Страница:
Главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу будут также способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений[12].
Особо в комментируемой статье выделяется экологическая безопасность, и это неслучайно. В Экологической доктрине Российской Федерации отмечается, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества[13].
Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.
К числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся:
рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;
увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;
деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие – невозможность существования человеческой цивилизации;
возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;
возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф;
недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;
продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность.
К числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации относятся:
преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;
низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;
резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;
высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;
низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;
последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;
низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны.
Эти факторы должны учитываться при проведении в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии[14].
Важной группой общественных отношений, которая входит в предмет правового регулирования комментируемого Закона, является безопасность личности.
Безопасность личности – это такое взаимоотношение человека с объектами внешней среды, при котором незапланированные (неожидаемые) изменения в их состоянии не приводят к потере жизни, здоровья или имущества.
При различных формах взаимоотношений с объектами окружающей среды параметры воздействий прямых и обратных связей всегда имеют определенный диапазон значений. Однако в результате отклонения воздействия прямой связи на входе объекта внешней среды от ожидаемой нормы или из-за возмущающего воздействия на этот объект другого объекта (человека) параметры воздействия обратной связи могут превышать значения, соответствующие персональному порогу адаптации или иметь формы, небезопасные для человека, т. е. создавать человеку экстремальные условия жизни[15].
Экстремальные условия – это такие условия, в которых возникает угроза жизни человека, его здоровью или имуществу от внешних объектов из-за незапланированного (неожидаемого) изменения их состояния.
Объединяя все определения, можно сказать, что чрезвычайная ситуация – это ситуация нарушенной безопасности.
В.Д. Провоторов экстремальные условия классифицирует следующим образом.
1. В чрезвычайных ситуациях природного происхождения:
экстремальные условия автономного существования в природе;
экстремальные условия природных катаклизмов.
2. В чрезвычайных ситуациях техногенного характера:
экстремальные условия влияния результатов человеческой деятельности;
экстремальные условия аварий и катастроф.
3. В чрезвычайных ситуациях социального происхождения:
экстремальные условия бытовых, профессиональных, социальных конфликтов;
экстремальные условия криминальных ситуаций.
4. В чрезвычайных ситуациях экологического характера:
экстремальные условия экологической обстановки в быту и на производстве;
экстремальные условия экологической обстановки среды проживания[16].
В соответствии с этим следует выделить цели безопасности личности, достижение которых должно обеспечиваться обществом:
создание нормальных социальных условий жизни человека;
минимизация криминальной опасности;
недопущение аварийных ситуаций и обеспечение готовности к действиям при авариях и катастрофах, стихийных бедствиях и других природных катаклизмах;
создание условий, исключающих бытовой и производственный травматизм;
обеспечение экологической чистоты окружающей среды;
обеспечение сохранения здоровья;
обеспечение сохранения работоспособности людей и др.[17].
В особую группу общественных отношений выделяются в комментируемой статье отношения, связанные с иными видами безопасности, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Речь идет о военной и оборонно-промышленной безопасности, экономической, информационной и международной безопасности, о противодействии экстремистской и террористической деятельности. В настоящее время эти виды безопасности обеспечиваются на основе продуманной концептуальной и нормативной базы. По всем названным видам безопасности приняты доктрины и законы, которыми руководствуются государственные органы.
Важную группу общественных отношений, регулируемых комментируемым Законом, составляют отношения, связанные с реализацией полномочий и функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также Совета Безопасности Российской Федерации.
Статья 2. Основные принципы обеспечения безопасности
Значение правовых принципов заключается в следующем. Во-первых, они определяют смысл, содержание и применение права. Во-вторых, они выполняют роль основополагающих и руководящих начал по отношению к остальным правовым предписаниям. В-третьих, они определяют основу правового статуса субъектов права[18].
Можно выделить несколько видов принципов права.
