Страница:
Следовательно, придание устойчивости социально-экономическим процессам требует активных действий со стороны государства, усиления государственного регулирования, которое, по мнению автора [88], включает:
> регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод законов (кодекс) для хозяйствующих субъектов, определяющий их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;
> формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;
> выработку социально-экономической политики, в рамках которой осуществляется управление, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.
В переводе с греческого «политика» – это «искусство управления». B Большом экономическом словаре инвестиционная политика трактуется как составное звено экономический политики [18, с. 683], важнейшими характеристиками последней являются «направленность на упорядочение хода экономического процесса и оказание влияния на него» [225], «выражение совокупной воли общества» [19]. Государство в лице федеральных и региональных органов власти и управления, представляя интересы общества в целом, заинтересовано в сохранении гармоничного взаимодействия всех секторов экономики. Для того чтобы добиться указанного взаимодействия, государственные органы должны направлять протекание социально-экономических процессов в сторону установленных им ориентиров, в качестве которых призваны выступать цели социально-экономического развития. Это становится возможным при условии, если государство стремится «не силой навязать свою волю» всем участникам процесса, а вступить в диалог с ними и установить тот баланс интересов, который будет способствовать устойчивому социально-экономическому развитию.
Мы полностью разделяем позицию авторов коллективной монографии [195], которые утверждают, что «политика понимается как единство целеполагания и механизмов достижения целей», поскольку главные компоненты категории «политика» должны отражать движение, действие в направлении определенных рубежей (целей). Но, как нам представляется, при определении сущности категории «политика» необходимо выделить еще один важный ее компонент, каким является совокупность отношений органов государственной власти и управления соответствующего иерархического уровня и участников хозяйственной деятельности, вступая в которые все стороны могут при определенных условиях проявлять стремление к установлению взаимопонимания.
Вопросам разработки и реализации социально-экономической политики на региональном и муниципальном уровнях посвящен ряд работ отечественных ученых, представляющих огромный научный и практический интерес. B этих исследованиях обоснованы не только подходы к определению понятий «региональная политика», «региональная социально-экономическая политика», но и ее место в системе государственной политики экономического и социального развития России. Хотелось бы особо выделить работы, выполненные учеными Института проблем региональной экономики РАН, а также исследования А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Б.М. Штульберга, В.Г. Введенского и других.
В начале 1990-х годов специалисты по региональной экономике пришли к единому мнению о том, что без учета региональных особенностей, интересов и возможностей регионов нельзя управлять процессами социально-экономического развития страны. Однако до сих пор общепризнанного понятия региональной политики не выработано, что наглядно иллюстрируют представленные ниже взгляды ведущих специалистов в этой области.
Позиция В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, изложенная в [122], заключается в том, что «региональная политика – это система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов». Раскрывая существо государственного регионального интереса, авторы подчеркивают, что основу политики должен составлять компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов, более того, государственная региональная политика должна обеспечить дееспособность региональной политики на местах [122]. Подвергая позитивной критике эту точку зрения, авторы [267] определяют региональную политику «как деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера». Сущность региональной политики, по мнению этих авторов, состоит в «максимальном использовании в интересах всего общества благоприятных территориальных предпосылок и в минимизации негативных последствий» разного рода. Вместе с тем в работе показано, что наряду с государственной федеральной региональной политикой регионы разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, целью которой является поиск компромисса между интересами региона и муниципалитетов.
Теоретические, методологические и методические вопросы формирования и реализации региональной социально-экономической политики наиболее обстоятельно, на наш взгляд, рассмотрены в работах Института проблем региональной экономики РАН (г. Санкт-Петербург).
Так, в фундаментальном труде группы авторов на основе обобщения подходов к определению категории «региональная политика», представленных в государственных законодательных документах и многочисленных работах ученых, приводится базовое определение, согласно которому «региональная политика – совокупность регулирующих документов, целелевых установок и механизмов достижения целей в политическом, экономическом и социальном развитии регионов страны» [195], в котором четко фиксируются сущностные признаки, отличающие это понятие.
Подчеркивая то, что термин «региональная» может применяться для обозначения политики, проводимой собственно регионом, авторы раскрывают сущность региональной социально-экономической политики, важнейшие признаки (атрибуты) и ее классификацию по секторально-сферному, функциональному и объектно-субъектному признакам, что имеет важное методологическое значение как для теоретических построений, так и практики хозяйствования.
