «титаническую работу» и проанализировала четыре тысячи из пяти тысяч функций органов государственной власти. При этом она нашла, что восемьсот таких функций являются избыточными, триста пятьдесят – дублирующими и около пятисот требуют сокращения масштабов исполнения.
Вторая группа по административной реформе была создана как Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке реформы органов государственной власти и управления. Ее возглавил Юрий Лужков. Эта группа провела масштабное исследование как зарубежного, так и российского опыта государственного управления и предложила учредить в России новую структуру федеральных органов исполнительной власти, которые должны включать в состав 13 федеральных министерств, 8 федеральных служб России, 14 федеральных агентств и 17 федеральных надзоров России. Из этих пятидесяти двух федеральных органов исполнительной власти одиннадцать должны войти в состав президентского блока управления. Свои предложения комиссия Госсовета не только внесла на рассмотрение Президента Владимира Путина, но и опубликовала в виде книги «Путь к эффективному государству» (М., 2003).
Третья группа по административной реформе работала в администрации Президента под руководством Дмитрия Козака. Она имела возможность использовать разработки и других групп. Однако в целом ее схема отличалась от схемы Госсовета и Правительства. Группа Козака предлагала не четырехзвенное, а трехзвенное построение органов исполнительной власти. Первое звено – это правоустанавливающие министерства, второе – правоприменительные службы, третье звено должны были образовать контролирующие надзоры, а также государственные агентства, которые должны оказывать государственные услуги населению и бизнесу.
При этом все органы исполнительной власти четко разделялись на два блока: те, что находились в подчинении Президента, и те, что находились в ведении Правительства. Первоначальная схема, утвержденная указом Президента 9 марта 2004 года, предусматривает создание пятнадцати министерств, тридцати двух служб, в том числе служб по надзору, и двадцати шести агентств. Позднее в эту достаточно стройную структуру были внесены не слишком большие изменения.
Предложения по персональному составу органов исполнительной власти готовились заранее в президентской администрации. Но все консультации на этот счет проводились в закрытом порядке. Во всяком случае в печать не просочилось никаких сведений. О новом составе Правительства мы узнали только 8 марта, когда в Кремле состоялось специальное заседание полного состава Кабинета министров под председательством Владимира Путина.
Предложения о назначении новых министров вносил, обращаясь к Президенту, премьер Михаил Фрадков. Каждый из министров, чья фамилия называлась, вставал с места – перед коллегами, перед Президентом и перед телевизионными камерами. Уже на следующий день Правительство провело в новом составе первое заседание.
Конституция Российской Федерации определяла полномочия Правительства России и его отношения с Президентом и Государственной Думой, но не его структуру. Все предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти должен был разрабатывать, согласно Конституции РФ, Председатель Правительства и выносить эти предложения на утверждение Президента РФ «не позднее недельного срока» после назначения Председателя Правительства.
Оказавшись в августе 1999 года на посту Председателя Правительства, Владимир Путин не мог не увидеть множества недостатков сложившейся в предыдущие годы структуры всех федеральных органов исполнительной власти. Однако изменения, которые внесены в эту структуру в 2000–2003 годах, были минимальны, они ограничились лишь «тонкой настройкой», о которой не раз говорил премьер Михаил Касьянов.
Подготовительная работа по перестройке структур власти велась, и над проектами административной реформы работало уже в 2000–2003 годах несколько групп специалистов. Одна из таких групп работала в составе Правительства, и ее возглавляли как Михаил Касьянов, так и вице-премьер Борис Алешин. В одном из интервью для печати Алешин говорил, что правительственная комиссия по административной реформе уже к 1 января 2004 года провела «титаническую работу» и проанализировала четыре тысячи из пяти тысяч функций органов государственной власти. При этом она нашла, что восемьсот таких функций являются избыточными, триста пятьдесят – дублирующими и около пятисот требуют сокращения масштабов исполнения.
Вторая группа по административной реформе была создана как Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке реформы органов государственной власти и управления. Ее возглавил Юрий Лужков. Эта группа провела масштабное исследование как зарубежного, так и российского опыта государственного управления и предложила учредить в России новую структуру федеральных органов исполнительной власти, которые должны включать в состав 13 федеральных министерств, 8 федеральных служб России, 14 федеральных агентств и 17 федеральных надзоров России. Из этих пятидесяти двух федеральных органов исполнительной власти одиннадцать должны войти в состав президентского блока управления. Свои предложения комиссия Госсовета не только внесла на рассмотрение Президента Владимира Путина, но и опубликовала в виде книги «Путь к эффективному государству» (М., 2003).
Третья группа по административной реформе работала в администрации Президента под руководством Дмитрия Козака. Она имела возможность использовать разработки и других групп. Однако в целом ее схема отличалась от схемы Госсовета и Правительства. Группа Козака предлагала не четырехзвенное, а трехзвенное построение органов исполнительной власти. Первое звено – это правоустанавливающие министерства, второе – правоприменительные службы, третье звено должны были образовать контролирующие надзоры, а также государственные агентства, которые должны оказывать государственные услуги населению и бизнесу.