Прежде всего выделяют общие правовые принципы, которые закреплены в Конституции РФ. Принцип может быть назван общеправовым, если он применяется во всех ситуациях реализации норм права независимо от их отраслевой принадлежности. К числу общеправовых необходимо отнести принцип законности, поскольку при построении всех без исключения правоотношений должно соблюдаться действующее законодательство. Общим правовым принципом является равенство всех перед законом и судом.
В процессе правоприменительной деятельности должно быть обеспечено одинаковое применение законов по отношению ко всем без исключения лицам, в том числе и в судебной деятельности.
Общеправовым принципом является недопустимость дискриминации, т. е. установление различий в правовом регулировании и правоприменении с нарушением установленных законодательством запретов.
К числу общеправовых следует отнести и принципы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые объявлены высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления; они должны обеспечиваться правосудием. Следовательно, при применении каждой нормы права должно выясняться, насколько она соответствует действующим правам и свободам человека и гражданина.
Таким образом, общеправовые принципы имеют в своем содержании общие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии каждого правового решения. Из перечисленных общих принципов можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии правовых решений.
Во-первых, соответствие принимаемого решения законодательству. Во-вторых, обеспечение одинакового применения законов ко всем без исключения лицам, в том числе и в процессе судебной деятельности. В-третьих, отсутствие дискриминационных мотивов при принятии решения. В-четвертых, отсутствие ограничений провозглашенных в законодательстве прав и свобод человека и гражданина.
Следующим видом являются межотраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, которые могут быть применены при регулировании не всех отношений, а только отношений, являющихся предметом смежных отраслей права[19].
Еще одним видом следует назвать отраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, применяемые при регулировании отношений, составляющих предмет отдельных отраслей права.
Данные принципы обычно получают свое закрепление в Общей части соответствующей отрасли права.
В предыдущем Законе «О безопасности» принципы обеспечения безопасности содержались в ст. 5. Согласно данной статье основными принципами обеспечения безопасности являлись:
законность;
соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;
взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;
интеграция с международными системами безопасности.
В комментируемой редакции Закона принципы обеспечения безопасности существенно изменились. Появился ряд новых принципов, изменилась иерархия их введения.
На первый план вышел принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которого в первой редакции закона не было вообще. Сейчас это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание и Правительство, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.
При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина, однако характер и содержание этой обязанности различны и предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.
Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу, которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу ассоциаций и др.
Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд, на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и др.
Наконец, третью группу прав отличает признание государством за личностью права на участие в управлении государством и в политической деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права, хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.
Если в случае с гражданскими и политическими правами правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных лиц.
Принцип законности в обеспечении безопасности сформулирован вторым, но это вовсе не значит его недооценки законодателем.
В теории права законность – режим господства закона во взаимоотношениях личности и государства, гражданина и должностного лица (органа государства). Сущность законности как режима состоит в том, что должно осуществляться, с одной стороны, неукоснительное требование ко всем органам государства и должностным лицам при исполнении ими своих полномочий строжайшего соблюдения буквы и духа закона, с другой – создание обстановки (атмосферы) уверенности каждого гражданина в неприкосновенности своей личности, в гарантированности реализации своего правового статуса и в неотвратимости юридической ответственности за любое правонарушение. 3аконность содержит три основных момента:
а) кто обязан ее обеспечивать – органы государства; б) кто пользуется ее благами – граждане; в) какой результат она сулит обществу – правовой режим благополучного существования каждому добропорядочному и законопослушному субъекту. Законность основывается на базовых принципах: верховенства закона, гуманизма, справедливости, неотвратимости ответственности и др. Законность имеет гарантии ее обеспечения: экономические, политические, социальные, юридические[20].
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
К принципам законности относятся следующие: верховенство закона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона выражается в том, что Закон играет главенствующую роль. Государственное управление осуществляется на основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону. В случае несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.
Принцип реальности законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Принцип единства законности означает единое понимание и применение закона на всей территории, на которую он распространяет свое действие (например, федерального закона – на всей территории Российской Федерации).
Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако закон в процессе управления нельзя корректировать в угоду целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой процедуры.
В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц[21].
Принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства в новую редакцию не вошел, что в соответствии с процессом дальнейшей демократизации общественной жизни в России отражает приоритет интересов личности.
