Страница:
Представленный обзор показывает растущий интерес к изучению безнадзорности, особенно заметный в сфере социально-экономических наук, в которой данные исследования постепенно становятся одним из приоритетных направлений научных разработок.
Широкий спектр теоретических аспектов изучения причин безнадзорности несовершеннолетних указывает на необходимость анализа этих аспектов и нахождения взаимосвязи в целях их более глубокого исследования посредством специальных методов и методик. Комплексное и адекватное воспроизведение взаимосвязи безнадзорности и факторов, ее обусловливающих, наиболее точно показывает метод мониторинга. Современная наука и практика имеет много определений понятия «мониторинг» и подходов к методологии его проведения. Исследователи Института проблем региональной экономики РАН социально-экономический мониторинг рассматривают как систему наблюдения и анализа экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории, ее оценку и прогноз, а также как подготовку рекомендаций по принятию управленческих решений [70]. В работе «Мониторинг развития муниципальных образований» коллектив авторов ИСЭРТ РАН под научным руководством д.э.н., проф. В.А. Ильина определяет мониторинг как «специально организованную и постоянно действующую систему наблюдения, сбора, оценки и распространения информации, диагностики экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории, анализа тенденций развития остроты проблемы, а также подготовки рекомендаций по принятию рациональных управленческих решений» [70]. Исходя из представленных определений, мониторинг можно рассматривать как системную совокупность регулярно повторяющихся исследований, цель которых состоит в научно-информационной помощи организациям, заинтересованным в реализации социальных программ, соответствующих социокультурным характеристикам и особенностям массового сознания различных поколений населения.
Организация мониторингового исследования предполагает использование комплексного инструментария, в который входят:
– анкета или блок вопросов;
– компьютерная программа (SPSS, Excel, Statistica) для обработки полученной информации.
В книге представлены данные мониторинга общественного мнения, проведенного ИСЭРТ РАН в 2000–2008 гг. Опросы проходили в городах Вологде, Череповце и восьми районах области (Бабаевский, Великоустюгский, Вожегодский, Грязовецкий, Кирилловский, Никольский, Тарногский и Шекснинский). Было опрошено 1500 респондентов. Метод опроса – анкетирование по месту жительства. Выборка целенаправленная, квотная. Репрезентативность выборки была обеспечена соблюдением следующих условий: пропорций между городским и сельским населением; пропорций между жителями населенных пунктов различных типов (сельские населенные пункты, малые и средние города); половозрастной структуры взрослого населения области. Ошибка выборки не превышала 3 %. Техническая обработка информации производилась в программах SPSS и Exсel.
Кроме того, использованы данные социологических исследований, которые выполнены автором на базе ИСЭРТ РАН в 2006–2007 гг.:
1. Опрос членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, проведенный с целью изучения масштабов и причин безнадзорности в Вологодской области, степени эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних, а также взаимодействия ведомств и учреждений региона по решению проблемы детской и подростковой безнадзорности. Объем выборки составил 233 члена (эксперта) комиссий по делам несовершеннолетних. Опрос проходил в городах Вологде, Череповце и 26 муниципальных образованиях области. Метод опроса – анкетирование. В роли экспертов выступили представители сферы образования, здравоохранения, органов социальной защиты, внутренних дел, специалисты по молодежной политике, физкультуре и спорту и т. д.
2. Анкетный опрос жителей Вологодской области по выявлению их отношения к проблеме детско-подростковой безнадзорности, состоявшийся в рамках мониторинга общественного мнения, проводимого ИСЭРТ РАН.
3. Формализованное интервью с 58 несовершеннолетними в возрасте 7 – 16 лет, находившимися в социально опасном положении, проведенное на базе расположенных в области государственных учреждений «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних «Феникс» и «Территориальный центр помощи семье и детям в г. Вологда».
