Страница:
Но, переходя от мечтаний к действительности, я возвращаюсь к указанию на то, что и помимо польского элемента для будущего земства существует в крае достаточно дееспособных элементов, но, чтобы еще их оживить, необходимо уничтожить те помехи, те препятствия, которые мешают сплочению низов русского населения. Одной из главных к тому помех является отсутствие в земских собраниях выборного духовенства. Конечно, один формально назначенный депутат от духовного сословия не может заменить выборного священника. Я, господа, не буду вам указывать тут на историческую роль, скажу даже -исторический подвиг русского духовенства на Западе. Я не буду указывать вам на его значение, скажем, в вопросе о народном просвещении в настоящее время. Но обратите внимание на бытовую сторону этого дела. Ведь никто не будет отрицать, что семьи русского духовенства иногда живут в крае на одном месте в продолжение почти сотни лет, что они сроднились, срослись с местным простонародьем. Ведь ясно, что в будущих земских собраниях они явились бы спайкой между русскими полными цензовиками и гласными-крестьянами.
Но оказывается, что такую выгодную для самоуправления обстановку государство должно игнорировать, не смеет на нее обращать внимания и должно с трафарет-ною мудростью переносить общее Положение, общий земский порядок из центра на окраину. Правительство, или скорее государство, должно забыть также, что су
ществует одно лицо в земстве, национальность которого имеет преобладающее значение. Лицо это -- председатель земской управы. Он не только обязан по закону наблюдать за работой земских управ, не только отвечать за коллегиальные ее постановления, но имеет преобладающее влияние на приглашение наемного персонала. Он является представителем земства перед правительством, он участвует в губернском земском собрании и в училищном совете. И, конечно, в губерниях Царства Польского в будущем и в русских губерниях в настоящем лицо польского происхождения с достоинством и честью носило бы это высокое звание. Но в настоящее время, пока, в Западном крае оно стихийно, оно, помимо себя, будет выразителем национальных вожделений. И преграду этому может поставить только государство.
Нельзя вопрос этот ставить как вопрос доверия к той или другой группе лиц, группе гласных, группе избирателей: это вопрос, который находится вне сферы их суждений, к ним нельзя предъявлять таких требований -- это вопрос государственного ограждения. Если считать, что всякий акт государственной необходимости есть акт недоверия, то таковым будет каждый фактор государственной жизни, начиная с какого-нибудь шлагбаума на рельсовом пути и кончая ограничениями, поставленными законом для выборов господ членов Государственного совета. Если возможно установить, чтобы половина членов губернской управы были русские, то государство вправе точно так же потребовать, чтобы из этой же половины были бы избираемы и председатели управ. И вот, при наличии таких условий, я полагаю, что вводимое земство будет и культурно, будет и работоспособно, будет государственно. Но еще более культурности, еще более работоспособности получится от введения в земское собрание до 16% польского культурного элемента, тогда как, как вам известно, польское население края не достигает и 4%.
Впрочем, против цифр, кажется, не спорят. Говорят, что обидно и оскорбительно, что выборы гласных -- поляков и русских -- будут происходить по разным собраниям, в разных куриях. Соглашаясь на установление определенного числа гласных поляков и гласных русских, говорят: пусть русские выбирают и русских, и поляков, а пускай поляки выбирают и поляков, и русских, иначе будут выбраны представители крайнего национализма, а не люди хозяйственные. Выбранные же в одном общем
собрании гласные подадут друг другу руку на почве хозяйственной работы. Почему это так, я, сознаюсь, не понимаю. Потому ли, как я только что старался доказать, что в каждом деле в Западном крае привходит политика, потому ли, что необходимо собрание не политическое, чисто подготовительное, чисто техническое, обратить непременно в собрание политическое? Разве, господа, вы верите, что в таком избирательном собрании польские избиратели будут расценивать только хозяйственные качества избирателя русского, а не будут судить о нем по степени симпатии его к польской культуре?
Надо смотреть на вещи прямо. Почему же поляки в каждом собрании, в каждом учреждении группируются по национальностям? Да почему вот здесь, в Государственном совете или в Государственной думе, польские представители не разошлись по партиям, по фракциям, не присоединились к октябристам, к кадетам, к торгово-промышленникам, а образовали из себя сплоченное национальное коло? Да потому, господа, что они принадлежат к нации, скованной народным горем, сплоченной историческим несчастием и давними честолюбивыми мечтами, потому что они принадлежат к нации, у которой одна политика -- родина! И вот эти, скажу, высокие побуждения придали польскому населению большой политический закал. И этой закаленной группе вы хотите противопоставить массу, состоящую из недавних в крае землевладельцев и мелких собственников крестьянского облика. Эта масса бесхитростная, политически не воспитанная, и ее, не умеющую еще плавать, вы хотите бросить в море политической борьбы. Я уверен, что русские начала со временем восторжествовали бы, но к чему это новое испытание, не вызванное теперь борьбой народов, а лишь исканием и блужданием политической мысли?
Говорят, что постыдно для Русского государства образование на русской окраине, на русской земле особых национальных инороднических политических групп или курий. Но вы забываете, что эти группы, эти курии не политические, что они подготовительные, что это мера отбора, мера ограничения. В записке своей, отпечатанной и разосланной всем членам Государственного совета, член Государственного совета князь А. Д. Оболенский делает ссылку на то, что образование курий было бы равносильно образованию в нашем войске особого польского полка или батальона. Его же примером я воспользуюсь! Князь, видимо, забыл, что при комплектовании войска для тех
лиц, которые способы этого комплектования умеют обратить в свою пользу, существуют особые курии. Для татар, для евреев существует особый способ комплектования войска, особое жребиеметание, особое свидетельство-вание. Набирают их отдельно, а потом сражайтесь вместе!