При этом все органы исполнительной власти четко разделялись на два блока: те, что находились в подчинении Президента, и те, что находились в ведении Правительства. Первоначальная схема, утвержденная указом Президента 9 марта 2004 года, предусматривает создание пятнадцати министерств, тридцати двух служб, в том числе служб по надзору, и двадцати шести агентств. Позднее в эту достаточно стройную структуру были внесены не слишком большие изменения.
Предложения по персональному составу органов исполнительной власти готовились заранее в президентской администрации. Но все консультации на этот счет проводились в закрытом порядке. Во всяком случае в печать не просочилось никаких сведений. О новом составе Правительства мы узнали только 8 марта, когда в Кремле состоялось специальное заседание полного состава Кабинета министров под председательством Владимира Путина.
Предложения о назначении новых министров вносил, обращаясь к Президенту, премьер Михаил Фрадков. Каждый из министров, чья фамилия называлась, вставал с места – перед коллегами, перед Президентом и перед телевизионными камерами. Уже на следующий день Правительство провело в новом составе первое заседание.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок президента
Министром внутренних дел Российской Федерации был назначен генерал-полковник Рашид Нургалиев, который уже работал на этом посту с начала года. Нургалиев – чекист, и в прессе писали о нем как о «потомственном чекисте», так как его отец, как и Рашид, возглавлял в Карелии одну из исправительно-трудовых колоний. На работу в столичные структуры ФСБ Нургалиев перешел в 1995 году, возглавив один из отделов в управлении собственной безопасности. В 1998 году он перешел в администрацию Президента, возглавив один из отделов Главного контрольного управления. Руководителем этого управления был в то время Владимир Путин.
В 2002 году Рашид Нургалиев был назначен на должность первого заместителя министра внутренних дел. Новому гражданскому министру Борису Грызлову нужен был заместитель из опытных профессионалов. Теперь Нургалиев сам возглавил МВД.
Министром по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям был снова назначен Сергей Шойгу. Предлагая эту кандидатуру, Михаил Фрадков заметил, что Шойгу не нуждается в каком-то особом представлении. Сергей Шойгу возглавляет свое ведомство с 1991 года. Он также генерал-полковник.
Министром иностранных дел был назначен Сергей Лавров. Это опытный профессиональный дипломат, который еще в 1992–1994 годы стал заместителем министра иностранных дел РФ, а затем в течение десяти лет занимал пост постоянного представителя Российской Федерации при ООН. От имени России он принимал участие в работе Совета безопасности ООН.
Бывший российский министр иностранных дел Игорь Иванов переведен Путиным на пост секретаря Совета безопасности России. Министром обороны РФ остался, как и следовало ожидать, Сергей Иванов, занимающий этот пост с весны 1991 года. Сохранил пост министра юстиции и Юрий Чайка, возглавивший это министерство еще в августе 1999 года.
Федеральную службу безопасности России, как и в прежние годы, возглавил Николай Патрушев. Не изменилось руководство и других служб и агентств президентского блока – Государственной фельдъегерской службы, Службы внешней разведки, Службы по контролю за оборотом наркотических средств, Федеральной службы охраны, а также Федерального агентства по управлению специальными программами Президента и Федерального агентства по управлению делами Президента РФ.
В 2002 году Рашид Нургалиев был назначен на должность первого заместителя министра внутренних дел. Новому гражданскому министру Борису Грызлову нужен был заместитель из опытных профессионалов. Теперь Нургалиев сам возглавил МВД.
Министром по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям был снова назначен Сергей Шойгу. Предлагая эту кандидатуру, Михаил Фрадков заметил, что Шойгу не нуждается в каком-то особом представлении. Сергей Шойгу возглавляет свое ведомство с 1991 года. Он также генерал-полковник.
Министром иностранных дел был назначен Сергей Лавров. Это опытный профессиональный дипломат, который еще в 1992–1994 годы стал заместителем министра иностранных дел РФ, а затем в течение десяти лет занимал пост постоянного представителя Российской Федерации при ООН. От имени России он принимал участие в работе Совета безопасности ООН.
Бывший российский министр иностранных дел Игорь Иванов переведен Путиным на пост секретаря Совета безопасности России. Министром обороны РФ остался, как и следовало ожидать, Сергей Иванов, занимающий этот пост с весны 1991 года. Сохранил пост министра юстиции и Юрий Чайка, возглавивший это министерство еще в августе 1999 года.
Федеральную службу безопасности России, как и в прежние годы, возглавил Николай Патрушев. Не изменилось руководство и других служб и агентств президентского блока – Государственной фельдъегерской службы, Службы внешней разведки, Службы по контролю за оборотом наркотических средств, Федеральной службы охраны, а также Федерального агентства по управлению специальными программами Президента и Федерального агентства по управлению делами Президента РФ.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок правительства
Еще при утверждении своей кандидатуры на пост премьера в Государственной Думе Михаил Фрадков сказал, что у него в правительстве будет только один заместитель, и он хотел бы видеть на этом посту Александра Жукова, 48-летнего политика и депутата Думы, специалиста по экономике и финансам, давнего председателя Комитета Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. По словам Фрадкова, он давно знает А. Жукова и полностью доверяет ему. Жуков стал единственным деятелем нового правительства, который состоял также в руководстве партии «Единая Россия» – он был членом Центрального политического совета этой партии. Александр Жуков окончил экономический факультет МГУ, и по специальности он экономист-математик. С 1980 до 1991 года он работал на разных должностях в Главном валютно-экономическом управлении Министерства финансов СССР. После полугода обучения в США А. Жуков стал вице-президентом акционерного общества «Автотракторэкспорт». С 1993 года стал работать в Думе. Он не причислял себя к либерал-демократам и во второй Думе примыкал к группе «Регионы России», занимавшей центристские позиции.