Несмотря на обширность получаемой в ходе социологических исследований информации, нужны более дифференцированные причинно-следственные характеристики в цифровом выражении. В связи с этим важнейшим направлением исследования стало выявление количественного влияния социально-экономических факторов на безнадзорность в детско-подростковой среде. Это подразумевает использование в данном исследовании следующих статистических и эконометрических методов:
– аналитическая группировка;
– структурная группировка;
– корреляция (в книге представлены парная, частная и множественная корреляции);
– регрессионный анализ (в книге представлена многофакторная линейная регрессия вида: У = а0 + а1х1 + а2х2 + … + аnхn);
– корреляционно-регрессионный анализ.
В целом для получения наиболее достоверной информации необходимо применение комплекса методов, определяющих связь безнадзорности с обусловливающими ее факторами.
Как отмечалось выше, безнадзорность несовершеннолетних влечет за собой ряд негативных последствий – экономических, социальных, демографических, медицинских, нравственных (табл. 1.2). В сложившейся ситуации все они носят угрожающий характер.
Таблица 1.2. Основные последствия безнадзорности несовершеннолетних
Одним из аспектов изучения уровня безнадзорности несовершеннолетних выступают экономические исследования, направленные на анализ экономических потерь и эффективности проводимых мероприятий.
Существуют многочисленные исследования ущерба от различных последствий безнадзорности в детско-подростковой среде. Так, Б.Б. Прохоровым и Д.И. Шмаковым большое внимание уделяется оценке статистической жизни и экономическому ущербу от потерь здоровья [48]. Экономический ущерб от потерь здоровья населения включает три компонента: 1) ущерб в связи с заболеваемостью; 2) инвалидностью; 3) смертностью. Исследования показывают, что экономические потери от заболеваемости, инвалидности и смертности весьма значительны и в случае усугубления ситуации могут дать 30–40 млрд. руб. в год экономического эффекта [26].
При оценке ущерба от смертности используется показатель стоимости потерянных лет жизни. Современная статистика смертности дает возможность рассчитывать различные показатели, в т. ч. такой показатель, как потерянные годы потенциальной жизни (ПГПЖ).
Существует много методов оценки величины ПГПЖ вследствие преждевременной смертности, самый простой из которых – расчет потерь лет потенциальной жизни по следующей формуле:
где: dx – число смертных случаев в возрасте х; L – базовое значение продолжительности жизни, обозначающее такой возраст, что все смерти ранее этого возраста считаются преждевременными. Для расчета использовался рекомендованный ВОЗ базовый уровень продолжительности жизни, равный 65 годам (именно он и был использован в настоящем исследовании).
Ясно, что ПГПЖ можно рассчитать не только для смертности в целом, но и для смертности от отдельных заболеваний или их групп [71].
Потерянные годы потенциальной жизни характеризуют масштабы преждевременной смертности и рассчитываются как сумма произведений числа умерших в каждой возрастной группе на количество лет, не дожитых ими до возраста ожидаемой продолжительности жизни:
где: di – число умерших в i-й возрастной группе; ai – недожитые годы, ai= Т-хi, где Т – верхний предельный возраст, до которого рассчитывается недожитие (обычно ожидаемая продолжительность жизни); хi – середина i-го возрастного интервала.
Стоимость ПГПЖ в результате смертности населения в году t (Пt) можно определить следующим образом:
где Сt – стоимость одного года статистической жизни в году [36].
По мнению Б.Б. Прохорова и Д.И. Шмакова [48], поскольку жизнь человека обладает стоимостью, в случае его смерти необходимо учитывать не только «явные» экономические затраты, к которым она приводит, но и потерянную стоимость самой жизни, т. е. стоимость количества лет, которые человек не дожил до возраста средней продолжительности жизни. Эта стоимость рассчитывается по формуле:
где: Пвt – стоимость потерянных лет в результате смерти человека в возрасте В в году t; Ct – стоимость 1 года статистической жизни в году t; Жt – ожидаемая продолжительность жизни в году t; B – возраст умершего человека.