В комментируемой статье закона четко записано требование системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Это новое принципиальное требование, которое свидетельствует, во-первых, о росте серьезности угроз национальной безопасности страны в современном мире, а во-вторых, – о понимании законодателем, что в нынешних условиях, только совместными усилиями всех государственных и общественных структур и при реализации всего комплекса мер обеспечения безопасности возможно обеспечить надлежащий уровень безопасности.
Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность – развернуть их по горизонтали. Поэтому системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность – к горизонтальным, координационным связям[22].
Важным принципом, записанным в комментируемом Законе, является приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.
В процессе достижения поставленной цели необходимо решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности.
Комплекс задач в этой области включает в себя:
прогнозирование возможных угроз безопасности;
выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;
принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы;
организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры);
постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности предпринимательства.
Чтобы быть успешной, вся эта работа должна опираться на стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.
Стратегия безопасности включает прежде всего систему превентивных мер, реализуемую через регулярную, непрерывную работу всех общественных институтов. Тактика обеспечения безопасности предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий в целях обеспечения безопасности
Особое место среди профилактических мер занимают административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактический характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных представляющих общественную опасность ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.
Особенности административно-предупредительных мер:
они являются средством охраны общественного порядка и безопасности;
они применяются с целью предупредить возможность совершения правонарушения.
Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с совершением административного правонарушения.
Административно-предупредительные меры предшествуют применению иных мер.
К административно-предупредительным мерам относят: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
личный досмотр и досмотр вещей;
введение карантина;
прекращение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;
проверку документов и административный досмотр (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);
уничтожение недоброкачественных продуктов питания;
ограничение права водопользования и т. п.
Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т. д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).
Характерные особенности личного досмотра и досмотра вещей. Он проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни и т. д.), как правило, в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в случаях, не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить протокол либо соответствующую надпись[23].
Особо в комментируемой статье выделяется экологическая безопасность, и это неслучайно. В Экологической доктрине Российской Федерации отмечается, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества[13].
Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.
К числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся:
рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;
увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;
деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие – невозможность существования человеческой цивилизации;
возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;
возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф;
недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;
продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность.
К числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации относятся:
преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;
низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;
резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;
высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;
низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;
последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;
низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны.
Эти факторы должны учитываться при проведении в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии[14].
Важной группой общественных отношений, которая входит в предмет правового регулирования комментируемого Закона, является безопасность личности.
Безопасность личности – это такое взаимоотношение человека с объектами внешней среды, при котором незапланированные (неожидаемые) изменения в их состоянии не приводят к потере жизни, здоровья или имущества.
При различных формах взаимоотношений с объектами окружающей среды параметры воздействий прямых и обратных связей всегда имеют определенный диапазон значений. Однако в результате отклонения воздействия прямой связи на входе объекта внешней среды от ожидаемой нормы или из-за возмущающего воздействия на этот объект другого объекта (человека) параметры воздействия обратной связи могут превышать значения, соответствующие персональному порогу адаптации или иметь формы, небезопасные для человека, т. е. создавать человеку экстремальные условия жизни[15].
Экстремальные условия – это такие условия, в которых возникает угроза жизни человека, его здоровью или имуществу от внешних объектов из-за незапланированного (неожидаемого) изменения их состояния.
Объединяя все определения, можно сказать, что чрезвычайная ситуация – это ситуация нарушенной безопасности.
В.Д. Провоторов экстремальные условия классифицирует следующим образом.
1. В чрезвычайных ситуациях природного происхождения:
экстремальные условия автономного существования в природе;
экстремальные условия природных катаклизмов.
2. В чрезвычайных ситуациях техногенного характера:
экстремальные условия влияния результатов человеческой деятельности;
экстремальные условия аварий и катастроф.
3. В чрезвычайных ситуациях социального происхождения:
экстремальные условия бытовых, профессиональных, социальных конфликтов;
экстремальные условия криминальных ситуаций.