Такое обособление никем никогда не признавалось угрожающим, никто не видел еще в нем опасности возрождения израильского царства в Вильне или татарского царства в Казани. Я думаю, что отмена этого ограничения вызвала бы, наоборот, много горьких слов христианских (не только русских, но и польских) матерей. Возвращаясь к общему вопросу, я нахожу, что совершенно недопустимо разногласие с Государственной думой в вопросе, в котором Дума поднялась до высокого понимания русского государственного начала.
Я не хочу верить, чтобы русские и польские избиратели могли быть ввергнуты в совершенно ненужную и бесплодную политическую борьбу. Но пусть, господа, не будет другого, пусть из боязни идти своим русским твердым путем не остановится развитие прекрасного и богатого края, пусть не будет отложено п затем надолго забыто введение в крае земского самоуправления. Этого достичь легче, к этому идут, и если это будет достигнуто, то в многострадальную историю русского запада будет вписана еще одна страница -страница русского поражения. Придавлено, побеждено будет возрождающееся русское самосознание -- и не на поле брани, не силою меча, а на ристалище мысли, гипнозом теории и сплою... красивой фразы!
РЕЧЬ ПО ВОПРОСУ О НАЦИОНАЛЬНЫХ ОТДЕЛЕНИЯХ, ПРОИЗНЕСЕННАЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СОВЕТЕ 4 МАРТА 1911 ГОДА
Господа члены Государственного совета!
Я уже имел честь излагать перед вами свое мнение относительно национальных отделений. Повторяться я не буду. Я должен, я могу подтвердить одно: правительство считает, что вопрос о национальных отделениях -- вопрос государственной важности, центральный вопрос настоящего законопроекта. Припомните общую мысль правительства по этому делу: Западный край -- край богатый, край, нуждающийся в земском самоуправлении, край русский, в котором, однако, верхний, влиятельный слой населения -- слой польский. Этот верхний слой населения в будущих избирательных собраниях, если они не будут разделены на национальные отделения, получит, конечно, преобладающее, господствующее влияние.
Это ясно для всех почти лиц, знающих Западный край. Силою своего влияния -- союзов, избирательных блоков, экономического если не давления, то авторитета -- поляки, конечно, будут иметь возможность провести в земские гласные лиц им желательных, а парализовать же это, поставить этому предел выделением поляков в особую группу избирателей, правительство, как говорят, не имеет права, так как это нарушит будто бы целость и единство Российской империи. Предлагают другое: предлагают определить в самом законе число гласных, которые должны быть избраны русскими и поляками; то есть поляки все же обособляются, признаются особой политической группой, но, вероятно, из боязни поколебать единство России им дается возможность ввести политическую борьбу, то есть некоторую смуту, в избирательные собрания, которые должны быть во всяком случае от этого ограждены.
Правительству же, с другой стороны, возбраняется уравновесить шансы различных групп населения путем самого простого, ни для кого не обидного технического приема. Но не думайте, господа, что государство может безнаказанно уходить в такую теоретическую высь и безразлично, свысока смотреть на различные надпочвенные и подпочвенные государственные течения. Разумное государство должно каждое такое течение, каждую типичную струю распознать, каптировать и направить в
общее государственное русло. В этом заключается ars quvernandi.
Тут упоминалось о том, что правительство желает устранить от участия в земстве несимпатичную ему часть населения. В польской печати по поводу полемики с графом Корвин-Милевским писалось, что правительство стоит против польского языка, против польской культуры, против католической религии.
Это не так.
Правительство понимает, что необходимо в должной мере использовать и густо окрашенную национальную польскую струю, но опасно лишь равномерно разлить эту струю по всей поверхности будущих земских учреждений. Можно, конечно, действовать и иначе. Это зависит от различного понимания идеи государства. Можно понимать государство как совокупность отдельных лиц, племен, народностей, соединенных одним общим законодательством, общей администрацией. Такое государство, как амальгама, блюдет и охраняет существующие соотношения сил. Но можно понимать государство и иначе, можно мыслить государство как силу, как союз, проводящий народные, исторические начала. Такое государство, осуществляя народные заветы, обладает волей, имеет силу и власть принуждения, такое государство преклоняет права отдельных лиц, отдельных групп к правам целого. Таким целым я почитаю Россию. Преемственными носителями такой государственности я почитаю русских законодателей. Решать вам, господа.
ОТВЕТ НА ЗАПРОС ЧЛЕНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА, ДАННЫЙ 1 АПРЕЛЯ 1911 ГОДА
Господа члены Государственного совета!
Из текста предъявленного мне запроса я усматриваю, что от меня требуется разъяснение, почему я представил на Высочайшее утверждение во время перерыва занятий законодательных учреждений, перерыва, к тому же созданного самим правительством, обширный закон, только что перед этим отклоненный Государственным советом.
Я начну с того, что если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое-либо нарушение Основных законов, то ответственность за это всецело лежит на мне как на лице, представившем этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение его от истин- ' ного смысла закона. Поэтому я не могу не чувствовать признательности к авторам запроса, которые взяли на себя инициативу в этом деле, инициативу, дающую мне возможность представить вам ответ. Причем, как бы ни был принят этот ответ, я прошу Государственный совет верить, что правительство в этом случае руководилось только государственной необходимостью так, как оно ее понимало, а ничуть не чувством небрежения или неуважения к правам и к мнению того Высокого учреждения, перед которым я имею честь давать свои объяснения.