Для определения полного ущерба от смертности стоимость потерянных лет суммируется с остальными экономическими затратами, к которым приводит смертность. Так, экономические затраты в результате смертности в возрастах моложе трудоспособного (В < 16) определяются по формуле:
где: Мnвt – экономический ущерб в результате смерти n числа людей в возрасте В в году t; ВВПt – валовой внутренний продукт на одного занятого в экономике в году t; S – средний трудовой стаж.
Экономический ущерб от потерь здоровья включает три составляющие: 1) ущерб в связи с заболеваемостью; 2) ущерб в связи инвалидностью и 3) ущерб в связи со смертностью. В рамках исследования одним из направлений является оценка потерь от заболеваемости несовершеннолетних.
Экономический ущерб, обусловленный заболеваемостью населения, связан с затратами на лечение и выплатами по социальному страхованию. Кроме того, в результате временной утраты трудоспособности занятыми в экономике теряется часть выгоды в производстве ВВП. Экономические потери, вызванные заболеваемостью с временной утратой трудоспособности, за год определяются по формуле:
где: Вt – выплаты по больничному листу в течение года в году t; Злt – затраты на лечение больного в течение года в году t; nуt – численность лиц, условно отсутствовавших на работе в течение года в году t; nуt = Nt /365; Nt – абсолютное число дней временной нетрудоспособности в году t.
Заболеваемость не занятого в экономике населения приводит к меньшим экономическим потерям, поскольку связана только с затратами на лечение. Суммарный экономический ущерб от заболеваемости в году t выражается в формулой:
где Int – экономический ущерб от заболеваемости незанятого населения в году t.
Ф.В. Хузиановым [73] разработаны методы экономической оценки ущерба здоровью работающих на экологически вредном производстве, а также населения, подвергающегося воздействию неблагоприятных внешних факторов. Методика расчета состоит из нескольких этапов. Общая сумма ущерба здоровью всех заболевших в год составляет:
где: Е – ущерб здоровью, руб.; У – величина затрат на проведение одного дня реабилитационных мероприятий, руб.; Д – количество дней, необходимых для проведения полного курса реабилитационных мероприятий; N – количество реабилитационных курсов в год на одного человека; М – количество человек, имевших обострение профессионального заболевания или заболевших в данном году.
Представленная методика адаптирована нами, сам алгоритм расчета используется при оценке затрат на восстановление здоровья несовершеннолетних вследствие социально обусловленных заболеваний и психических расстройств.
В общей сложности исследование безнадзорности несовершеннолетних базируется на ряде теоретических и методологических подходов. На фоне изменений, постоянно происходящих в экономике, политике и социальной структуре, активное привлечение экономических, социальных, статистических, математических и эконометрических методов позволяет более рационально и обоснованно решать приоритетные проблемы социально-экономического характера.
1.3. Отечественный и зарубежный опыт решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних
С учетом высокой степени актуальности проблемы безнадзорности несовершеннолетних в разное время и на разных уровнях были разработаны нормативно-правовые акты, обеспечивавшие юридическую защиту семьи и детства, направленные на решение вопросов безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних.
Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) провозглашает право каждого человека на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и свободного развития личности прав в экономической, социальной и культурной областях, а также устанавливает для всех детей одинаковый уровень социальной защиты [9]. Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН) определяет право семьи на защиту со стороны общества и государства; право ребенка на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства [28]. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН) провозглашено право на защиту всех детей и подростков от любого вида эксплуатации [29].
Конвенция о правах ребенка (принята 20.11.1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН) уделяет внимание наилучшему обеспечению интересов детей; провозглашает право ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития; право на получение образования, отдых, досуг и т. д.; устанавливает права и обязанности родителей по наилучшему обеспечению воспитания и развития ребенка [20].
Семейный кодекс Российской Федерации (принят 29.12.1995 г. № 223-ФЗ, с изм. на 30.06.2008 г.) в целях защиты прав детей и подростков устанавливает права несовершеннолетних жить и воспитываться в семье, на общение с родителями и родственниками, закрепляет имущественные права, право выражать свое мнение, обязывает родителей осуществлять свои права по отношению к детям [60].
