Страница:
В главе XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» прописывался порядок участия челобитчика в процессе рассмотрения его челобитной: «Ежели кто доноситель, или челобитчик в коллегиум допущен, и что словесно доносить или просить будет, то президент его выслушав спрашивает; и ежели требование его состоятельное и важное есть, оное в протокол записывается. А потом выступит челобитчик, и тогда в коллегии о том деле рассуждают, и учиненное вершение челобитчику, когда он призовется, объявляют; ежели же президент в разговорах своих что запомнит, то надлежит вице-президентам и советникам нужное с надлежащим почтением припамятовать и изъяснять».
Глава XLIII «О книгах при конторах» четко прописывала порядок, согласно которому должна была иметься книга, где «все концепты (сочинения черные) конторных мемориалов и реляции с челобитчиковыми прошении, и притом с приложенными документами, то есть, доказательные письма, по порядку провинций и числа вместе сложены, в один переплет переплетены, и под один алфавитный реэстр подведены быть надлежат с кратким оглавлением истцовых имен и дел». Таким образом, государство впервые получило четкий порядок подачи и рассмотрения челобитий в виде составной части единой системы делопроизводства в органах управления[103].
С утверждением 24 января 1722 г. Петром I «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе»[104] в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Знание сложной системы титулов поднимало значимость чиновников, владеющих мастерством служебной переписки.
В конце своего царствования Петр I в ноябре 1723 г. издал указ «О форме суда»[105], который во многом изменил правила составления и рассмотрения челобитных[106]. Прежде всего изменялось обращение к монарху. Так, если еще в конце XVII в. писали во всех челобитьях: «Царю Государю Великому князю Всея Великие и Малые и Белые России самодержцу», то Петр I устанавливает новую форму обращения к царю: «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировалась схема построения челобитий, что приводило к выделению из текста необходимых реквизитов, их рациональному расположению на бумаге, созданию композиционных элементов документа. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитья. Впервые в истории Российского государства были сформулированы четкие и ясные требования к структуре текста челобитной и предлагался образец для ее составления:
«Титло (титул царя. – Авт.).
Потом бьет челом имрак на имрака, а в чем мое прошение, тому следуют пункты, и писать пункт за пунктом.
Прошу Вашего Величества о сем моем челобитье решение учинить»[107].
В указе подчеркивалось: «Все суды и розыски имеют по сей форме отправлятца, не толкуя, что сия форма суда к тому служит, а к другому не служит»[108]. Такое строгое требование свидельствовало о стремлении унифицировать документирование всего процесса рассмотрения челобитий во всех центральных учреждениях в соответствии со «стандартом», приведенным в царском указе.
Таким образом, к концу своего правления царю Петру I удалось за счет нового законодательного регулирования порядка подачи челобитий упорядочить систему гласного и негласного тотального государственного контроля, которая постепенно приобретала форму единого механизма. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах, а подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг[109].
Вопросы для самопроверки
Темы рефератов
Примечания
Глава 3
Глава XLIII «О книгах при конторах» четко прописывала порядок, согласно которому должна была иметься книга, где «все концепты (сочинения черные) конторных мемориалов и реляции с челобитчиковыми прошении, и притом с приложенными документами, то есть, доказательные письма, по порядку провинций и числа вместе сложены, в один переплет переплетены, и под один алфавитный реэстр подведены быть надлежат с кратким оглавлением истцовых имен и дел». Таким образом, государство впервые получило четкий порядок подачи и рассмотрения челобитий в виде составной части единой системы делопроизводства в органах управления[103].
С утверждением 24 января 1722 г. Петром I «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе»[104] в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Знание сложной системы титулов поднимало значимость чиновников, владеющих мастерством служебной переписки.
