Страница:

• << Первая
• « Предыдущая
• 1
• 2
• Следующая »
• Последняя >>

Сергей Андреев
ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ УКРАИНЫ: единство нации или распад государства?

http://www.niurr.gov.ua/ru/publication/culture/lanov_integration.html

В чем проблема?

   Мировая практика не без оснований свидетельствует о том, что мнение, согласно которому люди лучше любого бюрократа знают, как им жить, соответствует действительности. Точно так же и верно то, что местные проблемы за счет местных денег будут решены лучше, если ими будут заниматься непосредственно заинтересованные в их разрешении люди. Та же практика показывает, что богатые страны, как правило, имеют очень развитое местное самоуправление. Обобщая, можно выразить формулу «пользы» местного самоуправления – оно позволяет государству (как общественной организации) быть адекватным в постановке задач и их решении.
   Что мешает?
   Местное самоуправление», «права регионов» и т. п. всегда были наименее понимаемыми и наименее изученными политическими вопросами. Это не случайно – значительная часть Украины вообще никогда не была знакома с местным самоуправлением, для другой ее части всякое самоуправление закончилось с приходом советской власти и истреблением тех, кто сейчас мог бы рассказать, как все это было устроено. Добавим сюда «государственно-строительный угар» начала 90-х, в ходе которого в обществе (и особенно среди бюрократии) было сформировано убеждение, что только сильная центральная власть в состоянии решить проблемы Украины. Кстати, теперь уже можно совершенно точно сказать, что десятилетняя практика «тащить и не пущать» не создала сильной (то есть эффективной) государственной власти и загубила всякую местную инициативу. В конце концов, европейское самоуправление обязано феодализму, американское вообще было первичным по отношению к центральному правительству. А тут и феодализма-то по-настоящему не было (кроме западных областей), не говоря уже обо всем остальном.
   Поэтому главным препятствием «регионализации» является простая проблема: в Украине она всегда будет проводиться «сверху». Иначе говоря, с чего бы это вдруг киевским бюрократам делиться властью с провинциалами? Второй момент, который следовало бы отметить, – это то, что в одной проблеме «регионализации» сосредоточено как минимум три: местное самоуправление, федерализм (т. е. права больших регионов, включая законодательные и судебные права) и региональная организация государственной власти. Это совершенно разные вопросы, требующие различных подходов и стратегий. Третий, очень важный момент: центральная власть толком не знает, сколько, когда и для чего ей понадобится власть? Поэтому и передать в регионы ей, собственно говоря, нечего. Кроме того, не нужно пояснять, что центральная власть – такая же абстракция, как партия власти и пр. Она центральна до тех пор, пока имеет некий общий интерес по отношению к регионам. Интерес этот ситуативен, как ситуативен и состав участников, предъявляющих такой интерес. И последнее – как ни странно, в самих регионах (за редкими исключениями) население не очень-то одобряет расширение региональных прав. Оно понимает такое расширение как увеличение возможностей для самоуправства местных бюрократов. Мифов вокруг региональных вопросов существует у нас не меньше, чем вокруг всего остального. Главный – если «разрешить» региональное самоуправление, то власть получат «плохие». Надо понимать это так, что региональные начальники чем-то хуже киевских. Между тем киевлян среди центральной «элиты» совсем немного. Почти вся она родом из «плохой» и «неправильной» провинции.

Что происходит?

   В Украине практически нет территории, с которой бы у центральной власти не возникали политические проблемы. Причина этих проблем проста – форма существования местной власти любого уровня. Собственно, любой местный начальник – царь и бог на своей территории. Возвращаясь к вопросу о «передаче власти на места», можно сформулировать ответ – и, таким образом, передавать в регионы нечего. У них и так все есть. Точно так же, как и киевская власть, региональная все может, если хочет, а легенды о том, что она чего-то не может, обычно появляются тогда, когда для деятельности нет прямого интереса. Только если центральная власть, оправдываясь, кивает на парламент, Москву или Вашингтон, то местная кивает на Киев.
   Проблема здесь не только в том, что полномочия регионов плохо описаны юридически. Прежде всего проблема в том, что они ситуативны. Никаких правовых (то есть вызванных пониманием самостоятельной ценности правил игры) механизмов, позволяющих прогнозировать поведение властей разного сорта, не существует.
   Судьбы большинства региональных администраторов однотипны. В лучшем случае, администратор перебирается в Киев, но, как правило, «попадает под раздачу» во время какого-либо конфликта. Подчеркну, что подавляющее большинство конфликтов такого рода можно назвать внутриадминистративными. Они вызваны либо «жадностью» местных начальников (как правило, задним числом узнающих о том, что на то, что они считали своим, претендует кто-то из «центра»), либо ошибочной ориентацией внутри «партии власти». «Региональный» аспект в большинстве случаев появляется «для отмазки». На моей памяти только один конфликт (между Одессой и областью) имел не только личную и корпоративную, но и правовую основу. Положение дел, при котором никто толком не знает, что можно, а чего нельзя (и кому что можно), приводит ко всем известным болезням местного начальства – синдрому «последнего дня» и административному параличу. В первом случае чиновник стремится как можно больше прибрать к рукам, во втором – старается не сделать ничего лишнего (в области своих непосредственных обязанностей). Обычно обе болезни связаны и протекают одновременно.
   Особой статьей проходит город-герой Киев. Город представляет собой кладбище плохих и страшно дорогих товаров и точно таких же услуг. Я уверен, что единственная причина «успеха» Киева – закон о столице, по которому предприятия оставляют в городской казне львиную долю своих налогов. Статус единственного места в стране, где «решаются вопросы» (по крайней мере, так кажется тем, кто хочет их решить), побуждает предприятия регистрироваться в Киеве. В результате количество денег в столице никак не отвечает реальной рыночной ситуации. Возникает своеобразный «порочный круг богатства». Получивший небольшую взятку мелкий чиновник выходит попить кофе. Он съедает отвратительный пончик, зажаренный в масле, которое залито во фритюрницу ещев прошлом тысячелетии, и запивает его бочковым кофе. Пена просто невероятна. Взятки хватает как раз на то, чтобы оплатить это сомнительное удовольствие. Кафе, где он сидит, платит сумасшедшую арендную плату и дает кучу взяток ради того, чтобы торговать в центре города. Центр города считается престижным местом, так как там живут и питаются «бизнесмены» и чиновники, которые много платят за пончики. Хозяину кафе все равно, что он продает. Будучи неуверенным в завтрашнем дне, он всю прибыль направляет себе в карман. Плату за аренду и расходы на взятки он «отбивает» за счет иен. Чтобы кушать дорогие пончики и пить бочковой кофе, чиновник берет взятки и т. д. Итог: рыночные сигналы искажаются. Экономическое поведение основных субъектов экономики, размешенных в Киеве, исходит из ложных предпосылок. Представления чиновников о действительности (в том числе и манипулирующих валютными курсами, устанавливающими банковские нормы и т. д.) лежат крайне далеко от реальности. Зараза распространяется на всю страну.