В соответствии с основами уголовного законодательства преступления против семьи и несовершеннолетних, вовлечение детей и подростков в совершение преступлений, торговля несовершеннолетними влекут применение строгих мер уголовного наказания. Уголовный кодекс Российской Федерации (принят 13.06.1996 г. № 63-ФЗ, с изм. на 13.02.2009 г.) устанавливает уголовную ответственность несовершеннолетних, виды, назначение наказаний и освобождение от наказаний; определяет принудительные меры медицинского характера [69].
Проводимая в России интенсивная законотворческая работа активизировала формирование основ защиты прав и интересов детей и подростков, профилактики их дезадаптации. Утвержден ряд законов и долговременных программ. Среди них можно назвать федеральные законы Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка» (от 24.07.1995 г. № 124-ФЗ) и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ), указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации» (от 14.09.1998 г. № 942) и «Об основных направлениях государственной семейной политики» (от 14.05.1996 г. № 712).
В настоящее время ведущим нормативным документом, определяющим организационные основы профилактики безнадзорности несовершеннолетних, является Федеральный закон Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (от 24.06.1999 г. № 120, с изм. и доп. на 01.12.2007 г.). Данный закон устанавливает базу правового регулирования отношений, возникающих в связи с работой по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; определяет основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики, ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации за организацию профилактической работы [35].
Результатом выполнения целей и задач, поставленных в вышеперечисленных нормативно-правовых документах, должно явиться создание благоприятных условий для развития, образования и воспитания подрастающего поколения, улучшение климата в семье, снижение численности семей и детей, находящихся в социально опасном положении, минимизация форм девиантного поведения, а также повышение качества жизни семей, воспитывающих несовершеннолетних детей.
В вопросах практической организации решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних на зарубежном и отечественном уровнях важную роль играет ЮНИСЕФ (UNICEF) – Детский фонд ООН. ЮНИСЕФ работает в России с 1997 г., его основная цель – защитить и поддержать права детей на безопасное, здоровое, счастливое детство. В России реализуются основные программы Детского фонда ООН:
1. Программа «Раннее детство» нацелена на то, чтобы дети с малых лет росли здоровыми, счастливыми и полноценными. В рамках этой программы ЮНИСЕФ работает по таким направлениям, как поддержка грудного вскармливания и профилактика дефицита йода.
2. Вопросами здорового развития подростков занимается программа «Здоровье и развитие молодежи». Целью программы является расширение доступа к информации о здоровом образе жизни, планирование и создание дружественных к молодежи служб здравоохранения, предоставление психосоциальной помощи подросткам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Данная программа способствует развитию сети дружественных к подросткам и молодежи медико-социальных служб и учреждений в российских регионах, а также обучению молодых людей жизненным навыкам и профилактике поведения высокой степени риска.
При содействии Всемирной организации здравоохранения создаются молодежные информационные центры (открыты в 9 регионах России) и лечебно-профилактические учреждения для детей и молодежи, пропагандирующие здоровый образ жизни, занимающиеся планированием и осуществлением программ санитарного просвещения, консультированием по вопросам планирования семьи и безопасного поведения (примером служит клиника «Ювента» в Санкт-Петербурге, в которой подростки могут бесплатно получить консультацию или пройти обследование в обстановке полной конфиденциальности и дружелюбия).
3. В рамках программы «Защита детей» ЮНИСЕФ содействует развитию альтернативных подходов к размещению несовершеннолетних, оставшихся без родителей, пропагандирует раннее вмешательство, предотвращающее распад семей, а также способствует обеспечению доступа к образованию детей с ограниченными возможностями. ЮНИСЕФ способствует также становлению в России института уполномоченных по правам ребенка.
Стратегическая задача программы «Защита детей» – уверенное понимание прав детей, их защиты обществом, с особым вниманием к уязвимым группам. Чтобы выполнить эту задачу, поиск проходит по двум направлениям:
1) формирование политики, учитывающей права ребенка и положительное отношение общества к этому вопросу;
2) забота о детях, требующих особого внимания (на базе местных сообществ и семей).