Предложение возглавить Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации получил Михаил Зурабов, который работал еще с 1999 года главой Пенсионного фонда. В состав этого министерства вошли федеральная служба по труду и занятости, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму. М. Зурабов по профессии экономист-кибернетик, он окончил в 1975 году Московский институт управления им. Орджоникидзе. Более 15 лет М. Зурабов работал как инженер и как начальник лаборатории монтажной технологии. В 90-е годы он возглавил большую московскую страховую кампанию МАКС, потом занимал посты заместителя министра здравоохранения РФ и советника президента РФ. С мая 1999 года и по март 2004 года М. Зурабов возглавлял Пенсионный фонд РФ. Именно в эти годы Пенсионный фонд сумел наладить относительно регулярную выплату пенсий и пособий, размер которых удалось увеличить не только по номиналу, но и по реальной, покупательной способности. Но теперь на Зурабова был возложен новый и очень большой объем обязанностей и забот, для успешного выполнения которых недостаточно одних лишь качеств компетентного чиновника. На новом посту необходимы и качества публичного политика, которых в прошлом Зурабов российской общественности не демонстрировал. «У Зурабова много талантов чиновника и бизнесмена, – говорили о нем знающие люди, – но он совершенно не подходит на роль руководителя социальной сферы».
Совсем новым человеком в составе исполнительной власти и в мире высшего чиновничества стал Александр Соколов, ректор Московской консерватории. Он назначен на пост министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. В состав этого министерства вошли федеральные агентства по культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям и архивное агентство. В день своего назначения А. Соколов находился с визитом в Японии, и оно, как можно понять, было с ним согласовано заранее. Вопросы, связанные с работой СМИ, и особенно телевидения, были предметом очень жаркой полемики в предыдущие годы, и поэтому можно понять В. В. Путина, который хотел иметь в этой деликатной сфере управления нового и не опутанного корпоративными связями человека.
А. Соколов окончил музыкальное училище по классу скрипки и историко-теоретический факультет Московской государственной консерватории. В 90-е годы он работал проректором этой консерватории, а в 2001-м избран ректором Московской консерватории. Он доктор искусствоведения. Коллеги характеризовали А. Соколова и как блестяще образованного человека, и как умелого менеджера.
Также новым человеком в составе исполнительной власти стал Андрей Фурсенко, которому предложили возглавить Министерство образования и науки Российской Федерации. Фурсенко – физик, доктор физико-математических наук, в 1991 году занимал пост заместителя директора знаменитого среди ученых Ленинградского физико-технического института им. А. Ф. Иоффе. В этом же году он ушел из дирекции института и возглавил региональный фонд научно-технического развития Санкт-Петербурга. Российская наука оказалась в крайне трудной ситуации и должна была сама позаботиться о выживании – в том числе и с использованием рыночных механизмов. Созданный при участии А. Фурсенко Инновационный технологический центр сумел реализовать более 80 высокотехнологических проектов и привлечь для их финансирования 13 млн долларов. Для науки это была в 90-е годы немалая цифра. Еще в 2001 году А. Фурсенко перешел на работу в Минпромнауки РФ и некоторое время выполнял здесь обязанности министра.
Теперь его обязанности и круг деятельности очень расширились. В состав министерства вошли как Федеральное агентство по науке, так и Федеральное агентство по образованию. В структуре министерства работают федеральные службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, а также по надзору в сфере образования и науки.
Внимание многих наблюдателей и прессы вызвало назначение губернатора Пермской области Юрия Трутнева главой Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Уже по структуре этого министерства нетрудно судить о его полномочиях и ответственности. В состав министерства вошла Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования и федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства и недропользования. «Я наведу порядок с природными ресурсами», – заявил Юрий Трутнев почти сразу после вступления в новую должность.
По образованию Ю. Трутнев горный инженер, он вышел из семьи нефтяников и сам поработал несколько лет помощником бурильщика и оператором по добыче нефти и газа. В 1990–1994 годах он занимался частным бизнесом, но вскоре был избран депутатом Пермского Законодательного собрания, а затем и мэром г. Перми. В декабре 2000 года Ю. Трутнев избран губернатором Пермской области и быстро стал в своей области популярным человеком, проявив немалые организаторские способности и ораторские дарования. Уже в 2003 году Юрий Трутнев входил в десятку самых успешных российских губернаторов. Но он стал первым из губернаторов, который был выдвинут в последние три года на министерский пост.