Изучение зарубежного опыта свидетельствует о том, что необходимость активной государственной региональной политики в различных странах порождена специфическими причинами и историческими особенностями их развития. Различное отношение государства к частям своей территории, которое в наших терминах могло бы быть обозначено термином «региональная политика», возникло одновременно с появлением крупных государств.
Региональные программы начали осуществляться в каждой из стран в различные сроки и со свойственной каждой стране спецификой. В Великобритании закон о «специальных районах» был принят в 1934 году, в Италии и Франции региональные программы реализуются с 40-х, в Германии и Норвегии – с 50-х годов. В 90-е годы при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики в западных странах внимание уделялось не только выбору между принципами справедливости и эффективности, но и поиску оптимального соотношения, а также разумного распределения полномочий между центром и регионами. Большинство осуществляемых государством мер не преследует достижения каких-либо региональных целей, но любой новый закон или правительственная программа имеют определенное пространственное выражение.
Региональная политика в странах Запада рассматривается как явление постоянное, изменяются подходы к региональной политике. Так, для 20-х – 30-х годов характерна неотложная помощь регионам; межрегиональное перераспределение экономического роста с ориентацией на сбалансированное региональное развитие составляло содержание региональной политики в 50-е – 70-е годы; с середины 70-х годов акценты региональной политики смещаются на реструктуризацию регионов, максимальное использование внутреннего потенциала региона, поддержку малого и среднего бизнеса.
Новой тенденцией развития региональной политики и участия в ее реализации государства является возникновение и все более мощное развитие технополисов и технопарков (технико-внедренческих зон), то есть территориальных научно-технических образований, принципиально отличающихся от известных миру региональных образований. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Мировой опыт экономического развития свидетельствует, что целенаправленная смена технологий позволяет экономике быстро выйти из состояния длительной депрессии.
Разработка и механизм реализации региональной политики в федеративных государствах имеют особенности, обусловленные моделями федерализма: «дуалистический» федерализм (США), «кооперативный» федерализм (Германия).
Усиление экономической и социальной интеграции, преодоление диспропорций между различными регионами и отсталости регионов является целью европейской региональной политики. Региональная политика Европейского Союза основана на концепции партнерства и субсидиарности. Задачи регионов и муниципалитетов тесно переплетаются с политикой Евросоюза. Общая интеграционная цель региональной политики ЕС конкретизирована в шести программных задачах:
1) содействие развитию и структурному выравниванию отстающих в экономическом отношении регионов;
2) преобразование регионов, приграничных районов или частей регионов, серьезно пострадавших от промышленного спада;
3) борьба с застойной безработицей и помощь во вхождении в трудовую жизнь молодежи и лицам, подверженным риску быть вытесненными с рынка труда;
4) помощь работникам в адаптации к переменам в промышленности и изменениям производственных систем;
5) содействие сельскохозяйственному развитию путем ускоренного выравнивания сельскохозяйственных структур в рамках реформирования общей аграрной политики;
6) стимулирование развития и структурного выравнивания сельских районов; стимулирование структурного выравнивания конкретных северных (арктических) регионов, где особенно низка плотность населения [240, с. 5].
Региональной политике мирового сообщества присущи следующие генерализированные цели:
– формирование единого экономического пространства, обеспечение экономических, социальных, правовых, организационных основ государственности;
– относительное выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
– приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое значение для государства;
– максимальное использование ресурсных особенностей региона;
– предотвращение загрязнения окружающей среды. Ключевым термином современной региональной политики ЕС, отмечает автор [71], является «cohesion», что в переводе с английского означает «сплочение». Цель «политики сплочения» – укрепление взаимодействия между различными регионами Европейского Союза, повышение его целостности.
Приоритетами территориального развития Европейского Союза определены [71, с. 10–11]:
• усиление полицентрического развития и инноваций путем создания сети регионов и городов;
• установление новых форм партнерства и территориального управления между сельскими и городскими территориями;
• продвижение региональных кластеров конкуренции инноваций в Европе;
• усиление и расширение трансъевропейских сетей;
• продвижение трансевропейского управления рисками, включая влияние изменения климата;
• усиление экологических структур и культурных ресурсов, как дополнительной ценности для развития.
Следовательно, территориальная программа ЕС является инструментом достижения глобальной конкурентоспособности и устойчивости всех регионов Европы.
В настоящее время для развития российского общества значение территориального фактора становится общепризнанным. Региональные факторы привносят через «свою территориальность» новое качество в казалось бы известные процессы.
Формально одинаковые в планетарном масштабе явления экономической и политической жизни приобретают в российских условиях новые качества.
