Страница:
Несмотря на это, очевидным является то, что решить все эти вопросы в ближайшее время и в полном объеме невозможно, однако государственные органы исполнительной власти должны уделять этой проблеме большее внимание, если они намерены решить ее быстро и эффективно. Это одна из задач, стоящих перед Правительством РФ и органами государственного управления субъектов.
Контроль работы, осуществляемой в рамках национального проекта осуществляет сам Президент РФ. В частности, Государственный совет «О первоочередных мерах по реализации приоритетных национальных проектов» периодически проводит заседания с участием Председателя Правительства РФ и Президента РФ, где обсуждаются меры по реализации приоритетных национальных проектов, проблемы, возникающие в связи с их реализацией, а также предлагаются пути разрешения возникших проблем. Кроме того, Указом Президента от 24 января 2006 г. № 24-рп,
были сформированы межведомственные рабочие группы при Совете при Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, которые призваны содействовать реализации национальных проектов, в том числе нацпроекта «Здоровье».
Характеризуя реформу здравоохранения, следует отметить, что ее осуществлению препятствуют следующие факторы:
– малочисленность имеющегося высококвалифицированного персонала, отсутствие материальной заинтересованности к надлежащему выполнению служебных обязанностей;
– недостаток в учреждениях отрасли здравоохранения информации, стимулирующей индивида к планированию или мониторингу его работы;
– несовершенная координация деятельности между участниками процесса реформирования;
– ограниченное развитие частного сектора здравоохранения, затрудняющее работу Правительства РФ по заключению контрактов на услуги в сфере здравоохранения.
Для преодоления их воздействия необходимо: во-первых, повысить авторитет медицинской профессии; во-вторых, наладить систему обратной связи для самокорректировки системы управления здравоохранением; в-третьих, обеспечить взаимодействие между органами управления, медицинскими учреждениями и населением; в-четвертых, принять закон, регулирующий отношения в сфере частной системы здравоохранения.
Как показывает практика, предстоящая реформа здравоохранения и новые законы пока вызывают лишь непонимание как у населения, так и у медработников. Поэтому, прежде чем проводить реформу, нужно в первую очередь подумать о том, как новые преобразования отразятся на людях, о том хотят ли они таких нововведений. В результате население оказалось неподготовленным к масштабным переменам, носящим к тому же стихийный характер. Причиной тому послужило также то, что реформы, которые Правительство РФ проводит в социальной сфере, населению мало знакомы,[29] неизвестно, что подлежит реформированию и по какой схеме будет строиться жизнь в будущем.[30] Для решения этой проблемы необходимо организовать круглосуточную телефонную линию Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерств субъектов РФ, а также ведение приема населения по вопросам, возникающим в ходе реализации реформы системы здравоохранения.
Таким образом, дальнейшее реформирование сферы здравоохранения следует проводить только после тщательного анализа возможных последствий реализации предлагаемых новаций.
Реформирование системы здравоохранения предопределяется государственной политикой в этой сфере, поэтому уместно рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.
К. Блейкмор в своей книге «Социальная политика: введение»[31] рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком – любые действия правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.
Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства – Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).
Тем не менее, даже если придерживаться узкого понимания политики здравоохранения (как предоставления медицинских услуг), необходимо включать сюда принятие превентивных, профилактических мер, осуществление усилий по изменению окружающей среды человека, предоставление фармацевтических и консультационных услуг, регулирование цен на услуги нетрадиционной медицины.[32]
Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. А. Пидде, Г. Кривошеев, А. Киселев выделяют политические, экономические и социальные[33] и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне. К экономическим – признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизацию отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения; урегулирование межбюджетных отношений между Минздравсоцразвития РФ как представителя федерального центра и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений «врач-пациент»; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.
В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций рада медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.
Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции.[34] Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни. Необходимо совершенствование на федеральном и территориальном уровнях законодательной и нормативной базы в области охраны труда, окружающей среды, создания условий для занятий физкультурой и повышения физической активности, регулирования рекламы и продажи табачных изделий.
Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.
Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.[35]
Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.
Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать:
– увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;
– укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;
– совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);
– подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.
Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:
– обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни;[36]
– создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;
– создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;
– обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы – оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны. Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которое предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики в общем и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.
§ 1.2. Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения
Контроль работы, осуществляемой в рамках национального проекта осуществляет сам Президент РФ. В частности, Государственный совет «О первоочередных мерах по реализации приоритетных национальных проектов» периодически проводит заседания с участием Председателя Правительства РФ и Президента РФ, где обсуждаются меры по реализации приоритетных национальных проектов, проблемы, возникающие в связи с их реализацией, а также предлагаются пути разрешения возникших проблем. Кроме того, Указом Президента от 24 января 2006 г. № 24-рп,
были сформированы межведомственные рабочие группы при Совете при Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, которые призваны содействовать реализации национальных проектов, в том числе нацпроекта «Здоровье».
Характеризуя реформу здравоохранения, следует отметить, что ее осуществлению препятствуют следующие факторы:
– малочисленность имеющегося высококвалифицированного персонала, отсутствие материальной заинтересованности к надлежащему выполнению служебных обязанностей;
– недостаток в учреждениях отрасли здравоохранения информации, стимулирующей индивида к планированию или мониторингу его работы;
– несовершенная координация деятельности между участниками процесса реформирования;
– ограниченное развитие частного сектора здравоохранения, затрудняющее работу Правительства РФ по заключению контрактов на услуги в сфере здравоохранения.
Для преодоления их воздействия необходимо: во-первых, повысить авторитет медицинской профессии; во-вторых, наладить систему обратной связи для самокорректировки системы управления здравоохранением; в-третьих, обеспечить взаимодействие между органами управления, медицинскими учреждениями и населением; в-четвертых, принять закон, регулирующий отношения в сфере частной системы здравоохранения.
Как показывает практика, предстоящая реформа здравоохранения и новые законы пока вызывают лишь непонимание как у населения, так и у медработников. Поэтому, прежде чем проводить реформу, нужно в первую очередь подумать о том, как новые преобразования отразятся на людях, о том хотят ли они таких нововведений. В результате население оказалось неподготовленным к масштабным переменам, носящим к тому же стихийный характер. Причиной тому послужило также то, что реформы, которые Правительство РФ проводит в социальной сфере, населению мало знакомы,[29] неизвестно, что подлежит реформированию и по какой схеме будет строиться жизнь в будущем.[30] Для решения этой проблемы необходимо организовать круглосуточную телефонную линию Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерств субъектов РФ, а также ведение приема населения по вопросам, возникающим в ходе реализации реформы системы здравоохранения.
Таким образом, дальнейшее реформирование сферы здравоохранения следует проводить только после тщательного анализа возможных последствий реализации предлагаемых новаций.
Реформирование системы здравоохранения предопределяется государственной политикой в этой сфере, поэтому уместно рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.
К. Блейкмор в своей книге «Социальная политика: введение»[31] рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком – любые действия правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.
Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства – Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).
Тем не менее, даже если придерживаться узкого понимания политики здравоохранения (как предоставления медицинских услуг), необходимо включать сюда принятие превентивных, профилактических мер, осуществление усилий по изменению окружающей среды человека, предоставление фармацевтических и консультационных услуг, регулирование цен на услуги нетрадиционной медицины.[32]
Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. А. Пидде, Г. Кривошеев, А. Киселев выделяют политические, экономические и социальные[33] и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне. К экономическим – признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизацию отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения; урегулирование межбюджетных отношений между Минздравсоцразвития РФ как представителя федерального центра и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений «врач-пациент»; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.
В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций рада медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.
Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции.[34] Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни. Необходимо совершенствование на федеральном и территориальном уровнях законодательной и нормативной базы в области охраны труда, окружающей среды, создания условий для занятий физкультурой и повышения физической активности, регулирования рекламы и продажи табачных изделий.
Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.
Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.[35]
Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.
Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать:
– увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;
– укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;
– совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);
– подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.
Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:
– обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни;[36]
– создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;
– создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;
– обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы – оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны. Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которое предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики в общем и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.
§ 1.2. Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения
Правовое регулирование придает системе здравоохранения оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; создает условия для разработки долговременной программы развития этой системы; определяет стабильность ресурсного обеспечения системы здравоохранения в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.[37]
Законодательное обеспечение отрасли здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной политики – сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права.[38]
Как показывает история, нормы, которые регулировали оказание медицинской помощи, появились с возникновением самой медицины,[39] но применяли их разве что в порядке исключения.[40] Уже в рабовладельческих государствах существовали нормы, регулирующие медицинскую деятельность. И это не удивительно, потому что медицинскими знаниями в основном обладали жрецы, маги, а сами медицинские знания приравнивались к знаниям сверхъестественным. Законы носили выраженную классовую направленность. Так, в известном вавилонском документе Законы царя Хаммурапи (около 1792–1750 г. до н. э.) ряд параграфов представлял собой древнейшие нормы по регулированию медицинской практики.[41]
В Древнем Египте врачи в своей деятельности должны были руководствоваться правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества.[42]
Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.
Постепенно начали появляться нормы, регулирующие не только ответственность врачей, но и порядок доступа к медицинской практике, формы организации медицинских учреждений и т. д. Нужно сказать, что после мусульманского Востока самые прогрессивные законы, касающиеся врачебной практики, появились в Российской империи при Петре I. Законодательные акты того времени определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача.
Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года.[43]
В советский период и медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.
Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами.[44]
Период перехода к новой экономической формации (конец 80-х– начало 90-х годов ХХ в.) характеризуется активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина»,[45] сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17–64).
Таким образом, существенные изменения в медицинском праве появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2, 7, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.
Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения.[46]
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы; а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья.[47]
Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные).[48]
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»,[49] выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:
– управление в сфере здравоохранения,
– медицинское страхование,
– медицинские учреждения,
– частная медицинская практика;
– медицинская экспертиза и др.
Согласно ст.3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти.[50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы.[51]
Законодательное обеспечение отрасли здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной политики – сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права.[38]
Как показывает история, нормы, которые регулировали оказание медицинской помощи, появились с возникновением самой медицины,[39] но применяли их разве что в порядке исключения.[40] Уже в рабовладельческих государствах существовали нормы, регулирующие медицинскую деятельность. И это не удивительно, потому что медицинскими знаниями в основном обладали жрецы, маги, а сами медицинские знания приравнивались к знаниям сверхъестественным. Законы носили выраженную классовую направленность. Так, в известном вавилонском документе Законы царя Хаммурапи (около 1792–1750 г. до н. э.) ряд параграфов представлял собой древнейшие нормы по регулированию медицинской практики.[41]
В Древнем Египте врачи в своей деятельности должны были руководствоваться правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества.[42]
Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.
Постепенно начали появляться нормы, регулирующие не только ответственность врачей, но и порядок доступа к медицинской практике, формы организации медицинских учреждений и т. д. Нужно сказать, что после мусульманского Востока самые прогрессивные законы, касающиеся врачебной практики, появились в Российской империи при Петре I. Законодательные акты того времени определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача.
Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года.[43]
В советский период и медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.
Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами.[44]
Период перехода к новой экономической формации (конец 80-х– начало 90-х годов ХХ в.) характеризуется активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина»,[45] сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17–64).
Таким образом, существенные изменения в медицинском праве появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2, 7, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.
Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения.[46]
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы; а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья.[47]
Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные).[48]
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»,[49] выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:
– управление в сфере здравоохранения,
– медицинское страхование,
– медицинские учреждения,
– частная медицинская практика;
– медицинская экспертиза и др.
Согласно ст.3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти.[50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы.[51]