Министерство природных ресурсов являлось в прежних кабинетах одним из наиболее проблемных. Всего за несколько дней, которые прошли от отставки М. Касьянова до назначения М. Фрадкова, прежний министр природных ресурсов Виталий Артюхов санкционировал выдачу около 70 лицензий на разработку разного рода ресурсов в самых различных регионах страны. С другой стороны, выяснилось, что по многим месторождениям компании, получившие лицензии, так и не начали разработку в полном объеме. О судьбе некоторых месторождений велись разного рода судебные тяжбы. Совершенно нетерпимым было положение и в нефтяной отрасли: добывающая компания создавала цепочку дочерних фирм, которым нефть продавалась по очень низким ценам. И только последняя из этих «дочек», расположенная где-то в оффшорной зоне за границей, продавала нефть западному потребителю по мировым ценам. Государство открыто обкрадывалось, но оно не могло даже точно установить, сколько именно средств у него воруют. У нового министра сразу же возникло много проблем, и его первые шаги и решения оказались под пристальным вниманием всех почти российских СМИ.
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации возглавил Виктор Христенко, человек в правительстве не новый. Как руководитель или чиновник В. Христенко начинал в Челябинской области, где окончил политехнический институт по специальности «инженер-экономист». Он учился затем в Московском институте управления, а еще через десять лет в Академии народного хозяйства при правительстве РФ. Дипломированный экономист и управленец, В. Христенко накопил немалый опыт в разных структурах власти в Челябинске и в Челябинской области. В Москву В. Христенко приглашен в 1997 году на должность заместителя министра финансов РФ. При Сергее Кириенко он стал одним из вице-премьеров. При Е. Примакове Христенко вернулся в министерство финансов, но в кабинетах С. Степашина и В. Путина он опять занял пост вице-премьера и сохранил его в кабинете М. Касьянова. Виктор Христенко не пытался решать политических проблем, но он оказался очень эффективным управленцем. Уходя в отставку 24 февраля 2004 года, М. Касьянов предложил назначить Христенко исполняющим обязанности премьера, назвав его самым опытным, технологичным и системным из членов правительства. Похоже, что Владимир Путин разделяет эту оценку. Многие крупные иностранные менеджеры считали, что относительная эффективность кабинета М. Касьянова держится в значительной мере на успешной работе таких вице-премьеров, как В. Матвиенко и В. Христенко, а также вице-премьера Алексея Гордеева.
В подчинении у В. Христенко оказались Федеральная служба по точному надзору и Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по энергетике и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Технологический надзор и техническое регулирование, а также метрология также оказались в ведении В. Христенко. По общему объему проблем в экономике это было самое крупное из министерств.
Министерство сельского хозяйства РФ было поручено возглавить Алексею Гордееву. А. Гордеев занял пост министра сельского хозяйства и продовольствия еще в 1999 году. Теперь в состав этого министерства вошло не только Федеральное агентство по сельскому хозяйству, но и Федеральное агентство по рыболовству, а также Федеральная служба по ветеринарному и санитарному надзору.
Нет необходимости говорить о том, насколько трудно было в России, а еще раньше в СССР отвечать за положение дел в сельском хозяйстве и сколько партийных и государственных карьер разрушилось на этом поприще. В 30-е и 40-е годы большая часть тяжелой промышленности Советского Союза создавалась за счет той «дани», которую государство забирало из деревни. Огромную часть ресурсов российская и советская деревня отдавала городу и в последующие десятилетия. В нашей стране деревня играла роль некоей внутренней колонии, и она была обескровлена во всех отношениях. Давно уже пришло время городу отдавать долги деревне, но об этом мало кто заботился. 80 лет назад в годы НЭПа рыночные отношения быстро подняли именно сельское хозяйство и деревню. Но сегодня этот подъем происходит очень медленно, а на некоторых направлениях и во многих областях разрушение российской деревни даже продолжалось более быстро, чем прежде – из-за конкуренции с массированным и дешевым импортом, из-за недостатка техники и капиталов.
У России есть многие возможности для того, чтобы сделать свое сельское хозяйство одним из главных моторов и источников для развития всей экономики. Нехватка продовольствия в мире может оказаться гораздо более трудным испытанием и для развитых и для слаборазвитых стран, чем нехватка нефти. Однако немалую часть пути к процветанию российское сельское хозяйство и российское село должны пройти при поддержке государства. Алексей Гордеев это понимает.
По образованию он инженер железнодорожного транспорта. Однако еще с 1981 года он работал на самых разных должностях в управлении сельским хозяйством, пройдя путь от заместителя директора большого подмосковного агропромышленного комплекса «Москва» до заместителя министра сельского хозяйства РФ. В кабинете Касьянова он занимал также пост вице-премьера, что давало ему некоторые дополнительные полномочия и возможности влияния. Из всех тех, кто в 90-е годы отвечал за состояние аграрного сектора в российской власти – от Александра Руцкого до Геннадия Кулика – Алексей Гордеев оказался наиболее эффективным руководителем, и он работает на этом поприще дольше других.