Читая речи господ членов Государственного совета, я пришел к убеждению, что высказанные ими доводы могут быть разделены на три категории. Во-первых -- доводы юридического свойства. Эти доводы в вопросе о незакономерности имеют, по-моему, преобладающее и даже единственное значение. Затем идут замечания о создании прецедента и об оскорбительном, даже небрежи-тельном отношении правительства к Верхней или даже к обеим палатам, против чего я в свое время буду самым решительным и энергичным образом возражать. И, наконец, указания по существу о том, что в данном деле не было тех признаков чрезвычайности, которые одни только могут обусловить, оправдать применение статьи 87 Основных законов.
Решение вопроса о наличии чрезвычайных обстоятельств принадлежит не законодательным учреждениям и предметом их запросов быть не может. Они представляют предмет доклада Совета министров одному Монарху. Если я остановлюсь в дальнейшем изложении на этих
обстоятельствах, то для того только, чтобы осветить внешнюю сторону прошедшего. Таким образом, на первом месте в данном деле стоит юридическая сторона. Я совершенно обойду формальную юридическую сторону, хотя я твердо убежден, что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов Совету министров, как учреждению, не подчиненному Правительствующему сенату. Тем более не вправе они этого делать по вопросам не управления, а по вопросам законодательства.
Но переходя к внутренней юридической стороне, я готов для упрощения вопроса, для скорейшего выяснения самой сути разногласия, сразу, с самого начала признать, что я во многом разделяю те принципы, которые высказаны были здесь господами членами Государственного совета во время прений о принятии запроса. Конечно, статья 86 Основных законов не может быть рассчитана па то, чтобы парализовать статью 87. Конечно, совершенно недопустимо введение в обычай перерыва сессий законодательных учреждений для того, чтобы признавать законы, только что отклоненные законодательными учреждениями, имеющими силу и святость законодательной нормы, хотя бы и временного характера. Конечно, статья 87 может быть применяема только в случаях чрезвычайных и исключительных.
Основное разногласие между Государственным советом и правительством, если вчитаться в текст запроса, заключается в другом. Оно заключается в том, что Государственный совет считает непременным, законным условием для применения статьи 87 возникновение чрезвычайных обстоятельств после роспуска или перерыва занятий законодательных учреждений. Правительство толкует эту статью иначе и считает, что чрезвычайные обстоятельства могут возникнуть и до роспуска и вызвать роспуск или перерыв занятий законодательных учреждений с целью принятия чрезвычайных мер. Я нарочито так резко подчеркиваю это обстоятельство, так как оно имеет принципиальное значение. Я совершенно пока оставляю в стороне вопрос по существу, вопрос о целесообразности, вопрос о правильности или неправильности, ошибочности или даже злоупотреблении в оценке правительством чрезвычайных обстоятельств. Я в настоящую минуту стою на принципиальной теоретической стороне вопроса.
Конечно, для правительства совершенно недопустимо не только нарушение законов, особенно Основных, но и
обход их. Правительство должно уважать себя и требовать к себе уважения. Но превыше всего правительство должно ограждать прерогативы Короны и не допускать таких прецедентов, которые могут их в будущем умалить или уменьшить. Между тем, данный вопрос -- вопрос не новый, он создал целую литературу в Западной Европе. На Западе при каждом перерыве или роспуске палат для проведения какой-либо законодательной меры поднимались горячие споры, горячие прения как относительно существа, так и относительно закономерности принятой меры. Однако главное, я скажу, почти преобладающее течение в западной литературе выражается в учении тех юристов и ученых, для которых совершенно ясны и бесспорны следующее основные положения: во-первых, что Монарх вправе во всякое время прервать занятия законодательных учреждений, причем цель этого перерыва не подлежит никакому контролю и всякий перерыв открывает возможность, открывает право издания чрезвычайных законов. Этого мнения держится самый компетентный юрист в этой области, Шпигель. Это мнение служит основой для всех последующих работ таких ученых, как Глатцер, Нейгер, Жолгер, и целой плеяды германских и австрийских ученых. Это мнение проходит в большинство руководств, большинство юридических энциклопедий.
Второе основное положение, которое тоже получило преобладающее значение на Западе, заключается в том, что обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства. Законодательные учреждения не могут входить в оценку этих обстоятельств, не выходя сами за пределы своих законных прав, поэтому заявление, сделанное в Государственном совете одним из господ членов Совета о том, что и оценка этих событий подлежит некоторому контролю законодательных учреждений, безусловно, противоречит как духу наших Основных законов, так и указной практике западно-европейских государств. Контролю законодательных учреждений эти исключительные меры подлежат лишь тогда, когда меры эти внесутся на уважение законодательных учреждений в определенный законом срок, по нашим законам -- через два месяца. Тогда, конечно, законодательные учреждения могут отвергнуть принятые исключительные меры даже без всякой мотивировки.