Действуя в интересах российских детей, ЮНИСЕФ способствует развитию альтернативных подходов к содержанию детей в детских домах и государственных учреждениях интернатного типа, отстаивает развитие законодательной базы, связанной с защитой прав бездомных и безнадзорных детей, и создает основу для общественной поддержки бездомных и беспризорных детей в Москве и Санкт-Петербурге.
4. ЮНИСЕФ в сотрудничестве с другими агентствами ООН реализует проекты, направленные на борьбу с эпидемией ВИЧ/ СПИДа. Ведется работа по следующим направлениям: профилактика распространения ВИЧ-инфекции, профилактика передачи ВИЧ от матери к ребенку, помощь ВИЧ-инфицированным детям, укрепление мер по охране здоровья женщин и детей, затронутых проблемой ВИЧ/СПИДа, и оказание им медицинской, социальной и психологической помощи [46, 76].
Все программы ЮНИСЕФ реализуются при поддержке Правительства Российской Федерации, министерств образования, здравоохранения и социального развития, иностранных дел, а также региональных администраций, партнерских организаций, при участии самой молодежи.
В целях укрепления научно-исследовательского потенциала Детского фонда ООН и поддержки его деятельности по защите интересов детей в 1988 г. создан исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти». Его основные цели заключаются в содействии лучшему пониманию международным сообществом вопросов, связанных с правами детей, и осуществлению в полном объеме Конвенции ООН «О правах ребенка».
Исследовательским центром ЮНИСЕФ выпускается «Социальный мониторинг «Инноченти». Социальный мониторинг – это серия ежегодных региональных докладов, исследующих социально-экономическое благополучие детей в странах Центральной и Восточной Европы [19].
Социальная практика многих развитых стран свидетельствует о том, что правильно организованная профилактическая работа в детско-подростковой среде приносит значительный общесоциальный эффект, снижая число девиаций [72]. Остановимся подробнее на зарубежном опыте организации социальной и профилактической работы с детьми и подростками.
В Голландии профилактическая работа с несовершеннолетними подразделяется на общую, специальную и категориальную. В области общей социальной работы выделяют деятельность в сфере образования, которая содержит мероприятия с детьми и их родителями. Ее формами являются: прямая помощь ребенку; косвенное воздействие на них через родителей, учителей; тесное сотрудничество со школой. При организации проживания трудных подростков более предпочтительным считается поместить их в другую семью, нежели в детский дом, чтобы им не приходилось полностью менять обстановку и окружение. Создаются отношения по цепочке: «дом – семья – подросток», что дает возможность оказывать помощь и содействие как ребенку, так и его родителям.
Составными частями заботы о трудных подростках, по мнению голландских специалистов, являются следующие:
1. Отвлечение от правонарушений – предполагает разработку методов по привлечению внимания социальных ведомств и служб к местам сборов подростков, их скоплений и тусовок.
2. Диагностика – систематизация наблюдений социального работника в форме самоотчетов, составление характеристики, постановка социального диагноза, включающего в себя анализ структуры, позиций членов группы, типа властных отношений в ней, оценки группового взаимодействия и т. д.
3. Общественная помощь и наставничество – используется как результат диагностики для разрешения наиболее серьезных, особенно тяжелых для подростков проблем.
4. Обеспечение подобающего места проживания, способного заменить семью [13].
В Канаде к детям, которые нуждаются в защите, предоставляется широкий спектр услуг, устанавливаемых на правительственном уровне по следующим категориям:
– дети, брошенные родителями, подвергшиеся сексуальному насилию;
– дети, эмоционально и психологически травмированные;
– дети с физическими и умственными недостатками;
– дети-правонарушители;
– дети, имеющие проблемы эмоционального характера;
– дети, злоупотребляющие наркотиками и алкоголем.
Проводится оценка и анализ ситуации и взаимоотношений в семье, вырабатывается план действий. Главной целью такого вида услуг является сохранение семьи и ребенка в ней. Если же это невозможно (в случае отказа родителей), о ребенке заботится агентство по социальному обеспечению детей [13].