В Указе от 9 марта 2004 года говорилось о создании в составе Правительства нового объединенного Министерства транспорта и связи РФ. Однако уже через несколько недель стало ясно, что такое объединение связи и транспорта под одной крышей ошибочно. Без больших споров было восстановлено прежнее министерство связи РФ, а его руководство поручено Леониду Рейману, который уже занимал пост министра связи с 1999 года, а в 1994–1999 годах работал первым заместителем генерального директора АО «Петербургская телефонная сеть». Рейман – один из «питерцев», которые пришли в правительство вместе с В. Путиным. На пост министра транспорта РФ назначен новый в правительстве человек – профессиональный военный и одновременно крупный менеджер Игорь Левитин. Это офицер железнодорожных войск, который окончил в свое время не только училище военных железнодорожников, но и Высшую военную академию тыла и транспорта. И. Левитин работал в 70–90-е годы на многих железных дорогах, несколько лет был военным комендантом одного из участков на БАМе. В 1998–2004 годах он занимал пост заместителя генерального директора АО «Северстальтранс». Он специалист по военным и грузовым перевозкам, а также кандидат политических наук.
В состав министерства транспорта включены не только Федеральное агентство железнодорожного, транспорта, но и Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
Пост министра финансов РФ сохранил Алексей Кудрин, который лишился при этом статуса вице-премьера. Положение А. Кудрина в новом составе правительства осложнилось также тем, что первым и единственным вице-премьером правительства РФ стал теперь А. Жуков, который также считается хорошим специалистом в области финансовой политики и бюджета, но который не причислял себя раньше к числу либеральных экономистов и политиков. В думских дебатах по бюджету министр Кудрин и председатель Комитета по бюджету и финансам Жуков нередко занимали существенно различные позиции.
Алексея Кудрина считают не только членом команды В. Путина, но и одним из лидеров «питерских либералов». Он окончил еще в 1983 году экономический факультет ЛГУ, несколько позже – аспирантуру Института экономики АН. Он кандидат экономических наук. Еще в самом конце 80-х годов А. Кудрин вошел в образованную А. Чубайсом группу разработчиков Ленинградской зоны свободного предпринимательства. Этот проект стал одним из наиболее любимых проектов Анатолия Собчака, но его удалось воплотить в жизнь лишь в очень малой части. В Ленинградском правительстве, а потом и в мэрии Санкт-Петербурга А. Кудрин последовательно занимал посты в руководстве Комитета по управлению зоной свободного предпринимательства, Комитета по экономическому развитию и инвестициям, Финансового комитета, начальника главного финансового управления мэрии, первого заместителя мэра города по экономике и финансам. Все эти годы главным авторитетом для Кудрина оставался даже не А. Собчак, а Анатолий Чубайс, и Кудрин в 90-е годы выказал себя одним из наиболее верных последователей либерализма по Чубайсу. Алексей Кудрин не преуспел в Санкт-Петербурге, также как Чубайс не преуспел в Москве. После поражения на выборах А. Собчака А. Кудрин остался не у дел, и А. Чубайс, занимавший тогда пост руководителя администрации президента, пригласил его в свой аппарат на пост начальника Главного контрольного управления президента РФ. Когда А. Чубайса назначили в 1997 году министром финансов, А. Кудрин стал его первым заместителем. Но Кудрин не нашел общего языка с новым министром финансов, либералом из «Яблока» Михаилом Задорновым, и ушел опять-таки к Чубайсу в РАО «ЕЭС России».
Михаил Касьянов вернул А. Кудрина на пост первого заместителя министра финансов, а после назначения Касьянова премьер-министром Кудрин стал, как известно, министром финансов. «В любой властной группировке, – замечал еще в 2003 году журнал "Коммерсантъ-ВЛАСТЬ", – есть политики, готовые любой ценой остаться наверху. Вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин относится к этому типу политиков»[26]. В сообщества российских экономистов мало кто считает А. Кудрина сильным экономистом. Финансовые проблемы он знает хорошо, но он скорее аппаратчик, чем экономист. Кудрин не продуцирует новых идей и концепций, это не лидер, а исполнитель. Он не проявил особых административных талантов. Финансовая ситуация в России в последние годы была очень хорошей, но не благодаря работе Министерства финансов. Российский золотовалютный запас превысил 150 млрд долларов, но Кудрин, как оказалось, не всегда знает, как лучше распорядиться таким избытком финансовых ресурсов.
Главная идея, которую защищал и которую провел в качестве закона в последний год А. Кудрин, – это создание Стабилизационного фонда при правительстве Российской Федерации. Золотовалютные резервы Центрального банка обеспечивают, как известно, устойчивость российского рубля, и это является основной функцией Центрального банка, которую, согласно Конституции РФ, он осуществляет независимо от других органов государственной власти. У Стабилизационного фонда другая функция – поддержать социальные бюджетные выплаты в случае неожиданного падения доходов бюджета из-за падения цен на нефть и другие экспортные товары России. Однако многие оппоненты правительства считают, что нынешние излишки доходов можно было бы использовать более эффективно, чем просто держать их на российских валютные счетах в банках западных стран.
Либеральная экономическая модель не слишком преуспела, в России, однако либеральный экономист А. Кудрин продолжает оставаться у руля российской финансовой системы. К сожалению, ни его главный критик справа Андрей Илларионов, ни его главный критик слева Сергей Глазьев не вызывают доверия ни у публики, ни у президента России. Нельзя не отметить, что, хотя статус А. Кудрина снизился, объем полномочий у него возрос. В состав Министерства финансов вошла не только Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу, а также Федеральное казначейство, но и Федеральная служба страхового надзора, а также Федеральная налоговая служба, которая составляла в прежнем составе Кабинета отдельное и очень влиятельное министерство.