По поводу моего второго основания, второго моего положения известный юрист Жолгер говорит: "Имеется ли
налицо крайняя необходимость, есть quaestio facti, для ответа на которые нет правовых правил. Разрешение его есть результат субъективной оценки всей совокупности данных фактических отношений". Третье мое основное положение прямо относится уже до предмета запроса Государственного совета и заключается в том, что момент чрезвычайности может определиться и до, и после роспуска законодательных палат. Австрийский параграф 14 в этом отношении, по своей конструкции, по своей редакции, мог бы вызвать гораздо больше сомнений, чем наша статья 87, но, однако, и австрийские юристы не решаются стать на точку зрения запроса Государственного совета. Цитированный мною уже известный юрист Шпигель говорит по этому поводу, что ни перерыв, ни роспуск палат не может быть сделан in fraudem legis, потому что речь идет о правах Монарха, в этом смысле полных. Не бывает хороших или дурных мотивов при пользовании этими правами Монархом; тут дело идет о политических целях. Далее: "Я думаю, что центр тяжести вопроса (о моменте, когда образовалась необходимость) -- не в моменте, когда узнали, что мера будет нужна, сколько в том, когда фактически необходимость определилась. Решающим является не то, что мера была ранее не предвидена, а то, что далее она откладываться не может". Поэтому совершенно понятно, почему в Австрии и обструкция палат, и непринятие бюджета, то есть события, которые совершались во время занятий законодательных учреждений, служат поводом к роспуску палат и применению параграфа 14.
Мне скажут, что я привожу только мнение австрийских ученых, ссылаясь только па австрийскую практику. Нет, господа, это не так. По поводу прав Короны издавать указы в случаях, когда чрезвычайные обстоятельства обнаруживались до роспуска палат и послужили поводом к роспуску, совершенно солидарно громадное большинство германских ученых, начиная Борнгаком, кончая Гель-дом; с этим мнением согласен и известный ученый Глатцер. Но интересно, любопытно, господа, что история повторяется. В прусской палате, при пересмотре конституции 1848 г., вокруг параграфа 63, который соответствует нашей статье 87, возгорелись весьма интересные и даже поучительные прения. Докладчик по этому параграфу, некто Венцель, стал буквально на точку зрения запроса Государственного совета. Он даже предложил свою новую редакцию статьи 63, которая подчеркивала мнение,
что если после перерыва занятий палаты окажутся какие-либо обстоятельства чрезвычайного значения, то для Короны открывается право к изданию чрезвычайных мер. Тут поднялись горячие, интересные прения. Венцель и сочувствующие ему депутаты, главным образом, внесшие эту поправку Фубель и Гроддек, энергично отстаивали свою точку зрения и настаивали на том, что право Короны в отношении издания чрезвычайных указов должно быть сокращено, сужено. Но, господа, поправка эта была отвергнута как делающая право Короны по изданию чрезвычайных указов совершенно иллюзорным!
Я обращаю внимание ваше, господа, на то, что те юристы и ученые, которые не разделяют этой моей точки зрения, а такие, конечно, имеются и, вероятно, будут тут цитированы, совершенно открыто, не скрываясь, стоят на точке зрения необходимости развития жизни страны в сторону парламентаризма и даже более, я скажу -- народоправства и народовластия; они говорят, что право Короны прерывать сессии законодательных учреждений с целью издания закона нарушает права народа. Вот, господа, теоретическая, научная сторона вопроса. Я не буду вам приводить ряд примеров из практики применения на Западе статей, однородных с нашей статьей 87, они бесчисленны. Всем известно, что в Австрии в течение целого ряда лет по параграфу 14 проводился и контингент новобранцев, и бюджет, но интересно, что в том же порядке проводились и более существенные законы, как, например, реформа контроля, реформа судебных пошлин и других налогов, введение австрийской кроны в Венгрии.
Но я думаю, что интереснее заграничных примеров -- наша русская жизнь, и наша непродолжительная практика все же дает указание на то, что она признает применение статьи 87 по обстоятельствам, возникшим до роспуска палат. Вспомните, господа, издание в этом порядке, порядке статьи 87, закона о штатах Министерства путей сообщения. Тут момент чрезвычайности возник с той минуты, когда Государственная дума приняла предложение, неприемлемое для правительства. Правительство тотчас же, впервые со времени учреждения Государственной думы, испросило разрешение Монарха прервать указом занятия Государственной думы и Государственного совета на Рождественские каникулы и в этот перерыв провело этот закон по статье 87. Но интересно, что немедленно после возобновления сессии палат конституционно-демократическая партия предъявила в Государ
ственной думе правительству запрос, очень, по мотивировке своей, сходный с запросом Государственного совета и указывающий на то, что исключительные меры могут быть приняты, если к тому встретятся чрезвычайные обстоятельства в такое время, когда нет заседаний Государственной думы.
Этот запрос в Государственной думе не был совершенно обсуждаем, так как он был взят обратно путем снятия своей подписи первым (членом Думы), подписавшим этот запрос. А первым подписавшимся оказался член конституционно-демократической партии господин Шингарев.
Меньше года тому назад в этом же порядке проведен был другой закон, закон о содержании чрезвычайных пароходных рейсов в Черном и Средиземном морях. Тут чрезвычайные обстоятельства возникли во время заседания Государственной думы от 4 июня минувшего года, когда Государственная дума отказала в том размере пособия, которое испрашивало правительство для русского общества пароходства и торговли, а так как известно было, что общество на такой размер пособия согласиться не может, то 1 июля пароходные рейсы в двух морях должны были прекратиться. Когда закон этот был внесен на обсуждение Государственного совета, здесь раздались голоса о том, что правительство обязано принять меры к тому, чтобы эти рейсы после 1 июля все же не прекращались.
