Страница:
По мнению Е.А. Галиновской, под целевым назначением земель в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель, в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях.[47]
По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации.[48]
Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения «категории земель» и «целевого назначения земель» считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.
В связи с этим представляется не совсем корректным утверждение М.Г. Звягинцева о том, что «термин «целевое назначение» по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием (синонимом) по отношению к термину «категория земель».[49]
Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
Такое законодательное решение оправданно, поскольку, по нашему мнению, невозможно детально и полно урегулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления.
Категория «интерес», лежащая в основе понятия «законный интерес», широко используется в большинстве гуманитарных наук (психологии, экономике, юриспруденции) и в самом общем понимании может быть охарактеризована как осознанная потребность, которая определяет отношение людей к предметам и явлениям действительности, имеющим для них важное значение, притягательность.[50]
Считаем неверным распространенное в комментариях к Закону о переводе суждение о том, что заинтересованным в переводе лицом может являться только правообладатель земельного участка.
Считаем возможным обозначить открытый перечень лиц, которые могут быть признаны «заинтересованными лицами», исходя из общих положений теории государства и права.
При этом к отношениям по переводу земель применимо понятие «законный интерес», выработанное в теории права, под которым понимается «отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлении субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным».[51]
И.Е. Сенников выделяет следующие признаки законного интереса:
включение интереса в сферу правового регулирования делает действия лица, направленные на удовлетворение потребности, юридически защищенными, гарантированными;
закон определяет специфику действий, направленных на удовлетворение потребности, – во всяком случае такие действия не должны носить антисоциальный, противоправный характер;
нормы права указывают на недопустимость воспрепятствования совершению действий по реализации законного интереса, т. е. определенным образом влияют на поведение лиц, противостоящих в общественных отношениях носителю интереса.[52]
Частный интерес, как правило, обусловлен необходимостью удовлетворения личных потребностей и извлечения личных выгод.
Безусловно, законным частным интересом относительно юридической судьбы земельных участков обладают их правообладатели, под которыми в ст. 5 Земельного кодекса понимаются:
собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;
землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
Признаются в судебной практике и в научной литературе заинтересованными лицами потенциальные правообладатели земельных участков, которые инициировали предоставление земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности.
Например, Арбитражный суд Ярославской области в решении от 22 апреля 2010 г. по делу № А82-449/2010-18 признал заявителя надлежащим заинтересованным лицом по основанию наличия у него утвержденного акта выбора земельного участка.
В свою очередь, М.В. Попов полагает, что акт о выборе земельного участка может быть оформлен и в том случае, если испрашиваемое целевое назначение выбранного участка не соответствует установленной категории земель, при этом такой акт выбора будет являться обоснованием для изменения категории земельного участка.[53]
Заявителем – субъектом публичного интереса может выступать орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий полномочиями по управлению той или иной территорией (например, орган управления особо охраняемой природной территорией или населенным пунктом, землями лесного фонда и т. д.).
При этом под публичным интересом понимают «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития».[54]
По нашему мнению, интерес заявителя также может носить одновременно как частный, так и общезначимый, публичный характер, поскольку каждое физическое лицо является частью общества.
Например, инициатором создания особо охраняемых природных территорий может выступить любой житель муниципального образования, на территории которого предлагается создать такую особо охраняемую природную территорию.
Данное право основано на ст. 5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.[55]
Любой житель муниципального образования, по нашему мнению, вправе быть инициатором перевода земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в земли запаса (ст. 14 Земельного кодекса РФ).
Данное право будет основано на закрепленном в ст. 42 Конституции РФ праве на благоприятную окружающую среду.
Полномочия по рассмотрению ходатайств об изменении категории земель и земельных участков разграничены в п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона о переводе и осуществляются:
1) Правительством РФ в отношении земель и земельных участков: находящихся в федеральной собственности, находящихся в неразграниченной государственной собственности и необходимых для федеральных нужд;
при установлении и изменении границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
2) органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении земель и земельных участков:
находящихся в собственности субъектов РФ;
сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, муниципальной, частной и неразграниченной государственной собственности;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, независимо от принадлежности к той или иной категории, если иное не установлено законом субъекта РФ;
3) органами местного самоуправления в отношении земель и земельных участков:
находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, если это полномочие делегировано законами субъектов РФ.[56]
2. Содержание ходатайства о переводе и состав документов, прилагаемых к нему, зависит от объекта перевода.
Из системного анализа действующего законодательства (п. 1, 2 ст. 2 Закона о переводе земель и ст. 8 Земельного кодекса РФ) следует, что земли и земельные участки являются разными объектами перевода.
На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе.[57]
Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними.[58]
Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными.[59]
Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно».[60]
Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.
Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:
за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);
за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.
В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:
Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));[61]
Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450));[62]
Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)).[63]
Предоставленные полномочия на федеральном уровне реализованы посредством принятия постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»[64], а также приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов».[65]
В этих подзаконных актах требования к содержанию ходатайства и перечню прилагаемых документов варьируются в зависимости от заявленного основания перевода.
Значительные полномочия субъектов РФ в отношении установления и изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения основаны на подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне.[66]
Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.
Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).
Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.
Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами».[67]
В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.
При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).
Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.
Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.
Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.
Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.
Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода».[68]
В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.
Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.
В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области.[69]
Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса»[70]).
По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации.[48]
Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения «категории земель» и «целевого назначения земель» считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.