Заметим, что региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советской экономической науке понятие «регион» было введено основоположником отечественной регионологии академиком Н.Н. Некрасовым [155].
В советский период региональная социально-экономическая политика определялась высшими органами власти страны, регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. Исходя из этого:
1. По территории страны распределялось население. В советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны.
2. Устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий: в 1920 – 30-е годы – подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950 – 70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 1960 – 80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов.
3. Определялся правовой статус регионов. К моменту создания РСФСР в 1917 г. в России насчитывалось 56 губерний, в 1922 г. – уже 72, в 1930 г. число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 г. в Российской Федерации имелось 89 субъектов.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации, были:
• формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;
• демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;
• открытие национальной экономики для внешнего рынка;
• изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;
• новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ;
• следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.
Данные процессы, с одной стороны, способствовали усилению роли регионов в социально-экономическом развитии страны, а с другой – привели к возникновению комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны.
Переход к новым экономическим отношениям, базирующимся на рыночных принципах, изменение геополитического положения России, кризис, затронувший все стороны жизни российского общества, обусловили изменение критериев и факторов территориального развития, создали качественно новую среду для решения социальных и экономических проблем регионов и их взаимодействия.
Экономические и социально-политические преобразования в России, децентрализация власти, приобретение регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития усложнили региональные проблемы и выдвинули на первый план территориальные аспекты развития российского общества.
Сегодня Россия переживает процесс трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, а результатом – возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства, т. е. снижение устойчивости.
Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этно-конфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.
Региональная (социально-экономическая) политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны, отражающая взаимоотношения как государства и регионов, так и регионов между собой. При этом под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации [167].
По мнению автора [243], в развитии российской региональной политики можно выделить пять этапов (табл. 1.10). Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.
В новейшей истории России можно проследить следующие подходы к региональной политике федерального центра: отсутствие всякой политики («берите суверенитета сколько сможете»), реанимация советской политики «выравнивания», декларация концепции поляризованного развития и локомотивов роста, которые были в общем-то неэффективны. В целом же государственная региональная политика нацелена на конкуренцию регионов за федеральные ресурсы.
Таблица 1.10. Этапы развития российской региональной политики
Современный подход к региональной политике изложен в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.», утвержденной распоряжением председателя Правительства от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. В ней отмечено, что «государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» [101].
Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.
Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной:
– на реализацию потенциала развития каждого региона;
– преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений;
– создание равных возможностей для граждан и содействие развитию человеческого потенциала;
– проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений;
– реформирование систем государственного управления и местного самоуправления.
Направлениями региональной политики выступают:
I – стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ (особые экономические зоны, технико-внедренческие зоны, технопарки и т. д.);
II – сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью механизмов социальной и бюджетной политики;
III – координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических.
Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне, как подчеркивают авторы [260], делятся на шесть основных групп:
– административно-управленческие;
– средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах;
– пространственное распределение экономической деятельности государства;
– финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т. п.);
– создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта);
– так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).
Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но достаточный для его развития.
Следует отметить, что социально-экономическая политика субъекта Федерации не сводится к простой трансляции и исполнению решений федерального уровня. Имея собственные законодательство, налоговые и бюджетные механизмы, регион способен проводить более многообразную социально-экономическую политику за счет расширения состава сфер и форм воздействия, установления более благоприятных условий жизнедеятельности тех или иных групп экономических субъектов.
Очевидно, что целевые установки субъектов систем более высокого уровня должны быть учтены и реализованы (в рамках имеющихся возможностей) на подсистемном уровне. Иначе нельзя обеспечить целостность большой системы в процессе ее развития.
Объединение в рамках региона различных подсистем, в свою очередь, определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:
1. Экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.
2. Социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.
3. Демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.
4. Поселенческая политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.
5. Экологическая политика, предполагающая предотвращение детериорации (ухудшение состояния окружающей природной среды, происходящее в результате хозяйственной деятельности человека), улучшение экологической ситуации в регионе.
6. Научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров.
Своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения. Региональные власти имеют множество инструментов воздействия на социально-экономическое развитие региона, обеспечивая его устойчивость. В общем виде системно-структурная модель механизма государственного регулирования социально-экономического развития региона представлена на рисунке 1.7.
Другой особенностью взаимодействий выделенных направлений региональной политики является взаимопереплетение объектов исследования и необходимость интегрального подхода к управлению устойчивостью региональных систем.
Заметим, что, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, общепризнанным инструментом управления устойчивостью социально-экономических систем разного уровня выступает стратегическое индикативное планирование.