Таким образом, господа, еще несколько месяцев тому назад здесь существовало, если не преобладало, мнение, что правительство вправе принимать меры в чрезвычайном порядке по таким обстоятельствам, которые возникают во время заседаний, во время сессий государственных учреждений. Конечно, в данном случае чрезвычайные обстоятельства не могли возникнуть после перерыва сессий, так как Государственная дума была распущена 17 июня, а журнал Совета министров о принятии меры по статье 87 был подписан 18 июня, а в эти сутки ничего не произошло чрезвычайного. В то время события как раз пришлись перед естественным перерывом законодательных учреждений на летние каникулы, почему и не мог быть поднят вопрос об искусственном перерыве по этому важному и срочному делу. Из-за трений, из-за несогласий между палатами не могут во всяком случае страдать интересы страны. Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя осво
Но оказывается, что такую выгодную для самоуправления обстановку государство должно игнорировать, не смеет на нее обращать внимания и должно с трафарет-ною мудростью переносить общее Положение, общий земский порядок из центра на окраину. Правительство, или скорее государство, должно забыть также, что су
ществует одно лицо в земстве, национальность которого имеет преобладающее значение. Лицо это -- председатель земской управы. Он не только обязан по закону наблюдать за работой земских управ, не только отвечать за коллегиальные ее постановления, но имеет преобладающее влияние на приглашение наемного персонала. Он является представителем земства перед правительством, он участвует в губернском земском собрании и в училищном совете. И, конечно, в губерниях Царства Польского в будущем и в русских губерниях в настоящем лицо польского происхождения с достоинством и честью носило бы это высокое звание. Но в настоящее время, пока, в Западном крае оно стихийно, оно, помимо себя, будет выразителем национальных вожделений. И преграду этому может поставить только государство.
Нельзя вопрос этот ставить как вопрос доверия к той или другой группе лиц, группе гласных, группе избирателей: это вопрос, который находится вне сферы их суждений, к ним нельзя предъявлять таких требований -- это вопрос государственного ограждения. Если считать, что всякий акт государственной необходимости есть акт недоверия, то таковым будет каждый фактор государственной жизни, начиная с какого-нибудь шлагбаума на рельсовом пути и кончая ограничениями, поставленными законом для выборов господ членов Государственного совета. Если возможно установить, чтобы половина членов губернской управы были русские, то государство вправе точно так же потребовать, чтобы из этой же половины были бы избираемы и председатели управ. И вот, при наличии таких условий, я полагаю, что вводимое земство будет и культурно, будет и работоспособно, будет государственно. Но еще более культурности, еще более работоспособности получится от введения в земское собрание до 16% польского культурного элемента, тогда как, как вам известно, польское население края не достигает и 4%.
Впрочем, против цифр, кажется, не спорят. Говорят, что обидно и оскорбительно, что выборы гласных -- поляков и русских -- будут происходить по разным собраниям, в разных куриях. Соглашаясь на установление определенного числа гласных поляков и гласных русских, говорят: пусть русские выбирают и русских, и поляков, а пускай поляки выбирают и поляков, и русских, иначе будут выбраны представители крайнего национализма, а не люди хозяйственные. Выбранные же в одном общем
собрании гласные подадут друг другу руку на почве хозяйственной работы. Почему это так, я, сознаюсь, не понимаю. Потому ли, как я только что старался доказать, что в каждом деле в Западном крае привходит политика, потому ли, что необходимо собрание не политическое, чисто подготовительное, чисто техническое, обратить непременно в собрание политическое? Разве, господа, вы верите, что в таком избирательном собрании польские избиратели будут расценивать только хозяйственные качества избирателя русского, а не будут судить о нем по степени симпатии его к польской культуре?
Надо смотреть на вещи прямо. Почему же поляки в каждом собрании, в каждом учреждении группируются по национальностям? Да почему вот здесь, в Государственном совете или в Государственной думе, польские представители не разошлись по партиям, по фракциям, не присоединились к октябристам, к кадетам, к торгово-промышленникам, а образовали из себя сплоченное национальное коло? Да потому, господа, что они принадлежат к нации, скованной народным горем, сплоченной историческим несчастием и давними честолюбивыми мечтами, потому что они принадлежат к нации, у которой одна политика -- родина! И вот эти, скажу, высокие побуждения придали польскому населению большой политический закал. И этой закаленной группе вы хотите противопоставить массу, состоящую из недавних в крае землевладельцев и мелких собственников крестьянского облика. Эта масса бесхитростная, политически не воспитанная, и ее, не умеющую еще плавать, вы хотите бросить в море политической борьбы. Я уверен, что русские начала со временем восторжествовали бы, но к чему это новое испытание, не вызванное теперь борьбой народов, а лишь исканием и блужданием политической мысли?
Говорят, что постыдно для Русского государства образование на русской окраине, на русской земле особых национальных инороднических политических групп или курий. Но вы забываете, что эти группы, эти курии не политические, что они подготовительные, что это мера отбора, мера ограничения. В записке своей, отпечатанной и разосланной всем членам Государственного совета, член Государственного совета князь А. Д. Оболенский делает ссылку на то, что образование курий было бы равносильно образованию в нашем войске особого польского полка или батальона. Его же примером я воспользуюсь! Князь, видимо, забыл, что при комплектовании войска для тех
лиц, которые способы этого комплектования умеют обратить в свою пользу, существуют особые курии. Для татар, для евреев существует особый способ комплектования войска, особое жребиеметание, особое свидетельство-вание. Набирают их отдельно, а потом сражайтесь вместе!
Такое обособление никем никогда не признавалось угрожающим, никто не видел еще в нем опасности возрождения израильского царства в Вильне или татарского царства в Казани. Я думаю, что отмена этого ограничения вызвала бы, наоборот, много горьких слов христианских (не только русских, но и польских) матерей. Возвращаясь к общему вопросу, я нахожу, что совершенно недопустимо разногласие с Государственной думой в вопросе, в котором Дума поднялась до высокого понимания русского государственного начала.