Предложение возглавить Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации получил Михаил Зурабов, который работал еще с 1999 года главой Пенсионного фонда. В состав этого министерства вошли федеральная служба по труду и занятости, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму. М. Зурабов по профессии экономист-кибернетик, он окончил в 1975 году Московский институт управления им. Орджоникидзе. Более 15 лет М. Зурабов работал как инженер и как начальник лаборатории монтажной технологии. В 90-е годы он возглавил большую московскую страховую кампанию МАКС, потом занимал посты заместителя министра здравоохранения РФ и советника президента РФ. С мая 1999 года и по март 2004 года М. Зурабов возглавлял Пенсионный фонд РФ. Именно в эти годы Пенсионный фонд сумел наладить относительно регулярную выплату пенсий и пособий, размер которых удалось увеличить не только по номиналу, но и по реальной, покупательной способности. Но теперь на Зурабова был возложен новый и очень большой объем обязанностей и забот, для успешного выполнения которых недостаточно одних лишь качеств компетентного чиновника. На новом посту необходимы и качества публичного политика, которых в прошлом Зурабов российской общественности не демонстрировал. «У Зурабова много талантов чиновника и бизнесмена, – говорили о нем знающие люди, – но он совершенно не подходит на роль руководителя социальной сферы».
Совсем новым человеком в составе исполнительной власти и в мире высшего чиновничества стал Александр Соколов, ректор Московской консерватории. Он назначен на пост министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. В состав этого министерства вошли федеральные агентства по культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям и архивное агентство. В день своего назначения А. Соколов находился с визитом в Японии, и оно, как можно понять, было с ним согласовано заранее. Вопросы, связанные с работой СМИ, и особенно телевидения, были предметом очень жаркой полемики в предыдущие годы, и поэтому можно понять В. В. Путина, который хотел иметь в этой деликатной сфере управления нового и не опутанного корпоративными связями человека.
А. Соколов окончил музыкальное училище по классу скрипки и историко-теоретический факультет Московской государственной консерватории. В 90-е годы он работал проректором этой консерватории, а в 2001-м избран ректором Московской консерватории. Он доктор искусствоведения. Коллеги характеризовали А. Соколова и как блестяще образованного человека, и как умелого менеджера.
Также новым человеком в составе исполнительной власти стал Андрей Фурсенко, которому предложили возглавить Министерство образования и науки Российской Федерации. Фурсенко – физик, доктор физико-математических наук, в 1991 году занимал пост заместителя директора знаменитого среди ученых Ленинградского физико-технического института им. А. Ф. Иоффе. В этом же году он ушел из дирекции института и возглавил региональный фонд научно-технического развития Санкт-Петербурга. Российская наука оказалась в крайне трудной ситуации и должна была сама позаботиться о выживании – в том числе и с использованием рыночных механизмов. Созданный при участии А. Фурсенко Инновационный технологический центр сумел реализовать более 80 высокотехнологических проектов и привлечь для их финансирования 13 млн долларов. Для науки это была в 90-е годы немалая цифра. Еще в 2001 году А. Фурсенко перешел на работу в Минпромнауки РФ и некоторое время выполнял здесь обязанности министра.
Теперь его обязанности и круг деятельности очень расширились. В состав министерства вошли как Федеральное агентство по науке, так и Федеральное агентство по образованию. В структуре министерства работают федеральные службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, а также по надзору в сфере образования и науки.
Внимание многих наблюдателей и прессы вызвало назначение губернатора Пермской области Юрия Трутнева главой Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Уже по структуре этого министерства нетрудно судить о его полномочиях и ответственности. В состав министерства вошла Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования и федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства и недропользования. «Я наведу порядок с природными ресурсами», – заявил Юрий Трутнев почти сразу после вступления в новую должность.
По образованию Ю. Трутнев горный инженер, он вышел из семьи нефтяников и сам поработал несколько лет помощником бурильщика и оператором по добыче нефти и газа. В 1990–1994 годах он занимался частным бизнесом, но вскоре был избран депутатом Пермского Законодательного собрания, а затем и мэром г. Перми. В декабре 2000 года Ю. Трутнев избран губернатором Пермской области и быстро стал в своей области популярным человеком, проявив немалые организаторские способности и ораторские дарования. Уже в 2003 году Юрий Трутнев входил в десятку самых успешных российских губернаторов. Но он стал первым из губернаторов, который был выдвинут в последние три года на министерский пост.