Современная система служб защиты детей появилась в США в начале 60-х гг. ХХ века. В 1963 г. Детское Бюро США опубликовало образец закона о защите детей в качестве руководства для законодателей штатов. В 1974 г. был принят Закон о предотвращении плохого обращения с детьми и ликвидации его последствий. Современная система служб защиты детей включает четыре аспекта деятельности: сообщение, расследование дела, вмешательство и завершение дела (соответственно этому строится структура) [13].
Социальные услуги в Германии направлены на слабозащищенные в социальном плане целевые группы, в т. ч. дети и молодежь (развитие детских садов и мест досуга для молодежи), семьи с одним кормильцем (консультации или помощь по вопросам брака, семьи) [13].
Социальная поддержка семей с детьми в Бельгии основана на семейных пособиях (их размер зависит от профессионального статуса родителей, численности детей в семье, очередности рождения ребенка), льготах на транспорт и жилье, охране материнства и развитии детских учреждений [13].
Выше отмечалось, что одной из важнейших проблем современного общества по вопросам решения детско-подростковой безнадзорности выступает бедственное материальное положение семей с детьми. Ряд практических шагов в направлении решения данной проблемы предприняты в странах Центральной и Восточной Европы. Анализ и оценка их результатов могут быть полезными при разработке государственной политики в отношении семей с детьми в России.
Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) провозглашает право каждого человека на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и свободного развития личности прав в экономической, социальной и культурной областях, а также устанавливает для всех детей одинаковый уровень социальной защиты [9]. Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН) определяет право семьи на защиту со стороны общества и государства; право ребенка на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства [28]. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН) провозглашено право на защиту всех детей и подростков от любого вида эксплуатации [29].
Конвенция о правах ребенка (принята 20.11.1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН) уделяет внимание наилучшему обеспечению интересов детей; провозглашает право ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития; право на получение образования, отдых, досуг и т. д.; устанавливает права и обязанности родителей по наилучшему обеспечению воспитания и развития ребенка [20].
Семейный кодекс Российской Федерации (принят 29.12.1995 г. № 223-ФЗ, с изм. на 30.06.2008 г.) в целях защиты прав детей и подростков устанавливает права несовершеннолетних жить и воспитываться в семье, на общение с родителями и родственниками, закрепляет имущественные права, право выражать свое мнение, обязывает родителей осуществлять свои права по отношению к детям [60].
В соответствии с основами уголовного законодательства преступления против семьи и несовершеннолетних, вовлечение детей и подростков в совершение преступлений, торговля несовершеннолетними влекут применение строгих мер уголовного наказания. Уголовный кодекс Российской Федерации (принят 13.06.1996 г. № 63-ФЗ, с изм. на 13.02.2009 г.) устанавливает уголовную ответственность несовершеннолетних, виды, назначение наказаний и освобождение от наказаний; определяет принудительные меры медицинского характера [69].
Проводимая в России интенсивная законотворческая работа активизировала формирование основ защиты прав и интересов детей и подростков, профилактики их дезадаптации. Утвержден ряд законов и долговременных программ. Среди них можно назвать федеральные законы Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка» (от 24.07.1995 г. № 124-ФЗ) и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ), указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации» (от 14.09.1998 г. № 942) и «Об основных направлениях государственной семейной политики» (от 14.05.1996 г. № 712).
В настоящее время ведущим нормативным документом, определяющим организационные основы профилактики безнадзорности несовершеннолетних, является Федеральный закон Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (от 24.06.1999 г. № 120, с изм. и доп. на 01.12.2007 г.). Данный закон устанавливает базу правового регулирования отношений, возникающих в связи с работой по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; определяет основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики, ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации за организацию профилактической работы [35].