Я не хочу верить, чтобы русские и польские избиратели могли быть ввергнуты в совершенно ненужную и бесплодную политическую борьбу. Но пусть, господа, не будет другого, пусть из боязни идти своим русским твердым путем не остановится развитие прекрасного и богатого края, пусть не будет отложено п затем надолго забыто введение в крае земского самоуправления. Этого достичь легче, к этому идут, и если это будет достигнуто, то в многострадальную историю русского запада будет вписана еще одна страница -страница русского поражения. Придавлено, побеждено будет возрождающееся русское самосознание -- и не на поле брани, не силою меча, а на ристалище мысли, гипнозом теории и сплою... красивой фразы!
РЕЧЬ ПО ВОПРОСУ О НАЦИОНАЛЬНЫХ ОТДЕЛЕНИЯХ, ПРОИЗНЕСЕННАЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СОВЕТЕ 4 МАРТА 1911 ГОДА
Господа члены Государственного совета!
Я уже имел честь излагать перед вами свое мнение относительно национальных отделений. Повторяться я не буду. Я должен, я могу подтвердить одно: правительство считает, что вопрос о национальных отделениях -- вопрос государственной важности, центральный вопрос настоящего законопроекта. Припомните общую мысль правительства по этому делу: Западный край -- край богатый, край, нуждающийся в земском самоуправлении, край русский, в котором, однако, верхний, влиятельный слой населения -- слой польский. Этот верхний слой населения в будущих избирательных собраниях, если они не будут разделены на национальные отделения, получит, конечно, преобладающее, господствующее влияние.
Это ясно для всех почти лиц, знающих Западный край. Силою своего влияния -- союзов, избирательных блоков, экономического если не давления, то авторитета -- поляки, конечно, будут иметь возможность провести в земские гласные лиц им желательных, а парализовать же это, поставить этому предел выделением поляков в особую группу избирателей, правительство, как говорят, не имеет права, так как это нарушит будто бы целость и единство Российской империи. Предлагают другое: предлагают определить в самом законе число гласных, которые должны быть избраны русскими и поляками; то есть поляки все же обособляются, признаются особой политической группой, но, вероятно, из боязни поколебать единство России им дается возможность ввести политическую борьбу, то есть некоторую смуту, в избирательные собрания, которые должны быть во всяком случае от этого ограждены.
Правительству же, с другой стороны, возбраняется уравновесить шансы различных групп населения путем самого простого, ни для кого не обидного технического приема. Но не думайте, господа, что государство может безнаказанно уходить в такую теоретическую высь и безразлично, свысока смотреть на различные надпочвенные и подпочвенные государственные течения. Разумное государство должно каждое такое течение, каждую типичную струю распознать, каптировать и направить в
общее государственное русло. В этом заключается ars quvernandi.
Тут упоминалось о том, что правительство желает устранить от участия в земстве несимпатичную ему часть населения. В польской печати по поводу полемики с графом Корвин-Милевским писалось, что правительство стоит против польского языка, против польской культуры, против католической религии.
Это не так.
Правительство понимает, что необходимо в должной мере использовать и густо окрашенную национальную польскую струю, но опасно лишь равномерно разлить эту струю по всей поверхности будущих земских учреждений. Можно, конечно, действовать и иначе. Это зависит от различного понимания идеи государства. Можно понимать государство как совокупность отдельных лиц, племен, народностей, соединенных одним общим законодательством, общей администрацией. Такое государство, как амальгама, блюдет и охраняет существующие соотношения сил. Но можно понимать государство и иначе, можно мыслить государство как силу, как союз, проводящий народные, исторические начала. Такое государство, осуществляя народные заветы, обладает волей, имеет силу и власть принуждения, такое государство преклоняет права отдельных лиц, отдельных групп к правам целого. Таким целым я почитаю Россию. Преемственными носителями такой государственности я почитаю русских законодателей. Решать вам, господа.
ОТВЕТ НА ЗАПРОС ЧЛЕНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА, ДАННЫЙ 1 АПРЕЛЯ 1911 ГОДА
Господа члены Государственного совета!
Из текста предъявленного мне запроса я усматриваю, что от меня требуется разъяснение, почему я представил на Высочайшее утверждение во время перерыва занятий законодательных учреждений, перерыва, к тому же созданного самим правительством, обширный закон, только что перед этим отклоненный Государственным советом.
Я начну с того, что если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое-либо нарушение Основных законов, то ответственность за это всецело лежит на мне как на лице, представившем этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение его от истин- ' ного смысла закона. Поэтому я не могу не чувствовать признательности к авторам запроса, которые взяли на себя инициативу в этом деле, инициативу, дающую мне возможность представить вам ответ. Причем, как бы ни был принят этот ответ, я прошу Государственный совет верить, что правительство в этом случае руководилось только государственной необходимостью так, как оно ее понимало, а ничуть не чувством небрежения или неуважения к правам и к мнению того Высокого учреждения, перед которым я имею честь давать свои объяснения.
Читая речи господ членов Государственного совета, я пришел к убеждению, что высказанные ими доводы могут быть разделены на три категории. Во-первых -- доводы юридического свойства. Эти доводы в вопросе о незакономерности имеют, по-моему, преобладающее и даже единственное значение. Затем идут замечания о создании прецедента и об оскорбительном, даже небрежи-тельном отношении правительства к Верхней или даже к обеим палатам, против чего я в свое время буду самым решительным и энергичным образом возражать. И, наконец, указания по существу о том, что в данном деле не было тех признаков чрезвычайности, которые одни только могут обусловить, оправдать применение статьи 87 Основных законов.