В конце своего царствования Петр I в ноябре 1723 г. издал указ «О форме суда»[105], который во многом изменил правила составления и рассмотрения челобитных[106]. Прежде всего изменялось обращение к монарху. Так, если еще в конце XVII в. писали во всех челобитьях: «Царю Государю Великому князю Всея Великие и Малые и Белые России самодержцу», то Петр I устанавливает новую форму обращения к царю: «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировалась схема построения челобитий, что приводило к выделению из текста необходимых реквизитов, их рациональному расположению на бумаге, созданию композиционных элементов документа. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитья. Впервые в истории Российского государства были сформулированы четкие и ясные требования к структуре текста челобитной и предлагался образец для ее составления:
«Титло (титул царя. – Авт.).
Потом бьет челом имрак на имрака, а в чем мое прошение, тому следуют пункты, и писать пункт за пунктом.
Прошу Вашего Величества о сем моем челобитье решение учинить»[107].
В указе подчеркивалось: «Все суды и розыски имеют по сей форме отправлятца, не толкуя, что сия форма суда к тому служит, а к другому не служит»[108]. Такое строгое требование свидельствовало о стремлении унифицировать документирование всего процесса рассмотрения челобитий во всех центральных учреждениях в соответствии со «стандартом», приведенным в царском указе.
Таким образом, к концу своего правления царю Петру I удалось за счет нового законодательного регулирования порядка подачи челобитий упорядочить систему гласного и негласного тотального государственного контроля, которая постепенно приобретала форму единого механизма. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах, а подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг[109].
Вопросы для самопроверки
1. Объясните причины ограничения, а затем запрещения подавать челобитья лично царю в XVI–XVII вв.?
2. Перечислите, какие реформы в области подачи и оформления челобитий были предприняты Петром I в начале его царствования?
3. Объясните, какую новую форму оформления челобитий ввел царь в 1702 г. Что означали эти нововведения?
4. Как повлияли меры Петра I по созданию нового центрального управления и формированию губерний на старинный российский обычай челобитья лично государю?
5. Какой порядок был установлен законодательством Петра I в начале XVIII в. для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей» по административным инстанциям? В каких случаях Сенат мог передавать челобитья на рассмотрение лично царю?
6. Как была законодательно структурирована процедура рассмотрения челобитья в суде? Какую иерархию судов для рассмотрения челобитий установил Петр I?
2. Перечислите, какие реформы в области подачи и оформления челобитий были предприняты Петром I в начале его царствования?
3. Объясните, какую новую форму оформления челобитий ввел царь в 1702 г. Что означали эти нововведения?
4. Как повлияли меры Петра I по созданию нового центрального управления и формированию губерний на старинный российский обычай челобитья лично государю?
5. Какой порядок был установлен законодательством Петра I в начале XVIII в. для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей» по административным инстанциям? В каких случаях Сенат мог передавать челобитья на рассмотрение лично царю?
6. Как была законодательно структурирована процедура рассмотрения челобитья в суде? Какую иерархию судов для рассмотрения челобитий установил Петр I?
Темы рефератов
1. Реформы Петра I в области оформления и подачи челобитий в 1699–1702 гг.
2. Влияние реформы русской письменности в 1708–1711 гг. и упрощения документного письма в начале XVIII в. на порядок рассмотрения челобитий.
3. Губернские реформы Петра I и формирование законодательства о новом порядке подачи челобитий.
4. История учреждения Петром I должности генерал-рекетмейстера по принятию челобитий на имя царя.
5. Роль генерал-рекетмейстера в деятельности Сената по контролю и надзору за деятельностью коллегий и губернских органов управления Российской империи.
6. Генеральный регламент и «Табель о рангах» – важные законодательные акты о порядке подачи и рассмотрения челобитий в XVIII в.
7. Судебная реформа Петра I и порядок рассмотрения челобитий в судах XVIII в.
8. Правила составления и рассмотрения челобитных в соответствии с указом царя Петра I от 5 ноября 1723 г.
2. Влияние реформы русской письменности в 1708–1711 гг. и упрощения документного письма в начале XVIII в. на порядок рассмотрения челобитий.
3. Губернские реформы Петра I и формирование законодательства о новом порядке подачи челобитий.