Министерство природных ресурсов являлось в прежних кабинетах одним из наиболее проблемных. Всего за несколько дней, которые прошли от отставки М. Касьянова до назначения М. Фрадкова, прежний министр природных ресурсов Виталий Артюхов санкционировал выдачу около 70 лицензий на разработку разного рода ресурсов в самых различных регионах страны. С другой стороны, выяснилось, что по многим месторождениям компании, получившие лицензии, так и не начали разработку в полном объеме. О судьбе некоторых месторождений велись разного рода судебные тяжбы. Совершенно нетерпимым было положение и в нефтяной отрасли: добывающая компания создавала цепочку дочерних фирм, которым нефть продавалась по очень низким ценам. И только последняя из этих «дочек», расположенная где-то в оффшорной зоне за границей, продавала нефть западному потребителю по мировым ценам. Государство открыто обкрадывалось, но оно не могло даже точно установить, сколько именно средств у него воруют. У нового министра сразу же возникло много проблем, и его первые шаги и решения оказались под пристальным вниманием всех почти российских СМИ.
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации возглавил Виктор Христенко, человек в правительстве не новый. Как руководитель или чиновник В. Христенко начинал в Челябинской области, где окончил политехнический институт по специальности «инженер-экономист». Он учился затем в Московском институте управления, а еще через десять лет в Академии народного хозяйства при правительстве РФ. Дипломированный экономист и управленец, В. Христенко накопил немалый опыт в разных структурах власти в Челябинске и в Челябинской области. В Москву В. Христенко приглашен в 1997 году на должность заместителя министра финансов РФ. При Сергее Кириенко он стал одним из вице-премьеров. При Е. Примакове Христенко вернулся в министерство финансов, но в кабинетах С. Степашина и В. Путина он опять занял пост вице-премьера и сохранил его в кабинете М. Касьянова. Виктор Христенко не пытался решать политических проблем, но он оказался очень эффективным управленцем. Уходя в отставку 24 февраля 2004 года, М. Касьянов предложил назначить Христенко исполняющим обязанности премьера, назвав его самым опытным, технологичным и системным из членов правительства. Похоже, что Владимир Путин разделяет эту оценку. Многие крупные иностранные менеджеры считали, что относительная эффективность кабинета М. Касьянова держится в значительной мере на успешной работе таких вице-премьеров, как В. Матвиенко и В. Христенко, а также вице-премьера Алексея Гордеева.
В подчинении у В. Христенко оказались Федеральная служба по точному надзору и Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по энергетике и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Технологический надзор и техническое регулирование, а также метрология также оказались в ведении В. Христенко. По общему объему проблем в экономике это было самое крупное из министерств.
Министерство сельского хозяйства РФ было поручено возглавить Алексею Гордееву. А. Гордеев занял пост министра сельского хозяйства и продовольствия еще в 1999 году. Теперь в состав этого министерства вошло не только Федеральное агентство по сельскому хозяйству, но и Федеральное агентство по рыболовству, а также Федеральная служба по ветеринарному и санитарному надзору.
Нет необходимости говорить о том, насколько трудно было в России, а еще раньше в СССР отвечать за положение дел в сельском хозяйстве и сколько партийных и государственных карьер разрушилось на этом поприще. В 30-е и 40-е годы большая часть тяжелой промышленности Советского Союза создавалась за счет той «дани», которую государство забирало из деревни. Огромную часть ресурсов российская и советская деревня отдавала городу и в последующие десятилетия. В нашей стране деревня играла роль некоей внутренней колонии, и она была обескровлена во всех отношениях. Давно уже пришло время городу отдавать долги деревне, но об этом мало кто заботился. 80 лет назад в годы НЭПа рыночные отношения быстро подняли именно сельское хозяйство и деревню. Но сегодня этот подъем происходит очень медленно, а на некоторых направлениях и во многих областях разрушение российской деревни даже продолжалось более быстро, чем прежде – из-за конкуренции с массированным и дешевым импортом, из-за недостатка техники и капиталов.
У России есть многие возможности для того, чтобы сделать свое сельское хозяйство одним из главных моторов и источников для развития всей экономики. Нехватка продовольствия в мире может оказаться гораздо более трудным испытанием и для развитых и для слаборазвитых стран, чем нехватка нефти. Однако немалую часть пути к процветанию российское сельское хозяйство и российское село должны пройти при поддержке государства. Алексей Гордеев это понимает.
По образованию он инженер железнодорожного транспорта. Однако еще с 1981 года он работал на самых разных должностях в управлении сельским хозяйством, пройдя путь от заместителя директора большого подмосковного агропромышленного комплекса «Москва» до заместителя министра сельского хозяйства РФ. В кабинете Касьянова он занимал также пост вице-премьера, что давало ему некоторые дополнительные полномочия и возможности влияния. Из всех тех, кто в 90-е годы отвечал за состояние аграрного сектора в российской власти – от Александра Руцкого до Геннадия Кулика – Алексей Гордеев оказался наиболее эффективным руководителем, и он работает на этом поприще дольше других.
В Указе от 9 марта 2004 года говорилось о создании в составе Правительства нового объединенного Министерства транспорта и связи РФ. Однако уже через несколько недель стало ясно, что такое объединение связи и транспорта под одной крышей ошибочно. Без больших споров было восстановлено прежнее министерство связи РФ, а его руководство поручено Леониду Рейману, который уже занимал пост министра связи с 1999 года, а в 1994–1999 годах работал первым заместителем генерального директора АО «Петербургская телефонная сеть». Рейман – один из «питерцев», которые пришли в правительство вместе с В. Путиным. На пост министра транспорта РФ назначен новый в правительстве человек – профессиональный военный и одновременно крупный менеджер Игорь Левитин. Это офицер железнодорожных войск, который окончил в свое время не только училище военных железнодорожников, но и Высшую военную академию тыла и транспорта. И. Левитин работал в 70–90-е годы на многих железных дорогах, несколько лет был военным комендантом одного из участков на БАМе. В 1998–2004 годах он занимал пост заместителя генерального директора АО «Северстальтранс». Он специалист по военным и грузовым перевозкам, а также кандидат политических наук.