Решение вопроса о наличии чрезвычайных обстоятельств принадлежит не законодательным учреждениям и предметом их запросов быть не может. Они представляют предмет доклада Совета министров одному Монарху. Если я остановлюсь в дальнейшем изложении на этих
обстоятельствах, то для того только, чтобы осветить внешнюю сторону прошедшего. Таким образом, на первом месте в данном деле стоит юридическая сторона. Я совершенно обойду формальную юридическую сторону, хотя я твердо убежден, что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов Совету министров, как учреждению, не подчиненному Правительствующему сенату. Тем более не вправе они этого делать по вопросам не управления, а по вопросам законодательства.
Но переходя к внутренней юридической стороне, я готов для упрощения вопроса, для скорейшего выяснения самой сути разногласия, сразу, с самого начала признать, что я во многом разделяю те принципы, которые высказаны были здесь господами членами Государственного совета во время прений о принятии запроса. Конечно, статья 86 Основных законов не может быть рассчитана па то, чтобы парализовать статью 87. Конечно, совершенно недопустимо введение в обычай перерыва сессий законодательных учреждений для того, чтобы признавать законы, только что отклоненные законодательными учреждениями, имеющими силу и святость законодательной нормы, хотя бы и временного характера. Конечно, статья 87 может быть применяема только в случаях чрезвычайных и исключительных.
Основное разногласие между Государственным советом и правительством, если вчитаться в текст запроса, заключается в другом. Оно заключается в том, что Государственный совет считает непременным, законным условием для применения статьи 87 возникновение чрезвычайных обстоятельств после роспуска или перерыва занятий законодательных учреждений. Правительство толкует эту статью иначе и считает, что чрезвычайные обстоятельства могут возникнуть и до роспуска и вызвать роспуск или перерыв занятий законодательных учреждений с целью принятия чрезвычайных мер. Я нарочито так резко подчеркиваю это обстоятельство, так как оно имеет принципиальное значение. Я совершенно пока оставляю в стороне вопрос по существу, вопрос о целесообразности, вопрос о правильности или неправильности, ошибочности или даже злоупотреблении в оценке правительством чрезвычайных обстоятельств. Я в настоящую минуту стою на принципиальной теоретической стороне вопроса.
Конечно, для правительства совершенно недопустимо не только нарушение законов, особенно Основных, но и
обход их. Правительство должно уважать себя и требовать к себе уважения. Но превыше всего правительство должно ограждать прерогативы Короны и не допускать таких прецедентов, которые могут их в будущем умалить или уменьшить. Между тем, данный вопрос -- вопрос не новый, он создал целую литературу в Западной Европе. На Западе при каждом перерыве или роспуске палат для проведения какой-либо законодательной меры поднимались горячие споры, горячие прения как относительно существа, так и относительно закономерности принятой меры. Однако главное, я скажу, почти преобладающее течение в западной литературе выражается в учении тех юристов и ученых, для которых совершенно ясны и бесспорны следующее основные положения: во-первых, что Монарх вправе во всякое время прервать занятия законодательных учреждений, причем цель этого перерыва не подлежит никакому контролю и всякий перерыв открывает возможность, открывает право издания чрезвычайных законов. Этого мнения держится самый компетентный юрист в этой области, Шпигель. Это мнение служит основой для всех последующих работ таких ученых, как Глатцер, Нейгер, Жолгер, и целой плеяды германских и австрийских ученых. Это мнение проходит в большинство руководств, большинство юридических энциклопедий.
Второе основное положение, которое тоже получило преобладающее значение на Западе, заключается в том, что обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства. Законодательные учреждения не могут входить в оценку этих обстоятельств, не выходя сами за пределы своих законных прав, поэтому заявление, сделанное в Государственном совете одним из господ членов Совета о том, что и оценка этих событий подлежит некоторому контролю законодательных учреждений, безусловно, противоречит как духу наших Основных законов, так и указной практике западно-европейских государств. Контролю законодательных учреждений эти исключительные меры подлежат лишь тогда, когда меры эти внесутся на уважение законодательных учреждений в определенный законом срок, по нашим законам -- через два месяца. Тогда, конечно, законодательные учреждения могут отвергнуть принятые исключительные меры даже без всякой мотивировки.
По поводу моего второго основания, второго моего положения известный юрист Жолгер говорит: "Имеется ли
налицо крайняя необходимость, есть quaestio facti, для ответа на которые нет правовых правил. Разрешение его есть результат субъективной оценки всей совокупности данных фактических отношений". Третье мое основное положение прямо относится уже до предмета запроса Государственного совета и заключается в том, что момент чрезвычайности может определиться и до, и после роспуска законодательных палат. Австрийский параграф 14 в этом отношении, по своей конструкции, по своей редакции, мог бы вызвать гораздо больше сомнений, чем наша статья 87, но, однако, и австрийские юристы не решаются стать на точку зрения запроса Государственного совета. Цитированный мною уже известный юрист Шпигель говорит по этому поводу, что ни перерыв, ни роспуск палат не может быть сделан in fraudem legis, потому что речь идет о правах Монарха, в этом смысле полных. Не бывает хороших или дурных мотивов при пользовании этими правами Монархом; тут дело идет о политических целях. Далее: "Я думаю, что центр тяжести вопроса (о моменте, когда образовалась необходимость) -- не в моменте, когда узнали, что мера будет нужна, сколько в том, когда фактически необходимость определилась. Решающим является не то, что мера была ранее не предвидена, а то, что далее она откладываться не может". Поэтому совершенно понятно, почему в Австрии и обструкция палат, и непринятие бюджета, то есть события, которые совершались во время занятий законодательных учреждений, служат поводом к роспуску палат и применению параграфа 14.