4. История учреждения Петром I должности генерал-рекетмейстера по принятию челобитий на имя царя.
5. Роль генерал-рекетмейстера в деятельности Сената по контролю и надзору за деятельностью коллегий и губернских органов управления Российской империи.
6. Генеральный регламент и «Табель о рангах» – важные законодательные акты о порядке подачи и рассмотрения челобитий в XVIII в.
7. Судебная реформа Петра I и порядок рассмотрения челобитий в судах XVIII в.
8. Правила составления и рассмотрения челобитных в соответствии с указом царя Петра I от 5 ноября 1723 г.
Примечания
Схема 4
ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (первая половина XVIII вв.)
Схема 4 лист 1 ФУНКЦИИ ГЕНЕРАЛ-РЕКЕТМЕЙСТЕРА
Схема 5
ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В КОЛЛЕГИИ (в XVIII в. согласно Генеральному регламенту от 28.02.1720 г.)
ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (первая половина XVIII вв.)
ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В КОЛЛЕГИИ (в XVIII в. согласно Генеральному регламенту от 28.02.1720 г.)
Глава 3
Нормативный и делопроизводственный порядок рассмотрения обращений в органах власти коллежской системы управления (вторая четверть – конец XVIII в.)
После смерти Петра I реальное преобразование центрального и провинциального аппарата структурно и по содержанию управленческой деятельности теряло под давлением объективных обстоятельств тот радикализм, заложенный реформатором, подстраивалось под экономические и кадровые возможности тогдашнего российского общества[110]. Бюрократия петровского времени в своей массе оставалась бюрократией приказного типа, воспроизводившей приказные порядки управления, в том числе по рассмотрению челобитий.
Важно подчеркнуть, что по замыслу Петра I функции генерал-рекетмейстера наряду с генерал-прокурором составляли часть деятельности Сената как высшего административного и судебного органа, поэтому значение должности рекетмейстера в XVIII в. усиливалось и ослабевало соответственно возвышению и падению роли Сената в системе управления Российским государством.
В начале царствования преемницы петровской империи Екатерины I Алексеевны значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет»[111]. Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат[112]. Но когда над Сенатом возвысился Верховный Тайный Совет, вроде прежней допетровской Боярской Думы, Сенат лишился части полномочий и ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высокий», а должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената[113]. В марте 1727 г. упраздняется рекетмейстерская контора, «чтоб напрасного жалованья не происходило»[114].
Период 1725–1730 гг. не был «безвременьем», именно в эти годы петровские реформы показали свою жизнеспособность, поскольку сам процесс преобразований не остановился, ибо преемниками Петра I был осуществлен ряд серьезных и прагматичных изменений в системе управления и судопроизводства, в финансовой и налоговой сферах, торговле, а также в организации работы бюрократического аппарата по рассмотрению челобитий[115]. Уже указом царицы Екатерины I от 24 февраля 1727 г. была осуществлена судебная реформа и упразднены все излишние административные учреждения по губерниям, введенные Петром I: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров[116]. Процедура апелляции была оставлена той же, как и при судоустройстве, установленном Петром I, т. е. челобитья подавались после воевод к губернаторам, после них в Юстиц-коллегию, а затем в Сенат. Несмотря на то, что этим преобразованием решалось одно неудобство, а именно: сокращалось для прохождения челобитья количество властных инстанций, скорость делопроизводства в целом замедлилась, поскольку компетенция местных органов включала слишком много разнородных функций[117].
При восшествии в мае 1727 г. на престол юного царя Петра II направление реформ управления государством, заданное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный Совет по-прежнему был главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое значение для упорядочения управления в государстве, в том числе по рассмотрению челобитий, имел изданный 12 сентября 1728 г. царский «Наказ губернаторам и воеводам», довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния), обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали.