Рис. 1.7. Системно-структурная модель механизма государственного регулирования социально-экономического развития региона
> регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод законов (кодекс) для хозяйствующих субъектов, определяющий их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;
> формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;
> выработку социально-экономической политики, в рамках которой осуществляется управление, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.
В переводе с греческого «политика» – это «искусство управления». B Большом экономическом словаре инвестиционная политика трактуется как составное звено экономический политики [18, с. 683], важнейшими характеристиками последней являются «направленность на упорядочение хода экономического процесса и оказание влияния на него» [225], «выражение совокупной воли общества» [19]. Государство в лице федеральных и региональных органов власти и управления, представляя интересы общества в целом, заинтересовано в сохранении гармоничного взаимодействия всех секторов экономики. Для того чтобы добиться указанного взаимодействия, государственные органы должны направлять протекание социально-экономических процессов в сторону установленных им ориентиров, в качестве которых призваны выступать цели социально-экономического развития. Это становится возможным при условии, если государство стремится «не силой навязать свою волю» всем участникам процесса, а вступить в диалог с ними и установить тот баланс интересов, который будет способствовать устойчивому социально-экономическому развитию.
Мы полностью разделяем позицию авторов коллективной монографии [195], которые утверждают, что «политика понимается как единство целеполагания и механизмов достижения целей», поскольку главные компоненты категории «политика» должны отражать движение, действие в направлении определенных рубежей (целей). Но, как нам представляется, при определении сущности категории «политика» необходимо выделить еще один важный ее компонент, каким является совокупность отношений органов государственной власти и управления соответствующего иерархического уровня и участников хозяйственной деятельности, вступая в которые все стороны могут при определенных условиях проявлять стремление к установлению взаимопонимания.
Вопросам разработки и реализации социально-экономической политики на региональном и муниципальном уровнях посвящен ряд работ отечественных ученых, представляющих огромный научный и практический интерес. B этих исследованиях обоснованы не только подходы к определению понятий «региональная политика», «региональная социально-экономическая политика», но и ее место в системе государственной политики экономического и социального развития России. Хотелось бы особо выделить работы, выполненные учеными Института проблем региональной экономики РАН, а также исследования А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, Б.М. Штульберга, В.Г. Введенского и других.
В начале 1990-х годов специалисты по региональной экономике пришли к единому мнению о том, что без учета региональных особенностей, интересов и возможностей регионов нельзя управлять процессами социально-экономического развития страны. Однако до сих пор общепризнанного понятия региональной политики не выработано, что наглядно иллюстрируют представленные ниже взгляды ведущих специалистов в этой области.
Позиция В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, изложенная в [122], заключается в том, что «региональная политика – это система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов». Раскрывая существо государственного регионального интереса, авторы подчеркивают, что основу политики должен составлять компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов, более того, государственная региональная политика должна обеспечить дееспособность региональной политики на местах [122]. Подвергая позитивной критике эту точку зрения, авторы [267] определяют региональную политику «как деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера». Сущность региональной политики, по мнению этих авторов, состоит в «максимальном использовании в интересах всего общества благоприятных территориальных предпосылок и в минимизации негативных последствий» разного рода. Вместе с тем в работе показано, что наряду с государственной федеральной региональной политикой регионы разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, целью которой является поиск компромисса между интересами региона и муниципалитетов.
Теоретические, методологические и методические вопросы формирования и реализации региональной социально-экономической политики наиболее обстоятельно, на наш взгляд, рассмотрены в работах Института проблем региональной экономики РАН (г. Санкт-Петербург).
Так, в фундаментальном труде группы авторов на основе обобщения подходов к определению категории «региональная политика», представленных в государственных законодательных документах и многочисленных работах ученых, приводится базовое определение, согласно которому «региональная политика – совокупность регулирующих документов, целелевых установок и механизмов достижения целей в политическом, экономическом и социальном развитии регионов страны» [195], в котором четко фиксируются сущностные признаки, отличающие это понятие.
Подчеркивая то, что термин «региональная» может применяться для обозначения политики, проводимой собственно регионом, авторы раскрывают сущность региональной социально-экономической политики, важнейшие признаки (атрибуты) и ее классификацию по секторально-сферному, функциональному и объектно-субъектному признакам, что имеет важное методологическое значение как для теоретических построений, так и практики хозяйствования.
Изучение зарубежного опыта свидетельствует о том, что необходимость активной государственной региональной политики в различных странах порождена специфическими причинами и историческими особенностями их развития. Различное отношение государства к частям своей территории, которое в наших терминах могло бы быть обозначено термином «региональная политика», возникло одновременно с появлением крупных государств.