Мне скажут, что я привожу только мнение австрийских ученых, ссылаясь только па австрийскую практику. Нет, господа, это не так. По поводу прав Короны издавать указы в случаях, когда чрезвычайные обстоятельства обнаруживались до роспуска палат и послужили поводом к роспуску, совершенно солидарно громадное большинство германских ученых, начиная Борнгаком, кончая Гель-дом; с этим мнением согласен и известный ученый Глатцер. Но интересно, любопытно, господа, что история повторяется. В прусской палате, при пересмотре конституции 1848 г., вокруг параграфа 63, который соответствует нашей статье 87, возгорелись весьма интересные и даже поучительные прения. Докладчик по этому параграфу, некто Венцель, стал буквально на точку зрения запроса Государственного совета. Он даже предложил свою новую редакцию статьи 63, которая подчеркивала мнение,
что если после перерыва занятий палаты окажутся какие-либо обстоятельства чрезвычайного значения, то для Короны открывается право к изданию чрезвычайных мер. Тут поднялись горячие, интересные прения. Венцель и сочувствующие ему депутаты, главным образом, внесшие эту поправку Фубель и Гроддек, энергично отстаивали свою точку зрения и настаивали на том, что право Короны в отношении издания чрезвычайных указов должно быть сокращено, сужено. Но, господа, поправка эта была отвергнута как делающая право Короны по изданию чрезвычайных указов совершенно иллюзорным!
Я обращаю внимание ваше, господа, на то, что те юристы и ученые, которые не разделяют этой моей точки зрения, а такие, конечно, имеются и, вероятно, будут тут цитированы, совершенно открыто, не скрываясь, стоят на точке зрения необходимости развития жизни страны в сторону парламентаризма и даже более, я скажу -- народоправства и народовластия; они говорят, что право Короны прерывать сессии законодательных учреждений с целью издания закона нарушает права народа. Вот, господа, теоретическая, научная сторона вопроса. Я не буду вам приводить ряд примеров из практики применения на Западе статей, однородных с нашей статьей 87, они бесчисленны. Всем известно, что в Австрии в течение целого ряда лет по параграфу 14 проводился и контингент новобранцев, и бюджет, но интересно, что в том же порядке проводились и более существенные законы, как, например, реформа контроля, реформа судебных пошлин и других налогов, введение австрийской кроны в Венгрии.
Но я думаю, что интереснее заграничных примеров -- наша русская жизнь, и наша непродолжительная практика все же дает указание на то, что она признает применение статьи 87 по обстоятельствам, возникшим до роспуска палат. Вспомните, господа, издание в этом порядке, порядке статьи 87, закона о штатах Министерства путей сообщения. Тут момент чрезвычайности возник с той минуты, когда Государственная дума приняла предложение, неприемлемое для правительства. Правительство тотчас же, впервые со времени учреждения Государственной думы, испросило разрешение Монарха прервать указом занятия Государственной думы и Государственного совета на Рождественские каникулы и в этот перерыв провело этот закон по статье 87. Но интересно, что немедленно после возобновления сессии палат конституционно-демократическая партия предъявила в Государ
ственной думе правительству запрос, очень, по мотивировке своей, сходный с запросом Государственного совета и указывающий на то, что исключительные меры могут быть приняты, если к тому встретятся чрезвычайные обстоятельства в такое время, когда нет заседаний Государственной думы.
Этот запрос в Государственной думе не был совершенно обсуждаем, так как он был взят обратно путем снятия своей подписи первым (членом Думы), подписавшим этот запрос. А первым подписавшимся оказался член конституционно-демократической партии господин Шингарев.
Меньше года тому назад в этом же порядке проведен был другой закон, закон о содержании чрезвычайных пароходных рейсов в Черном и Средиземном морях. Тут чрезвычайные обстоятельства возникли во время заседания Государственной думы от 4 июня минувшего года, когда Государственная дума отказала в том размере пособия, которое испрашивало правительство для русского общества пароходства и торговли, а так как известно было, что общество на такой размер пособия согласиться не может, то 1 июля пароходные рейсы в двух морях должны были прекратиться. Когда закон этот был внесен на обсуждение Государственного совета, здесь раздались голоса о том, что правительство обязано принять меры к тому, чтобы эти рейсы после 1 июля все же не прекращались.
Таким образом, господа, еще несколько месяцев тому назад здесь существовало, если не преобладало, мнение, что правительство вправе принимать меры в чрезвычайном порядке по таким обстоятельствам, которые возникают во время заседаний, во время сессий государственных учреждений. Конечно, в данном случае чрезвычайные обстоятельства не могли возникнуть после перерыва сессий, так как Государственная дума была распущена 17 июня, а журнал Совета министров о принятии меры по статье 87 был подписан 18 июня, а в эти сутки ничего не произошло чрезвычайного. В то время события как раз пришлись перед естественным перерывом законодательных учреждений на летние каникулы, почему и не мог быть поднят вопрос об искусственном перерыве по этому важному и срочному делу. Из-за трений, из-за несогласий между палатами не могут во всяком случае страдать интересы страны. Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя осво