Существовала еще одна тяжелейшая проблема – острая нехватка средств на содержание управленческого аппарата. Уже в 1727 г. Верховному Тайному Совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел»: канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов стали работать без жалованья. Это правило просуществовало в России почти до конца XVIII в. Чиновникам разрешено было «брать акциденции (мзду, поборы, приносы. – Авт.) от дел прежних, чем без нужды довольствоваться могут»[118]. Челобитья и мольбы служилого сословия, обращенные к царям по поводу выплаты окладов, сохранились в большом количестве в документах 1-й половины XVIII в.[119]Но, не получая жалованья, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки при рассмотрении челобитий в канцеляриях были нередко единственным способом выживания. В представлении людей XVIII в. существовало четкое деление доходов «от дел» на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм того времени отличия между «почестями», «поминками» и «посулами» были едва различимы. Но по социальному значению, начиная с приказной системы управления, наемная работа, в отличие от труда, являвшегося «служением» господину, считалась унизительной. Ею занимались «низкие», или «подлые»[120], люди, находившиеся на низших ступенях общества. Именно это обстоятельство удерживало многих чиновников на государевой службе.
В царствование Анны Иоанновны, с одной стороны, проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с другой – не отрицалось и направление по их пересмотру, которое сформировалось при его двух первых преемниках. В 1730–1740 гг. заметно было колебание царской власти между старым и новым устройством России. Это также проявилось в отношении царицы к челобитным на ее имя: с одной стороны, самоустранение от вопросов, связанных с рассмотрением челобитий, с другой – неоднократные попытки решить сразу все вопросы по накопившимся жалобам и прошениям.
Упразднив Верховный Тайный Совет в начале 1730 г., Анна Иоанновна восстановила статус Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующий», но допустила обжалование решений Сената, хотя за неосновательную апелляцию челобитчики могли быть подвергнуты жестокому наказанию. Соответственно, должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора были восстановлены с прежними полномочиями[121]. Рекетмейстерская контора по всем поданным на имя царицы челобитным должна была собирать нужные справки и затем, сделав с них выписки, готовила доклады Сенату по каждому делу. Особенностью деятельности рекетмейстерской конторы было то, что вынесение дел по челобитьям на заседания Сената велось по мере подготовки необходимых справок, а не по времени поступления дел в контору, как этого требовала глава IV Генерального регламента 1720 г. При таком порядке количество нерешенных дел постоянно возрастало.
В августе 1737 г. вышел царский указ о порядке приема прошений на имя государыни, причем сенаторам предписывалось не принимать их самим, минуя обер-секретарей Сената[122]: «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу»[123]. Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в тот период и существующая до сих пор.
Большое значение в 1-й половине XVIII в. получают такие формы отчетности по челобитным, как ведомости, формы которых разрабатывались в Сенате и других органах высшей власти. Так, в Резолюции Кабинета министров, последовавшей после доклада Сената, было «.велено из всех Коллегий, Канцелярий и Провинций собрать ведомости, сколько где челобитчиковых дел вступило и какая сумма по делу штрафов и пошлины взять довелось»[124]. К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с ними учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Так, в форме ведомости указывались месяц и число нерешенного дела, его номер по порядку, далее «.по чьему доношению или челобитью и в какой сумме иску и то дело исследовано ль и за чем в указанное время не решено»[125], далее следовали сумма иска и указание, какую сумму еще следует взыскать. Также необходимо было указать, «.какие ведомости в Сенат присланы и не присланы, о том реестр при сем должен сообщаться».
1740 год при правлении образованной и гуманной «регентины» – матери малолетнего царя Иоанна VI Антоновича – Анны Леопольдовны с титулом «Благоверная Государыня Великая Княгиня Анна, Правительница всея России», который должен был обязательно указываться в челобитьях, прошел на редкость спокойно и отмечен большим вниманием к прошениям подданных. Порой к правительнице «прорывались» челобитные с самых «низов», на которые обычно следовали просимые резолюции[126]. После смерти царицы Анны Иоанновны и ареста регента Э.И. Бирона в ноябре 1740 г. появился царский указ «О подавании челобитен в учрежденных местах и о чинении по оным решений без всякой волокиты», который грозил штрафами чиновникам «за нерадение и волокиту». Челобитчикам было разрешено подавать жалобы на все учреждения непосредственно генерал-рекетмейстеру[127].