Региональные программы начали осуществляться в каждой из стран в различные сроки и со свойственной каждой стране спецификой. В Великобритании закон о «специальных районах» был принят в 1934 году, в Италии и Франции региональные программы реализуются с 40-х, в Германии и Норвегии – с 50-х годов. В 90-е годы при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики в западных странах внимание уделялось не только выбору между принципами справедливости и эффективности, но и поиску оптимального соотношения, а также разумного распределения полномочий между центром и регионами. Большинство осуществляемых государством мер не преследует достижения каких-либо региональных целей, но любой новый закон или правительственная программа имеют определенное пространственное выражение.
Региональная политика в странах Запада рассматривается как явление постоянное, изменяются подходы к региональной политике. Так, для 20-х – 30-х годов характерна неотложная помощь регионам; межрегиональное перераспределение экономического роста с ориентацией на сбалансированное региональное развитие составляло содержание региональной политики в 50-е – 70-е годы; с середины 70-х годов акценты региональной политики смещаются на реструктуризацию регионов, максимальное использование внутреннего потенциала региона, поддержку малого и среднего бизнеса.
Новой тенденцией развития региональной политики и участия в ее реализации государства является возникновение и все более мощное развитие технополисов и технопарков (технико-внедренческих зон), то есть территориальных научно-технических образований, принципиально отличающихся от известных миру региональных образований. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Мировой опыт экономического развития свидетельствует, что целенаправленная смена технологий позволяет экономике быстро выйти из состояния длительной депрессии.
Разработка и механизм реализации региональной политики в федеративных государствах имеют особенности, обусловленные моделями федерализма: «дуалистический» федерализм (США), «кооперативный» федерализм (Германия).
Усиление экономической и социальной интеграции, преодоление диспропорций между различными регионами и отсталости регионов является целью европейской региональной политики. Региональная политика Европейского Союза основана на концепции партнерства и субсидиарности. Задачи регионов и муниципалитетов тесно переплетаются с политикой Евросоюза. Общая интеграционная цель региональной политики ЕС конкретизирована в шести программных задачах:
1) содействие развитию и структурному выравниванию отстающих в экономическом отношении регионов;
2) преобразование регионов, приграничных районов или частей регионов, серьезно пострадавших от промышленного спада;
3) борьба с застойной безработицей и помощь во вхождении в трудовую жизнь молодежи и лицам, подверженным риску быть вытесненными с рынка труда;
4) помощь работникам в адаптации к переменам в промышленности и изменениям производственных систем;
5) содействие сельскохозяйственному развитию путем ускоренного выравнивания сельскохозяйственных структур в рамках реформирования общей аграрной политики;
6) стимулирование развития и структурного выравнивания сельских районов; стимулирование структурного выравнивания конкретных северных (арктических) регионов, где особенно низка плотность населения [240, с. 5].
Региональной политике мирового сообщества присущи следующие генерализированные цели:
– формирование единого экономического пространства, обеспечение экономических, социальных, правовых, организационных основ государственности;
– относительное выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
– приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое значение для государства;
– максимальное использование ресурсных особенностей региона;
– предотвращение загрязнения окружающей среды. Ключевым термином современной региональной политики ЕС, отмечает автор [71], является «cohesion», что в переводе с английского означает «сплочение». Цель «политики сплочения» – укрепление взаимодействия между различными регионами Европейского Союза, повышение его целостности.
Приоритетами территориального развития Европейского Союза определены [71, с. 10–11]:
• усиление полицентрического развития и инноваций путем создания сети регионов и городов;
• установление новых форм партнерства и территориального управления между сельскими и городскими территориями;
• продвижение региональных кластеров конкуренции инноваций в Европе;
• усиление и расширение трансъевропейских сетей;
• продвижение трансевропейского управления рисками, включая влияние изменения климата;
• усиление экологических структур и культурных ресурсов, как дополнительной ценности для развития.
Следовательно, территориальная программа ЕС является инструментом достижения глобальной конкурентоспособности и устойчивости всех регионов Европы.
В настоящее время для развития российского общества значение территориального фактора становится общепризнанным. Региональные факторы привносят через «свою территориальность» новое качество в казалось бы известные процессы.
Формально одинаковые в планетарном масштабе явления экономической и политической жизни приобретают в российских условиях новые качества.
Заметим, что региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советской экономической науке понятие «регион» было введено основоположником отечественной регионологии академиком Н.Н. Некрасовым [155].