4. В чрезвычайных ситуациях экологического характера:
экстремальные условия экологической обстановки в быту и на производстве;
экстремальные условия экологической обстановки среды проживания[16].
В соответствии с этим следует выделить цели безопасности личности, достижение которых должно обеспечиваться обществом:
создание нормальных социальных условий жизни человека;
минимизация криминальной опасности;
недопущение аварийных ситуаций и обеспечение готовности к действиям при авариях и катастрофах, стихийных бедствиях и других природных катаклизмах;
создание условий, исключающих бытовой и производственный травматизм;
обеспечение экологической чистоты окружающей среды;
обеспечение сохранения здоровья;
обеспечение сохранения работоспособности людей и др.[17].
В особую группу общественных отношений выделяются в комментируемой статье отношения, связанные с иными видами безопасности, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Речь идет о военной и оборонно-промышленной безопасности, экономической, информационной и международной безопасности, о противодействии экстремистской и террористической деятельности. В настоящее время эти виды безопасности обеспечиваются на основе продуманной концептуальной и нормативной базы. По всем названным видам безопасности приняты доктрины и законы, которыми руководствуются государственные органы.
Важную группу общественных отношений, регулируемых комментируемым Законом, составляют отношения, связанные с реализацией полномочий и функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также Совета Безопасности Российской Федерации.
Статья 2. Основные принципы обеспечения безопасности
Основными принципами обеспечения безопасности являются:В комментируемой статье содержится характеристика основных принципов обеспечения безопасности. Под правовыми принципами следует понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие и руководящие начала правовой регламентации, определяющие смысл, содержание и применение права.
1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;
4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;
5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.
Значение правовых принципов заключается в следующем. Во-первых, они определяют смысл, содержание и применение права. Во-вторых, они выполняют роль основополагающих и руководящих начал по отношению к остальным правовым предписаниям. В-третьих, они определяют основу правового статуса субъектов права[18].
Можно выделить несколько видов принципов права.
Прежде всего выделяют общие правовые принципы, которые закреплены в Конституции РФ. Принцип может быть назван общеправовым, если он применяется во всех ситуациях реализации норм права независимо от их отраслевой принадлежности. К числу общеправовых необходимо отнести принцип законности, поскольку при построении всех без исключения правоотношений должно соблюдаться действующее законодательство. Общим правовым принципом является равенство всех перед законом и судом.
В процессе правоприменительной деятельности должно быть обеспечено одинаковое применение законов по отношению ко всем без исключения лицам, в том числе и в судебной деятельности.
Общеправовым принципом является недопустимость дискриминации, т. е. установление различий в правовом регулировании и правоприменении с нарушением установленных законодательством запретов.
К числу общеправовых следует отнести и принципы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые объявлены высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления; они должны обеспечиваться правосудием. Следовательно, при применении каждой нормы права должно выясняться, насколько она соответствует действующим правам и свободам человека и гражданина.
Таким образом, общеправовые принципы имеют в своем содержании общие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии каждого правового решения. Из перечисленных общих принципов можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии правовых решений.
Во-первых, соответствие принимаемого решения законодательству. Во-вторых, обеспечение одинакового применения законов ко всем без исключения лицам, в том числе и в процессе судебной деятельности. В-третьих, отсутствие дискриминационных мотивов при принятии решения. В-четвертых, отсутствие ограничений провозглашенных в законодательстве прав и свобод человека и гражданина.
Следующим видом являются межотраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, которые могут быть применены при регулировании не всех отношений, а только отношений, являющихся предметом смежных отраслей права[19].
Еще одним видом следует назвать отраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, применяемые при регулировании отношений, составляющих предмет отдельных отраслей права.
Данные принципы обычно получают свое закрепление в Общей части соответствующей отрасли права.
В предыдущем Законе «О безопасности» принципы обеспечения безопасности содержались в ст. 5. Согласно данной статье основными принципами обеспечения безопасности являлись:
законность;
соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;
взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;
интеграция с международными системами безопасности.