Результатом выполнения целей и задач, поставленных в вышеперечисленных нормативно-правовых документах, должно явиться создание благоприятных условий для развития, образования и воспитания подрастающего поколения, улучшение климата в семье, снижение численности семей и детей, находящихся в социально опасном положении, минимизация форм девиантного поведения, а также повышение качества жизни семей, воспитывающих несовершеннолетних детей.
В вопросах практической организации решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних на зарубежном и отечественном уровнях важную роль играет ЮНИСЕФ (UNICEF) – Детский фонд ООН. ЮНИСЕФ работает в России с 1997 г., его основная цель – защитить и поддержать права детей на безопасное, здоровое, счастливое детство. В России реализуются основные программы Детского фонда ООН:
1. Программа «Раннее детство» нацелена на то, чтобы дети с малых лет росли здоровыми, счастливыми и полноценными. В рамках этой программы ЮНИСЕФ работает по таким направлениям, как поддержка грудного вскармливания и профилактика дефицита йода.
2. Вопросами здорового развития подростков занимается программа «Здоровье и развитие молодежи». Целью программы является расширение доступа к информации о здоровом образе жизни, планирование и создание дружественных к молодежи служб здравоохранения, предоставление психосоциальной помощи подросткам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Данная программа способствует развитию сети дружественных к подросткам и молодежи медико-социальных служб и учреждений в российских регионах, а также обучению молодых людей жизненным навыкам и профилактике поведения высокой степени риска.
При содействии Всемирной организации здравоохранения создаются молодежные информационные центры (открыты в 9 регионах России) и лечебно-профилактические учреждения для детей и молодежи, пропагандирующие здоровый образ жизни, занимающиеся планированием и осуществлением программ санитарного просвещения, консультированием по вопросам планирования семьи и безопасного поведения (примером служит клиника «Ювента» в Санкт-Петербурге, в которой подростки могут бесплатно получить консультацию или пройти обследование в обстановке полной конфиденциальности и дружелюбия).
3. В рамках программы «Защита детей» ЮНИСЕФ содействует развитию альтернативных подходов к размещению несовершеннолетних, оставшихся без родителей, пропагандирует раннее вмешательство, предотвращающее распад семей, а также способствует обеспечению доступа к образованию детей с ограниченными возможностями. ЮНИСЕФ способствует также становлению в России института уполномоченных по правам ребенка.
Стратегическая задача программы «Защита детей» – уверенное понимание прав детей, их защиты обществом, с особым вниманием к уязвимым группам. Чтобы выполнить эту задачу, поиск проходит по двум направлениям:
1) формирование политики, учитывающей права ребенка и положительное отношение общества к этому вопросу;
2) забота о детях, требующих особого внимания (на базе местных сообществ и семей).
Действуя в интересах российских детей, ЮНИСЕФ способствует развитию альтернативных подходов к содержанию детей в детских домах и государственных учреждениях интернатного типа, отстаивает развитие законодательной базы, связанной с защитой прав бездомных и безнадзорных детей, и создает основу для общественной поддержки бездомных и беспризорных детей в Москве и Санкт-Петербурге.
4. ЮНИСЕФ в сотрудничестве с другими агентствами ООН реализует проекты, направленные на борьбу с эпидемией ВИЧ/ СПИДа. Ведется работа по следующим направлениям: профилактика распространения ВИЧ-инфекции, профилактика передачи ВИЧ от матери к ребенку, помощь ВИЧ-инфицированным детям, укрепление мер по охране здоровья женщин и детей, затронутых проблемой ВИЧ/СПИДа, и оказание им медицинской, социальной и психологической помощи [46, 76].
Все программы ЮНИСЕФ реализуются при поддержке Правительства Российской Федерации, министерств образования, здравоохранения и социального развития, иностранных дел, а также региональных администраций, партнерских организаций, при участии самой молодежи.
В целях укрепления научно-исследовательского потенциала Детского фонда ООН и поддержки его деятельности по защите интересов детей в 1988 г. создан исследовательский центр ЮНИСЕФ «Инноченти». Его основные цели заключаются в содействии лучшему пониманию международным сообществом вопросов, связанных с правами детей, и осуществлению в полном объеме Конвенции ООН «О правах ребенка».