Чтобы еще более ужесточить контроль за работой коллегий и канцелярий, правительница Анна Леопольдовна потребовала ежедневно подавать в Кабинет Его Императорского Величества рапорты о решенных делах, для чего наряду с сенатским генералом-рекетмейстером учреждалась более высокая по своему статусному значению должность придворного рекетмейстера, который, согласно указу от 12 ноября 1740 г.[128], должен был рассматривать прошения и докладывать правительнице только те из них, которые требовали Высочайшего решения, а остальные отсылались на решение не только в Сенат, но и в другие учреждения. Кроме того, придворный рекетмейстер объявлял Сенату Высочайшие резолюции на всеподданнейшие доклады, а Синоду – именные повеления по церковным делам[129].
Дворцовый переворот в ноябре 1741 г. возвел на престол царицу Елизавету Петровну, которая искренне желала вернуться к порядкам Петра I. В отличие от режима Анны Иоанновны, Елизавета I пошла по пути рассредоточения власти, поскольку формально воссоздавала все коллегиальные органы в центре и на местах, учрежденные Петром I. Требования к составлению челобитных стали регулироваться указом Елизаветы I от 27 февраля 1742 г. «Форма о титулах Ее Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах». Установленный порядок в целом повторял нормы, которые ввел Петр I: вначале шел титул царицы: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая», далее следовала формулировка: «…бьет челом… а в чем прошение, тому следуют пункты…». Завершалась челобитная словами: «.прошу Ваше Императорское Величество о сем моем челобитье решение учинить»[130].
Короткое правление царя Петра III предопределило дальнейшее развитие самодержавного управления в России. В своем первом манифесте царь Петр Федорович обещал «во всем следовать стопам премудрого государя, деда нашего императора Петра Великого»[131]. Но, с другой стороны, будучи страстным поклонником прусского короля Фридриха II и его тщательно сконструированной системы органов власти, Петр III так же, как и его кумир, считал, что, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства[132]. В январе 1762 г. царь Петр III повелел, не отменяя функций генерал-рекетмейстера, для ускоренного рассмотрения накопившихся от прежних царствований и вновь поступающих жалоб и прошений создать при Сенате Апелляционный департамент и аналогичные департаменты при Юстиц-коллегии, Вотчинной коллегии и Судебном приказе[133]. Апелляционный департамент должен был состоять из трех или четырех сенаторов, а решения департамента должны были иметь такую же силу, как решения общего собрания Сената[134]. Но из-за недолгого срока пребывания Петра III у власти Апелляционный департамент при Сенате так и не был сформирован[135].
Сменившая Петра III в результате дворцового переворота в июне 1762 г. жена его, Екатерина II, занялась дальнейшим совершенствованием управления Российским государством. Отношения монарха и правосудия по разрешению жалоб и челобитий Екатериной II были выражены в одном из ее первых указов: «Наше главное попечение будет изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога Нам преданное святым его Писанием повеление…»[136]
В начале царствования Екатерины II оказалось, что Сенат завален жалобами и прошениями дворян, крестьян, ремесленников, купцов. Поэтому в определенной степени именно челобитные были фактором, который определил характер проведенных Екатериной II реформ и намеченных планов. Очередное административное переустройство России было связано с реорганизацией центрального управления и в первую очередь Сената. В Манифесте Екатерины II от 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизией коллегиях департаментов, о разделении по оным дел»[137] состояние сенатского управления было признано недостаточным и не соответствующим потребностям управления государством. Должна была измениться роль Сената, который из органа административного управления по замыслу Екатерины II превращался в орган надзора за законностью.
При разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на шесть равноправных департаментов (I–IV в Санкт-Петербурге, V–VI в Москве), каждый из которых ведал определенными вопросами управления и суда, рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась[138]. Он стал возглавлять второй департамент Сената[139], в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. Кроме того, под контролем генерал-рекетмейстера составлялись доклады по всеподданнейшим жалобам на неправые решения департаментов и общих собраний Сената[140]. По именному указу от 2 июня 1764 г. челобитные принимались по департаментам Сената, а затем решения по ним попадали в сенатскую канцелярию. Генерал-рекетмейстер обязан был следить, чтобы дела решались без задержки и в указанный срок. Екатериной II было объявлено «во всенародное известие», что, несмотря на запрет подавать жалобы императрице, их надлежало представлять специально уполномоченному чиновнику при генерал-рекетмейстере. При чрезвычайных обстоятельствах разрешалось подавать челобитья в виде запечатанных пакетов с надписью «В собственные Ее Императорского Величества руки»[141].
Важно подчеркнуть, что по замыслу Петра I функции генерал-рекетмейстера наряду с генерал-прокурором составляли часть деятельности Сената как высшего административного и судебного органа, поэтому значение должности рекетмейстера в XVIII в. усиливалось и ослабевало соответственно возвышению и падению роли Сената в системе управления Российским государством.
В начале царствования преемницы петровской империи Екатерины I Алексеевны значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет»[111]. Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат[112]. Но когда над Сенатом возвысился Верховный Тайный Совет, вроде прежней допетровской Боярской Думы, Сенат лишился части полномочий и ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высокий», а должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената[113]. В марте 1727 г. упраздняется рекетмейстерская контора, «чтоб напрасного жалованья не происходило»[114].
Период 1725–1730 гг. не был «безвременьем», именно в эти годы петровские реформы показали свою жизнеспособность, поскольку сам процесс преобразований не остановился, ибо преемниками Петра I был осуществлен ряд серьезных и прагматичных изменений в системе управления и судопроизводства, в финансовой и налоговой сферах, торговле, а также в организации работы бюрократического аппарата по рассмотрению челобитий[115]. Уже указом царицы Екатерины I от 24 февраля 1727 г. была осуществлена судебная реформа и упразднены все излишние административные учреждения по губерниям, введенные Петром I: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров[116]. Процедура апелляции была оставлена той же, как и при судоустройстве, установленном Петром I, т. е. челобитья подавались после воевод к губернаторам, после них в Юстиц-коллегию, а затем в Сенат. Несмотря на то, что этим преобразованием решалось одно неудобство, а именно: сокращалось для прохождения челобитья количество властных инстанций, скорость делопроизводства в целом замедлилась, поскольку компетенция местных органов включала слишком много разнородных функций[117].
При восшествии в мае 1727 г. на престол юного царя Петра II направление реформ управления государством, заданное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный Совет по-прежнему был главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое значение для упорядочения управления в государстве, в том числе по рассмотрению челобитий, имел изданный 12 сентября 1728 г. царский «Наказ губернаторам и воеводам», довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния), обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали.
Существовала еще одна тяжелейшая проблема – острая нехватка средств на содержание управленческого аппарата. Уже в 1727 г. Верховному Тайному Совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел»: канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов стали работать без жалованья. Это правило просуществовало в России почти до конца XVIII в. Чиновникам разрешено было «брать акциденции (мзду, поборы, приносы. – Авт.) от дел прежних, чем без нужды довольствоваться могут»[118]. Челобитья и мольбы служилого сословия, обращенные к царям по поводу выплаты окладов, сохранились в большом количестве в документах 1-й половины XVIII в.[119]Но, не получая жалованья, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки при рассмотрении челобитий в канцеляриях были нередко единственным способом выживания. В представлении людей XVIII в. существовало четкое деление доходов «от дел» на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм того времени отличия между «почестями», «поминками» и «посулами» были едва различимы. Но по социальному значению, начиная с приказной системы управления, наемная работа, в отличие от труда, являвшегося «служением» господину, считалась унизительной. Ею занимались «низкие», или «подлые»[120], люди, находившиеся на низших ступенях общества. Именно это обстоятельство удерживало многих чиновников на государевой службе.