В советский период региональная социально-экономическая политика определялась высшими органами власти страны, регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. Исходя из этого:
1. По территории страны распределялось население. В советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны.
2. Устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий: в 1920 – 30-е годы – подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950 – 70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 1960 – 80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов.
3. Определялся правовой статус регионов. К моменту создания РСФСР в 1917 г. в России насчитывалось 56 губерний, в 1922 г. – уже 72, в 1930 г. число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 г. в Российской Федерации имелось 89 субъектов.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации, были:
• формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;
• демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;
• открытие национальной экономики для внешнего рынка;
• изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;
• новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ;
• следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.
Данные процессы, с одной стороны, способствовали усилению роли регионов в социально-экономическом развитии страны, а с другой – привели к возникновению комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны.
Переход к новым экономическим отношениям, базирующимся на рыночных принципах, изменение геополитического положения России, кризис, затронувший все стороны жизни российского общества, обусловили изменение критериев и факторов территориального развития, создали качественно новую среду для решения социальных и экономических проблем регионов и их взаимодействия.
Экономические и социально-политические преобразования в России, децентрализация власти, приобретение регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития усложнили региональные проблемы и выдвинули на первый план территориальные аспекты развития российского общества.
Сегодня Россия переживает процесс трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, а результатом – возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства, т. е. снижение устойчивости.
Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этно-конфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.
Региональная (социально-экономическая) политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны, отражающая взаимоотношения как государства и регионов, так и регионов между собой. При этом под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации [167].
По мнению автора [243], в развитии российской региональной политики можно выделить пять этапов (табл. 1.10). Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.
В новейшей истории России можно проследить следующие подходы к региональной политике федерального центра: отсутствие всякой политики («берите суверенитета сколько сможете»), реанимация советской политики «выравнивания», декларация концепции поляризованного развития и локомотивов роста, которые были в общем-то неэффективны. В целом же государственная региональная политика нацелена на конкуренцию регионов за федеральные ресурсы.
Таблица 1.10. Этапы развития российской региональной политики
Современный подход к региональной политике изложен в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.», утвержденной распоряжением председателя Правительства от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. В ней отмечено, что «государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» [101].
Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.
Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной:
– на реализацию потенциала развития каждого региона;
– преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений;
– создание равных возможностей для граждан и содействие развитию человеческого потенциала;
– проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений;
– реформирование систем государственного управления и местного самоуправления.
Направлениями региональной политики выступают:
I – стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ (особые экономические зоны, технико-внедренческие зоны, технопарки и т. д.);
II – сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью механизмов социальной и бюджетной политики;
III – координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических.
Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне, как подчеркивают авторы [260], делятся на шесть основных групп:
– административно-управленческие;
– средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах;
– пространственное распределение экономической деятельности государства;
– финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т. п.);
– создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта);
– так называемые «мягкие» меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).
Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но достаточный для его развития.
Следует отметить, что социально-экономическая политика субъекта Федерации не сводится к простой трансляции и исполнению решений федерального уровня. Имея собственные законодательство, налоговые и бюджетные механизмы, регион способен проводить более многообразную социально-экономическую политику за счет расширения состава сфер и форм воздействия, установления более благоприятных условий жизнедеятельности тех или иных групп экономических субъектов.
Очевидно, что целевые установки субъектов систем более высокого уровня должны быть учтены и реализованы (в рамках имеющихся возможностей) на подсистемном уровне. Иначе нельзя обеспечить целостность большой системы в процессе ее развития.
Объединение в рамках региона различных подсистем, в свою очередь, определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:
1. Экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.
2. Социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.
3. Демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.
4. Поселенческая политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.
5. Экологическая политика, предполагающая предотвращение детериорации (ухудшение состояния окружающей природной среды, происходящее в результате хозяйственной деятельности человека), улучшение экологической ситуации в регионе.
6. Научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров.
Своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения. Региональные власти имеют множество инструментов воздействия на социально-экономическое развитие региона, обеспечивая его устойчивость. В общем виде системно-структурная модель механизма государственного регулирования социально-экономического развития региона представлена на рисунке 1.7.
Другой особенностью взаимодействий выделенных направлений региональной политики является взаимопереплетение объектов исследования и необходимость интегрального подхода к управлению устойчивостью региональных систем.
Заметим, что, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, общепризнанным инструментом управления устойчивостью социально-экономических систем разного уровня выступает стратегическое индикативное планирование.