Исследовательским центром ЮНИСЕФ выпускается «Социальный мониторинг «Инноченти». Социальный мониторинг – это серия ежегодных региональных докладов, исследующих социально-экономическое благополучие детей в странах Центральной и Восточной Европы [19].
Социальная практика многих развитых стран свидетельствует о том, что правильно организованная профилактическая работа в детско-подростковой среде приносит значительный общесоциальный эффект, снижая число девиаций [72]. Остановимся подробнее на зарубежном опыте организации социальной и профилактической работы с детьми и подростками.
В Голландии профилактическая работа с несовершеннолетними подразделяется на общую, специальную и категориальную. В области общей социальной работы выделяют деятельность в сфере образования, которая содержит мероприятия с детьми и их родителями. Ее формами являются: прямая помощь ребенку; косвенное воздействие на них через родителей, учителей; тесное сотрудничество со школой. При организации проживания трудных подростков более предпочтительным считается поместить их в другую семью, нежели в детский дом, чтобы им не приходилось полностью менять обстановку и окружение. Создаются отношения по цепочке: «дом – семья – подросток», что дает возможность оказывать помощь и содействие как ребенку, так и его родителям.
Составными частями заботы о трудных подростках, по мнению голландских специалистов, являются следующие:
1. Отвлечение от правонарушений – предполагает разработку методов по привлечению внимания социальных ведомств и служб к местам сборов подростков, их скоплений и тусовок.
2. Диагностика – систематизация наблюдений социального работника в форме самоотчетов, составление характеристики, постановка социального диагноза, включающего в себя анализ структуры, позиций членов группы, типа властных отношений в ней, оценки группового взаимодействия и т. д.
3. Общественная помощь и наставничество – используется как результат диагностики для разрешения наиболее серьезных, особенно тяжелых для подростков проблем.
4. Обеспечение подобающего места проживания, способного заменить семью [13].
В Канаде к детям, которые нуждаются в защите, предоставляется широкий спектр услуг, устанавливаемых на правительственном уровне по следующим категориям:
– дети, брошенные родителями, подвергшиеся сексуальному насилию;
– дети, эмоционально и психологически травмированные;
– дети с физическими и умственными недостатками;
– дети-правонарушители;
– дети, имеющие проблемы эмоционального характера;
– дети, злоупотребляющие наркотиками и алкоголем.
Проводится оценка и анализ ситуации и взаимоотношений в семье, вырабатывается план действий. Главной целью такого вида услуг является сохранение семьи и ребенка в ней. Если же это невозможно (в случае отказа родителей), о ребенке заботится агентство по социальному обеспечению детей [13].
Современная система служб защиты детей появилась в США в начале 60-х гг. ХХ века. В 1963 г. Детское Бюро США опубликовало образец закона о защите детей в качестве руководства для законодателей штатов. В 1974 г. был принят Закон о предотвращении плохого обращения с детьми и ликвидации его последствий. Современная система служб защиты детей включает четыре аспекта деятельности: сообщение, расследование дела, вмешательство и завершение дела (соответственно этому строится структура) [13].
Социальные услуги в Германии направлены на слабозащищенные в социальном плане целевые группы, в т. ч. дети и молодежь (развитие детских садов и мест досуга для молодежи), семьи с одним кормильцем (консультации или помощь по вопросам брака, семьи) [13].
Социальная поддержка семей с детьми в Бельгии основана на семейных пособиях (их размер зависит от профессионального статуса родителей, численности детей в семье, очередности рождения ребенка), льготах на транспорт и жилье, охране материнства и развитии детских учреждений [13].
Выше отмечалось, что одной из важнейших проблем современного общества по вопросам решения детско-подростковой безнадзорности выступает бедственное материальное положение семей с детьми. Ряд практических шагов в направлении решения данной проблемы предприняты в странах Центральной и Восточной Европы. Анализ и оценка их результатов могут быть полезными при разработке государственной политики в отношении семей с детьми в России.