В царствование Анны Иоанновны, с одной стороны, проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с другой – не отрицалось и направление по их пересмотру, которое сформировалось при его двух первых преемниках. В 1730–1740 гг. заметно было колебание царской власти между старым и новым устройством России. Это также проявилось в отношении царицы к челобитным на ее имя: с одной стороны, самоустранение от вопросов, связанных с рассмотрением челобитий, с другой – неоднократные попытки решить сразу все вопросы по накопившимся жалобам и прошениям.
Упразднив Верховный Тайный Совет в начале 1730 г., Анна Иоанновна восстановила статус Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующий», но допустила обжалование решений Сената, хотя за неосновательную апелляцию челобитчики могли быть подвергнуты жестокому наказанию. Соответственно, должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора были восстановлены с прежними полномочиями[121]. Рекетмейстерская контора по всем поданным на имя царицы челобитным должна была собирать нужные справки и затем, сделав с них выписки, готовила доклады Сенату по каждому делу. Особенностью деятельности рекетмейстерской конторы было то, что вынесение дел по челобитьям на заседания Сената велось по мере подготовки необходимых справок, а не по времени поступления дел в контору, как этого требовала глава IV Генерального регламента 1720 г. При таком порядке количество нерешенных дел постоянно возрастало.
В августе 1737 г. вышел царский указ о порядке приема прошений на имя государыни, причем сенаторам предписывалось не принимать их самим, минуя обер-секретарей Сената[122]: «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу»[123]. Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в тот период и существующая до сих пор.
Большое значение в 1-й половине XVIII в. получают такие формы отчетности по челобитным, как ведомости, формы которых разрабатывались в Сенате и других органах высшей власти. Так, в Резолюции Кабинета министров, последовавшей после доклада Сената, было «.велено из всех Коллегий, Канцелярий и Провинций собрать ведомости, сколько где челобитчиковых дел вступило и какая сумма по делу штрафов и пошлины взять довелось»[124]. К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с ними учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Так, в форме ведомости указывались месяц и число нерешенного дела, его номер по порядку, далее «.по чьему доношению или челобитью и в какой сумме иску и то дело исследовано ль и за чем в указанное время не решено»[125], далее следовали сумма иска и указание, какую сумму еще следует взыскать. Также необходимо было указать, «.какие ведомости в Сенат присланы и не присланы, о том реестр при сем должен сообщаться».
1740 год при правлении образованной и гуманной «регентины» – матери малолетнего царя Иоанна VI Антоновича – Анны Леопольдовны с титулом «Благоверная Государыня Великая Княгиня Анна, Правительница всея России», который должен был обязательно указываться в челобитьях, прошел на редкость спокойно и отмечен большим вниманием к прошениям подданных. Порой к правительнице «прорывались» челобитные с самых «низов», на которые обычно следовали просимые резолюции[126]. После смерти царицы Анны Иоанновны и ареста регента Э.И. Бирона в ноябре 1740 г. появился царский указ «О подавании челобитен в учрежденных местах и о чинении по оным решений без всякой волокиты», который грозил штрафами чиновникам «за нерадение и волокиту». Челобитчикам было разрешено подавать жалобы на все учреждения непосредственно генерал-рекетмейстеру[127].
Чтобы еще более ужесточить контроль за работой коллегий и канцелярий, правительница Анна Леопольдовна потребовала ежедневно подавать в Кабинет Его Императорского Величества рапорты о решенных делах, для чего наряду с сенатским генералом-рекетмейстером учреждалась более высокая по своему статусному значению должность придворного рекетмейстера, который, согласно указу от 12 ноября 1740 г.[128], должен был рассматривать прошения и докладывать правительнице только те из них, которые требовали Высочайшего решения, а остальные отсылались на решение не только в Сенат, но и в другие учреждения. Кроме того, придворный рекетмейстер объявлял Сенату Высочайшие резолюции на всеподданнейшие доклады, а Синоду – именные повеления по церковным делам[129].