В состав министерства транспорта включены не только Федеральное агентство железнодорожного, транспорта, но и Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
Пост министра финансов РФ сохранил Алексей Кудрин, который лишился при этом статуса вице-премьера. Положение А. Кудрина в новом составе правительства осложнилось также тем, что первым и единственным вице-премьером правительства РФ стал теперь А. Жуков, который также считается хорошим специалистом в области финансовой политики и бюджета, но который не причислял себя раньше к числу либеральных экономистов и политиков. В думских дебатах по бюджету министр Кудрин и председатель Комитета по бюджету и финансам Жуков нередко занимали существенно различные позиции.
Алексея Кудрина считают не только членом команды В. Путина, но и одним из лидеров «питерских либералов». Он окончил еще в 1983 году экономический факультет ЛГУ, несколько позже – аспирантуру Института экономики АН. Он кандидат экономических наук. Еще в самом конце 80-х годов А. Кудрин вошел в образованную А. Чубайсом группу разработчиков Ленинградской зоны свободного предпринимательства. Этот проект стал одним из наиболее любимых проектов Анатолия Собчака, но его удалось воплотить в жизнь лишь в очень малой части. В Ленинградском правительстве, а потом и в мэрии Санкт-Петербурга А. Кудрин последовательно занимал посты в руководстве Комитета по управлению зоной свободного предпринимательства, Комитета по экономическому развитию и инвестициям, Финансового комитета, начальника главного финансового управления мэрии, первого заместителя мэра города по экономике и финансам. Все эти годы главным авторитетом для Кудрина оставался даже не А. Собчак, а Анатолий Чубайс, и Кудрин в 90-е годы выказал себя одним из наиболее верных последователей либерализма по Чубайсу. Алексей Кудрин не преуспел в Санкт-Петербурге, также как Чубайс не преуспел в Москве. После поражения на выборах А. Собчака А. Кудрин остался не у дел, и А. Чубайс, занимавший тогда пост руководителя администрации президента, пригласил его в свой аппарат на пост начальника Главного контрольного управления президента РФ. Когда А. Чубайса назначили в 1997 году министром финансов, А. Кудрин стал его первым заместителем. Но Кудрин не нашел общего языка с новым министром финансов, либералом из «Яблока» Михаилом Задорновым, и ушел опять-таки к Чубайсу в РАО «ЕЭС России».
Михаил Касьянов вернул А. Кудрина на пост первого заместителя министра финансов, а после назначения Касьянова премьер-министром Кудрин стал, как известно, министром финансов. «В любой властной группировке, – замечал еще в 2003 году журнал "Коммерсантъ-ВЛАСТЬ", – есть политики, готовые любой ценой остаться наверху. Вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин относится к этому типу политиков»[26]. В сообщества российских экономистов мало кто считает А. Кудрина сильным экономистом. Финансовые проблемы он знает хорошо, но он скорее аппаратчик, чем экономист. Кудрин не продуцирует новых идей и концепций, это не лидер, а исполнитель. Он не проявил особых административных талантов. Финансовая ситуация в России в последние годы была очень хорошей, но не благодаря работе Министерства финансов. Российский золотовалютный запас превысил 150 млрд долларов, но Кудрин, как оказалось, не всегда знает, как лучше распорядиться таким избытком финансовых ресурсов.
Главная идея, которую защищал и которую провел в качестве закона в последний год А. Кудрин, – это создание Стабилизационного фонда при правительстве Российской Федерации. Золотовалютные резервы Центрального банка обеспечивают, как известно, устойчивость российского рубля, и это является основной функцией Центрального банка, которую, согласно Конституции РФ, он осуществляет независимо от других органов государственной власти. У Стабилизационного фонда другая функция – поддержать социальные бюджетные выплаты в случае неожиданного падения доходов бюджета из-за падения цен на нефть и другие экспортные товары России. Однако многие оппоненты правительства считают, что нынешние излишки доходов можно было бы использовать более эффективно, чем просто держать их на российских валютные счетах в банках западных стран.
Либеральная экономическая модель не слишком преуспела, в России, однако либеральный экономист А. Кудрин продолжает оставаться у руля российской финансовой системы. К сожалению, ни его главный критик справа Андрей Илларионов, ни его главный критик слева Сергей Глазьев не вызывают доверия ни у публики, ни у президента России. Нельзя не отметить, что, хотя статус А. Кудрина снизился, объем полномочий у него возрос. В состав Министерства финансов вошла не только Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу, а также Федеральное казначейство, но и Федеральная служба страхового надзора, а также Федеральная налоговая служба, которая составляла в прежнем составе Кабинета отдельное и очень влиятельное министерство.