В комментируемой редакции Закона принципы обеспечения безопасности существенно изменились. Появился ряд новых принципов, изменилась иерархия их введения.
На первый план вышел принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которого в первой редакции закона не было вообще. Сейчас это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание и Правительство, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.
При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина, однако характер и содержание этой обязанности различны и предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.
Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу, которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу ассоциаций и др.
Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд, на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и др.
Наконец, третью группу прав отличает признание государством за личностью права на участие в управлении государством и в политической деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права, хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.
Если в случае с гражданскими и политическими правами правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных лиц.
Принцип законности в обеспечении безопасности сформулирован вторым, но это вовсе не значит его недооценки законодателем.
В теории права законность – режим господства закона во взаимоотношениях личности и государства, гражданина и должностного лица (органа государства). Сущность законности как режима состоит в том, что должно осуществляться, с одной стороны, неукоснительное требование ко всем органам государства и должностным лицам при исполнении ими своих полномочий строжайшего соблюдения буквы и духа закона, с другой – создание обстановки (атмосферы) уверенности каждого гражданина в неприкосновенности своей личности, в гарантированности реализации своего правового статуса и в неотвратимости юридической ответственности за любое правонарушение. 3аконность содержит три основных момента:
а) кто обязан ее обеспечивать – органы государства; б) кто пользуется ее благами – граждане; в) какой результат она сулит обществу – правовой режим благополучного существования каждому добропорядочному и законопослушному субъекту. Законность основывается на базовых принципах: верховенства закона, гуманизма, справедливости, неотвратимости ответственности и др. Законность имеет гарантии ее обеспечения: экономические, политические, социальные, юридические[20].
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
К принципам законности относятся следующие: верховенство закона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона выражается в том, что Закон играет главенствующую роль. Государственное управление осуществляется на основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону. В случае несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.
Принцип реальности законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Принцип единства законности означает единое понимание и применение закона на всей территории, на которую он распространяет свое действие (например, федерального закона – на всей территории Российской Федерации).
Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако закон в процессе управления нельзя корректировать в угоду целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой процедуры.
В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц[21].
Принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства в новую редакцию не вошел, что в соответствии с процессом дальнейшей демократизации общественной жизни в России отражает приоритет интересов личности.
В комментируемой статье закона четко записано требование системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Это новое принципиальное требование, которое свидетельствует, во-первых, о росте серьезности угроз национальной безопасности страны в современном мире, а во-вторых, – о понимании законодателем, что в нынешних условиях, только совместными усилиями всех государственных и общественных структур и при реализации всего комплекса мер обеспечения безопасности возможно обеспечить надлежащий уровень безопасности.
Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность – развернуть их по горизонтали. Поэтому системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность – к горизонтальным, координационным связям[22].
Важным принципом, записанным в комментируемом Законе, является приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.
В процессе достижения поставленной цели необходимо решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности.
Комплекс задач в этой области включает в себя:
прогнозирование возможных угроз безопасности;
выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;
принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы;
организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры);
постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности предпринимательства.
Чтобы быть успешной, вся эта работа должна опираться на стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.
Стратегия безопасности включает прежде всего систему превентивных мер, реализуемую через регулярную, непрерывную работу всех общественных институтов. Тактика обеспечения безопасности предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий в целях обеспечения безопасности
Особое место среди профилактических мер занимают административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактический характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных представляющих общественную опасность ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.
Особенности административно-предупредительных мер:
они являются средством охраны общественного порядка и безопасности;
они применяются с целью предупредить возможность совершения правонарушения.
Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с совершением административного правонарушения.
Административно-предупредительные меры предшествуют применению иных мер.
К административно-предупредительным мерам относят: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
личный досмотр и досмотр вещей;
введение карантина;
прекращение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;
проверку документов и административный досмотр (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);
уничтожение недоброкачественных продуктов питания;
ограничение права водопользования и т. п.
Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т. д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).
Характерные особенности личного досмотра и досмотра вещей. Он проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни и т. д.), как правило, в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в случаях, не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить протокол либо соответствующую надпись[23].