Дворцовый переворот в ноябре 1741 г. возвел на престол царицу Елизавету Петровну, которая искренне желала вернуться к порядкам Петра I. В отличие от режима Анны Иоанновны, Елизавета I пошла по пути рассредоточения власти, поскольку формально воссоздавала все коллегиальные органы в центре и на местах, учрежденные Петром I. Требования к составлению челобитных стали регулироваться указом Елизаветы I от 27 февраля 1742 г. «Форма о титулах Ее Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах». Установленный порядок в целом повторял нормы, которые ввел Петр I: вначале шел титул царицы: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая», далее следовала формулировка: «…бьет челом… а в чем прошение, тому следуют пункты…». Завершалась челобитная словами: «.прошу Ваше Императорское Величество о сем моем челобитье решение учинить»[130].
Короткое правление царя Петра III предопределило дальнейшее развитие самодержавного управления в России. В своем первом манифесте царь Петр Федорович обещал «во всем следовать стопам премудрого государя, деда нашего императора Петра Великого»[131]. Но, с другой стороны, будучи страстным поклонником прусского короля Фридриха II и его тщательно сконструированной системы органов власти, Петр III так же, как и его кумир, считал, что, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства[132]. В январе 1762 г. царь Петр III повелел, не отменяя функций генерал-рекетмейстера, для ускоренного рассмотрения накопившихся от прежних царствований и вновь поступающих жалоб и прошений создать при Сенате Апелляционный департамент и аналогичные департаменты при Юстиц-коллегии, Вотчинной коллегии и Судебном приказе[133]. Апелляционный департамент должен был состоять из трех или четырех сенаторов, а решения департамента должны были иметь такую же силу, как решения общего собрания Сената[134]. Но из-за недолгого срока пребывания Петра III у власти Апелляционный департамент при Сенате так и не был сформирован[135].
Сменившая Петра III в результате дворцового переворота в июне 1762 г. жена его, Екатерина II, занялась дальнейшим совершенствованием управления Российским государством. Отношения монарха и правосудия по разрешению жалоб и челобитий Екатериной II были выражены в одном из ее первых указов: «Наше главное попечение будет изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога Нам преданное святым его Писанием повеление…»[136]
В начале царствования Екатерины II оказалось, что Сенат завален жалобами и прошениями дворян, крестьян, ремесленников, купцов. Поэтому в определенной степени именно челобитные были фактором, который определил характер проведенных Екатериной II реформ и намеченных планов. Очередное административное переустройство России было связано с реорганизацией центрального управления и в первую очередь Сената. В Манифесте Екатерины II от 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизией коллегиях департаментов, о разделении по оным дел»[137] состояние сенатского управления было признано недостаточным и не соответствующим потребностям управления государством. Должна была измениться роль Сената, который из органа административного управления по замыслу Екатерины II превращался в орган надзора за законностью.
При разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на шесть равноправных департаментов (I–IV в Санкт-Петербурге, V–VI в Москве), каждый из которых ведал определенными вопросами управления и суда, рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась[138]. Он стал возглавлять второй департамент Сената[139], в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. Кроме того, под контролем генерал-рекетмейстера составлялись доклады по всеподданнейшим жалобам на неправые решения департаментов и общих собраний Сената[140]. По именному указу от 2 июня 1764 г. челобитные принимались по департаментам Сената, а затем решения по ним попадали в сенатскую канцелярию. Генерал-рекетмейстер обязан был следить, чтобы дела решались без задержки и в указанный срок. Екатериной II было объявлено «во всенародное известие», что, несмотря на запрет подавать жалобы императрице, их надлежало представлять специально уполномоченному чиновнику при генерал-рекетмейстере. При чрезвычайных обстоятельствах разрешалось подавать челобитья в виде запечатанных пакетов с надписью «В собственные Ее Императорского Величества руки»[141].