В связи с этим представляется не совсем корректным утверждение М.Г. Звягинцева о том, что «термин «целевое назначение» по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием (синонимом) по отношению к термину «категория земель».[49]
Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.1. Законом о переводе установлено, что правом на подачу ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую обладают заинтересованные лица, однако понятие «заинтересованное лицо» не раскрывается.
2. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:
1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
2) уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
3. В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок.
4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;
5. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.
Такое законодательное решение оправданно, поскольку, по нашему мнению, невозможно детально и полно урегулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления.
Категория «интерес», лежащая в основе понятия «законный интерес», широко используется в большинстве гуманитарных наук (психологии, экономике, юриспруденции) и в самом общем понимании может быть охарактеризована как осознанная потребность, которая определяет отношение людей к предметам и явлениям действительности, имеющим для них важное значение, притягательность.[50]
Считаем неверным распространенное в комментариях к Закону о переводе суждение о том, что заинтересованным в переводе лицом может являться только правообладатель земельного участка.
Считаем возможным обозначить открытый перечень лиц, которые могут быть признаны «заинтересованными лицами», исходя из общих положений теории государства и права.
При этом к отношениям по переводу земель применимо понятие «законный интерес», выработанное в теории права, под которым понимается «отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлении субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным».[51]
И.Е. Сенников выделяет следующие признаки законного интереса:
включение интереса в сферу правового регулирования делает действия лица, направленные на удовлетворение потребности, юридически защищенными, гарантированными;
закон определяет специфику действий, направленных на удовлетворение потребности, – во всяком случае такие действия не должны носить антисоциальный, противоправный характер;
нормы права указывают на недопустимость воспрепятствования совершению действий по реализации законного интереса, т. е. определенным образом влияют на поведение лиц, противостоящих в общественных отношениях носителю интереса.[52]
Частный интерес, как правило, обусловлен необходимостью удовлетворения личных потребностей и извлечения личных выгод.
Безусловно, законным частным интересом относительно юридической судьбы земельных участков обладают их правообладатели, под которыми в ст. 5 Земельного кодекса понимаются:
собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;
землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
Признаются в судебной практике и в научной литературе заинтересованными лицами потенциальные правообладатели земельных участков, которые инициировали предоставление земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности.
Например, Арбитражный суд Ярославской области в решении от 22 апреля 2010 г. по делу № А82-449/2010-18 признал заявителя надлежащим заинтересованным лицом по основанию наличия у него утвержденного акта выбора земельного участка.
В свою очередь, М.В. Попов полагает, что акт о выборе земельного участка может быть оформлен и в том случае, если испрашиваемое целевое назначение выбранного участка не соответствует установленной категории земель, при этом такой акт выбора будет являться обоснованием для изменения категории земельного участка.[53]
Заявителем – субъектом публичного интереса может выступать орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий полномочиями по управлению той или иной территорией (например, орган управления особо охраняемой природной территорией или населенным пунктом, землями лесного фонда и т. д.).
При этом под публичным интересом понимают «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития».[54]
По нашему мнению, интерес заявителя также может носить одновременно как частный, так и общезначимый, публичный характер, поскольку каждое физическое лицо является частью общества.
Например, инициатором создания особо охраняемых природных территорий может выступить любой житель муниципального образования, на территории которого предлагается создать такую особо охраняемую природную территорию.
Данное право основано на ст. 5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.[55]
Любой житель муниципального образования, по нашему мнению, вправе быть инициатором перевода земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в земли запаса (ст. 14 Земельного кодекса РФ).
Данное право будет основано на закрепленном в ст. 42 Конституции РФ праве на благоприятную окружающую среду.
Полномочия по рассмотрению ходатайств об изменении категории земель и земельных участков разграничены в п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона о переводе и осуществляются:
1) Правительством РФ в отношении земель и земельных участков: находящихся в федеральной собственности, находящихся в неразграниченной государственной собственности и необходимых для федеральных нужд;
при установлении и изменении границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
2) органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении земель и земельных участков:
находящихся в собственности субъектов РФ;
сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, муниципальной, частной и неразграниченной государственной собственности;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, независимо от принадлежности к той или иной категории, если иное не установлено законом субъекта РФ;
3) органами местного самоуправления в отношении земель и земельных участков:
находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, если это полномочие делегировано законами субъектов РФ.[56]
2. Содержание ходатайства о переводе и состав документов, прилагаемых к нему, зависит от объекта перевода.
Из системного анализа действующего законодательства (п. 1, 2 ст. 2 Закона о переводе земель и ст. 8 Земельного кодекса РФ) следует, что земли и земельные участки являются разными объектами перевода.
На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе.[57]
Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними.[58]
Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными.[59]
Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно».[60]
Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.
Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:
за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);
за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.
В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:
Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));[61]
Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450));[62]
Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)).[63]
Предоставленные полномочия на федеральном уровне реализованы посредством принятия постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»[64], а также приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов».[65]
В этих подзаконных актах требования к содержанию ходатайства и перечню прилагаемых документов варьируются в зависимости от заявленного основания перевода.
Значительные полномочия субъектов РФ в отношении установления и изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения основаны на подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне.[66]
Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.
Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).
Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.
Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами».[67]
В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.
При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).
Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.
Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.
Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.
Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.
Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода».[68]
В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.
Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.
В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области.[69]
Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса»[70]).